| [北京大军经济观察研究中心编者按：张路雄先生真是我国研究界的老黄牛，扎扎实实工作，不出风头，不当明星学者，但却给社会提供出大量实实在在的研究成果。相比较之下，那些风派学者真应当为之汗颜。看了张先生下面这篇文章，更使我们思考这样一个问题：为什么三十年的改革，改出了一个越发庞大的政府？改革的初衷是什么？搞市场经济的目的是什么？难道这一切都是为了打造一个强大而奢侈了的政府吗？]
推进政府改革，取消行政收费 ----对行政收费法和规范非税收入的不同意见 中国经济体制改革研究会副秘书长 张路雄 2008-03-10 tgyh@public3.bta.net.cn 提要：行政事业性收费与政府的公共职能相背离，是企业和民众反映强烈的问题之一。自《行政许可法》颁布以来，清理和整顿行政收费开始了实质性进展。本文通过对我国行政收费发展过程的回顾，明确指出，行政收费是改革开放后形成的毒瘤。通过对一些行政收费项目的具体分析及与发达国家的对比，可以确定目前的收费项目绝大部分是不合理的。如何根治行政收费问题？本文的结论是：必须改革政府才能从根本上治理行政收费。 行政事业性收费自改革开放以来，已经成为一些政府部门的重要收入来源，并且是部门利益存在的物质基础，这种情况极大地妨碍了政府执行职能的公正性。在建设社会主义市场经济的过程中必须要彻底解决这个问题，这也是财税体制改革中的一个重要任务。 行政事业性收费这是管理部门的标准称呼，包括了政府行政部门、事业单位、以及政府批准的社会团体及其他单位的收费。笔者认为所有这些都是政府收费，因为，不但行政部门、事业单位属于政府，社会团体绝大部分也是挂靠在政府部门的，所以，所有政府批准、授权的收费都应视为是政府收费。本文基本上没有用政府收费的提法，大量使用了行政事业性收费，或者简称为行政收费。 一、从历史发展过程看，行政收费是改革开放后形成的毒瘤 1、我国在计划经济体制时代，政府部门的行政性收费很少。 建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金只有 8.91亿元，相当于预算内收入的 4.2 %。改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的 30.6 %[1]。在所有制改造完成后，所有公有制企业的利润基本都上缴财政，是财政预算的重要组成部分。在全国社会主义所有制改造完成后至国有企业实行利改税以前，政府财政收入在 1956～ 1983年期间 ，50 %左右来源于非税收入,其中大部分是国营企业的上缴利润[2]。 从历史资料看，交通部门的收费在所有政府部门中是比较特殊的。从总体来讲，改革开放前政府部门基本没有行政性收费。在国务院法制办的网站上可以查到国务院颁布的所有行政法规。从1952至1978年共有144个文件，其中不但没有一个文件中有收费的规定，而且，甚至没有一个文件有罚款的规定。 2、改革开放后，政府的行政性收费项目不断增加。 本人查阅了国务院法制办公布的行政法规，自1980年至1990年，国务院公布的各种文件有1094个，相当于1952年至1979年数量的5.4倍。这在一个方面说明了在改革开放后，国家的行政职能出现了重大转变，政府增加了许多新的行政管理职能。在国务院发布的文件中有大量的行政法规和管理性条例、办法。这些管理性条例和办法中都涉及收费问题。难怪有的人使用了这样的概括：“管理就是收费”。不少条例中只规定了罚款内容。由于罚款是针对不按规定行事者，而按规定行事者不在被罚款之列，所以更让人们关注的是面向所有被管理者和被服务者的收费。在1980-1990年的行政法规中，有43个直接规定了收费项目，其中基金类项目15个，28个为对部门管理或办事的收费规定。在28个收费规定中，涉及部门17个，其中涉及最多的部门是国家工商局，共有8个文件涉及工商局的收费规定。最早的有关收费的规定是出自1982年的《中华人民共和国公证暂行条例》。也可以说，改革开放后，国务院最早的收费规定起始于1982年。 其原因在于：改革开放以后，我国开始引入市场经济体制。在计划经济向市场经济的过渡过程中，出现了许多政府管理的新职能，而当时国家财政收入较少，于是就开始允许部门收费。这就是被有些人称之为“不给钱给政策”做法。如最早规定可以收费的公证处，就是一个新建立的政府机构，公证职能也是一种新职能，虽然公证处是政府办的，但当时政府财政却难于出资养活这个机构和职能，所以就给了其收费的权利。再如工商局系统收的市场管理费和个体工商户管理费。在1983年初国务院通过的《城乡集市贸易管理办法》中第30条规定：“对进入集市交易的商品由当地工商行政管理机关收取少量的市场管理费。工业品、大牲畜费率按成交额计算不得超过１％，其它商品不得超过２％”。1987年国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》中第十三条规定了：“个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费”。国家工商管理局是文革结束后恢复的机构，本来人员就不多，城乡集市贸易管理和个体工商户管理又是新的职能，需要在基层设立大量机构和人员进行管理，而国家财政当时又拿不出很多资金，于是，就批准了工商部门的收费项目，用所收费用来养活这些新的机构和人员。自80年代初以来，许多政府部门的收费都是随着市场经济的发展，及相应的部门职能扩展而提出的。这种情况表明，政府收费的出现具有一定的合理性，尤其在计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段中。 