资源税上调的影响与我国能源安全 北京大军经济观察研究中心特约研究员 金三林 博士 2005年11月7日 电子信箱：jinsanlin@sina.com 一、资源税上调的影响与改革的方向 日前，财政部和国家税务总局联合公布了《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》，决定调整油田企业原油、天然气资源税税额标准。其中，原油资源税税额标准由原来的8－30元/吨调整为14－30元/吨；天然气资源税税额标准由原来的2－15元/千立方米调整为7－15元/千立方米。 这次资源税税额标准的调整，一个重要直接原因是公众和三大集团（中石油、中石化和中海油）之间的矛盾激化，而其深刻的背景则是我国的资源约束越来越强。所以，资源税标准上调格外引人瞩目，也被赋予了更多的假想。那么，这次调整能影响三大集团的行为，改善上述矛盾，缓解资源约束吗？ 理论上讲，资源税税额标准上调可能会提高生产成本，影响企业的利润，并促使企业通过技术进步和加强管理来消化成本增加。但这种影响的大小要取决于以下四个因素：资源税额标准上调的幅度，资源税占企业成本的比重，企业的税负转嫁能力，以及资源产品的定价机制。我们可以从这四个方面分析一下这次资源税改革对三大集团及公众的影响： 第一，这一次的调整幅度并不大。以原油为例，目前国内原油的市场价格在每吨3800元左右，而据这一数据推算，14－30元/吨的原油资源税在市场价格中所占比例还不到1%。 第二，资源税在我国油气企业生产成本中的比重很小。国内原油平均生产成本约为600－800元/吨，则调整后的原油资源税也不超过生产成本的5％。而调整后的天然气资源税也不超过生产成本的3％。也就是说，这次调整只是使油气企业生产成本轻微上升。 第三，更重要的是，三大集团有很强的税负转嫁能力。首先，油气产品的需求弹性较小，即使价格上涨较多，需求量也不会有很大下降，使油气企业具备了转嫁税负的客观基础。其次，我国的成品油批发和零售市场基本为三大集团所控制，属于典型的垄断竞争市场，又为油气企业转嫁税负创造了条件。在这种情况下，面对成本的上升，理性的企业都会采取手段将成本转嫁给消费者。 第四，现行的油气资源产品定价机制使企业转嫁成本成为可能。比如，我国的成品油由国家确定零售中准价，并允许企业在中准价基础上浮动8％。以三大集团目前的垄断地位及其对政府的影响力，是有可能通过影响政府来提高零售中准价，并将具体零售价格确定在浮动区间的上限。 综合来看，这次资源税税额标准上调，对三大集团企业行为和经济利益的影响都不会很大（但由于竞争程度的不同，对下游企业的影响会大于上游企业）。也正因为此，这次调整不仅不能改善三大集团与公众之间的矛盾，甚至还有进一步激化矛盾的可能。对普通消费者来说，油价上涨不可爱，但不透明、不公正的涨价更令人痛恨。从而，公众对资源产品价格改革的诉求也会强于主动节约资源的意愿。 实际上，面对国内外成品油价格倒挂和下游企业的亏损，三大集团自身也有说不出的痛，并始终在履行国家职能和获取商业利益之间徘徊。从理论上说，中石化向海外销售石油，也是市场经济企业的理性行为。但这种行为受到指责，是因为三大集团在国内并不是以市场方式获取资源，而是享受了国家的许多优惠，包括资源税。我国的资源税税率水平还不到德国、法国这样低税率国家的1/30，并且12年间只有两次小幅度上调，频率远低于沙特、伊朗等中东产油大国。 资源税开征的理论依据，是需要政府来减少资源产品开发中的负外部性，并遏制资源的过渡开发，维护代际公平，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。由于我国油气资源的稀缺性越来越严重，所以，不仅资源税税额标准需要进一步提高，征收方式也应从按产量征收转向按储量征收，以提高资源的开采效率，缓解资源约束的压力。 还有人将这次资源税改革和油气资源产品定价机制联系起来，并期望通过更市场化的价格形成机制来减轻或者消除三大集团向消费者转移成本。但笔者认为，在竞争性的市场结构没有建立起来之前，完全放开价格，反而会鼓励和怂恿三大集团的税负转嫁行为。