中国房地产问题与构建国民住房保障体系

----对建设和谐社会的思考

北京大军经济观察研究中心特约研究员  李求实

2006年10月20日 

内容摘要

    1，对房地产业形势和发展趋势的基本判断。由于需求旺盛、地少人多、征地拆迁成本增加、基础设施投入加大、提高房屋品质、原材料涨价、劳务费用增加等原因，中国的房价上涨不可避免。上述因素将在未来几十年持续发生作用，房价的持续上涨是一个基本趋势。国家对于房地产市场调控的宗旨是保证市场健康发展，避免过度投机和房价大起大落。把调控目标归结为抑制房价是不对的。

    2，房地产行业几个热点问题。保护耕地必须动真格的。应把滥批乱占耕地作为严重犯罪来惩治。要对全国有重大影响的土地违法问题例如私建高尔夫球场问题严肃查处。对房地产业的过度投机必须纠正，重点是限制国有银行、保险、社保机构的投机行为。对荒废和囤积土地必须遏制，重点是地方政府的超经济拆迁、征地，资本雄厚的大企业对土地的囤积。对外资进入国内房地产业不必过分限制，但是必须取消事实上的超国民待遇。土地拍卖必须坚持，方法要改进。

    3，解决好低收入国民住房问题是建设和谐社会的重大课题。满足人的基本生活需要的住房是国民的基本权利。适宜的住房关系到人的生存权、发展权，关系到国民素质的提高，关系到社会和谐，关系到社会经济可持续发展。应在全体国民范围内实现住房权利。健康的市场基本可以解决中等以上收入国民的住房问题。市场本身不能解决低收入国民的住房问题，政府必须积极介入。调节收入差距是一个长期任务。即便收入差距不再继续扩大，城市居民中的低收入人口－有上亿人还是完全没有购房能力，现有的一些作法不能解决问题。农民工住房问题也应提上日程，这是国民平等的要求，是城市化进程的需要。这与建设新农村不矛盾，而且相辅相成。以福利房的形式解决低收入国民住房问题是许多国家的成功作法，可资借鉴。

    4，取之于市场用之于福利房建设是可行的政策选择。未来50年要为6亿人建设100多亿平方米福利房是个非常艰巨的任务，不可能一蹴而就。需要通盘考虑、长期打算、总体规划，并尽早启动。建筑力量不是问题，大批农民工定居城市会节约出更多土地，建房所需土地不是大问题。国家经济能力其实也不是问题，但是如果完全依靠国家财政拨款就得大幅度提高税负、大规模调整各级政府财政收支比例，相当复杂。依中国的国情，相对简便易行的办法是“取之于房地产市场用之于福利房建设”，即取之于比较富裕的商品房购买者用之于买不起房的低收入国民。在比较富裕的国民住上好房子的同时，让处于贫困状态的国民也住上过得去的房子，是社会和谐的重要物质基础，也能更好地体现公平、正义。具体办法是： 1、在土地出让收益中划出一块作为福利房建设专项基金；2、在土地拍卖中规定开发商必须建一定比例的福利房交给政府；3、对拥有较大面积住房的人征收较高的土地使用费，全额进入福利房建设基金；4、政府再从财政收入中拿出一些。福利房如何才能公平、高效地分配是一个很大的问题。但是只要政府和社会各界认了真，办好这件事不是完全不可能。

关键词 ： 建设和谐社会 房地产市场 国民住房保障体系 

一、对房地产业形势和发展趋势的基本判断

房地产业的健康发展是建设和谐社会的重要组成部分。对当前房地产业的形势和发展趋势有个基本正确的判断，对于政府来说是制定正确政策的基础；对于国民和舆论来说是形成合理预期、理智行为的指针。笔者认为目前中国的房地产市场比较健康，房地产业发展基本正常；存在问题不少，正在解决之中。房价不会年年快速上涨，不必过于恐慌；但是房价的趋势是上涨，并且以高于综合物价指数的幅度上涨，这是由中国的基本国情决定的，不能也不应该人为改变。对低收入国民的住房问题要通过其他方式去解决，不能主要依靠控制房价。

1， 房价的上涨趋势是由基本国情决定的

. 这些年中国告别了曾经令人谈虎色变的高通胀时代，物价总水平相当稳定，甚至有人认为通货紧缩是现在中国经济的主要问题。但是近几年房价指数比较高，大体上比综合物价指数高2－3倍，因此许多人对房价是否正常，房地产市场是否健康表示了极大怀疑。毫无疑问房地产业问题不少，有的还比较严重，但是房价上涨较快主要不是这些问题造成的。在较好的总体社会经济环境下，在中央政府一系列政策措施的调控下，房地产业中的问题正在得到解决或有效控制，房地产市场基本是在健康的轨道上运行。房价涨幅高于综合物价指数并不是房地产行业不正常造成的，而是由中国的基本国情决定的。从趋势上来说，房价涨幅高于综合物价指数的恐怕要持续半个世纪，当然不排除在个别时期房价涨幅低于综合物价指数甚至下降。

以下是造成房价较快上涨趋势的7个主要因素。

• 需求巨大

凡是经济增长快的区域房价就涨得快，同一个区域经济快速增长时期房价涨得比其他时期快得多，经济增长一般都会带来对房屋的旺盛需求。在全球化时代一般东西都能进口，本国缺了从国外进口，价格涨不到哪去，但是房屋例外。活动房可以进口，但是现在还没有一个国家或地区的建筑是以活动房为主，不仅因为它不具有普适性，还因为它占用更多土地。房屋是最典型的“不动产” 。

中国除了经济增长快以外还有两个特殊因素造成对房屋的巨大需求。一个因素是底子薄人口多而且住宅建设曾经长期欠帐，虽然近二十年大规模造房，成绩举世瞩目，中国城市人均住房面积从7平方米（建筑面积，下同）增加到20余平方米。但是现在这个水平还是明显低于世界平均水平，距离在住房上让国民达到小康还有不小距离。另一个因素才刚刚显露－随着中国城市化进程出现的农民工住房需求将成为未来50年更重要的因素。

由于复杂的历史原因中国的城市化大大滞后，不仅落后于中等以上发达国家，也落后于发展水平相近的国家。改革开放后中国对人口流动的限制逐步减少，农民大量进入城市。在现今中国“农民”主要不是一种职业称谓，而是一种身份。这种在身份上把国民分为农民、非农民的制度极不合理，在世界上少有。本文使用“农民”、“农民工”这样的名词不是认同这种制度和说法，只是因循习惯以方便阅读。

现在农民工已占到城市劳动力的三分之一以上，在许多行业特别是在危、重、脏、累行业－也是收入最低的行业，农民工已经是一线劳动者的主体。中国的城市化是自发进行的，前几届政府没有进行适当引导，只把农民工当作廉价劳动力，没有对制度进行再造。如果说中国在过去的二十多年实际在城市化，那么这是一种不完全的、缺乏社会公正的城市化，其进程严重滞后于经济、社会发展。

城市化是世界趋势，是各发达、较发达国家走过的共同道路，是今日中国社会进步的必然要求。农村建设在中国被长期忽视，除极少数地区，城、乡经济二元化，发展状况和生活水准两重天。当届政府关心农民、农村，决意加强领导和投入，“建设社会主义新农村”。这是广得民心的善举，是英明正确的决策。建设新农村与城市化不矛盾，而且相辅相成。8亿农民搞农业，农村富不了。农村可以就地发展一些工业，但是一般来说城市（包括具有城市功能的“镇”，下同）比之农村更便于建设和有效利用基础设施，更有集约效应，更利于第三产业的发展，更有可能控制环境污染。这基本上已是社会共识。未来五十年中国的城市化水平至少会提高约30个百分点，达到65－70％，相当于今天中等发达国家的水平。在此期间将会有4－5亿农民定居到城市，成为完完全全的市民，而不是像今天的农民工这样仅仅在城市里廉价出卖劳动力，客居在陋室、工棚中。

未来50年应该有4－5亿农民定居城市，按照一般标准也需要一百多亿平方米住房（及必要的配套设施，下同）。城市居民（包括镇的正式居民,下同）中迄今未解决或未解决好住房的约2亿人，其中不少人还住在危房、透风漏雨的破烂房屋或缺乏基本市政设施的旧房当中，解决好这些居民的住房问题大约需要增加住房四、五十亿平方米。在住房上已达到温饱标准的城市居民中有许多将向住房小康型、舒适型过渡，需要新增住房五、六十亿平方米。住中小房子、一般房子的人改住大房子、好房子，原来的房子可以由无房户、缺房户居住，但是由于各种原因不仅已过使用年限的房子得拆除，许多未过使用年限的也得拆除。大体上，未来五十年中国对新增住房的需求不会少于两百亿平方米。

需求巨大而持续，房价不会不涨。

• 土地稀缺

地价在房屋成本中占有可观比重。现在中国一般城市地价占房价的20－30％，有些城市占到40％，繁华地段占到50％以上。可是比起香港、日本等土地稀缺经济又发达的地区或国家，这个比例还是相当低的。现在的香港地价要占到商品房成本的60－70％，在繁华地段占90％以上，尽管香港繁华地段的容积率已经超过了1:10（中国大陆城市建设用地容积率平均不超过1:1.5，较发达城市繁华地段平均不超过1:5）。