从工商局对个体工商户的收费规定的演变可以看出一些问题。1981年《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》是第一个对个体户管理的规定，其中并没有对个体户收费的规定。该文件中只是有“个体经营者可以在自愿的原则下，按行业成立个体经营者协会或联合会。个体经营者协会或联合会，由工商行政管理部门或当地人民政府指定的部门领导。” 1983年，国务院出台了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定的补充规定》，其中提出了管理费的概念。“个体劳动者协会按行政区划成立，按行业分组活动。个体劳动者协会常设机构中的工作人员，应本着精干的原则自行解决，所需经费从收取管理费中开支。” 协会常设机构中的工作人员具有执法权，但要靠向被管理对象收费来发工资。但1984年出台的《国务院关于农村个体工商业的若干规定》只提到“农村个体工商业者可以加入本县、市的个体劳动者协会”，而没有提及收费问题。 1987年国务院改变了以前城乡个体户分开管理的规定，出台了《城乡个体工商户管理暂行条例》，其中对收费的规定为：“个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费。登记费和管理费的收费标准及管理办法，由国家工商行政管理局和财政部共同制定。” 政府部门在计划经济体制向市场经济体制的演变中开始大量收费，这种行为表明：政府机关本身是最先市场化的。政府机关最先成为追逐利益的主体，是政府机关的市场化带动了全社会向市场经济体制的演变。不论这种行为是否合理，但这是一种谁也无法否认的历史事实。 3、在法律规定行政收费的带动下，乱收费成为社会的一大危害。 除了国家法律和国务院行政法规的收费规定，大量的收费是由部门和地方政府自己规定的。就是说，实际上，法律和行政法规规定政府部门可以直接收费是造成了一种氛围，使得行政收费普遍化，并进而引起了全社会范围的乱收费之风。 早在80年代初，政府部门的收费就已经泛滥。从当时国务院的一份文件上可以看出当时的一些情况。一九八四年三月国务院在批转《国家计划委员会关于清理向建设项目取费情况和整顿意见的报告》的通知中就列举了当时一些乱收费的情况。“据初步汇总，当前向建设工程收取的费用达三百七十多种，除建设单位本身的二十二种费用外，其余三百五十多种是各方面收取的。这三百七十多种费用，就一个地区、一个建设项目来说并不全有，有些仅是一次性的。其中，有些是合法合理的；有些虽然国家没有明确规定，但从实际情况看，是需要解决的；有些则纯属巧立名目，‘敲竹杠’、‘吃大项’。” 如“有些城市的市政、交通运输、文教卫生、治安消防等部门，不论与建设工程是否直接有关，都以配套或其它名义集资，向建设项目摊派各种费用。有些行政管理部门自行规定，按建设工程的投资比例收取手续费、执照费、开票费、签证费[5]”。有的地方还向建设工程征收“商业网点费、新菜田建设费、人防工程费、地方建材费等”。 从文件所列举的情况可以看到，当时的主要建设项目还都是各级政府和公有制企业所实施的。所以这些名目繁多的收费也主要是面向建设项目收取。在各地收取的费用中有些具有合理性。文件也指出，“多年来，城市建设欠帐多，建设资金不足”，要“研究城市配套费用的收取办法。” 在对这些乱收费进行规范的时候，国务院提出了一些基本原则：“由行政、事业费开支的单位，原则上不应向建设项目收费，确有必要收费时，只能酌收工本费，不能按建设项目的投资比例收取；企业单位向建设项目收取服务费用，应按系统由国务院主管部门统一制定收费原则或收费标准，报经国家计委审定；基建主管部门履行自己的职责，对建设项目进行协调、仲裁、审查概预（决）算等工作，一律不得收费。”这些政策一方面起到了规范作用，但另一方面，也为政府部门普遍收费开了政策允许的口子。主要是：第一、由行政、事业费开支的单位可以收“工本费”，为各部门普遍在办事中收取各种各样的工本费提供了政策依据；第二、“由国务院主管部门统一制定收费原则或收费标准”，也成为部门自行制定收费规定的政策依据。 到80年代后期，乱收费、乱罚款、乱摊派问题越来越严重，以至于1990年中共中央、国务院联合发出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。文件对“三乱”现象的概括为：“不少地区和单位继续违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准，名目繁多，标准过高；有的随意对企事业单位和群众罚款，甚至乱设关卡，敲诈勒索；有的搞建设、办事业不量力而行，强制集资摊派；有的财务管理混乱，监督检查不严，违法违纪现象经常发生。“三乱”屡禁不止，日趋严重，已成为一个尖锐的社会问题，群众对此反映十分强烈”。可见在当时，行政性收费已经成为一个群众反映强烈的严重问题。应该说治理“三乱”在当时还是取得了一定成效。但是1992年，随着市场化改革的大幅度推进，政府部门的市场化行为日益严重，1992年以后，“乱收费、乱罚款、乱摊派”的现象开始更加泛滥。 为此，中共中央国务院在1993年又专门发出了《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》其中特别提出：“重点治理国家机关及其所属部门擅自把职责范围内的业务变成收费项目；擅自立项和扩大收费范围、提高收费标准；将一部分职能转移到下属的经济实体，搞有偿服务；利用职权和行业垄断强行“服务”，收取高额费用；只收费不服务，明目张胆地敲诈勒索等利用职权巧立名目乱收费的不正之风。”