[编者按：此文已发于《中国经济时报》2005年12月27日，因内容重要，本网特转载如下。另外，此文后面还附有张文魁先生的一篇文章，张先生在这个采访文章中承认了一个重要的事实，那就是国企改革过于迁就和照顾了内部人的利益，过多地考虑内部人的利益是基于国有企业改革过程中长期的放权让利和内部人控制的格局，所以，改革的具体做法和利益分配不是基于某种理论，而是基于某种现实，这的确非常丑陋。张先生终于觉悟了，这是令人值得高兴的事情。] 国企改革：通过反思达成共识 北京大军经济观察研究中心特约研究员 中国经济时报副总编 张剑荆 2006年1月1日 即将过去的一年曾被称作“改革攻坚年”。中国经济时报在年初的社论中鉴于围绕改革的纷争，也曾呼吁形成“新的改革共识”。但是，一年过去了，我们发现改革共识不仅没有形成，而且，分歧看起来反而更大了。一些经济经济学家认为，目前针对改革的舆论是１９９２年以来最不好的时候。 “９２共识” １９９２年中国选择走市场经济道路，开启了中国现代史上的一个新纪元。这一抉择，是建立在普遍的社会共识上的，我们可以将此共识称作“市场经济的９２共识”。 ９０年代以后的国有企业改制就是在这一共识下展开的。 在市场经济获得合法性之前，国有企业改制的迫切性如果说还不是十分强烈的话，那么在１９９２年选择了市场经济之后，国企改制就成了无法回避的问题了。市场经济带来的最大一个效果是竞争的加剧。这种经济体制至少在商业领域要求进出的自由，反对垄断。随着竞争的加剧，政企不分、所有者缺位等“国企病”就愈显突出。经营状况的恶化，又加剧了政府的财政负担和银行的风险。在当时的市场经济热潮里，国企改革很容易便成为一项社会共识，对此共识的经典表述，反映在一篇小说的名字上：分享艰难。 １９９３年１１月，中共十四届三中全会决定对国有小企业采取多种形式进行改制。提出建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。１９９４年《公司法》开始实施。 从１９９４年以来，放开放活国有小企业已经逐渐作为企业改革的一条指导原则得到了广泛的认同，放开放活小企业的工作也在各地区次第展开。 在这一共识的支持下，国有企业改制取得了巨大的进展。到１９９８年中期，全国已有７０％的小型国有企业放开。目前，全国中小企业改制面已经基本完成，这意味着地县级基本上已不再有纯粹的国有企业了。以江苏省为例，该省到２００３年底地方国有及国有控股大型企业的改制面就已经达到９４％，他们的目标是２００５年全部完成改制。根据刚刚公布的经济普查数据，按登记注册类型，国有企业只占企业法人单位的５．５％，国有独资企业只占０．３％，而私营企业占到了６１％。 郎旋风 但是，这一作为舆论氛围支撑了以往改革的共识遇到了自１９９２年以来最强大的挑战。表面上看，这一切似乎是香港学者郎咸平带来的。 去年由香港学者郎咸平引发的对国有企业改革的质疑，今年不仅没有平息，相反由于他指控的对象之一顾雏军遭刑拘、其企业体系解体，而变得更为普遍而深入。这股质疑的浪潮指向了医改、教改、城改、房改、股改，让经济学界更为尴尬的是，这场质疑最后指向了主张改革的“主流经济学家”自身。与舆论对主流经济学界的质疑相配合，曾经对中国市场取向的改革作出过贡献的经济学家刘国光先生发表了批评“新自由主义”经济学和由此指导下的改革的文章。 郎咸平引发的质疑浪潮所遵循的路径由“案例”始，经由“问题”，最后涉及到“主义”之争。郎咸平在近来的一系列演讲中，所谈论的已经不是一个个案例，而是系统化为国本所系的重大问题，也就是所谓的“向何处去”这一“大是大非”问题。 但稍加考察便知道，郎咸平除了提供了几个案例，几乎没有提供任何新的东西。对改制的反思一直就有，对因改制而引发的各种问题的揭露从未间断，只是没有形成传播学上所说的“舆论斜坡”而已。郎咸平对“大是大非”问题给出的诊断，比如将出现的问题归结为“华盛顿共识”当然是错误的，但是郎咸平之所以成为“剧场英雄”，也在一定程度上反映了社会情绪的变化。