凡是土地资源紧缺的国家或地区地价都高，当然房价也高，房价上涨速度比其他国家和地区快，房价指数高于本国本地区综合物价指数。日本、以色列、新加坡、香港、台湾都是这样。众所周知香港是购物天堂，不仅品种繁多而且物美价廉，但是有一样东西例外，那就是房屋。1990年代中的香港房价达到近50年的最高峰，当时普通集合式住宅（即多层、高层住宅）每平方米售价相当于人民币四、五万元，优质地段高档公寓每平方米售价相当于人民币十几万元。1997年金融危机时房价大跌，这几年有所回升。现在房价与高峰时比还有距离，但是仍高得让大陆同胞难以置信。现在香港普通住宅平均每平方米售价约相当于人民币三万余元（高档住宅每平方米仍在十万元左右），大约是中国大陆城市平均房价的十倍。 

城市（指传统意义上的城市，包括具有城市基本功能的镇，但是不包括现行市行政辖区内的农村，下同。）占中国国土面积的比例很小，增加城市房屋建设和其他建设用地的空间似乎很大，其实不然。中国人均可耕地面积不到世界平均水平一半，也不到第二人口大国印度的一半。中国人口多，农业年景每每严重影响国际粮食市场。中国的粮食安全必须主要依靠本国农业生产来保障，不能过多依赖国际市场。严格保护耕地必须是一项真正落到实处的基本国策，否则就是慢性的但是难以逆转的民族自我毁灭。过去几十年中国的建设占用耕地过多，土地沙漠化也没有得到根本遏制，耕地减少速度太快。严格保护耕地使之不再减少甚或增加一点，是当代人对子孙后代的历史性责任，是今后各届中国政府都不能更改、不可松动的基本国策。

房子必须盖在土地上，能用来盖房子的土地稀缺，房价不能不涨。

• 征地费用增加

这里所说的征地是广义的，包括政府从农民手中征地、对城市原有建筑的拆除、企事业单位的拆迁。在大多数国家和地区，确为公共利益所需、建设公共设施可以征地或强制拆迁，但是也必须进行听证、协商，补偿费标准也要与商业性购买相当。商品房开发所需土地一般采取协商购买的办法－不论征地者是开发商还是政府，首先得土地或房屋原所有人愿意卖，其次是价格为买卖双方都接受，集合式房屋要80％或85％以上业主的同意方能成交。新中国成立后的三十年，作为土地所有者的农民其实对土地没有实质上的权利，国家要拿走便拿走；城市里的房屋大多属于国家，要拆便拆；即便属于私人的房屋，政府也可单方面决定拆迁，补偿费很少。这种作法虽然从本质上说不合理，但是在全国一盘棋的计划经济体制下，在一定程度上有其逻辑性、合理性。中国转入市场经济后上述作法完全失去了合理性，但一直沿用至今。近十几年由于强制拆迁、征地引发的社会问题极为严重。群体性上访、闹事，抗拒拆迁、征地事件在各地普遍发生。为了缓和社会矛盾各地政府已多次不同程度地提高了拆迁、征地补偿标准，以后还得继续提高。这就使得政府获取建设用地的成本持续上升。

为了社会的和谐、安定，为了体现社会公平、正义，中国迟早要废除政府单方面决定拆迁、征地的办法，改为各国通行的平等协商、公平买卖办法。在推行拆迁、征地新办法的相当长时期，政府获得土地的成本会持续上升。这绝不是因为中国的民众缺乏觉悟，而是因为从总体看，现在国家对原有居民、农民的补偿仍然严重不足。

• 基础设施投入加大

中国本来底子薄加之曾经长期忽视城市基础设施建设，几乎所有城市都普遍存在缺水、少电、无气、路不畅、污水垃圾不处理的情况，不仅使居住环境日益恶化，而且妨碍城市功能正常发挥。这些年中国大多数城市在基础设施上都投了巨资，水、电、气、热、交通、通信都有了很大改善，污水、垃圾部分得到处理。.没有这些进步，很难想象今天中国城市里的居民还能基本正常地生活，企业能够比较正常地运转，投资会不断涌入。

基础设施投资大幅度增加，可用于盖房子的土地的成本当然也有增无减。一个城市不能为了节省投资而降低市政建设标准。尽管这些年中国城市基础设施投入较多，然而欠帐仍然很大。距离现代化城市对基础设施的要求，就是上海、北京、广州、深圳也还有很大距离，更不要说其他城市了。随着市政建设标准的进一步提高，土地开发成本还得进一步增加。

当然市政建设的成本不是非要加到地价上不可，不同国家、地区有不同作法。有的国家地价较低，基础设施建设资金主要来自于税收；有的国家、地区则主要从土地收入中筹集基础设施建设资金。在有的国家、地区，地价不仅包含基础设施建设费用，还包含部分政府运转费用，这些地方地价特别高，而税负较轻，例如香港。上述几种模式本身并无特别优劣之分，主要取决于传统和相关社会条件。按照中国现在的国情，让地价反映基础设施投入并无不当，大幅度提高税负未见得更合理或更具可操作性。

在相当长的时期政府征地费用和基础设施投资会不断增加，建设用地的成本随之不断加大，地价和房价不得不涨。

• 房屋标准提高

改革开放以来中国的房屋不仅建得多而且品质提高明显。住宅也好，办公楼、商场等公共建筑也好，在设计、材料、工艺上都有长足进步，水、电、气、通信配置标准也大幅度提高，还普遍做装饰和园林景观。有些新材料、新工艺使造价有所下降，但大多数还是使造价增加。为了使建筑物在使用上更便利、更舒适，在外观上更美观，这些增加的成本大体是合理的。这得到了消费者的普遍认可，宁可多花点钱也要买或租好点的房子。

涨价有两种，一种是纯粹的涨价、常规意义上的涨价，即同质同量的东西今天的价比昨天的高；一种是非常规意义上的涨价。房价指数兼有上述两种因素。各地的房价统计口径都反映不了房屋品质。谁都知道电子产品价格是逐年下降的，但是如果不区分液晶电视机还是普通电视机，恐怕会得出电视机价格上涨的结论。当然完美的统计方法很难找，特别是在房地产领域。而统计又不能没有，只是在使用这些统计数字时须注意到其局限性。

这些年国家主管部门几次修改相关规范，提高建筑物抗震、防洪、防火、人防标准，并加大标准的执行力度。盖房子是百年大计，适当提高安全标准完全必要，当然这也相应增加房屋造价。

中国的建筑比发达国家相同气候地区的建筑耗费能源多2－3倍，中国人均生活耗水是日本2倍以上。按照国情中国其实更应该重视节能、节水。建筑物节能节水符合国情国策，也符合房屋所有者的长远经济利益，但是一次投入需要增加。

提高房屋品质势在必行，节能节水势在必行，房价不应不涨。 

• 原材料价格上涨

别说造更好的房子，就是造同样的房子，成本也在上升。这里讲的是趋势，部分甚至大部分原材料的价格在某个期间下降当然是可能的。

建材价格的上涨趋势与中国的建设规模有密切关系。中国人口众多，即便全体国民在住房上仅达到温饱型标准，也需要再建几百亿平方米住房，而且公共建筑、工业厂房的需求量也是天文数字。中国幅员辽阔，内陆广大，不大力发展陆路交通就无法实现区域均衡发展。高速公路还得大干快上，争取今后20年再增加3万公里。铁路在长距离运输中的成本优势是汽车运输无法比拟的，铁路建设的重要性须重新认识。铁路通车里程，去年中国达到近8万公里，且莫沾沾自喜，美国在1930年代已达37万公里。在当今高速公路大发展的时代，中国不需要搞37万公里铁路，但是依中国国情，20万公里铁路还是需要的。中国方方面面的建设任务都很繁重，上面仅以房屋、道路为例。当然建设不能搞大轰大嗡、大跃进。但是为了根本改变中国的面貌，步入现代化国家行列，今天这样的建设规模恐怕还得持续至少半个世纪。建设离不开原材料，有些原材料在中国稀缺例如木材、生产钢铁所需的铁矿石。由于中国建设规模大，钢材木材需求量大，这些原材料的国际市场价格难免上涨。

有些原材料，例如混凝土，价格上涨趋势源自环境保护和社会安全的需要。混凝土是建筑业消耗量最大的材料，虽然单价低但消耗量巨大，它的涨价使建房成本明显上升。混凝土的原料是沙石、水泥（水泥的主要原料是石灰石），其开采、生产都有个环境问题。过去多在城市就近采挖，影响景观，也造成安全隐患。临近城市的水泥厂是重要污染源。关闭临近城市的沙石、石灰石采挖场、水泥厂，将其建在远离城市的地方是必须的。运输距离增加必然使运费增加。即便在远离城市的地方采石挖沙也不能像过去那样一采了之，而应进行植被恢复，远离城市的水泥厂也不应大肆污染环境，而应减少排污。这当然要增加投入。

就是同样的运距，运输成本也得增加。燃料涨价是趋势。治理超载也增加运输本。车辆超载几倍一直是中国的普遍现象，这造成严重的安全问题，并且大大加速道路损坏。运输低成本的背后是几倍的社会直接、间接损失。一个社会不能总是牺牲环境和人民安全搞建设，治理超载必须动真格。建筑材料量大、体重，运输成本占总成本比例很高。