可见，在当时政府部门收费已经泛滥到了何种程度。 在80年代末，国务院成立纠正行业不正之风办公室，1993年这个办公室开始设在监察部，并且开始年年发文件提出当年的纠风重点。治理乱收费的问题始终在纠正不正之风工作的重点。在1995年中央纪委第五次全体会议上提出了“要在全国范围内，集中狠刹在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款，中小学乱收费，向农民乱摊派、乱收费三股不正之风。”公路、教育、向农民三种乱收费在近十年的纠风工作文件中一直占据重要地位。2005年取消农业税后，农民负担问题根本转变，但公路和教育乱收费一直还是乱收费问题的重点。 从行政性收费的发展过程看，有这样几个特点： 第一、在时间上，明显形成两个阶段。80年代是一个阶段，90年代，以邓小平南巡和建立社会主义市场经济口号的提出为标志，进入了另外一个发展阶段。在80年代，计划经济体制向市场经济体制的过渡目标并不很明确，发展过程也比较缓慢。1992年以后，市场化的改革目标明确了，过程也急剧加速。1992年后“乱收费”的发展程度之深、之广是远远超过80年代的。但不论是在80年代还是在90年代，行政收费的发展都呈现了一种无秩序的“乱像”。 第二、所谓的“乱收费、乱罚款、乱摊派”，起主导作用的是政府的各个部门，首先是有行政管理职能的部门“乱收费、乱罚款、乱摊派”，而后才是那些政府办的城市公用事业和医疗、教育等单位向服务对象乱收费的泛滥。 第三、乱收费是先向企业乱收费，而后发展到向个人乱收费。80年代首先出现的是向企业的乱收费。在90年代后，主要面向个人收费的教育、医疗等领域的乱收费才泛滥起来。 自80年代以来，在乱收费不断发展的过程中，中央国务院也一直在进行治理，以上所列举的文件就是中央不断出台的各类治理乱收费的文件。本人搜集到一个清理的数据：“从1997年到1999年,财政部会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联合发布了通知,分三批取消了共437项各种基金(附加、收费)项目;在管理形式上,采取了“财政专户”、“以票管费”、“收支两条线”等管理方式[6]”。但在实际过程是：不断清理，又不断发展，总体上乱收费是在不断上升。有数据表明：我国预算外资金的规模不断扩大（预算外资金的主体，在企业利改税以前是企业上缴利润，在企业利改税后是各种收费和罚款）， 从1980 年的557.40 亿元, 到1990 年时就增加到了2708.64 亿元, 10 年间其规模扩大了近4 倍（由于企业利改税的施行，收费增加的幅度决不是4倍，而是几十倍）。 而同期预算内收入仅扩大了不到2倍,预算外资金不但增长速度远远超过了预算内资金，而且在1991年从规模上也超过了预算内收入[7]。 二、在具体分析中看现存行政收费的不合理性 根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目有200多项，2002年为335项，地方每个省规定的收费项目平均在100多项目以上[8]。2004年为贯彻落实《行政许可法》财政部、国家发展改革委公布取消了涉及32个部门的103项行政审批等收费项目[9]。但在财政部发布2004年底发布的《2004年全国政府性基金项目目录》，共有基金项目33项，在2005年财政部、国家发展改革委公布的《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中仍规定有涉及58个单位的收费项目305项。其中单各种证书工本费就有67项，而证书工本费在文件中基本上是按单位计算的，有许多单位的工本费有2项以上，多的达5项之多，但都按一项计算。考试考务费也是这样，在各单位内都是合并计算为一项，但考试考务费项目最多的教育部，该项目多达18项，人事部的考试考务费也多达15项，如果把证书工本费和考试考务费每项都单独计算，中央部门的收费项目就会多达400种以上。加上基金项目中央部门的收费就多达450项以上。该规定涉及到国务院58个单位，而目前国务院共有组成部门和各类机构76个，就是说国务院有三分之二以上的单位有收费行为。难怪有人说，“几乎没有部门不收费”。因为，这么多部门收费，而且又都是与老百姓经常接触的部门，所以，肯定会给一般人这种印象。 就行政收费总额讲，有一个较为权威的数字：发改委价格司司长在2007年收费统计工作座谈会上说“２００５年全国行政事业性收费总额达４０００多亿元，再加上各种基金征收总额２０００多亿元”[10]。2005年全国财政收入为31649.29亿元，就是说基金收入和行政事业性收费的总和相当于财政总收入的20%。而在地方政府，尤其是地县级政府，收费收入占总收入的比重更高，有资料讲：地县一级，收费和罚款已经占财政的50%～60%了，个别县，收费和罚款额已经占财政收入的70%[11]。据湖南省涟源市人大不久前对全市个体工商户的税费抽样调查 ,涟源市156个副科级以上单位中 ,执行收费的单位和部门有1 44个 ,收费项目竟达 1230个[12]。2004年安徽省共有行政事业性收费项目438项，根据年审统计，全省共有收费单位24441个，年收费金额95.26亿元，其中行政性收费39.1亿元，事业性收费56.16亿元。1995到2004年十年间，安徽省行政事业性收费总额增长了5.1倍，其中行政性收费由1995年的6.1亿元快速增长到2004年的39.1亿元，十年增长了6.4倍。