“智利模式”25年改革评价

中国社会科学院拉丁美洲研究所  郑秉文 房连泉

2007年1月16日

zhengbw@cass.org.cn

 【内容摘要】：在现代社保制度发展演变的历史进程中，1981年智利的养老金私有化改革无疑占据着一个重要位置。它是世界第一个对传统现收现付制度进行根本性变革，建立以个人账户为基础完全积累制模式养老金计划的国家。作为一个新生事物，“智利模式”在世界范围内受到了普遍关注，并引发了一场关于社保私有化改革的激烈争论。本文目的在于回顾“智利模式”25年来的改革发展历程和运行成效，并对其做出总结评价。

 【关键词】：社会保障；智利模式；养老基金

一、80年代的改革背景和过程

1、传统养老保障制度面临的历史困境

智利是西半球最早建立社保制度的国家之一，19世纪初，智利就已存在了为公务员和铁路工人建立的职业养老金计划。1924年智利开始实施社会保障法，引进了当时欧洲流行的社会保险模式，创立了拉美地区最早的社会保障体制，它广泛覆盖了养老金、伤残、抚恤金、疾病补助和健康津贴等社保项目 [1]。　随着时间的推移，社会保障项目逐步得到完善，并覆盖到包括农业劳动者在内的社会各个阶层。就养老保障制度而言，它的基本情况如下：

（1）制度结构安排。与欧洲大部分实行社会统筹保险模式的国家不同，智利的养老金制度行业、部门之间的条块分割现象非常严重。到1979年，智利共有32个独立的社会保障机构(称为Cajas)，它们管理着上百种不同的养老金计划安排，其中，95%的参保人员缴费集中在三家管理机构：SSS(Social Security Service，主要针对手工劳动者和自雇人员) ：65%；EMPART(Private Employees’ Social Security Fund，私营部门雇员基金)：18%；以及CANAEMPU(the　National Fund of Public Employees and Journalists，针对公共部门雇员和新闻工作者)：12% [2]。 

(2)筹资方式。早期的制度并不是单纯的现收现付制，养老金缴费节余还建立了“集合资本化基金（Collective Capitalization Funds）”。不过，由于后来基金管理效益很差以及给付支出的迅速上升等原因，制度运转逐步陷入财政困难，从1952年开始不得不转变到现收现付制上来。

(3)缴费率。随着时间进展，社保项目缴费率不断上升，到1974年3月，三个主要的社保机构的各项社保项目缴费率平均高达工资的61.9%，其中，养老金缴费率平均为22.8%（见表1） [3]。　

(4)覆盖面。在1960至1980年期间，养老金计划覆盖面处于60-79%之间。从73年开始，由于逃缴费增多、失业率上升等原因，参保率开始逐年下降，到80年改革前仅为64% [4]。

表1： 旧制度下三个主要养老金计划的缴费率情况(占缴费工资比例 %)

    资料来源：SAFP网站，http://www.safp.cl。

自 50 年代开始，种种迹象表明传统养老金制度已逐步陷入危机，到了80年代改革前已处于濒临破产的境地，集中表现在以下几方面：　

（1）财政收支上的危机。在1955至1979年期间，智利老年人口实际赡养率（缴费人口与领取退休金人口比例）从12.2∶1下降到了2.5∶1，也就是说在仅25年的时间内，参保人口的缴费负担上升了4倍。老龄人口赡养率上升的直接后果是养老金财政上的入不敷出，在1975至1980年的6年内，退休金支出中平均40%的资金来自政府补贴，大约占这期间GDP的3%左右 [5]。　