原材料价格上涨，房价不该不涨。

• 劳务成本提高

改革开放二十多年来国民经济有了很大增长，多数行业的工作条件有了一定改善，劳动者待遇有所提高。但是建筑业一线劳动者的生存状况和工作条件基本没有改善，如若不是说比二、三十年前更差的话。他们劳动强度大，工作条件艰苦，生活环境恶劣，社会保障基本没有，收入很低还常被拖欠、剋扣。这与中国的“农民工”问题密切相关。建筑业是农民工最集中的行业。建筑业工人的超低待遇主要并不反映为施工单位和开发商的超额利润。在市场条件下，在竞争环境中，普遍的超低成本主要反映在房价上。这样说可能引起一些城市居民的不快，但这是事实。建筑工人待遇超低的责任当然不在购房者身上，主要在政府。在中国目前的社会条件下，改善农民工待遇不能指望工会，更不能靠开发商或工头发慈悲，主要得靠政府。.近两年中央政府在这方面的作为是个好的开端，但是路程还很漫长，不要说达到城市居民的一般标准，就是达到人道标准也还要不懈努力。建筑业是劳动密集型行业，建筑工人的待遇和劳动条件的普遍改善将提高建筑成本，当然也会推高房价，这一定会得到政府和大多数城市居民的认同，公平正义毕竟在人心。

建筑工人的待遇应该提高，房价不忍不涨。

2，把中央政策归结为抑制房价是错误的

近两年中央政府就房地产方面出台了许多政策性文件，其中有的讲了要稳定房价，但是中央的政策涉及面很宽广，内涵极丰富，绝不仅仅是稳定房价，更不是打压房价。现在有些媒体片面解释中央政策，误导舆论，对地方政府和开发商作没有根据的指责，这不利于中央政策的全面贯彻落实，也不利于为解决问题创造适宜的氛围。

有些人认为中央政府调控房地产的力度太小，以致房价没有在全国范围下降。这是很片面的。中央政策的宗旨是保证房地产业的持续健康发展，防止大起大落，就房价来说也是以大体稳定为原则，并不要求一定得下降。而且中央政府的考虑是深远的，兼顾着方方面面。

前一段时间对开发商的声讨比较多。开发商想多赚钱是肯定的，巧取豪夺的也不在少数，但是房价上涨的基本原因却不是这些。房地产行业集中度低，竞争比较充分，一家企业抬高房价只能使自己的房子不好卖，一个地区全部或大部分企业合谋抬高房价的可能性几乎也不存在。

现在比较流行的说法是地方政府在房价上与中央政府“博弈”，地方政府与开发商“合谋”把房价、地价抬高，以便从中渔利。这种看法缺乏事实根据。博弈是普遍发生的社会现象。在许多问题上地方利益与全国利益都有一些不同，博弈或明或暗总是有，但是把房价未控制住归咎于地方政府对中央政府的博弈未必确当。房价已经高度市场化，不是政府所能炒高的，就如同政府不容易将其压下去一样。房价过高，与当地经济发展水平不相适应，会大大降低对投资者的吸引力，对地方政府并无好处。投资者也不傻，不算清帐就贸然入套的并不多。

凡是经济发展快，城市基础设施好、环境好的城市，吸引力就大－对资金也好对前往工作、生活的人也好，于是房屋需求就旺盛。当然这样的城市房价上涨就比其他城市更快，例如上海、杭州、深圳、宁波等地，连续几年房价上涨超过10％，有的年份超过了20％（比较“权威”的房价指数有三个，按照其中指数最低的即统计局的，上述城市房价年均上涨超过6％）。其实，只要房价与当地经济社会发展水平相适应，就不必大惊小怪。房价高了，原来的一些低增值产业将失去竞争力，可能倒闭或迁往他地。这将使较发达地区的土地和其他生产要素得到更好的利用，也为其他地区的发展提供一些机会。房价太高涨得太快当然不行，低增值的走了高增值的不进来，这个城市就要衰败了。

这几年不仅中国最发达的城市房价上涨快，一些原本发展有点滞后的城市例如天津、成都、太原、武汉等地房价涨幅也不小，也连续几年超过10％。这是此等城市近几年经济、社会发展加快的结果。由于政府在土地上的收入增加，基础设施、环境整治投资力度加大，投资环境没有因为房价上升而恶化，总体上还是在改善，基本是良性循环。

一个城市在一定时期，究竟房价多高涨幅多大，是与经济社会发展水平相适应的，并无一定标准。把综合物价指数作为判断房价指数是否合理的标准不够妥当，因为房地产在中国这样的国度比较特殊；中国地域广大地区发展很不平衡，制定一个全国统一的房价指数就更不可能也不必要。一般来说，一个城市的房价指数是否过高，地方政府会比中央政府更有发言权；一个城市房地产市场是否健康，对整个社会经济的影响是否正面，地方政府也比中央政府负有更大的实际责任。

在目前的舆论导向下，哪个城市的房价高或涨得快，哪个城市就成了“重灾区”，全然不问该地的房价是否与当地经济社会发展水平相适应。这可能使工作搞得好，经济发展快，生态环境亦改善的城市挨板子最多，压力最大。这不太公平，也非中央政府初衷，亦不符合人民群众的长远利益。上海的房价涨幅与上海某些领导人的腐败问题没有直接关系，不宜扯在一起。反腐败在哪都不能松懈，不论是房价高的地方还是低的地方、发展快的地方还是慢的地方。

一方面要减少耕地占用，增加对农民的征地补偿和对城市居民的拆迁补偿，改善建筑工人待遇，提高建筑物节能、环保、安全标准，把基础设施搞得更好－这些无疑都是非常非常正确的，但是另一方面要求房价不要涨，这是矛盾的。一个企业增加的成本一般来说不能加到价格上去，但是社会普遍增加的成本必然要加到价格上去。由于一段时间的供过于求可以不加上去，结果就是行业性亏损，大批企业退出该行业。在恢复了供求平衡后价格还是要上去，欠涨的部分还得补上。在计划经济条件下由于政府管制，增加的成本可以不反映到价格上去，结果就是有行无市产品。恐怕没有人愿意回到名义价格很低，但是没有房子也没有其他商品的时代。

有人以1990年代中前期为鉴，感叹当时中央政府一出台调控政策就把房价压下来了，指责今天出了那么多政策房价都下不来。对这种看法笔者不敢苟同，认为有必要把1990年代和当今的情况做点具体分析。

1990年代初在某种政治因素的刺激下经济开始走出萧条阴影，而房地产业恰恰又被一些人当作新一轮寻租的金矿。有权有势的人忙着圈地发财，不需要对盈亏负责的国有银行、公司、政府机构、军队大肆投机房地产，迅速形成房地产业“高潮”。政府开始还为房地产和经济的“复苏”窃喜，继而发现情况不妙，搞了“调控”。房价、地价也确实很快下来了。当时国民住房要求尚未成为有购买力的需求，而投机资金进入房地产业又过多过滥。其实不管当初调控与否，房价、地价都会迅速下跌，并非当时的政策多英明。而且房地产迅速陷入萧条后，行业、社会和政府都受害很大，政府为“救市”而出台的招数远比当初的调控措施多得多。

今天的情况与1990年代初有很大不同，其中最根本的是形成了对住房的有效需求－有购买力的需求。这十几年中国的经济有了很大发展，国民收入大幅度增加。2005年居民储蓄余额达到14万亿元，是1995年的6倍。1990年代初对于绝大多数人（大致占城市居民的95％）来说个人买商品房是天方夜谈，现在近一半城市居民买了商品房或大致具备了购买商品房的经济能力。从全国来说这几年住宅建设规模与有效需求也基本适应。就房价上涨而言，投机因素有但不是主要的，购买力增加和建房成本提高才是主要原因。

其他国家在房地产方面的正反两方面经验经常被谈及，这是有益的，但需要做深入了解和研究，不要只看表面，人云亦云。日本从1990年代中期以后房地产市场一直低迷。不少人认为一度的高房价是后来房价急剧下跌的主要原因，并成为整个经济长期低迷的罪魁祸首。这种看法有失片面。日本和西欧十几年来经济增长都很慢，日本零增长或微增长，西欧多数国家也是微增长。这些国家在产业结构、宏观政策上都有一些问题，但这不是主要的，还有更深层次的原因。在1970年代就有学者提出“零增长理论”，当时被当作异端邪说，现在得到很多有识之士认同。发达国家已经比较富裕，物质产品已经相当丰富，国民要求改善的更多集中在文化方面。而且在没有出现重大技术突破，没有掌握可以基本替代矿物燃料的实用新型能源，没有找到可以不加剧环境问题的工业增长途径之前，这些国家的经济增长少一点可能更符合本国人民和世界人民的长远利益。

房屋已经基本满足了社会需求甚至有些供过于求才是那些国家房价停止上涨的主要原因。在一定的历史条件下社会对房屋的需求量大体上是一个定数，公共建筑和住房达到一定数量就基本满足了国民需要。发达国家本来住房条件不差，但是在二次大战中破坏严重。二战后的大规模重建持续了三、四十年，那时是这些国家房地产业的黄金时代。到1980年代重建基本完成 ，这些国家又都是人口负增长，不需要多少房屋增量。据说今天全欧洲的塔吊数量也就相当于上海的。