同期财政增长3.5倍。目前，安徽省收费收入占地方财政收入的比重为34.7%[13]。 《行政许可法》第五十八条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。” 在这个规定中，后一句话：“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，实际上是对是对现实状况的一种妥协。其基本精神就是：政府的行政管理不得收费。《行政许可法》的规定反映了国外发达的市场经济体制国家的一般规律。就是在市场经济体制下，政府的行政管理行为不能向被管理对象另行收费，因为政府已经向公民和企业征了税。国家机关只能由税收通过政府的财政支出来供养。政府收费不仅涉及重复征税的问题，而且会使政府管理部门形成自己本身特有的独立于公众利益之外的部门利益。这必然会对政府的行为造成扭曲，使其背离公众利益，而追求部门及单位工作人员的自身利益。 对照《行政许可法》对政府收费的基本精神，目前的政府收费项目中还有极多的问题。由于篇幅所限，本文不可能对所有的收费项目逐一进行评价，但在下面，将对一些现行的收费项目进行一些评价，看看其是否合理。 1、证书工本费。 《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中的67项证书工本费共涉及部门28个。这其中不包括公安部收取的护照费和身份证工本费。 在1984年出台的《中华人民共和国居民身份证试行条例》中规定：“公民申领居民身份证，按照规定付工本费”。可是在1986年出台的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》又具体规定为：“公民第一次领取居民身份证，免交证件工本费。公民申报换领新证，应当交纳证件工本费。公民丢失居民身份证申报补领新证，交纳相当于证件工本费二倍的费用。”在2003年通过的《中华人民共和国居民身份证法》中有更正为：“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当缴纳证件工本费”。这种变化是比较有意思的。本人没有参加这些法规的制定，不知其中变化的原因。但从国外的情况看，有的国家办理居民身份证件第一次是免费的，第二次以后再交费。但有的国家办居民身份是要收费的。比如美国。我的一个亲戚在美国，她告诉我：“成年人护照10年有效期，收费67美元。16岁以下儿童，收费52美元，5年有效期。护照办理时间要等10-12个星期。可办加急，每人多收60美元，也要4个星期左右。以上费用只适用于延期护照。如第一次办理，再多收30美元。 另外，第一次办理护照，必须本人去（邮局即可办理）。延期护照可邮寄办理。以上费用已包括寄费。照片自理，只要符合移民局要求。另外，必须付支票(现金），不收信用卡。” 美国人的驾照相当于中国人的身份证，办理也要收费。美国威斯康星州的驾照收费是“第一次的三年有效，18美元，以后每次续，8年有效，24美元。” 身份证是每个公民的都要的（这两年，由于规定到美国人到加拿大要护照了，所以办护照的人剧增，在美国也有许多人没有护照，但相当于身份证的驾照几乎是人人都有）。所以第一次办身份证不要钱是完全有道理的，这是政府为每个公民提供的完全平等的服务。第一次办证免费显然是合理的。但对第二次以后得办证应该收取工本费，这也体现了对爱护身份证者的鼓励。 身份证和护照是要经常携带的证件，所以要求制作结实、耐用，并且要防伪，制作工艺要求高，制作成本自然也高，所以收取一定的费用也有情可愿。但对于许多很少使用的一些证照，根本没有必要制作那么好。比如结婚证，其实在改革开放前就是一张纸，而且不收费。现在制作精美不过是为了多收工本费而已。许多企业的证照也是如此，很少使用，完全可以只给一张纸，作证明即可。所以，现在各部门所收取的证书工本费绝大部分都应取消。这项收费金额并不大，但涉及部门多，有些工本费还是有关法律规定的。但不管何种法律规定的，不合理的都应取消。所以，这是一项涉及多个部门利益的改革。 2、考试考务费。 在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中涉及24个部门共有65个单项。涉及考试考务费最多的部门是教育部和人事部，都多达十几项。以下分析一下考试考务费的合理性问题。 教育部的18项考试考务费中有4项为外语考试。我们以大学英语四六级考试为分析重点。大学英语四六级考试，（简称CET）是由国家教育部高等教育司主持的全国性教学考试；考试的主要对象是根据教育大纲修完大学英语四级或六级的大学本科生或研究生。大学英语四、六级标准化考试自1986年末开始筹备，1987年正式实施。国家教育部委托“全国大学英语四、六级考试委员会”（1993年前名为“大学英语四、六级标准化考试设计组”）负责设计、组织、管理与实施大学英语四、六级考试（包括俄、日、德、法语种的考试）。大学英语四六级考试的目的是测量考生是否达到了《教学大纲》中规定的大学英语四级和六级的教学要求[14]。就是说，凡是执行教育部《大学英语教学大纲》的学校必须参加英语四六级考试。据说四六级考试“本来是对高校外语教学水平和学生英语程度的一种检验[15]”，即是说，它是一种教学评价性考试。后来，有关部门把四六级考试通过率作为对大学评估的一个指标[16]。集美大学校苏金文认为这是所有校都实行四六级考试的一个基本原因。四、六级考试1987年第一次考试是10万多人参加，到2004年，四、六级加在一起是1100多万人”。现已成为世界上单科规模最大的考试[17]。 