（2）收入分配不公问题。旧制度下，不同的养老金计划在退休金资格和给付标准上表现出很大的差异性，这在很大程度上与政治因素对养老金体系的干预有关。从总体上看，处于社会下层和低收入的劳动者在养老金分配上处于不利地位。以退休资格年限为例，在传统制度下，对议员的要求条件为工作满15年就可以退休，银行部门雇员为24年，公共部门雇员为30年，私营部门雇员为35年，而体力劳动者必须要达到65岁才能退休。这在很大程度上造成了养老金收入分配的不公，以1965年的数据为例，当年体力劳动参保者占全部缴费人口的70%，他们的平均缴费水平要比公共部门雇员高出一倍，仅比私营部门雇员低10%，但实际领到的退休金只有公共部门职员的1/4，私营部门雇员的一半左右 [6]。

（3）低效的管理体制。社保管理运营体系上的低效主要表现在三方面：一是资金管理混乱。传统制度建立之初，由各个社保机构管理的养老金储备主要投资于公共和私人的金融工具，但这些金融工具却没有根据通货膨胀指数进行调整。社保管理机构将参保人的钱到处用于贷款，形成了大量难以收回的债权 [7]； 二是没有建立缴费与待遇给付之间的保险精算制度，这是造成养老金缴费率不断上升的重要原因之一；三是高昂的管理成本。当时的社保行政管理机构数量庞大且分散，造成政出多门，官僚主义盛行，高昂的管理成本耗费了大量社会资源。

2、1981年的改革

自20世纪50年代开始，养老金体系面临的危机已成为智利历届政府最为关注的问题之一，70年代之前，三届政府都曾成立专门的研究委员会对传统养老金体系的弊病进行过分析和诊断，但真正的改革始自皮诺切特军政府。

1980年11月4日，在军政府的强力推动下，最终的养老金制度改革法案以 3500号法令(Decree　Law 3500)的形式予以公布，[8] 它废除原现收现付制，引入了个人账户养老金计划。在1980年11月6日的演讲中，改革设计师何塞•皮涅拉将新制度改革的目标解释为：“创建一个基于自由和社会团结的退休金制度；一个公平但富有效率的退休金制度；一个为所有人服务的制度，这是一项使全体智利人民受益的改革，它符合自由、进步和社会公平的精神。”[9] 

新制度自1981年5月起开始正式实施，改革的基本内容为：（1）为每个雇员建立养老金个人账户，雇员缴费全部存入个人账户；（2）成立单一经营目标的养老金管理公司（AFPs），负责对账户养老基金进行管理；（3）雇员自由选择AFPs，退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或按计划领取；（4）成立养老基金监管局（SAFP），负责对AFPs的监管，并且由政府对最低养老金进行担保。

新制度是强制性的，法律规定，自1983年1月1日后参加工作的所有正式部门雇员（军职人员除外）都要加入，而自雇者和非正式部门的从业人员则可自愿。出于政治上的考虑，为了实现新旧制度的平稳过渡，对改革前原体制内的老雇员和在1983年前第一次加入养老金计划的成员，政府允许他们可以自由选择转入新制度或继续保留在旧制度之内，但一旦加入新制度，则不能返回旧制度。这意味着改革将会有一个很长的过渡期，在终止原体制下最后一批退休者养老金给付之前的一段时期内（大概有65年的时间），新旧两个制度将平行运转。

3、对旧制度的改革调整 

改革后，除了强制性的个人账户养老金计划外，智利的社会养老保障制度还有其它四种形式。一是原现收现付计划，改革后，旧体制下的分属于32个养老保障管理机构的养老金计划统一到一个称为“标准化研究所”（INP）的社保机构来管理；二是最低养老保障金（MPG）制度。1980年的改革将最低养老金制度引入到个人账户养老金计划，在个人缴费期满20年，而账户资产积累额低于法定标准的情况下，由政府财政给予补贴，使个人退休金达到社会最低养老金标准；三是“家计调查”型的“社会养老救助金”。这项制度建立于1975年，伤残人员以及年龄超过65岁的老年人，在收入低于最低养老金的50%以上时，可以享受政府提供的救助养老金 [10]；　四是军职人员养老金计划。80年改革时，一些军职人员提出了反对意见，出于政治原因考虑，1980年的改革并没有触及到军职人员。