在“９２市场经济共识”中，包含着对社会公正的承诺，那么，那些接受了这些共识而在改制中利益相对受损的群体，要求兑现共识对公正的内在约定，就是自然的。与郎咸平刻意攻击市场经济共识不同，要求兑现这一共识对公正的内在约定，实际上是对市场经济共识的再次确认。忽视这样的确认，主张经济学家要敢于对抗这一舆论的人（比如张维迎），实际上与郎咸平的攻击在破坏市场经济共识上具有同样的作用。 确实需要反思 自上世纪９０年代以来，国有企业的改革确实积累了很多问题，值得作出反思。 之所以这样说，原因在于，国有企业改革不只是简单的经济学算术，而是复杂的政治经济过程。它是一场多方参与的连续博弈。那种“一卖了之”的想法和做法，是错误的。 很多地方对在国有企业改革上一味追求速度，搞赶超式改革。不少省市规定了很短的时间表。比如南京市２０００年底宣布将卖掉８０％的国有中小企业的股权；吉林省决定在２００５年一年左右基本完成全省８１６户国有工业企业的改制任务。截止到１０月末，已经有９０％以上企业基本完成改制。这种政治动员式的改革，往往造成很多未曾预料的后果，不得不二次改制、三次改制。 正如其他一些改革一样，国企改制，基本上都是由各级政府主持。政府参与设计公司治理结构，寻找经营者，甚至承担部分债务。由政府主导的改制经常伴随着内幕交易，私相授受。 吴敬琏很早就批评趁改制“剥夺大众权利”、“盗窃公共财产”的现象，“如果政府不能坚持社会公正的原则，制止这种少数人‘发改革财’的行为就势必影响人们的改革信心，造成社会的不安定”（１９９９）。 大量的案例都可以证明这一点 记者曾经对一个中部省份的地级市做过调查。在１９９０年代中期地方国有企业改制“竞赛”中，改制的主事者向所有的来访者都要炫耀改制的速度和彻底，在短短的２－３年间，全市９０％的企业都完成了改制。改制的一个做法是引入外部投资者，也就是将企业卖给外来的购买者。经市委书记一人之手就卖掉了２７家国有企业。一位港商一人就买走了三家企业。该市的制药厂是中国制药行业５００强企业，１９９４年还在正常生产，市政府突然决定将厂子卖给了这位港商，工人不知道，厂长不知道，也没有开职代会。这位港商进厂后承诺的资金根本就没有到位，药厂年产值过亿，利润上千万，但是这些利润没有留在厂里，而是被这位港商拿到别处去投资了。在５年的时间里，他至少弄走５０００万。不久这位港商因涉嫌信用证诈骗被警方羁押，厂子也就垮了。那位主持了改制的市委书记，后来因为腐败事发，逃到了国外，据说带走了上千万元。然而在事发之前，他一直将自己打扮成“改革家”，反对他的人，被斥为“保守派”。 被卖给同一个港商的二针厂原来有职工１３００人，但最后被裁得剩下２００人。不久这家改制企业就垮了。在工人大规模上访的情况下，政府只好将企业重新收归国有。 在很长一段时间，作为利益调整的企业改制被转换成了意识形态的冲突，改制变成了观念转换问题。而改造人们的观念正是政府所擅长的，我们经常可以听到这样的话：不换观念就换人。 没有把职工视为利益相关者 中国国有企业改革所遵循的路径是产权理论所描述的两权分离，最终目标是建立现代公司治理结构。改革的重点是解决所有者缺位，在具体操作上，着力点是在所有者（国家，具体地说是各级政府部门）和管理层（厂长经理）之间寻找矛盾冲突和协调一致的平衡点，落实到具体的地方国企改制，则是着力推动形成新的企业家主体。 就方向而言，这一路径并没有什么错误。但是在着力重构企业家主体的过程中，存在着一些弊端：员工权利未能得到充分的尊重，在纠正所有者缺位的时候，出现了“劳动缺位”的问题；国有企业作为公共财物，改制过程没有经过充分的公共讨论，改制程序缺乏公正性；大多数改制都是政府主导，因此改制为政府权力扩张和一些人的寻租提供了机会。 实际上，在现代公司治理结构中，员工与股东、企业家一起被视作“利益相关者”。到１９９４年，美国有３８个州通过了《利益相关者法》。１９８３年以来，美国有２７个州修改了《公司法》，取消了股东是企业的惟一所有者的概念，要求管理者不仅要对股东（ｓｔｏｃｋｈｏｌｄｅｒ）负责，而且要对广大的利益相关者（ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒ）负责。