各方面对英语四六级考试意见极大。一是把英语四六级考试成绩作为发毕业证书的必要条件之一；二是英语四六级成绩还成为大学生就业的标准；三是造成大学生把外语作为主要学习课程，耽误了学生对专业课的深入专研和学习。中国外语教育研究中心2004年曾对非英语专业的在校大学生作过“花多少时间学英语”的调查，结果显示有近80%的人“几乎全部”或“大部分”时间用来学英语[18]。 教育部的人自称英语四六级“考试的收费在全世界上是最低的[19]”。没错，英语四六级考试收费比考托福、考GRE低不少。但是，人家是民间考试，而我国教育部搞的是国家考试，是强制性的，还要收费。虽然收费不算高，但归结到一个单位也是一笔大钱。2003年6月25日审计署署长李金华在年度审计工作报告中指出：教育部全国大学英语四六级考试委员会自1989年以来，违规集中各地考试费2.24亿元，未上缴财政专户，并从中坐支相关考试费用等1.9亿元。据说，教育部设在上海交通大学的全国大学生英语四六级考试委员会办公室，是个编制不足十人的机构。不知道这笔钱到底做了什么？ 在国家审计署二○○五年九月十九日公告的《教育部2004年度预算执行审计结果》宣布：2003年至2004年，教育部一些所属单位未经批准自行收费1.54亿元，其中全国大学英语四六级考试委员会向各地主考单位归集英语四六级考试费1.4亿元。 在有关部门和社会舆论的强大压力下，教育部对英语四六级考试进行了一些改革：一是把原来四、六级考试的100分制改为710分制，不设及格线，不颁发合格证书，只发成绩单。二是从2007年1月起，四六级考试将不再接受非在校生报名。这种改革是换汤不换药，但是，只接受在校生的英语四六级考试，更没有收钱的道理。这是要求所有在校大学生和研究生都参加的强制性考试，如果说原来那些社会上的其他人士参加该考试还可以收钱的话，这种政府组织的所有人都要强制参加的考试，根本就没有收费的道理，因为在校生是没有收入的。英语四六级考试改革的方向应该是交由民间机构举办，考生自愿参加。但这样一来就有可能会失去英语考试的市场，“试想，如果不是有了四、六级考试，这每年1000万人的英语考试服务市场就有可能被ETS、剑桥等外国考试服务机构占领。但是决不能为了赚钱就强制所有的大学生、研究生都参加四、六级考试，并且还强制收费。这种考试考务费不应该取消吗？ 我们再分析一下人事部的考试考务费情况。在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中人事部的考试考务费项目有15项，其中有三项是执业考试10项是资格考试。还有一项是计算机能力考试，一项是职称外语考试。后两项是涉及人数最多的考试，尤其是职称外语考试。在这里重点分析一下职称外语考试。 文化大革命以后，1977年在《中共中央关于召开全国科学大会的通知》中指出，“应该恢复技术职称、建立考核制度，实行技术岗位责任制。” 1979年12月，国务院批转国家科委、国家经委、国务院科技干部局《关于颁发<工程技术干部职称暂行规定>的请示报告》[20]。至此，全国各地都开始了技术职称的评定工作。这时的技术职称就是技术职务，与工资待遇完全挂钩。 由于历史遗留问题多、各地掌握的评聘条件不一致，出现了技术职称过多过滥的情况。针对这种情况，1983年中央停止了职称评定工作。1986年中央决定改革职称评定工作，实行评聘分开，并且由中央政府统一制定职称系列称呼和评定标准。所以真正的职称评定是从1986年以后开始的。 当时实行评聘分开，有当时的历史条件，不可一概否定，但是从现在条件看，这种改革存在重大失误。一是，评聘分开。世界上各国的技术职务都是评聘统一的，只有技术职务，而没有单纯的职称。二是实行全国统一的标准，并实行各种职称考试，这是一种“超计划经济”的行政手段。在制定这个政策时，全国大部分技术人员还是都由财政供养。中央单位和地方单位、企业单位和事业单位、不同的事业单位之间，人员的学术和技术水平是差距极大的，可是因为都吃财政饭，就要有一个统一的标准，以这个统一标准来限制技术职称的过多过滥。这是用计划经济的思维方式制定的一种制度。在计划经济体制的鼎盛时期都没有实行这种“超计划经济”制度，在计划经济体制将要退出历史舞台的时候却要实行，可见这是多么不合适宜。就在实行这种制度的同时，中国已经开始向市场经济转轨，这样，这种“超计划经济”的行政手段就与市场经济结合在一起，形成了一种全世界没有的职称评定怪胎，至今贻害无穷。 近几年一些部门和地方已经开始了这个方面的改革，如中国科学院。早在2001年就有报道：“中科院将在全院范围内停止专业技术职务任职资格的评审，同时停止传统意义上的职员职级晋升，取而代之的将是全面推行的岗位聘任制”[21]。上海市在2002年也开始取消职称制的改革。上海市人事局有关负责人介绍：该市在上海大学先行试点的基础上，已在高等院校全面实行专业技术职务聘任制，停止职称评审。“教授”作为专业技术职务聘任，只是职务，不再是“职称”，离开了岗位就不能再称为“教授”[22]。所以，全国统一的职称评定制度已经不在统一，处于逐步消亡的过程中，这种情况下为了评定统一的职称，而举行的职称外语考试更显得没有存在的必要。 之所以还保留它，唯一的解释就是为了收钱。职称外语考试是由人事部管理由各部门组织的，各部门都要向人事部交钱，具体情况无从了解，但这无疑是人事部的各种考试考务费中收入最多一种。 按1994年劳动部、人事部关于颁发《职业资格证书规定》“从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准，执业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）学识、技术和能力的必备标准”。