[注：此文后面附有一篇《如何规范中央的财政转移支付制度？》的文章。]

中央财政转移支付制度：好钢用在刀刃上

河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思

张新光

2004年8月7日

湖北的《学习月刊》编辑部最近出了一个大题目，让我从法律制度建设和财政体制改革的角度入手，谈谈关于“如何规范中央财政转移支付制度”的问题。限于文章篇幅的要求，我只想谈几点个人见解。

一、目前的中央财政收支中“三道”环节上都有大漏洞

1.在全国财税征管环节上，存在着税收征收成本高和财政预算外资金大量流失的问题。

首先，从税收征管方面来看，尽管我国税收收入已经突破了1万亿元大关，但是征收成本一直是世界上最高的。我国目前的国税、地税两个税务征管系统总人数达100万人之多，而日本只有5万人税警，征税额却是中国的8倍。美国仅有10万人税警，征税额却高达1.7万亿美元，相当于中国的十几倍。中国税务体系按照国家行政管理体制设置“点多、面广、腿长”，摊子大，费用高。近10年间，随着国、地两套税务机构分设、人员分离、经费单列，两家竞相新建办公场所、购置小汽车、提高职工福利待遇等，经常发生税务经费支出挤占税款的现象，致使税收征管成本猛增。1994年实行“分税制”以来，全国税务系统每年新增加的经费开支是一笔相当庞大的财政支出！

其次，从财政收入征管方面来看，我国的中央级财政收入由省、市、县三级财政预算收入组成。地方财政收入则包括预算内收入和预算外收入（指各项税收附加，城市公用事业收入，文化、体育、卫生及农、林、牧、水等事业收入，市场管理收入以及物资变价收入等）两部分组成。地方财政预算外支出主要用于维持地方政府部门运转经费不足，包括购置办公用品和交通费、招待费等支出项目。1996年7月，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》中指出，一切预算外收入都属于财政性资金，应纳入各级政府财政预算实行统一集中管理。但是在实际操作过程中，行政性收费被视为各单位的“小金库”，既没有纳入财政预算统一管理，又存在“乱收费、乱集资、乱摊派”和乱支出的违纪违规行为。近3年来，全国土地出让金收入累计为9100多亿元，占到一些县（市、区）财政收入的一半以上，却没有纳入地方财政预算收入。据估计，全国每年的财政预算外资金都在几千亿元以上，相当于中国财政总收入的1/3以上。如果把各种难以统计的行政事业性收费和基金项目都集中起来，中国财政预算内收入与预算外资金大约为1：1。这笔巨额资金长期处于“体外循环”，在很大程度上降低了中央财政转移支付的力度与效果。

2.在中央财政转移支付环节上，存在着支出结构不合理和“权力寻租”的问题。

首先，我国的公共支出结构极为不合理且行政管理费增长最快。“九五”期间，我国公共财政支出用于经济建设为21870.44亿元，占总支出38.33%，而社会（文教）、国防、行政管理和其他费用支出分别为15503.97亿元，4751.27亿元，8933.22亿元，5984.56亿元，只占27.18%，8.33%，15.66%，10.49%。可见，中国政府至今仍是国民经济建设投资的主体。国家干预企业经济活动的直接后果是，浪费现象严重，经营效率低下。譬如，“九五”期间，国有粮食企业流通体制改革造成2140亿元的大黑洞，其中有800亿元属于粮食企业挤占挪用。再如，2004年中央财政支农资金达到1500亿元，是建国50多年来最高的年份，若除去农、林、水等国家事业单位经费支出基数，真正使农民直接受益的只是396亿元，占26.7%。“九五”期间与“八五”时期相比，我国行政管理支出增长了266%，社会事业支出（含文教、科技、卫生、救灾、抚恤和社会救济等内容）增长了247.8%，经济建设支出增长了215.9%，国防建设支出增长了204.6%，其他费用支出增长了257%。由此可见，我国在现行的财政预算体制下，要想取消任何一项无效的或低效的政府支出项目都是十分困难的。正因为这样才使得中国政府运行成本最高，而国家政府的核心职能又得不到足够财力的保障。