作为企业赖以生存的资源投资者，利益相关者包括三类：１、市场环境投资者，主要是国家或各级政府；２、有形及无形资源投资者，指以股权投资与债权投资两种形式向企业提供实物、货币、工业产权等经济资源的投资人；３、智力及体力资源投资者，即企业的员工（参见陆一：“员工参与：中国企业改革中被忽视的第三者”）。 政府部门权力和福利的膨胀 由于改制过程中存在着主导者最大化自我利益的动机，从而形成了政府机构工作人员与国企职工利益获得上的差异。以国有制造业为例，改革以来，国有制造业职工数量连年下降，而党政和社会团体职工数量却不断上升（王炼利）。１９７８年，国有制造业职工占全部国有单位职工的３２．９％，党政、社会团体职工占５．６％，１９９５年，这一比例变为３０．４％和９．３％，１９９８年，这一比例变为２１．４％和１２．２％，２００３年，这与比例则为１２．９％和１７．２％。到２００２年党政社会团体公务员人数超出制造业人数７．６个百分点；２００３年则超出３３．６个百分点。 １９９５－２００３年，国有单位职工减少了３９．６％，国有制造业职工减少了７４％，而党政社会团体公务员增加了１２％。同时，国有单位职工工资总额增加了５９％，国有单位制造业职工工资总额减少了３８．７％，公务员工资总额增加了２．２倍。同样的时间跨度，公务员人数增加了３４％，工资总额增加了６５％，国有单位制造业职工工资总额减少了６７８亿元，而公务员工资总额增加了１２２０亿元。 王炼利计算认为，在１９９５－２００３年的八年间，国有制造业减少的工资总额６７８亿除以被裁减的职工人数２４７２万，每个被裁减人员分摊数是２７４３元，再分摊到８年，平均每人每年得到３４３元。公务员增加的工资１２２０亿元除以新增的１２２万人，每人分摊数是１０万元，平均每年１．２５万元。 从上述对比中可以清楚地看出，与企业过程改制相伴，党政机关的人数和福利却在强化和提高。今天的中国人都置身在市场化的环境中，但是感受到的压力却是不同的。这种不同的压力，正在考验着前述“分享艰难”的社会共识。 陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》也指出，９０年代，我国逐渐形成了新的社会分层，产业工人在收入水平、社会地位等方面都出现了相对下降，而国家和社会的管理者的收入、地位都在上升。 这在一定程度上解释了为什么支持改革的舆论下降到了１９９２年来的最低点。 --------------------------------------------------------------------------------------- 参考文章 [编者按：张文魁先生在这个采访中承认了一个重要的事实，那就是国企改革过于迁就和照顾了内部人的利益。张先生在文中这样说：“为什么必须要多一点地考虑内部人的利益呢？这就是基于我们国有企业改革过程中长期的放权让利和内部人控制的格局。所以有时候，改革的具体做法和利益分配不是基于某种理论，而是基于某种现实，这的确非常丑陋，但这是事实。或者说，这是一种权衡的结果。但是，既有理想又有能力的政治家就不应该过于迁就现实，而应该抑强扶弱，实现帕累托改进。”张先生终于觉悟了，这是令人值得高兴的事情。] 改革的做法往往是基于现实权衡的结果 ——访国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁 中国经济时报记者 单羽青 2005年12月 “十五”期间，我国国有经济发展和国有企业改革进入了一个新的阶段。在深化国有资产管理体制改革，推动国有经济布局和结构的战略性调整，改革国有企业经营管理机制等方面均有深刻变革，但也出现许多新情况，遇到许多新问题。为对这些问题进行系统总结和有机梳理，中国经济时报专访了长期从事国有企业改革研究的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁。 