显然执业资格考试更具有垄断性，所以也成为人事部考试的主要发展方向。但作为政府收费的考试，其合理性如何是值得研究的。 考试收费在一些发达的市场经济国家中也存在。如美国，在美国的很多职业都要经过考试取得从业资格。律师、会计师当然要考试获得资格，连卖房、当经纪人都要参加考试，获取资格。但一般来讲，这些考试都不是政府部门举办的，而是各种协会自己举办的。比如美国的管理会计师(CMA)，其考试是由管理会计师协会(Institute of Certified Management Accountants，简称ICMA，直译为“被鉴定的管理会计师协会”)管理的。该协会提出应考资格、考试科目、级考试的时间和地点并规定了考试费用：一般考生，每科目每次考试费用为60美元；美国大学四年级或研究生，每科目为30美元；美国大学专任教师，第一次考试不收费，第二次以后各科目收费30美元。在美国境外地点应考者，不论应考科目多寡，共加收25美元[23]。 在美国的高考也是由民间机构举办的，比较成规模的是SAT和ACT这两种高考形式，一年举办多次，学生可以多次参加考试，以最高分为准。 德国的制度与美国不同。按联邦规定，在342项职业中，法律、医学、食品化学、教师、牙医、兽医、制药等专业实行国家考试，在联邦规定的框架下，由各州政府相关机构负责实施；其余的职业，国家规定其从业标准，以市场为导向，由各行会、商会、企业和培训机构等组织实施。各职业资格的取得又按各专业的特点去进行，不搞一刀切[24]。由于德国上大学是免费的，连要通过国家级考试或政府官方承认的再教育，都可向政府提出培训资助。最高政府资助达11200.6欧元（其中30.5%政府无偿；69.5%为无息贷款）[25]。所以，国家考试也是免费的。 我国目前的职业资格考试制度设计上更多的是参考了德国的制度，不同之处第一是所有的考试都收费；第二是国家考试的范围太宽。德国在342种职业中实行国家考试的只有6种，不到2%。而现在人事部的考试项目已经多达34种，而且其中执业资格考试就多达19种，而国外通行的医生、律师等还不在其内，目前是由各有关部门自己组织的。在中国目前实行美国的办法条件还不成熟。美国的各种协会都是由会员民主管理的，这要有长期健全的民主制度为前提条件，我国社会的民主制度要建设得达到这种程度还要相当长的时间。在目前条件下，放手由民间组织这类考试，会有公信力不强的问题，目前条件不成熟。但是目前这种由政府代替市场，由政府收费举办资格考试的办法实在是一种不伦不类的体制。说穿了，其原则就是怎么做有利于政府，就怎么做。 目前在教育部的18项考试考务费中，有4、5种是对在校生收取的，在校生没有收入，又都交了学费，还要再教考试费，实在是没有道理。 与考试考务费相关的是，考试主管单位编纂和发行有关“辅导材料”作为自己的专利，谋取巨额利润，这种情况国外政府机构大概是没有的，这是中国政府机构的“专利”。这种收费是不列入政府收费目录的，但参考者是不能不购买的，这种前必须要花。政府部门以此方式赚钱实在是利用职权，这是一种黑钱，即为不合理。 3、检验检测费。 检验检测费涉及10个部门，所有的检测项目加起来共计70项。涉及比较多的部门是：质检部门和农业部。质检部门有检验检测费48项（包括计量项目），其中进出口方面的有16项，大部分是国内检测项目。农业部有检测项目11项，其中涉及进出口4项，8项为国内检测项目。目前在检测方面的收费项目是否合理值得研究。 本人与美国农业部经济研究局合作十几年，其中考察过美国农业检测的各个环节。美国对农产品的质量检测基本分为粮食类、蔬菜水果类和肉类三类质量检测。所有检测机构和人员全部是联邦农业部派出的工作人员。 对肉类的质量检测由农业部食品安全监督管理服务局（FSIS）负责。该局依据《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》和《蛋制品检验法》，对全国国内生产和进口的肉类（不含野生动物肉）、禽类、蛋制品（不包括带壳的蛋）实施从生产到加工以及标识上市全过程监管。FSIS的9000多名人员中，有7300多名联邦检查员，驻扎在全国6200多个经注册的畜禽加工厂中，负责产品质量安全监督检查工作；而食品药品管理局则只是通过不定期的检查来实施监管。《联邦肉类检验法》规定，每年从国库中拨款300万美元用于支付肉类产品的检验费用；《禽类产品检验法》和《蛋制品检验法》也均规定执行法律所需要的检验费用均由财政预算拨款支付。2005财政年度，FSIS的预算为9.52亿美元，其中8.28亿美元用于检测费用。此外，联邦检查员的费用以及取样、专业培训的费用也均由国家财政预算支付。 对粮食产品的检测，我考察过联邦农业部派驻在港口的检测机构。美国政府规定对出口谷物必须进行检验，联邦谷物检验检疫局派10名左右专业技术人员长驻每个粮运码头，不仅定时定量对出口谷物进行检验（为有利于有关品质方面争议的解决，出口样品至少保存90天），而且监督该码头收储装卸生产的全过程。粮食检测机构都所有出口的粮食全部检测，用他们规定的方法进行抽样，然后对杂质、水分和一些其他指标作出检验结果。对出口的粮食检验都按数量收费。对国内销售的谷物，如接受用户委托，也可进行检验。这种检验也是收费的。美国的粮食检测中还有一项业务是收费的。就是对粮食检测仪器要定期进行校正，并且对有关人员进行培训，这种培训是收取一定费用的。 