其次，在中央财政转移支付环节上，“权力寻租”行为普遍存在。主要表现是：（1）中央级财政转移支付环节上，大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时仅将其中的56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。2003年，国家发改委安排的中央预算内基本建设投资为304.49亿元，内部预留76.13亿元，占年度预算的25%。国防科工委分配的预算资金为162.1亿元，内部预留62.91亿元，占年度预算的38.8%。中央级财政转移支付之所以会出现“梗阻”，根源就在于这些“小财政部”已经到了雁过拔毛的地步。此外，一些省级财政部门对中央转移支付预算编制也很不完整，实际上已经脱离了地方人大的监督。据对17个省（市、区）财政审计的结果，2002年省级预算一共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，还有4个省根本没有编报中央补助收入预算。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。（2）中央财政转移支付的专项资金分配环节上，存在着重复设置项目，多头审批，层层截留等严重问题。财政部提交全国人大代表讨论的2003年中央转移支付8000多亿元资金中，竟然有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。全国人大财经委副主任石广生说：“各级地方领导跑部要钱，要的就是这一块。”我国目前的中央财政转移支付制度主观随意性很大，形成“会哭的孩子有奶吃”的怪现象，由此导致一大批政府官员“权力寻租”，甚至直接向项目单位提取一定的所谓“管理费”。中央财政转移支付经过层层“把关”之后，几乎每一笔专款都会出现10%～30%的损耗。“跑部钱进”暴露出的一些问题表明，中央财政转移支付制度存在严重缺陷。

3.在中央财政转移支付的最终环节上，还存在着资金分配与实际使用情况严重脱节的问题。

我国目前的中央财政转移支付制度，既没有建立一套科学的测算办法，又缺乏有效的监督机制和法律保障。尤其是目前的县乡财政赤字较大，大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口。例如，大别山区一个国家级贫困县近10年间，一共争取到中央财政转移支付专项资金2.4亿元（包括财政贴息扶贫资金、财政支农资金和以工代赈资金等），这其中有60%以上用于平衡县级财政预算。国家审计署对2003年中央级财政预算执行情况的审计结果表明，目前的19项专项转移支付资金中因缺乏管理的为111.72亿元，有11项被人为调整的涉及金额为33.07亿元，调整率达11%，有41个国家政府部门挤占挪用财政专项资金14.2亿元用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴等。2003年，中央财政转移支付资金达到8000多亿元，国债资金累计达到6600多亿元，如此庞大的资金规模竟然出现所谓的“法律空挡”，这不能不令人为之感到吃惊！其实，公共财政就是国家把从纳税人手中获得的钱用于政府公共活动的支出，本质在于为纳税人提供公共产品服务，以满足广大人民群众根本利益的需要。总之，进一步规范和完善中央财政转移支付制度，不仅是推动国家财税制度改革的重要内容，而且还是一项相当紧迫的政治任务。

二、进一步规范中央财政转移支付制度的三大实施步骤

中央财政转移支付制度存在的主要问题包括：政府间事权与财权划分不够明晰，中央对地方财政转移支付结构不合理，资金分配与使用不公开、不公正而缺乏效率，法律规范层次过低等。为此，党的十五届六中全会已经明确地提出，要推进和完善部门预算、国库集中收付、政府统一采购和工程招投标等制度创新。党的十六大又进一步地提出，要“深化财政、税收、金融和投融资体制改革。完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管。”全国人民代表大会已经把加强中央财政转移支付制度的法律建设，列入第十届人大常委会的立法规划。然而，我们还必须清醒地认识到，我国目前尚未建立起与社会主义市场经济相适应的财政预决算制度和公共财政运行机制，现行的中央财政转移支付制度实际上是财政“基数包干”和“分税制”下的一种混合体，根本不适应建立公共财政制度的基本要求。下一步，我国必须从两个方面着手，进一步规范和完善中央财政转移支付制度。一方面，要继续深化国家财税制度的结构性改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度基本框架，彻底解决国家财政在计划经济体制下长期存在“越位”或“缺位”的问题，让政府及时退出本该由市场调节的竞争性和经营性的生产建设领域，切实承担起全民义务教育、社会保障、基础设施建设的责任与义务，更好地推动国家行政管理体制创新；另一方面，要推进中央财政转移支付制度的民主化、规范化和法制化建设，促进城乡之间和地区之间的经济社会均衡发展，进而使国家财政收支趋于均等化。这是一场静悄悄的革命，看起来不那么惊天动地，却是对我国既得利益集团进行一次全面的、彻底的、深刻的大变革。