事物发展都有惯性，价格涨跌也有惯性，房价涨跌的惯性比一般商品大。在经济增速放慢、房屋数量已经能满足社会需要的前期，房价还会涨一段时间。日本地少人多且经济一度高速增长，房价一再上涨，房价的惯性更大泡沫也更多，跌得也就更重。但是日本人多地少的国情变不了，因此重跌后的日本房价还是比欧美高得多。在日本经济高速增长的几十年房价一直也在快速上涨，当时并未出现严重的房地产泡沫，快速增长的房价也没有构成对经济社会发展的阻碍，还对土地资源的优化配置起着不可替代的作用。 

今天的中国处于经济起飞早期，大致类似于1950年代的日本、西欧，不同于1990年代的日、欧。再过四、五十年，中国可能出现日、欧1990年代至今的情况。在那个时代来临之前我们的后人可能会借鉴日、欧的经验教训，采取一些措施，减低房价上涨的惯性，让泡沫小一些，损失小一点。未雨绸缪得有限度，不能今天就吃后天的药。

二、房地产行业几个热点问题

中国这些年房地产行业的发展大体是健康的，但是问题也不少，有的问题还相当严重。全面指出这些问题和探讨解决的办法非笔者所能胜任。本文仅就房地产行业的几个热点问题谈一些粗浅看法，或许对房地产业的健康发展有所裨益。

1．滥占耕地如何遏制？

保护耕地（包括林地、草地、湿地，下同）讲了几十年，耕地减少的速度一直据高不下。当届政府宣布要实行世界上最严格的耕地保护制度，然而这几年滥占耕地却更甚，只是花样翻新明堂更多。

粮食是商品似乎有钱就能买到，一个地方粮食少了可以从其他地方买，国家粮食安全不在地方官“职责”范围内。官职有任期，快征、快卖土地可以快出政绩还有机会搞腐败，后任怎么搞建设、子孙后代如何生存难得顾及。这些是地方政府官员在土地问题上对中央政策阳奉阴违的基本原因，过去存在将来也没法消除。一千遍、一万遍地讲这些道理于事无补，仅仅发现和制止地方官员滥占耕地的新手段、新方式也不行，地方官员能变出的花样总比中央政府想出的点子多。广设垂直土地管理监督机构会有些效果，但时间久了被融化的派出机构官员会日渐增多，监管效率将大打折扣。得改变“游戏规则”，得高屋建瓴。

只有把滥占耕地这种具有严重社会危害性的行为按照犯罪来惩治，才有可能遏制住滥占耕地之风。鉴于中国的国情，滥占耕地是慢性民族自杀，至少是社会大动乱的基础原因。在中国滥占耕地是犯罪，而且是严重的犯罪。国家出了大问题，少数贪官污吏和富豪可以到外国继续逍遥享乐，十几亿苍生怎么办？国家民族怎么办？

滥占耕地不管是盖住宅还是建工厂，开发商、企业主罪责难逃，但主要问题还在于政府，无视国家规定，以各种名目滥批、强征。现在的问题是并没有把滥占耕地作为犯罪来对待，当然也就没有进行罪罚相符的惩治。现在滥占耕地都是按照违纪来处理，往往处罚很轻或没有处罚。违纪者多被视为地方的功臣，即便受到批评或政纪处分，以后也往往得到更大的升迁。于是地方官员在与中央的“游戏”中就肆无忌惮占尽上风。全国人大、最高法院应该在这方面做出比较详细的立法、司法解释，政府督察部门应将土地违法案件及时移送司法机关。

要把土地管好就要动真格的。不仅是动几个人，整肃几个地区，更要动某一类问题，使人相信惩治违法者的行动不是借土地等问题搞的“政治”斗争，而是真要保护耕地，维护人民利益。这样才能在土地保护以及反腐败上取信于天下，把千千万万正直的干部和群众动员起来，形成“高压态势”。要动真莫如动“高尔夫”。这个问题对政府威信影响甚大，而恰恰在这个问题上国家一直有比较明确的规定，处理起来不存在法律溯及既往的尴尬。“发现”高尔夫球场也不需要多少高科技手段。

高尔夫极不适合中国国情。中国适宜人生存的地方人口稠密，各处均无多余土地，以致政府调剂不出土地给被征了地的农民。中国失地农民至少6000万，大多生活无着，政府至今拿不出妥善解决办法，正常的建设又不能不占用一定数量的耕地。非建设所必须的高尔夫球场占用农田面积惊人（一个标准球场占地1000－1500亩），只供极少数人享乐。任何一个负点责任的政府在这样的国情下都不能不严格控制或干脆禁止建高尔夫球场。国家在十几年前就明确规定只有中央政府有权审批高尔夫球场，而且原则上不发展新的，此后每隔几年又重新宣布一下这个禁令，但是新的高尔夫球场每年都大量涌现。据国家主管部门前两年公布的数字，高尔夫球场在中国有合法手续的只有10个，没有合法手续的220个，在建的不祥。即便按照官方的保守统计，违法的也比合法的多20倍，骇人听闻。这些非法的高尔夫球场至今都在“正常”营业，未见一个关门。近几年国家再次强调停建高尔夫球场，但是球场的增加未见减少，打个诸如“公园”、“湿地”或“农林实验基地”的幌子，还算是给中央政府面子。高尔夫大佬们从未把中央禁令当回事，在圈内把禁令当谈资笑柄，在市场上则“因势利导”把禁令当促销说辞。高尔夫球场停建之难在于其暴利，在于道中人必与政府中某些实权人物有特殊关系。动高尔夫是“碰硬”。但是不碰硬就解决不了任何问题，再下一百个文件也没用，再成立多少机构也枉然。

真要碰硬，就对所有非法的高尔夫球场进行查处。原则上不得补办手续，个别的经国家主管部门核准后合法营业，其余一律关闭。不论是关闭的还是保留的，对当初未经中央主管部门正式下文同意而私自批准建球场的官员一律追究责任。对保留的球场重重课以土地使用费。对球场附建的别墅、花园洋房征重税。对高尔夫球场公司销售会员证和别墅、花园洋房的收入全额追缴（连同开发成本），不仅要向球场公司追，还要向投资人、投资人的投资人及其亲属追，一追到底。这不是为了几个钱，也不是惩办主义。如果违法的人占不到便宜，还要倾家荡产、身败名裂，敢于继续违法的人还会多吗？当然叫真的作法一定触怒一些权贵。应该有信心，严格管理土地和当真反腐败不仅人民群众热烈拥护，大多数干部也衷心赞同，广大部队官兵亦坚决支持。几个贪官污吏、大佬，不论其位置多高、“名望”多大，根子多深，翻不了天。

 2．投机资金多来自哪里？

在市场经济中投机无处不在。没有哪个现代国家对投机完全放任不管的。房地产关乎国计民生重大，对此行业的投机行为不能等闲视之。虽说中国现在的房地产市场总体尚属健康，但是投机因素不少，潜在危险不容忽视。过度投机会使房价大起大落、行业大兴大衰，最终严重损害消费者和社会。现在政府和社会舆论对于防范境外游资和民间资金投机房地产比较关注。笔者认为就中国的现实情况来说，真正严重的问题是国有或国家控制的银行、保险公司、社保基金、大型国企大举投资房地产。

外资这几年对中国房地产的投资增加不少，但是在中国房地产投资总量上所占比重并不很大，内资在总量上还是占优势。国企投资房地产用的是国家的钱－企业自有资金和国家控制的银行、保险公司、基金的钱，民企用的也主要是国家的钱。国家的钱虽然总是不够花－因为要办的事多，但就中国目前来说，还是国家的钱或在国有企业支配下的钱最多。投机要有足够多的资金才会对市场起明显作用。管住国有资金才能管住大头，有效遏制对房地产的过度投机。

国有资金投入房地产的一大特点是不计成本不计风险，形式上还是计的，实质上不计。在中国现在这样一个特殊历史时期，尽人皆知国有资金是不大被看顾、安全度最低的资产。因为不计成本和风险，投机就很疯狂。投机获利属于企业也就是国家，出了问题个人总有些责任，国企怎么会投机房地产呢？这样想的多半是老派的国企负责人，这些人多半也就没有发大财，成不了“先富起来的人”，亦无法荫及子孙。许多新派国企负责人说还是这么说，有时说得痛心疾首，心里并不这么想，当然行动上也就比较有“魄力”。国企把资金借给私企（包括外企），房地产项目赚了钱基本都是私企的，陪了钱基本都是国企背着。私企“以小博大”还“包赚不赔”。私企在信贷上受到不公平待遇亟需改善，但这是在其他领域不是在房地产领域。在1990年代前期国企（包括政府机构、部队）大举投资房地产，随着泡沫迅速破裂，房地产业相当萧条。吃倒帐的基本都是国企，私企基本没受损失，赚了大钱的还不少，在最近一轮房地产高潮中自然又占尽天时地利人和。这些年国有银行大规模清理坏帐（说是为了“与国际接轨”），帐面损失五、六万亿元。一直借以自我开脱的历史包袱、“政策性亏损”其实是小头，最近十几年的经营性损失才是大头。按行业来说，银行损失最惨重的就在房地产上。中国的每个大中城市都有几十、上百座大大小小的烂尾楼，一放就是十几年，被套住的基本都是银行的钱。