美国农业部对蔬菜的生产及分类包装有严格的规定，对蔬菜水果的质量检验是由美国农业部派驻在批发市场的工作人员进行，美国农业部对蔬菜的生产及分类包装有严格的规定，检查人员主要采取随机抽样的方式，对部分农产品的内在质量进行检测。这种检测不收取费用。 德国的检验检测机构和体系，可以分成三个层次，第一层次是企业自我检测，第二层次是中介机构检测，它可以受政府、企业、行业、协会等委托从事检验业务，收取一定报酬。第三层次是政府检验检测，不收取费用[26]。 在发达的市场经济国家，有许多独立的检验检测机构，这些机构实际上是一种中介机构，这些中介性检验检测机构是靠服务来收费的，其前提条件是检测的质量和服务的周到。政府的检测是带强制性的，所以不能收费。 按照国家物价局、财政部1992年制定的《产品质量监督检验收费管理试行办法》规定：除了对企业和产品进行的抽查性检测不收取费用外，其余的检测都要收取费用。该办法还规定了收费标准，所收费用包括了“材料费、水电燃料费、检验用房维修费、仪器设备折旧费、仪器设备维修费、管理费六项”。其中的管理费一项具体内容不祥，但可以把人员工资都包括在内。这样检验费几乎就包括了全部成本，除了建设办公用房的初始费用。这种政府的检测费用与美国、德国政府检测免收费用的做法差距太大。这等于是把负担完全转嫁给企业和消费者，在企业和消费者已经交税的情况下，这种做法是根本不合理的。由于我国的许多质量检测是在市场经济发展的过程中建立的，机构和人员开始都得不到充足的财政经费，收取一些费用是可以理解的。但把此作为常态，就很成问题。这等于是在实行行政管理的过程中向被管理者收费，这是极不合理的。 4、交通收费。 交通收费是一项比较特殊的收费。特殊之处在于，这是历史最悠久的收费之一，即使是在收费很少的计划经济时期，交通收费就一直存在。其存在原因在于：所收费用专门用于交通系统的建设和维护。费与税的区别就在于，税收上缴财政后，再由财政分配给各个领域和部门，而收费则是专款专用。这是交通收费存在的基本原因。 目前我国存在的交通收费有：第一类：公路养路费和航道养护费，这是对所有的车（船）都收取的费用。第二类：对营运性车船收取的费用：公路运输管理费，水路运输管理费；第三类：道路通行费，包括过桥费和过路费。 （1）公路养路费和航道养护费目前是由地方交通部门收取的。不知道地方收取的费用与交通部有没有上缴关系，该费种的收取与支出目前存在何种利益环节，所以本文不对这些未知环节作评论。但这类收费目前存在与车船税重复征收的问题。车船税的纳税人是机动车、船使用者，养路费的缴费人也是机动车、船使用者。政府为车船使用者支出的主要费用有两个方面，一是修路（包括水路），二是治理空气污染。如果把车船税改成空气污染税是比较合理的，但对不同标准排放的车船应有不同的收费标准，如电动车没有污染排放，就应该免收。 （2）公路运输管理费，水路运输管理费目前存在的问题是：一方面，这是对营运性车船专门收取的费用，这种费用是用来修路和航道的，叫管理费是不合适的。二是对于已经交了公路养路费和航道养护费的营运性车船涉及重复收费。按照交通部等部门1991年的《公路养路费征收管理规定》养路费与公路管理费是一回事，两种费只征收一种。但不知从何时起，养路费与公路管理分开收，经营性机动车还要交公路管理费[27]。实行养路费费改税必须包括公路养路费、航道养护费，还必须包括公路运输管理费，水路运输管理费。其实最应该费改税的是公路运输管理费和水路运输管理费，这种费是按率或者按吨位征收的，实际上就是一种专门的税种。 目前，交通部门还收取3种政府性基金：港口建设费、公路客货运附加费、水运客货运附加费。其中港口建设费和水运客货运附加费是缴入中央国库的，公路客货运附加费是缴入地方国库的。港口建设费和水运客货运附加费都是用于港口建设的资金，公路客货运附加费是用于公路建设的资金。所有这3种收费也是针对营运性机动车和船只的。除了国外船只外，营运性机动车船也存在重复缴费的问题。如果实行燃油税，也应一并考虑取消这几种政府性基金。。 （3）车辆通行费是多年来反映最为强烈的乱收费种类之一，其根源还是在于我国的收费公路管理办法过于简陋。 收费公路，尤其是高速路收费确实是很多国家在公路大发展时期施行的一种过渡性办法，以弥补财政资金的不足。从美国等国的高速公路收费发展历史可以看出这一规律。美国在第二次世界大战后开始大规模修建高速公路，由于政府财政资金不足，于是允许所建高速公路收费，截止到1957年共建收费高速公路5219公里。进入70年代之后，在公路使用者税收收入增加和许多公路偿还完债券本息的情况下，收费公路建设降温。美国1975年有近3680公里收费高速公路并入州际公路系统，成为免费公路[28]。目前，虽然联邦政府又开始鼓励私人投资高速公路，但收费公路数量极少。 法国是从50年代开始，为了快速发展交通，实行了高速公路收费办法，几十年来，变动主要在收费公司的产权方面进行，若干年允许私人公司进入，若干年限制私人公司进入。目前法国公路网总里程大约为100万公里，高速公路为8900公里，其中6705公里的高速公路采用特许经营方式建设管理，2195公里为非特许经营[29]。法国规定：通行费收人的55％用于偿还本息，25％用于养护和管理，19％支付税费，l％用于新建高速公路[30]。 5、工商收费。 在现行的工商部门收费中值得讨论的有：个体工商户管理费；集贸市场管理费；企业登记注册费。 前面已经介绍过，个体工商户管理费和集贸市场管理费都是在80年代初开始收取的。当时，市场经济体制刚开始建立，个体工商户的管理和集贸市场的管理业务都是新业务，管理人员也都是非公职人员。这支队伍如何养，财政没有钱，所以允许各地收费，以养活这些业务。这在当时条件下是有其合理因素的。