所以，今后的资源税改革应和油气资源的市场化改革同步进行：第一，理顺作为资源所有者的政府、作为国有资产所有者的政府和作为公共管理者的政府的不同职能，建立规范的政资、政企关系，包括资源税征管关系；第二，放松市场准入的实际标准，增加市场主体的数量，维护竞争的公平性，增强市场的竞争性；第三，用法律形式规定所有市场主体维护国家能源安全的具体义务。第三点应适用于所有企业，不论是国有企业、民营企业还是外资企业，这也是发达国家的通行做法。 二、惟有市场才能真正保障我国的能源安全 在一片沸沸扬扬和万众瞩目中，国家能源办挂牌了。这个机构成立的主要目的是为了制定和执行我国的能源战略，而战略的后面是能源安全。不同的能源安全观，会有不同的能源战略。因此，非常有必要重新审视一下我国的能源安全究竟是什么？ “安全”这个词的敏感性给了“能源安全”许多神秘色彩，不同利益群体纷纷从各自的角度加以解读。笔者认为，中国能源安全的核心问题是保障能源长期、稳定的供给，而且是在市场决定的、合理的价格水平上的供给。如果能源价格因管制过低，会诱导对能源的过度消耗，所以维持低价不是能源安全，国家能源产业的竞争能力也不是能源安全最主要的部分。至于国有能源企业的利益，更不应成为能源安全的内容。 接下来的问题就是，应该采用怎样的机制来保障能源长期、稳定的供给。在回答之前，我们首先应认识一下能源产品与普通商品不同的一些属性。 在现代社会，能源已经成为家庭必须品，它的需求价格弹性很低，即使价格上涨了，需求也不会大幅下降。另一方面，大部分能源资源都具有储量有限、生产周期长、地域分布不均匀等特点，能源的供给价格弹性也很低，价格上涨的时候，产量也不会迅速增加。所以，一旦能源供求出现缺口，产量上不来，需求下不去，使供需缺口越来越大，能源安全就受到威胁。一般来说，能源的需求弹性具有稳定性，能源安全主要决定于能源的供给弹性。而能源供给弹性又与资源约束程度负相关，与市场竞争程度和国际化程度正相关。如果资源储量小、约束大，或政府垄断使市场化程度低、其它生产者难以进入，或国际化程度低导致难以进口，生产和供给能力就难以提高，供给弹性就小。反之，供给弹性就大。 在我国加入WTO以后，国际化程度大大提高，产品供给弹性过低主要受制于资源约束和政府垄断。如果说资源约束制约了长期供给弹性、使供给不可能无限制地增加的话，政府垄断就降低了短期供给弹性、使供给不能迅速增加。可以说，资源约束和政府垄断正是中国能源安全的最大隐患。 资源约束决定了中国能源必须走国际化道路，政府垄断决定了中国能源必须走市场化道路，市场化和国际化是我国能源安全的根本出路，而且市场化是国际化的基础。理论和实践都证明，在充分竞争的条件下，生产者必须通过满足消费者的利益才能实现自身利益的最大化。因此，只有当能源企业真正是为自己、而不是为国家或者别人的利益而存在时，它们才能真正保障能源供给。一句话，惟有市场才能真正保障中国的能源安全。 但能源市场又不是一个一般性的市场，因为能源产品还有其它一些特点：最上游资源是天然的，其所有权一般为国家拥有；产业链不同环节的竞争性不同，某些环节具有自然垄断性；能源产品是经济社会发展的动力之源，具有高度的战略性；终端产品具有明显的社会公益型性。这些特点决定着能源供给既要走市场化的道路，又有加强宏观管理和行业监管的必要。因此，保障国家能源安全，就必须建立统一监管下的竞争性市场体系。 在这个体系中，政府不仅要承担制定法规、反垄断和不正当竞争、市场准入和价格监管等职能，还要制定国家能源发展规划、实施国家战略储备、建立资源开发风险补偿机制、促进能源领域的国际合作等。对于向市场经济转轨的国家来说，政府还负有培育市场的重任。 在我国，上述政府职能实际上由多个部门分头行使，缺位和越位、摩擦和低效率客观存在，这也是国家成立能源领导小组和能源办的一个重要原因。据有关人士透露，国家能源办还只是个临时的过渡机构，将来有可能成立新的能源管理常设机构。不管未来的机构是什么，我们都期盼从能源办开始，这个新机构能以新机制、新思路、新人员履行新职能。 （作者系北师大经济与资源管理研究所博士。） ——————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn, |