改革后，养老金制度的三支柱结构及其特点见表2。

表2： 新旧养老保障制度支柱结构对比

　   资料来源：作者归纳。

4、发行认购债券

针对由现收现付制向积累制过渡需要解决的转轨成本支出问题，政府采取了发行“认购债券”的方式予以解决。认购债券是由政府发行的对原体制转入新制度的参保成员以往缴费记录所形成的养老金权益进行确认的一种债券。它的计算方法为：它的总额要能够满足为雇员退休时提供一份标准养老金的需要，该退休金的标准为：雇员在1978年6月30日至1979年7月30日之间缴费工资的80%×雇员在原体制下的缴费记录年限/35（假定全额缴费年限为35年） [11]。 认购债券由政府财政进行担保，它的价值要根据消费价格指数进行调整，并且每年以4%的利率记息，资金在雇员退休时转入个人账户。提前退休的雇员可以将认购债券在正式的二级流动通市场上出售。凡是1980年11月之前5年内向旧制度缴费满12个月的参保成员都有权利获取认购债券。

认购债券是对原体制下养老金债务的一种确认方式，如果将发行认购债券的债务成本与继续保留原体制实际带来的养老金支出相比较，二者总量肯定是不等的。虽然目前已有的研究文献还缺乏这方面的比较计算，但有一点是肯定的，改革将原体制下的隐性债务转化为显性债务，防止了原体制债务规模的继续扩大，改革后的计算方法更加清晰，这种转轨方法一次性地解决了原体制遗留的问题。同时，发行认购债券的方式也存在着一定的再分功能，一般来说，它对穷人和妇女等社会群体是有利的。例如：那些在原体制下退休金实际替代率低于80%的雇员以及妇女（通常预期寿命较高）将会受益，而那些养老金待遇丰厚（养老金替代率高于80%）或者给付资格相对宽松（获取年金资格低于35年）的群体（通常是特权阶层）将受损 [12]。

5、改革取得成功的政治经济条件 

智利80年代初的养老金制度改革是世界社保改革的一次创举，在此之前，没有任何国家的经验可以借鉴。这是一次彻底的、激进式的改革，之所以能够取得成功与当时智利特殊的经济政治和社会环境密切相关。

(1)经济条件。一是 “新自由主义”经济理论的指导。军政府上台后，实行开放的自由市场经济政策，在社会政策改革领域，启用了一批具有自由主义思想的“芝加哥学派”经济学家，在他们的推动下，以私有化为基本特征的养老金制度改革方案得以出台；二是改革前政府财政已具备相当的赢余储备。为解决转轨成本，智利政府在改革前实施了收缩节减的财政计划，到1980年财政盈余达到了GDP的5.5% [13]，为改革启动奠定了财政基础条件；三是金融市场改革已初显成效；军政府于1974年颁布法令允许成立私人金融公司，1975年实行银行私有化，把大部分由国家管理的银行拍卖给私人财团，随后又宣布实行金融机构利率自由化的一系列措施，智利在较短的时期内形成了一个自由竞争的金融市场 [14]。

(2)独特的政治环境。改革前，新制度方案遭到了社会各界的广泛反对，特别是来自旧体制下既得利益者的抵制阻力很大。军政府上台后，在政治上实行专制、独裁和高压统治。它关闭议会，取消政党，中止工会的活动，强行解散和摧毁原有的政治组织，打破以往的政治格局 [15]。　因此，新制度改革方案可以在军政府强制推动下得以保障实施。

(3)相对稳定的社会条件。改革前，经过军政府七八年的改革调整，经济发展初见成效，社会形势比较稳定。在摆脱了因1974年第一次石油危机和世界市场铜价大幅下跌而带来的影响后，经济增长自1976年开始恢复。1977至1981年期间GDP年均增长速度达8%，工人的实际工资增长了11%，失业率和通货膨胀率也较前两年大幅下降 [16]；　在改革前，智利政府已从统一养老金政策、缩减福利开支等方面做大量准备工作。在改革过程中采取了强制与自愿、经济补偿与激励的办法，从而避免了转轨过程中出现较大的社会波动和冲突。