用国有资金与别人搞合作国企每每吃亏。干脆国企自己操盘若何？前景不乐观。办得好的或目前还算好的如中远房产、华润房产是极少数，百不足一。办不好的、垮掉的是绝大多数。北京购买力强，房地产利润丰厚众所周知，多少私企、外企都赚了大钱，唯独北京的市属区属国有房地产企业基本都赔钱，这些企业还都长期享受过政府照顾。区属的原有几十个，不是破产就是被兼并或者改制了，无一幸免。说是“国退民进”，把发财机会让给“民间”，政府集中力量办别的事。不过行内人都知道国有房地产公司窟窿越来越大，实在难以为继。市属的最近大搞“合并”，也是为了免使当中几个差的破产。合并后的市属房地产“航母”能撑几日还很难说。其他城市国有房企的情况与北京大同小异。现在有些垄断行业的国企对投资房地产很盲目，跃跃欲试。.前车之鉴后人已忘。

近几年政府有关部门出台了一些政策，要求把信贷资金占房地产开发资金的比例降到合理水平－这无疑是正确的。现在重要的一是要抓规定落实，二是要有切实可行的办法防止多头贷款和虚假评估贷款，三是要禁止国企从银行贷了款再以各种名目转借给开发商。国家对国企投资房地产最好也有点限制。

保险、社保（为了叙述简便这里专指养老统筹）机构投资房地产是这几年出现的新问题。这些机构手握巨额资金，对房地产业的冲击不可低估。管理这些资金的机构在房地产风险管理上更无经验，会出更大的问题。最近刚揭露了上海社保资金滥投资借款造成严重损失的问题，这里有涉及高层领导的严重经济犯罪。撇开上海问题的特殊性，各地社保、保险资金投机房地产或其他行业的也不少，这是一个普遍存在的严重问题。

有人以“情非得已”为社保、保险机构投资房地产辩护。不投资怎么保值增值？投资房地产管理成本低，“风险小”，如果连房地产都不投还投什么？从上述“逻辑”出发，不投资房地产还真不行。不过上述“逻辑”的前提却是虚假的。凭什么社保资金必须通过经营保值增值？社会养老金体系的存在机理是工作的人养活不工作的人，而不是养老金本身的增值。养老金体系的运作模式在各个国家有很大不同。世界上多数国家的养老金体系是政府管理下的现收现付制，不搞风险投资。有的国家规定养老金短期头寸除了买国债、存银行，不作其他任何投资，比较典型的是北欧国家和德国。世界上只有少数国家－以智利为代表，养老金体系完全是实际累积制。实行该模式的多利用头寸做一些投资以期保值增值。美国是混和体制，政府直接管理的覆盖全社会的养老金体系为现收现付制，投资很少，所管理的资金大约占养老金总额一半；私营性质的各种养老“基金”为实际累积制，国民自愿加入，基金一般都进行多元化投资以期保值增值。因为美国经济体庞大，美国的养老基金管理的资金数额巨大，人们常把美国当成养老金实际累积制的典型国家。用养老金进行投资在实质上并没有增加社会可用于投资的资金总量，增加的只是投资主体－养老金管理机构。增加一个类别的投资主体有可能使商业活动更活跃些，但是风险较大。除非有良好的法治环境、信用环境和社会传统，用养老金搞投资一般弊大于利。养老金现收现付基本不搞投资的模式，使得管理机构更专注本职工作，政府和社会对其监督也相对容易，社会风险较小。

    按中国现在的国情，国有或国家控股的社保资金还是实行现收现付制不搞投资好些，否则人民和政府承担的经济、政治风险太大。至于资金利用效率，只要金融体系比较健全，社会资金包括社保资金就不会闲置。顺便说一句，明白了这个道理，社保基金的缺口也就不是大问题，不一定非要通过国有股减持等办法来弥补，增加今后的社保缴费标准和增加财政拨款才是正途。归根结底退休人员的待遇是由当时社会创造财富的能力决定的。保险资金也不一定需要搞投资，道理与上述养老金管理大同小异。真正需要注意的是保险、社保资金的管理，防止贪污、挪用、浪费。保险、社保机构大举搞投资，机构中的高层人士或实权人物当然很风光，各种“机会”自不待言，这不难理解。有些带有“学者”头衔的人对国外这方面的情况了解并不少，却片面介绍国外情况，闭口不提多数国家的作法，只热衷宣传美国作法，而且只提美国的一种模式不提另一种模式。有关部门不明就里，一方面天天喊社保基金入不敷出，一方面却允许社保基金搞投资（包括投机房地产），甚至批准其到国外去“保值增值”，这是很不妥的。

3．土地闲置怎样减少？

一般来说资源的闲置都是极大的浪费。直观地看闲置只是使效率降低并未使总量减少，实质上资源的闲置就是减少。中国土地资源稀缺，土地的闲置是极大的浪费。然而在各城市－包括土地最紧缺的大城市到处可见闲置多年的大片土地。

土地闲置的重要原因是地方政府超经济拆迁和过快征用农地。政府先拍卖土地再拆迁问题比较多，特别是那些原有房屋密度大的地块，拆迁不能如约完成使政府比较被动。先拆迁后卖地比较稳妥也比较合理，拆迁后土地没人买的情况一般不会发生。拆迁资金的来源是个周转问题，财政信贷制度安排问题，没有大的障碍。有些地块危房多而且密度大，有的地块用于市政、绿化的比例高，可能拍卖价没有拆迁成本高，这应看作政府解决低收入居民住房问题、城市建设问题的正常投入，否则“城中村”问题永远解决不了。土地方面收支平衡（而且应该收大于支）应该从全市范围来考虑。问题主要出在有些地方改变城市面貌的心情过于急迫，成片拆迁的区域过大，数量过多，造成土地供给大于有购买力的需求。为了不发生大范围亏损，只能把已经拆平的土地晾在那。城市政府在征用农地方面更是宁多勿少。法律规定已征农地如超过一年不建设应让农民复种，这在现实中行不通，几乎没有哪个城市会这么办。

为了减少土地闲置必须把拆迁、征地的规模控制在合理的范围内，要有严格的控制指标。新增指标不仅要考虑合理的建设速度、土地的可持续利用，还应与闲置土地的数量挂起钩来。

开发商圈占土地是个不容忽视的问题。自1990年代初圈占土地就成了超过价格双轨制、外贸批文、公司上市的“寻租”方式，是“原始积累”的最大财源。靠权力、靠关系，一纸立项批文、一份协议或一个意向书，就可以圈占几百亩、几千亩甚至多少平方公里土地。搞了土地拍卖这种情况减少了。

新出现的问题是大开发商挟资本优势大量买地，拖延开发，囤积居奇。与其提高外商注册资金比例－效果极为有限，还不如认真管一管囤积土地问题。今后几十年中国的房价、地价一定会持续上涨，只要有足够资金实力，在中国多买地一定赚大钱，地晾得久些一般来说赚钱更多些，对此有点头脑的人都明白。过去对外商晾地皮基本听之任之或象征性处罚一下－名为处罚实则使其合法化近乎于鼓励。近两年政府再次强调多年不开发的土地政府要收回，可惜只有广州等个别城市动了真，从全国来看雷声大雨点小。中央政府应该给地方政府足够的压力并给他们撑腰，使各地都在收回闲置土地上动起真来。

现在的土地拍卖条件、出让合同内容仍然过粗、过于笼统，会使今后处理囤积土地问题面临困难。例如：只有开工日期没有竣工日期；单幅土地过大（这还另有其他负面作用），在几亩地上“开工”，其他几千亩可以晾着；对于拖延开发的没有无偿收回土地或高额罚款等像样的处罚措施。

能囤积土地的外商当然是大外商，而政府对大外商往往倾力取悦，多方迁就。其实对大外商一味照顾、迁就，并不能促进地方发展。这几年大外商到许多城市投资并不是因为“爱中国”，也不是因为官员们的招商活动和“感情联络”真起了什么作用，基本原因是中国投资环境的改善和房地产业的前景，其实你不去招商他也会千方百计往里挤。政府对外商的步步谦让换来的一般是得寸进尺。迁就多了使大外商光靠从政府那“榨油”和囤积土地就稳获暴利，不必在技术、管理上做任何功夫，以致很多大外商在管理上、产品质量上比传统的国企还国企。自恃财大、名声大，不少大外商给政府出的难题比谁都多，负面作用远远超过正面影响。一线城市官员大概已知个中滋味，二线城市官员不少还沉浸在对大外商的迷信中，不妨向一线城市取取经。

有些地方的土地出让条件（包括开工、竣工日期）规定得还算清楚、合理，但是外商特别是大外商根本不当回事，随便找点借口就能搪塞过去。为了防止开发商特别是境外资本大鳄囤积土地，不仅要完善土地出让合同，还应改改目前的不健康气氛。土地招商应停止，高层领导争相朝拜境外地产大佬的风气应刹住。高层官员与地产大佬交往频繁，其亲属常常与大佬们过从甚密，得到多种方式“提携”，做事顺风顺水，“经营”样样赚钱。这些情况高官本人或许不知情，属下却不敢不了然于胸。与其逆“上意”，不如眼开眼闭或乘机夹带点私货，弄个皆大欢喜。大的氛围改变了，土地、规划、建设管理部门的官员才有可能认认真真、挺起腰杆执法。与其给外商投资房地产虚设门槛，不如实实在在消除事实上的超国民待遇。