从实际操作的层面考虑，我国应当分为三大步骤，对中央财政转移支付制度做出重大的调整。第一步，从保障全国公共行政需要出发，把中央对地方政府财政“基数包干”的办法改为“因素计算法”。目前，我国的中央、省级、市级、县级、乡（镇）五级政府，都是在中国共产党统一领导下的公共行政组织。尽管不同的行政层级承担的公共行政事务有轻重、大小之分，但是其履行职责的工作性质是一样的，应当按照不同行政层级的事权划分，核定出均等的财力支出。中央根据各个省（市、区）管辖面积、人口、行政事业编制等因素，重新核定财力支出。以2003年中央对地方财政转移支付为例，包括税收返还的3000亿元和用于平衡地方财力的2700亿元，合计为5700亿元，占中央财政转移支付8000亿元的71.3%。其实，目前的中央财政转移支付中存在问题最多、争议最大，又难以解决的就是这一块资金。如果中央按照“因素计算法”进行财政转移支付，既可以避免中央与地方税收的双向流动，又能够克服以往因上解或补助标准长期存在着争议而引发的“讨价还价现象”。这里还需要说明两点，一是，中央对于少数民族地区的财政转移支付，在“因素计算法”补助的基础上，可以考虑采用专项转移支付追加的办法给予适当的照顾。二是，中央对于行政事业编制以外的人员，要求各个省（市、区）结合政府机构改革，进行内部消化处理，中央财政专项转移支付不给予追加。第二步，从国民待遇平等和社会公平需要出发，在做大蛋糕的前提下，中央财政转移支付主要用于支持国防建设、环境整治、生态建设和全体国民的社会保障、住房、教育、科技、文化、卫生等公共事业发展，促进城乡和地区之间各项社会事业协调、健康发展。第三步，从促进全国经济均衡发展需要出发，按照党的十六大提出的“国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持，逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道”的精神，逐步加大中央对中西部地区财政转移支付的比例，注意引入市场机制来提高资金使用效益，同时要“加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带”。可以预见，通过进一步规范和完善中央财政转移支付制度，切实加强对国家公共财政预算编制工作的法律制约和公众监督，全国和地方各级人大代表大会今后对于政府提交的年度财政预算草案讨论就不会流于形式，而是“真刀真枪”干了。

(作者单位：信阳师范学院学报编辑部副主任、教授、硕士研究生导师，联系方式：13939708336/0376-6390857-6393322 。E_mail: zhxg@xytc.edu.ch /zhangxinguang@xytc.edu.cn/zhxg@mail.xytc.edu.cn。)

背景资料：张新光（1964-），男，河南邓州人。1982年9月至1986年7月在郑州大学经济系学习政治经济学专业，1998年9月至2000年7月在武汉大学政治与行政学院研究生班学习马克思主义理论史专业。大学时代开始发表学术论文，加入中国共产党组织，曾担任郑州大学社会主义经济研究会会长，连续3次参加中共河南省委、省人民政府召开的经济发展恳谈会，受到省委书记刘杰同志亲切接见。1986年大学毕业后，自愿放弃去河南省计划委员会工作，要求到大别山革命老区支援经济建设。在新县工作16年，先后担任村长、乡长、县政府经济体制改革办公室主任、县委政策研究室主任等职务。28岁担任镇党委书记，连续干了10年。2001年12月调任信阳市广播电视大学党委委员、副校长。2002年1月调入省属高校信阳师范学院学报编辑部副主任，负责哲学社会科学版编辑出版工作，兼任经管院教授、硕士研究生导师，讲授《资本论》课程。2001年9月，张新光担任镇党委书记10年后撰写出《中国下一步继续深化农村改革的五十条政策性建议》，被批转到党的十六大报告起草小组和2002年中央农村工作会议筹备组参考。

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[参考资料]