国有企业改制最具突破性的阶段是“十五”期间 中国经济时报：国有企业改革至今，大致经历了几个阶段？其划分与对国有经济和国有企业功能的认识存在怎样的联系？ 张文魁：可归纳为如下５个阶段： １、放权让利阶段。在上世纪八十年代初到八十年代中，是放权让利阶段，主要是扩大国有企业自主权和增加国有企业的留利水平及分配标准。 ２、承包制阶段。从上世纪八十年代中到九十年代初，以承包制的形式来相对固定国家与企业之间的责权利关系，初步引入了“国有，民营”的机制。 ３、现代企业制度试点和股份制尝试阶段。从１９９２年的十四大和１９９３年的十四届三中全会之后，国务院和各地方政府开始推行现代企业制度试点，并积极尝试股份制。 ４、改制探索阶段。１９９７年之后，各地开始探索包括整体出售国有企业和出售部分国有股等形式在内的改制。改制最先是在乡镇集体企业和县、市属小型国有企业开始的。 ５、“双重置换”模式确定和大规模改制阶段。到２０００年以后，双重置换（产权置换和职工身份置换相结合）的模式在实践中得到了确立，改制从县、市属国有企业向省属甚至中央国有企业蔓延，从小型国有企业向中型甚至大型国有企业蔓延。 中国经济时报：财政体制和金融体制的改革，切断了政府向国企输血的渠道，国有企业改革从１９９８年开始加速，进入了真正的攻坚阶段。“十五”期间，国有资产管理体制改革和国企改革发生了哪些变化？ 张文魁：国有企业改制最具突破性的阶段是“十五”期间，体现在以下方面： 双重置换模式在实践中逐渐成熟，并得到了官方认可，这不是理论家的发明，而是基层的创举，是具有伟大意义的。 改制大规模地得到了推行。我所去年与世界银行的联合大规模调查发现，在改制的样本企业中，２０００年前发生的改制只占全部改制的１４％，而２０００年之后发生的占８６％，其中发生在２００３年这一年的就占２７％。 国有资产管理体制发生重大变革，出资人到位。２００２年的１６大确定进行国有资产管理体制改革，２００３年后中央和地方国资委陆续成立，出资人到位，对于国企改制的健康推行具有重要意义。 同时，关于规范改制的法规政策逐步完善。２００３年底以来，国务院国资委推出了一系列规范国有企业改制的法规政策，对于改制的规范推进，对于防止国有资产流失和侵害职工的利益，都有重要作用。 大型国有企业也进入了改制的行列。 程序的公开性和竞争性是防止国有资产流失的最好办法 中国经济时报：统计显示，目前，我国国有的工商企业有１３８０００户，职工大约为４３００万左右，中央企业１６９户，职工１０５３万。请分析一下国有经济在国民经济发展中的位置和作用。 张文魁：国有企业在１９９７年底为２６．２万户，到２００４年底为１３．８万户，平均每年减少１．７７万户。未来几年，每年减少的户数实际上也会多于５０００户，这是由国有经济布局调整的需要和国有企业改制的进程决定的，是一个客观必然。 但是，中国也不会把国有资本都退出，国有经济在国民经济中仍然会保持重要地位。现在，关于国有企业的地位和作用的议论还很多、也很有分歧，我觉得这是正常的。从我个人的角度来看，在这样一个历史阶段，不应该过分夸大和过分缩小国有经济的地位和作用，而应该根据１５届４中全会的精神来定位国有经济，也就是说，国有经济需要控制的行业和领域主要在４个方面，即涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要产品和服务的行业，支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。 中国经济时报：国有企业改革中，国资流失和职工权益保护是两个极有争议的话题。对于产权改革中出现的国有资产流失及其负面现象更是引起了热烈的争论，您是如何看待这些问题的？应该如何在未来的改革中避免此类问题的出现？ 张文魁：国有资产流失常常与腐败联系在一起，所以大家非常憎恶。但我作为一个学者还是应该指出，现在关于国有资产流失的议论有些泛政治化而缺乏技术层面的研究。我们许多人，对于市场经济中的定价方法、定价标准和影响价格的因素还缺乏一些最基本的认识，所以，我们离市场经济的确还很远。