4．土地拍卖要不要坚持？

这似乎不是个问题，其实不然。在2005年国家开始大力调控房地产市场时，指责土地拍卖（包括挂牌、招标，下同）导致地价升房价涨的并不少，就是现在也不绝于耳。很难说回到协议出让或其他暗箱操作方式的呼声不会再高涨起来，很难说那些让拍卖变味的作法－例如前几年上海搞得那种不清不楚的“招标”、北京搞的毋需土地拍卖的“四种情况”不会流行。因此还是把这个问题说说清楚好。

面对责难，国土资源部门和社会人士曾多次著文反击，坚称拍卖不是前段时间地价上涨的原因，房价涨才是地价升的“祸根”。出发点良好，论据不足，论点也失之片面。

供不应求会导致价格上涨，成品涨价会拉动原材料涨价－只要原材料（或其他成本因素）是有限资源且不能或不易被替代。房价上涨可以引发地价上涨，此论肯定不错。原材料普遍涨价也会导致商品价格上涨，这一点也不应忘记。

关键问题是拍卖是否导致了地价上涨。

从一个比较长的时期来说，地价上涨与否和土地拍卖与否没有必然关系。就某一个特定时期来说，土地以拍卖方式出让确实会对地价产生比较大的影响，可能促使地价涨得更快，也可能促使地价跌得更疾。“买涨不买落”是一种普遍的社会心理和社会现象，在房地产领域也不例外。市场化的运作会产生群体效应，会强化预期，使价格波动幅度扩大。

在房价上涨时期，不论是购房人还是开发商一般都怀有强烈的房价、地价升值预期。土地拍卖与任何市场化的经济活动一样会产生群体效应，使土地升值预期显性化和强化，并使预期提前得到“验证”，因此确有加速地价上涨的作用。这几年我们在中国看到比较多的正是这种情况。

在房地产市场低迷时期，市场化出让土地往往使地价进一步走低，因为房屋、土地降价预期强烈。这种情况在其他国家、地区早就司空见惯，中国土地市场化运作才几年时间，经历这种情况较少，不过已经阶段性地出现在某些城市。今后几十年中国的大趋势是房价较快上涨，但并不是说房价会年年较快上涨。必然会有波动，有周期性调整，有一定时期的房市低迷、地价下行，拍卖助推地价进一步走低的情况可能在许多城市出现。

市场不是万能的，更不是完美无缺的。推波助澜，在市场繁荣时把价格进一步推高，在市场低迷时把价格进一步砸低，这是市场本性的一个方面。但是由于比较而言市场经济更有效率，绝大多数国家包括中国还是要搞市场经济。

不承认土地拍卖在这几年促使地价上涨不是科学态度，如同不承认市场也有副作用一样，不利于兴利除弊，还容易授人以柄。土地拍卖出让势在必行，这是市场经济的要求，也是在土地问题上遏制腐败所必须的。为了减缓市场在地价上行或下行方面的加速作用，政府可以在房价上涨过快的时期适当增加一点土地供应，适当收紧信贷；在房价下降时期适当减少一点土地供应。不要地价一波动就乱了方寸，地价上涨时搞低价中标，低价下降时学香港搞“勾地”（香港不是什么都好，况且“勾地”并不成功，实际也很少使用），更不能回到土地协议出让私相授受的老路上去。

土地拍卖一定得坚持，但方式应有较大改进。现在不符合土地拍卖宗旨，有违公开公平公正原则的作法较普遍：私下商议、量身定做，设置不合理门槛，把土地条件搞模糊，劝阻圈外人竞买，拍卖公告期过短且不考虑地块大小和价值，公告期内修改出让条件而不顺延截止日，拍卖成交后修改规划条件或其他条件，对违反出让合同的不处罚或处罚过轻，等等。主管部门应尽快完善土地拍卖办法，制定好实施细则，并加大上级政府监督和社会监督的力度，保证好的政策能落到实处。

三、解决好低收入国民住房问题是建设和谐社会的重大课题 

中央提出的建设和谐社会的总方针是中国社会经济发展的必然要求，是改革开放进入新的历史阶段的重要标志。建设和谐社会有着丰富的内涵。构建覆盖全体国民的住房保障体系，使人民安居乐业，是建设和谐社会方针的极为重要的组成部分。

1，解决低收入国民住房问题应该提上日程

在计划经济时期，理论上国家为全体国民提供住房，实际上国家不管农村居民，在城市中也只眷顾到政府官员和国家投资多的企事业单位部分职工。住房紧张是全国性问题，老少三代同挤一室的很多，住危房、工棚的到处都是。改革开放以后经济发展加快，住房建设规模持续扩大，城乡共增加住房300亿平方米，城乡多数居民改善了居住条件，成就举世瞩目。十几年前多数国人还觉得个人掏钱买房是天方夜谈，现在一半城市居民拥有了属于自己的住房。房地产市场从无到有，从无序到有序，蓬勃发展欣欣向荣。房子越盖越多，建得越来越好。继续扶持、规范房地产行业，加强房地产市场建设使之健康发展，是政府的责任也是社会各界的责任。把房地产市场搞好，才能有效利用各种资源，调动各方面积极因素，“安得广厦千万间，大蔽天下寒士尽欢颜”才有可靠的物质基础。

房地产市场搞好了，基本可以解决中高收入国民的住房问题，不仅实现温饱而且向小康、舒适迈进。购房对于中等略偏下收入居民在经济上有一定困难，以市场为基础，国家给予一定扶持，基本可以解决。但是低收入国民的住房问题，即便只是以温饱为标准，却无法通过市场得到解决。

中国在20多年前贫富差别很小，是“共同贫穷”。现在总体上比以前富裕些了，但贫富不均，差别过大。几个社会机构的调查结果不太一样，有说基尼系数0.4的，有说0.46的。即便按照最乐观的调查结论，中国的贫富差别程度也几乎超过了所有欧、美、日国家。中国的低收入国民一是数量庞大，二是相当贫穷，收入仅够勉强度日没有积蓄，买房对于他们来说几乎不具有任何可能性。他们住房面积狭小，仍然几代同堂，且多住的是危房、没有基础设施的旧房或者简易工棚。有一些低收入国民在城市改造拆迁中搬进了大致像样的新居之中，但是人口多原住房小的多数被拆迁居民住房仍很拥挤。由于开发条件等因素的限制，许多棚户区、危旧房区对于开发商没有“经济价值”，成为“城中村”，此区域低收入居民的住房改善遥遥无期。城市居民中住房没有达到温饱而又完全无力买房的人有多少，目前没有见到权威统计数字。笔者冒昧地估计，这样的人超过一亿，超过城市居民总数的20％。另外一亿多收入比较低的城市居民虽然勉强可以买房，但是买房支出占收入比重过大，严重影响其他方面的合理消费支出，对居民个人和社会都很不利。

住房是生活必需品，而且不是一般的必需品。能满足人的基本生活需要的住房是人的基本生存条件之一，它关系到人的健康、学习、工作和尊严。如果说人权包括生存权、发展权，那么住房权利当然是人权的重要组成部分。

一般来说贫富差别与个人的努力程度和天赋有一定关系，但在很大程度上是制度安排、政策倾斜、权力结构及其运作机制的结果。且不说我们还有共同富裕的理想，就是从现代文明社会的一般要求来说，让处于贫困状态的国民分享经济发展的成果，住上比较像样的房子，也应该是政府和整个社会的责任，当然也是建设和谐社会、体现社会公平正义、实现基本人权 的要求。 

当届政府不仅关心城市居民中的弱势群体而且关注8亿农民、农民工的生存状况。新农村建设已开始启动，这是一项宏大工程，关系到整个国家面貌的改变和均衡发展，不仅仅是解决“三农问题”，更不止是住房问题。新农村建设将与城市化相辅相成、相得益彰。因为本文的重点是讨论城市住房问题，新农村建设问题得另文探讨。

农民工的劳动条件、待遇、社会保障、子女上学开始受到关注，并开始改善。但是农民工的住房问题尚未提上日程。农民工目前的居住条件之差世所罕见，几乎从没有哪一级官员到农民工居住地“访贫问苦”，因为做多少“准备工作”都难掩窘况，连表面上的粉饰都没法做。当然解决农民工的住房问题涉及巨额资金和一系列复杂社会管理问题，说说容易，做起来的确很难，政府的难处大家都应体谅。但是住房问题不解决，基本生存条件就难以改善，健康、安全、发展就谈不上，子女上学无法保证，社会保障难落实。另外，大家都知道计划生育这一基本国策在城市居民中贯彻相当好，但是在农民、农民工中落实很差。这不仅使人口增加速度无法降到合理水平，而且使中国整体人口素质严重下降，对国家竞争力和民族前途构成极大威胁。不能一味埋怨农民“觉悟”低，这是生存环境使然。住房问题不解决，农民工成不了真正的城市居民，计划生育没办法真正搞好，人口素质下降的趋势难以扭转。再说城市上亿套新住房基本都是农民工流血流汗盖出来的，可是几乎没有一套属于农民工。于情于理说不过去。