如何规范中央转移支付制度

大军中心资料室

资料一：社会主义岂容转移支付自由化

据《21世纪经济报道》消息，在全国人大常委会日前讨论审计署的审计报告时，中央财政的转移支付问题是其中的一个焦点。2003年中央给地方转移支付是8000多亿，占中央支出的52.7%，占地方财政支出的50%左右。其中除了税收返还3000多亿，中央财政调控的是5000亿。这5000亿中又是两大块，一大块是对财力的转移，在财政部长金人庆所作的中央决算报告上有6项详细的支出，但是专项转移支付有2300多亿资金没有开列具体项目。中央转移支付里面，一般的转移支付没有问题，照规定办事，关键是专项转移支付，具体操作往往不规范。“地方领导跑部要钱，要的就是这一块。”全国人大财经委副主任委员石广生说。南京审计学院一位专家指出，这样跑来的钱，一个弊端是导致下面用钱缺乏约束。“钱是要来的嘛，爱怎么花就怎么花。”中央转移支付的不确定性，同时也影响着地方预算编制。那些没有编入预算的中央补助资金，实际上脱离了地方人大的审查监督。对于目前中央转移支付的管理问题，原国家审计署副审计长、全国人大内务司法委员会委员长刘鹤章将它概括为三大问题：不公开、不公正、缺乏效率。有委员提出，要出台规范转移支付的法律法规。据了解，美国联邦政府对州的转移支付已形成十几个计算公式，根据一个州的幅员、人口、地方税收等多个因素，可以方便计算出应该转移支付多少钱。而我们的问题在于缺乏科学确定转移支付的规定。

转移支付是公共财政的一个重要内容，也是政府保持地区均衡、实现社会公平的一个最重要的财政手段。然而，中央财政却在转移支付的资金使用中存着如此严重的盲目性，几千亿元的转移支付专项资金的使用如此缺乏计划和规范，不能不让人为之吃惊。可以这么说，转移支付不仅是个经济问题，更是个政治问题。

资料二：李金华报告中央专项转移支付管理中存在的3个问题

新华网北京2003年6月25日电 审计署审计长李金华25日向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时表示，中央专项转移支付管理中存在三个主要问题。

　　这三个问题分别是：

　　一，有些项目重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31．2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目15项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。

　　二，有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4．08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4450万元中，有2500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56％。

　　财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，有一定的弊端。

　　三，有些资金的分配与实际情况脱节。2002年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001至2002年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助5．9亿元，全部被省财政用于平衡预算。

资料三：德、意、澳财政转移支付制度概貌

德国财政转移支付的基本情况

　　德国政府间职权划分及收入分配。德意志联邦共和国由16个州级行政单位组成，联邦和各州都有自己的宪法。在各级政府事权划分上，联邦政府主要负责国防、外交、社会安全、社会保障和高速公路建设等事务；州政府主要负责文化教育、科学研究和公共安全（警察）等事务。在税收收入划分上，联邦、州及州以下政府的共享税为：工资收入税、企业税和流转税；联邦税收为：保险税、烟酒消费税、关税和欧盟要求的其他税收；州税收为：继承税、不动产转让税、机动车辆税、博彩税有消防税；州以下政府税收为：城市贸易税、不动产税和地方消费税及对非生活必需品的征税。

　　德国政府间财政转移支付的目标和具体内容。德国联邦宪法规定：财政资源分配应保证联邦政府和各州政府能够独立行使各自所负责的各项职能。其财政转移支付的具体内容包括：人均税收低于全国平均税收水平92%以下的州，可以从各州增值税（德国联邦和各州分别征收增值税）收入四分之一中取得低于全国平均水平的差额，增值税平衡后财政收入高于各州平均人均财政支出水平所需要财力的5个州向其他11个州进行财政转移支付。专项转移支付主要是指联邦政府拨付给各州的专项资金。德国通过制定宪法许可的法规来明确专项资金如何使用。专项资金主要用于：联邦和州的共同项目（项目主要用于跨地区基本建设、改善农业结构和对海岸的保护），教育、科学研究，资助制定规范支付行为的法律，援助州政府的投资项目以及补助公共短途客运。一般性转移支付主要包括：德国联邦政府每年向地方政府拨款250亿德国马克（由地方政府自行支配使用），增值税平衡后财政收入高于各州平均人均财政支出水平所需要财力的5个州（赠与州）每年将拿出约500亿德国马克，给其他11个州（接受州）使用的转移支付。