国际国内经验都表明，程序的公开性和竞争性是防止国有资产流失的最好办法。 职工权益保护也是国有企业改革中一个非常重要又非常棘手的问题。基层有许多创举对于职工权益保护起到了很好的作用，如有偿转换职工身份就是其中之一。但是，也不能把所有的职工抵触情绪都归结为职工权益保护问题，在几乎所有的国家，国有企业改革都会引起职工的抵触，因为对铁饭碗的留恋是没有国界的。 改革的具体做法和利益分配往往基于某种现实，这非常丑陋， 中国经济时报：从计划经济向市场经济的转轨是人类历史上前所未有的尝试。国企改革不仅是转轨国家的问题，也是全球性的问题。但是，在转轨国家出现的问题最发人深省。比如，《世纪大拍卖》一书披露的俄罗斯转轨的内幕故事，使我们看到商业寡头和青年改革派共同角力，巧妙地夺占了大量的国家财富。作者认为“俄罗斯创造了一种市场经济，但却是一种被扭曲的市场经济”。那是一种私有的经济，但却不是一种生产性的经济，其中有市场存在，但却是被操纵和控制的市场。从邻居的不幸中，我们应该学习些什么？ 张文魁：《世纪大拍卖》给我们的最大教训是，转轨中要坚决反对官商勾结。不管勾结的是什么改革派官员，还是什么保守派官员，只要勾结起来，就应该反对。 中国经济时报：从书中，我们强烈地感受到，俄罗斯的许多无奈似乎都可以归因于“路径依赖”。在历史、国情、现实等各种背景因素的共同作用下，改革者们必须在历史遗产所给定的舞台上跳舞，“既要大力推进改革，又不能翻车出轨。”改革是一场历史性的利益再分配，各种利益集团通过各种途径争取自身的利益。改革者需要如何应对这种挑战？应该怎样在全民的共同利益中寻找自己的利益？ 张文魁：的确，我也非常强调改革中的路径依赖问题，譬如说在中国国有企业改制中，为什么必须要多一点地考虑内部人的利益？这就是基于我们国有企业改革过程中长期的放权让利和内部人控制的格局。所以有时候，改革的具体做法和利益分配不是基于某种理论，而是基于某种现实，这的确非常丑陋，但这是事实。或者说，这是一种权衡的结果。但是，既有理想又有能力的政治家就不应该过于迁就现实，而应该抑强扶弱，实现帕累托改进。 未来五年，改革重点应放在央企改制和公司治理转型两方面 中国经济时报：国资委主任李荣融１２月２２日表示，建立国有资产经营管理公司已经具备条件，中央企业布局结构调整的规划也已经制定好，具体由国有资产经营管理公司实施。有报道说国资委规划发展局今年９月曾召集一批专家，就国有资产经营管理公司的组建问题进行了论证，其中你是持反对意见的。你认为，未来国有资产经营管理公司的组建应注意哪些问题？ 张文魁：我当时有一个比较系统的发言，分析了各地类似公司和国家四大资产管理公司的经验教训和未来走向，主张国有资产经营公司不宜新建，可以在某些现有企业的基础上改建，不宜铺开，可以尝试，总体而言需要谨慎对待。这些特殊目的类公司，生易死难，“自转”易“公转”难，给支持性政策易，收这些政策难，需要高度注意。 中国经济时报：作为参与十六大国资管理新体制起草的专家，你能否为我们描述一下国企改革的路线图？ 张文魁：作为一个研究人员，我觉得未来五年国有企业改革的重点应该放在两个方面，一是中央国有企业的改制，二是改制企业的公司治理转型。我们与世界银行的联合调查表明，地方国有企业改制的进展是令人乐观的，而中央国有企业的改制面远远低于地方国有企业。当然，中央国有企业的改制难度、风险都比地方要大，但关键是需要决心。改制企业的公司治理转型则是一个更加复杂而又没有得到足够重视的问题，我现在正在进行这方面的研究，希望能理出一些头绪和发现一些政策含义。 目前来看，改制企业的公司治理转型可能涉及到如下内容：改制企业中国有股比例的进一步降低；进一步理清改制企业职工、企业、政府之间的关系；理清不同所有制性质的股东之间的关系；内部人股份制的开放性问题，等等。如果说大部分国有企业改制并不需要太漫长的时间就可以完成的话，那么改制企业的公司治理转型的成功则需要更漫长的时间才能实现。 —————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn, |