二、新制度的基本特征

1、养老金缴费 

养老金缴费全部由雇员承担，缴费率为缴费工资的10%，雇主每月将雇员的缴费从工资中扣除，并寄存到AFPs管理的雇员养老金个人账户中去。参保成员可以在10%的基础上自愿附加缴费，享受税收优惠的最高缴费额为60UF [17]。　养老金的税收优惠政策为“EET”型，即在缴费和投资阶段不征收个人所得税，而在领取养老金时征收。除了10%的缴费外，雇员还要向AFPs缴纳管理佣金(Commission)，其中一部分用于伤残和遗属两项保险费用，剩余部分用于弥补AFPs的管理成本，并为其提供利润来源。

2、养老金投资管理

在新制度下，AFP公司负责养老金缴费的收集，账户的管理以及基金的投资运作。按照3500号法令规定：AFP公司是以管理养老基金并提供退休金为唯一目标的私营机构，它在注册资本金，经营活动范围，投资政策，信息披露等方面都要符合政府的监管要求： 

（1）资产分离。法律规定AFPs管理的养老基金资产要独立于公司自身的净资产，账户养老金资产由托管银行保管。这样做的目的是出于安全性的考虑，即使在AFPs破产的情况下，也不会影响到账户资产的安全性。

（2）最低投资回报率和强制储备金。政府对AFPs的投资回报率有强制性规定要求：即每家AFP每个月都要保证其管理的养老基金在过去36个月(2002年以前为12个月)的实际投资回报达到一定的最低标准，即它的最低收益率不能低于该类基金市场平均收益率2个百分点或低于市场平均收益率的50%(采用两个数据中的较低者)。为应对养老金投资波动可能造成无法满足最低回报率要求情况的出现，法律要求每家AFP都要建立储备金制度，即公司从自有资金中划出总量为其管理养老基金净值1%的资金作为储备金，并将储备金与其管理的养老基金一起进行投资。

（3）佣金结构。AFPs的经营利润来源于对其管理的养老金计划成员收取的佣金，视不同情况，佣金的征收对象为工资收入，账户余额以及账户转移资产等方面。依照法律规定的佣金结构，每家AFP可以自行设立各自的佣金收费水平，但对同一家公司内的全部参保成员，征收标准是统一的。表3说明了佣金的基准和收取方式。

表3： AFPs的管理佣金结构 

　  资料来源：Supnerintendency of Pension Fund Aministrators: The Chilean Pension System (Fourth Edition), 2003,p.91.

（4）养老基金投资监管政策。一是在养老基金投资的渠道和范围上，政府采取了严格的数量监管方式。主要的金融投资产品包括政府债券，金融机构发行的债券及股票，公司债券和股票，国外证券产品以及少量的风险投资产品，表4说明了历史上养老金投资组合的数量限制政策演变过程；二是实行养老金投资产品风险评级制度。法律要求私营机构发行的金融投资工具只有经过政府许可的风险评估公司的风险认定后，才能成为AFPs的投资对象；三是交易市场要求。一般情况下，涉及养老金投资产品的交易都要在正式的二级市场内进行；四是禁止AFP公司的关联交易，以防止养老金投资产生利益冲突问题；五是相应的信息披露要求。AFP公司的广告宣传要符合SAFP的监管条例，同时，它要定期为参保成员提供关于养老基金投资运营、基金收入、管理成本、账户余额等方面的报告以及相关信息；六是雇员的投资选择权。历史上AFP公司只能设立一支投资基金，2000年开始设立两支基金，2002年增加到A、B、C、D、E五支投资基金，参保雇员选择其一，从而为实现雇员的投资选择权提供了可能。

表4： 1981至2004年期间养老基金每项投资工具的数量限制政策变化（占养老基金份额%）