　　德国财政转移支付有关制度。在立法方面，德国联邦议院、参议院对包括财政转移支付在内的涉及到各州根本利益的财政问题进行讨论，对有关法案进行审议。在司法方面，联邦宪法法院有权裁决有关财政转移支付的争议。在行政方面，联邦总理和部长无权对联邦重大事权、财权事务直接做出决定，他们必须同各州州长进行协商。

意大利财政转移支付的基本情况

　　意大利政府间职权划分。意大利政府分为中央、地区、省和自治市四级。中央政府主要负责国防、外交、社会安全、社会保障等事务；地区政府主要负责农业、商业、卫生、旅游以及长途公共交通等方面的事务；省及市政府负责运输交通、供电供水、垃圾处理以及文化建设等方面的事务。1999年中央政府财政收入占全部财政收入的58.3%，地方政府财政收入占全部财政收入的14.9%，其他收入占全部财政收入的26.8%。

　　意大利政府间财政转移支付的目标和具体内容。意大利财政转移支付的主要目标是促进地区经济平衡发展，缩小收入差距，保证各地区人均财政支出大致相同。按照资金用途，财政转移支付主要分为专项拨款和均等化拨款。意大利每年将中央财政收入的三分之一转移支付给地方政府，其中三分之二是专项拨款，专项拨款主要用于支持地方政府开展文化教育、职业培训、住房供给、医疗卫生等事业。中央、地方政府每年就各具体专项拨款项目及其数额进行谈判，州、地区政府也召开类似的会议讨论这些问题。意大利1999年取消了中央政府对一些地区的拨款，为了全面地补偿这些地区，在采取税收分享的同时，还给予这些地区均等化拨款。均等化拨款的计算主要考虑四个因素：该地区所获得的增值税占全部增值税收入的份额；该地区特有和分享的税收；该地区人均卫生保健支出需求；该地区人均非卫生保健支出需求。自2001年起，意大利规定增值税由中央和地方政府共享，由国家征收和管理，同时用分配给各地区的增值税来取代原来中央对地方的拨款，即通过增值税共享的方式使财政收入由财力充沛的地方向其他地方进行转移。

　　澳大利亚政府间财政转移支付的目标和具体内容。澳大利亚财政转移支付目标主要是推动统一、有序的国内市场的形成，促进经济、文化、社会等各项事业的协调发展。澳大利亚财政转移支付主要分为特定转移支付和一般性转移支付。特定转移支付是指为了保证州及地方政府医疗、卫生等特定职能的实现，联邦政府向州及地方政府提供的特定援助。澳大利亚宪法第96条对此做出了明确规定。通过特定转移支付，联邦政府将其部分管理权限转移给州及地方政府。在2001-2002年度，特定转移支付款项占整个澳大利亚州级政府获得的财政授助总额的41%。一般性财政转移支付主要包括联邦政府支付给各州政府的商品劳务税收款，预算平衡援助款，国家竞争政策款，特定收入援助款和支付给地方政府的地方政府财政援助款和地方政府统一道路基金。2000年澳大利亚联邦对州及地方政府的一般性转移支付为300亿澳元。澳大利亚联邦政府通过向各州政府分配商品劳务税来实现横向财政均衡。这种分配的依据是澳大利亚联盟援助委员会每5年计算一次的州人均财政收入和支出水平（相对财政能力）。在澳大利亚，当联邦、州和地方政府财力与支出任务不协调（联邦政府筹集了超过75%的财政总收入，发生不到60%的总支出）而出现纵向财政失衡时，联邦政府要向州及地方政府进行纵向财政转移支付，这种转移支付包括上文介绍的一般性转移支付和特定转移支付。

　　澳大利亚财政转移支付的实施。澳大利亚联邦政府向州级政府的财政转移支付大部分是通过联邦预算这个渠道进行的，另外也有少部分是通过政府理事会、联盟援助委员会、联邦和州财政关系部长理事会以及贷款理事会等一些重要机构开展的。

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