说到政府应该为农民工解决住房问题，有些人觉得匪夷所思。城市居民中还有近2亿没解决或没解决好住房问题，怎么顾得了农民呢？其实大多数国家在城市化的过程中都对定居城市的农民提供了政府资助，而且也没有等到原有城市居民住房无忧了才做这件事，在那个时期这些国家也不是很富裕，财政上捉襟见肘是常事。许多国家在比较富裕了之后那就不仅对国民而且对在本国生活工作学习的外国人都提供福利性住房。中国长期城乡二元结构，不仅在事实上而且在制度上，这在世界上可能是独一无二的。存在的不一定是合理的，过去存在的今天更未必合理，况且农民工已经是中国城市建设十分重要、须臾不可缺少的力量。

中国的城市化进程是必然的、必须的，不可能设想长期不解决农民工住房问题，几十年后一朝解决。 从现在起就应该把解决农民工住房问题提上日程，与解决城市居民中贫困人口的住房问题通盘考虑。 

每年或每届政府为多少低收入城市居民、多少农民工解决住房问题应该列入城市社会经济发展计划，应该作为政绩考核的重要指标。从实际出发，对农民给予完全的市民身份和解决住房可以划定一个年限，不同地区不同标准，总的是先把年限划长一些，以后逐步缩短直至取消。

2，以非市场化方式解决低收入国民住房问题是许多国家的通常作法

由于市场的局限性，今天世界上就没有纯粹的市场经济国家。许多问题不能完全靠市场来解决，住房问题更是如此。

现今欧洲国家执政的多是社会党或其与中、左团体的联盟。他们有一句名言：“要市场经济，不要市场社会”。这是有点见地的，对刚刚步入市场经济的国人应有所启迪。

德国是政府积极介入市场最早的国家之一。在十九世纪后期至二十世纪初期的三十多年时间里，德国的城市化水平从30％多提高到60％多，城市人口增加了近三千万，这为工业发展提供了丰富的劳动力，但是随之而来的是住房的极度紧缺，劳动力素质底下，疾病流行，治安混乱。德国以政府为主导，动员各种社会力量，大规模兴建住房，对贫困人口提供福利性住房。经过几十年努力，德国大多数人都住上了能满足基本生活需要的房子，加上社会保障、教育、培训等措施，奠定了工业持续快速增长的基础，一跃成为世界工业强国。二战后尽管是保守政党与社会党轮流执政，执政方针多有不同，但是“社会市场经济”却是各主要政党和社会各界都认同的纲领，是牢固的国家政策。所谓“社会市场经济”是德国为了表示与传统市场经济有所区别的重要经济、政治概念，体现为方方面面对市场缺失的矫正，以求社会整体利益最大化，而不是个别人或企业利润最大化。凡是到过德国的人无不对大大小小城市优美的环境、整洁的市容、美观实用的建筑和一般民众安居乐业祥和自信的生活赞叹不已。

美国十九世纪至二十世纪初在实现城市化、工业化的过程中不仅大量农村人口涌入城市，还有几千万移民进入，住房、就业、医疗、教育等问题之多、解决之难可想而知。记得七十年代中国天天搞“大批判”的时期，曾有资料揭露资本家的狠毒和伪善，说从十九世纪起美国就有许多资本家在企业附近为工人建造大批住宅，表面上是为工人谋福利，真实目的是为了更多地榨取“剩余价值”－住得好一些近一些可以使劳动力少生病和减少路途时间以便多干活。当时心里就对这种泛道德主义的批判有些疑惑。现在国内有一种说法，农民工多是青壮年，即便工作生活条件再差，干个五、六年总不成问题，这拨熬不下去了可以用下一拨。有学者常说在谈论经济问题时不能掺杂道德因素、感情因素。即便如此，人家的作法总比较高明一点吧。今天我们知道，当时美国许多企业改善劳工居住条件不仅仅是出于功利考虑，也不仅仅是企业主的个人行为。当时美国政府和社会各界对此有一定共识，经济型住房建设也是在政府推动、资助下实施的。到了二十世纪中期以后 ，美国和一些欧洲国家主要采取贷款贴息、税收减免等办法帮助低收入阶层买房，并扶持国民成立住房合作社，同时政府也提供一些低租金福利性住房，使一般国民不仅有房住而且住得比较好。

新加坡、香港是二十世纪后半期兴起的高度市场化国家、地区，但是在医疗、住房方面方面却有很大非市场因素。这两地人口密集土地稀缺房价飞涨，如果住房完全市场化，一半居民就得流落街头或被扔到海里去。香港政府为解决大批居无定所或蜗居陋棚的低收入者的住房问题，持续四十多年大规模兴建“公屋”。1950年代初至1970年代末主要采取“公屋”低价出租方式，租金是同类面积商品房租金的六分之一至三分之一。到了1970年代末香港基本做到了全体居民有屋可住。随着经济快速增长，低收入阶层的收入也有了一定增加，政府在继续建设“廉租公屋”的同时开始大规模兴建“廉价公屋”－售价明显低于商品房、品质介于“廉租房”和商品房之间。现在有300多万香港居民（占香港人口一半）住在政府提供的廉租或廉价“公屋”里。新加坡60％以上的国民住在政府提供的廉租、廉价房里。商品房因其性质价格非常高，当然套型也大一些，质量也好一点。收入较高的人没有资格住“公屋”，而且一般来说也宁愿买商品房。住房条件是人的生活水准最重要的方面之一，为了住得舒适一些、体面一些而买商品房也是“物有所值”。政府扮演的角色是“取之于民用之于民”－取之于富人，用之于穷人。这不仅是社会正义所要求的，也是收入较高的人获得良好生存、经营环境所需要的，理所当然得到绝大多数居民认可。

在中国目前的情况下，美国和欧洲某些国家二十世纪实行的办法恐怕行不通。中国很多国民的收入仅够勉强度日几无积蓄，光在买房上给予税收、信贷优惠无法惠及他们。中国缺乏国民自治传统，发展住房合作社容易生出许多弊端，搞不好还会酿成社会问题，不能成为解决国民住房问题的重要方式。依中国大陆的情况，香港、新加坡的作法更值得借鉴。

3，解决低收入国民住房问题主要不能靠现行办法

解决低收入国民住房问题需要通盘考虑和完整制度。政府在这方面做了一些尝试，有的办法起了积极作用但需要完善，有的办法事倍功半甚至有违初衷。

按现在的房价水平甚或再低一些，不要说农民工买不起，城市居民中相当数量的人都买不起。不要说房价抑制不住，即便抑制住了，买不起房的国民还是成万上亿。中国政府已开始关注贫富差别过大的问题，随着各项政策的落实，收入差距扩大的趋势可能得到扭转，低收入国民的经济状况会有一定改善。但是即便收入有所增加，对于低收入国民来说房屋总价款仍然过高，而且由于中国的国情，对于很多国民来说收入增长速度永远也跑不赢放假。依靠调节收入、发展生产和贸易、调控市场，可以使低收入国民吃饱、穿暖甚至看上彩电，但无法使他们住上房子。

这些年一些大城市搞了“经济适用房”，由于政府减免了土地出让金、市政配套费，房价明显低于市场价。买得起这类房子的人是城市中的中等略偏下收入阶层，而数量极为庞大的低收入者还是无钱问津。至于实际上发生的房型过大、中高收入者购房牟利的情况是另一个问题，是管理方面的问题。解决中等略偏下收入国民的住房问题当然也是政府的责任，经济适用房还应该盖下去，但这远远不够。

这两年有的城市在土地拍卖中搞了低房价竞争，谁报的房价低谁得分高。这样的房子低收入者当然还是买不起。对开发商承诺的房价如何监督也是个不小的问题。即便开发商按照承诺价格卖房子，此房价低于市场价，行贿、走门子的少不了，流弊不度而知。

政府最近出台的一项政策是新建住房中90平方米以下套型必须占70％以上。这个政策如果认真执行了，90平方米以下套型的房子供应量必然大增，其价格可能停止上涨或下降（90平方米以上套型房子价格则会更大幅度上涨），这对于解决中等收入阶层的住房问题会有较大帮助。低收入国民当然无法受益。

最近有的地方出台政策，把在当地打工满两年的农民工纳入住房公积金体系。出发点良好，效果堪忧。农民工薪资微薄，所能积攒的住房公积金对于购房无异于杯水车薪。目前农民工没有职业保障又居无定所，今天不知明天在哪里，能通过现行公积金办法实现住房梦的怕是寥寥无几。弄得不好，这个办法只是从农民工的羞涩口袋里再掏点血汗钱，多少贴补一下政府财政或城市居民住房公积金的篮子。

4，大量提供福利性住房才能保障低收入国民住房权利

计划经济时期中国城市里的住房几乎都是福利房，只是由于当时国力所限只眷顾到官员和国家投资多的企事业单位职工。现在一说搞福利房有人就很担忧，认为这是回到计划经济。这是误解。当今多数市场经济国家都有福利房，区别只在于福利房覆盖人口的多少，而且并不是市场化程度高的国家福利房覆盖面就小。

福利性住房的基本分配原则是根据需要而不是根据负担能力。应把福利房作为社会二次分配的一种方式，因此不能要求回收建设成本。根据中国的情况今后相当时期内福利房应以租为主，若干年后再实行租售并举。福利房租金水平要足够低，以基本不影响低收入国民在其他方面的正常消费支出为原则，对特困国民甚至需要免收租金。

国家应该制定福利房设计规范，搞出几套标准化设计，既满足居民基本生活需要，考虑房屋的正常使用年限，又尽量节约投资以便惠及尽可能多的人。就套型面积来说，依笔者愚见，应以50－60平方米的两居室为主，并有少量30－40平方米的一居室、70－80平方米的三居室，还应有一些单身集体公寓。房屋功能布局应合理，水、电、气等设施与商品房基本相同，安全、节能、节水更不能马虎。其他方面应考虑气候等因素的影响，不同地区不同规范。

福利房小区市政设施应搞好，学校、医疗、文化、商业、治安、环卫、公交等配套设施要有合理标准，不能像有的城市现在那样把“安居工程”搞成居而不安的建筑垃圾。

政府手中有了福利房，如何公平、高效地分配给低收入国民，这是一个很大的问题，需要系统地考虑，制定严密的办法并严格执行。虽然这很不容易，但是只要政府和社会各界认起真来，也不是完全不可能做好。

房子建好了不管理好是对国民不负责，也是很大的浪费。商业化的物业管理费对于低收入国民是无法承受的。福利房与商品房同处一个居住区的，可以考虑前者少负担或不负担物业费，后者多负担一些；福利房比例较大的居住区由政府补贴一部分。专门的福利房小区，大部分物业管理费应由政府负担。

在许多国家、地区，政府都把管好福利房作为一件大事来办。法国是近现代公务员制度建立最早、至今最完善的国家。公务员是这个国家里让人自豪的职业。法国公务员中数量最庞大的群体之一就是福利房管理员。他们主要不是“管”住户，是服务于住户，管清洁，作保安，搞维修。政府也好住户也好都不认为福利房是政府的恩赐，居民有不满意之处随时投诉，政府则诚惶诚恐。

现在中国各城市都有一些集中安置拆迁户的小区，所住居民低收入者为多，请不起能做起码正规管理、服务的物业管理公司。有些城市政府对这些小区不闻不问，既无财政补贴也无管理机构，全然交给市场打理，以致这些小区环境恶劣，设备失修，盗抢频发，好端端的新建小区不出几年就衰败不堪，成了新的贫民窟。不能重蹈覆辙，不论是福利房还是拆迁房，政府都应把后续管理责任承担起来。

四、取之于市场用之于福利房建设是可行的政策选择 

在中国需要政府提供福利房的国民数量庞大。这方面没有像样的统计资料。笔者冒昧地做个估计：城市居民（包括具有非农户口的小城镇居民，下同）中的20％以上，约1亿人，完全没有购买商品房的经济能力；已长期在城市生活的农民工大概有5000万，加上子女超过1亿人，这些国民更无买房能力。也就是说目前城市中有2亿人口完全得靠政府才能解决住房问题。未来四、五十年城市化进程新增的城市人口应有4亿多，解决他们的住房问题更得靠政府。当然上面的数字是大略的、动态的，政府解决低收入国民住房问题也只能是渐进式的。有些低收入者可能变成富裕或较富裕的人，但这只会是很小的比例；有些今天还算富裕的城市居民或其后代则可能落入低收入阶层。未来50年在住房上需要政府特别帮助的城市人口总数还是5-6个亿。

这无疑是一个巨大的挑战。按照50年陆续为5-8亿人提供福利房，平均每人20平方米（建筑面积，下同）概略估算，需要福利房100多亿平方米。平均每年建2亿多平方米福利房，显然超出国家现在的经济承受能力。但是如果从长计议，按照中国的发展潜力，这不是不可能的。开始的几年福利房可以少搞一点，每年搞上5000－6000万平方米，以后逐步增加。

大规模建设福利性住房，从中国的建筑能力来讲肯定不是问题。大量农民定居城市有利于农村整合，总体上会节约土地，土地也不是大问题。即便福利性住房全部免费提供，就社会负担能力来说其实也不是问题。关键是要有一种可以持续运转的合理机制。

现在政府可支配财力都有既定用途，要办的事很多，财政紧张是各城市普遍现象。福利房需求巨大，所需资金近乎天文数字。从财政上解决福利房资金不是不可能，但这涉及到增加税负、调整中央和各级地方政府财政收支比例以及其他复杂问题。

可以换一个思路，寻求更直接、经济、便捷的方法。

比较可行的办法是取之于房地产市场用之于福利房建设。原则上是从住大房子、好房子的中高收入国民那里取得财力，帮助低收入国民住上过得去的房子。

1，在土地出让收入中划出一块作为专项基金，作为福利房建设的稳定资金来源

这比较好理解，毋庸赘述。

2，在土地出让过程中直接获得大量福利房

作为居住用地出让条件，可以在拍卖时（包括挂牌、招标，下同）规定必须在其中建一定面积的福利房交给政府，竞争内容为地价；也可以地价既定，竞争内容为福利房面积。

把福利房建在商品房小区里好不好？笔者认为利大于弊。居住区域的贫富隔绝造成国民不同阶层在文化、心理、情感等多方面的隔阂，不利于建设和谐社会。英国贫富隔阂有较长历史，似乎也被各阶层认可。时代进步了，英国朝野普遍感到不能再这样下去。前些年英国做出规定，新建居住区必须有一定数量的房子交给政府做福利房，目的就是让富人与穷人生活在一个环境中。美国一些城市的政府每天派车把富人区的孩子拉到穷人区上学，把穷人区的孩子拉到富人区上学，因为这些城市的政府考虑到现在建新房子太少，在新的商品房小区里安排福利房对于贫富混合见效太慢。

可以做如下设想：

把居住用地划分为不同的性质，为解决低收入国民住房问题做不同的贡献。

A．高档居住用地，不超过居住用地的10％。地段要好些，不受套型限制。预期房价将很高，地价也会很高。政府可以取得大量超额土地收益，或直接用于福利房建设，或投入市政以减轻其他地块的市政费负担。

B． 中档居住用地，可以占居住用地的40％，地段应比较好，可以建大约30％的120－140平方米套型、30％的90－120平方米套型、20％的90平方米以下套型的商品房，同时必须建20％左右的福利房交给政府。所建商品房价格还会比较高，政府在取得相当数量福利房的同时还会取得一些超额土地收益。

C．普通居住用地，可以占居住用地的35％，一般地段，可以建大约40％的90－120平方米套型、30％的90平方米以下套型的商品房，同时必须建30％左右的福利房交给政府。

D．福利房专门用地，占居住用地的15％。政府投资，以招标方式确定承建商。 

每个城市，每个时期，每块商品房用地为福利房建设负担多少，应看具体情况。笔者前面所说福利房建设比例只是个大致的意思，具体的应根据社会发展状况由政府确定基本政策和基准，由拍卖决定具体地价或福利房比例。政府应该规定个底线。旧城改造要安置被拆迁居民（其中有不少是低收入者），项目负担确实过重的，地价或福利房比例才可以低于底线。

3，提高土地使用费标准，作为福利房建设资金的重要来源

由开发商建福利房其实并不是开发商出钱，就像其他普遍增加的成本不是开发商负担一样。福利房建设成本都会反映在商品房售价上，是购房者负担。政府直接投资建福利房的财力也是从人民那里来的。就连政府发行货币的收入在实质上也都取之于民，因此也被称为“铸币税”。

建设福利房的资金全部由今后的商品房购买者负担显然不太公平，也难以筹集到足够的数量。已经买了房的较富裕的人也应有所负担。国家早就规定了土地使用费，但是基本没征收。应该较大幅度地提高大套型房子和拥有较多房子人应缴的土地使用费并认真征收。可以考虑按家庭、个人拥有住房总面积征收“超面积住房土地使用费”，实行累进。例如在北京，家庭拥有住房超过120平方米（真正独立生活的单身者超过50平方米）的，就超出部分每平方米每月征收10元，超过150平方米（单身者超过70平方米）的部分每平方米每月20元，超过180平方米的部分每平方米每月40元。如实行此办法，拥有住宅总面积200平方米的家庭月应缴土地使用费将是1500元。对别墅应加几倍征收。为节约人力，可以每5年核定一次住房面积，每5年提高一次征收标准。缴费则一年一缴。 税费负担重一些会促使一部分人不买大房子不买多套房子，已买了的尽快把多的房子卖出去，这会增加市场上的房源，这比增加房产交易税负从而抑制房屋供给要好些。

即便征收较高的土地使用费，还是有人（包括港澳台同胞和外国人）要住大房子或投资房子，应该允许，政府将从他们那里筹集到较多的福利房建设资金。二十年后对新的中高档房屋的需求量可能会减少，政府从土地上获得的超额收入和福利房可能随之减少，而全体国民的住房问题还远未解决。只有合理征收土地使用费，才能继续获得较多的资金，因为中高档房的存量在不断增加。

最终福利房建设资金可能还有较大缺口，那时中国更富裕了，政府可以从财政收入中拿出较多资金来建设福利房。

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