但是现在，国家的财政状况大为改善，个体工商户和集贸市场的管理人员大部分都已经是公职人员（有的是公务员编制、有的是事业编制），那些临时人员也有条件逐步退出历史舞台了[33]。这时，再从被管理对象收取管理费，实在是说不过去。查查世界规范市场经济体制国家，没有一个国家有类似性质的行政收费，所以应该尽早让个体工商户管理费和集贸市场管理费退出历史舞台。2006年北京市人民政府于3月31日实施了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的意见》，其中规定：停止收取集贸市场管理费和个体工商户管理费。停收两项费用，每年可为征收对象省下两亿多元[34]。据说四川、天津也已经取消了这两项收费[35]。 6、事业单位收费。 有许多政府部门赋予下属的一些事业单位某项行政管理权，或者把某项收费权赋予下属事业单位。在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中许多收费项目就是由事业单位收取的。除了行政事业性收费项目目录之外，一些事业单位还在收取经营服务费。在2001年《财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》中共涉及13个部门的至少16项收费由行政事业性收费转为经营服务性收费。在通知中还特别强调：“上述行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）后，其收入不再作为预算外资金，也不再上缴财政专户实行“收支两条线”管理。执收单位应按照国家有关财政制度规定，将经营服务性收费纳入单位财务收支统一核算和管理”。收费改性的根据是1999年国务院有关部门制定的《中介服务收费管理办法》（计价格〔1999〕2255号）。其实，在所涉及的各事业单位中，只由公证处在2007年《公正法》颁布后转为中介机构，其余的全部都还是政府部门或部门下属的事业单位。从列入的16项改变性质的收费项目中可以看出这些收费确实具有中介服务的性质。这就涉及一个重要的原则问题：政府部门是否应该搞经营性的中介服务？ 现在不少地方的中介服务机构使政府办的，所以一些经营服务费实际上使政府部门在收取。这种情况在县一级政府更为突出，不少中介服务机构，就是在政府有关部门挂一块牌子，于是服务就收费。工商、税务、建筑、国土等许多县级单位都是如此。在县级的一些中介服务机构面临人才少，业务少，但又不能不办的情况，于是就由政府有关部门来办这些中介业务，于是收费也就理所应当。这其中有合理因素，但政府部门收取经营服务费确实是违背规范的市场经济原则的。 7、协会收费。 在中国，各种协会目前基本上还是各级政府和有关部门办的。在中央一级，有全额财政拨款的部级协会，如中国残疾人联合会、中国红十字会等；也有一些由国家部委改革后建立的协会，如轻工业联合会、纺织工业联合会、机械工业联合会等等，还有一些是全额财政拨款的协会、学会，如中国农学会、中国经济体制改革研究会等。但大量的中央级协会及所有地方办的协会是没有财政拨款的。在没有财政拨款的协会中，还有一些是由中央编委批准的自收自治的事业单位。名义上都叫协会、学会，好像都是民间社团，其实单位性质和经费来源有很大差别。 协会收取的行政性收费。 例一、消费者协会3.15认证标志。按照该协会网站的自我介绍，中国消费者协会于1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体[46]。实际上，中国消费者协会是一个被称为“协会”的消费者权益维护机构，在工商局内部是一个事业单位。长期以来消协一直是一个自收自支的单位，除了向国家有关部门要一些经费外，还要自己创收[47]。3.15认证标志起于2000年3.15日。“设立标志的初衷不是为了产品质量认证。真正的目的主要是解决消费者投诉以后索赔难的问题，就是想让消费者明白，买了有“3.15”标志的产品，意味着出现纠纷首先可以从企业提供的一笔保证金里得到赔偿。但到后来，‘3.15’认证标志几乎成为了中消协最后的可以筹资的手段了[48]。”2001年以前，3.15认证没有出现过问题，但后来质疑不断，直到2006年的“欧典地板”事件达到了顶峰。欧典地板是连续6年被允许使用“3.15”标志的企业。但这家在国内生产地板的公司，却在公众面前宣传自己公司拥有的是德国身份。此事在2006年3.15晚会曝光后，对中国消费者协会声誉产生了极大的负面影响。到2006年仍在使用3.15标志的企业有24家。这些产品或服务的认证有效期都是两年。此后，消协公开表示“3·15”标志认证工作已经全部停止，对于已经认证的企业都做了善后工作。目前部分企业仍会使用“3·15”标志，不过到约定好的期限后，都会停用[49]。 例二、卡拉OK版权收费。在中国加入世贸组织后，一些国家对中国最大的意见之一就是知识产权的保护。卡拉OK就是涉及知识产权保护的一个令人关注的领域。多年来一直有国内外的知识产权人就卡拉OK的侵权问题提出诉讼。但一直没有好的解决办法。2004年底国务院颁布了《著作权集体管理条例》。2005年底，国家版权局批准成立中国音像著作权集体管理协会（筹），并报民政部办理社团登记手续。之后，中国音像著作权集体管理协会（筹）开始拟定《卡拉ＯＫ经营行业版权使用费标准》并上报国家版权局。国家版权局于2006年８月２０日至９月２０日将该草案向社会公布，广泛征求了有关各方的意见。并根据社会反馈的意见，建议中国音像著作权集体管理协会（筹）和中国音乐著作权协会对原草案进行了适当修改。而后国家版权局予以公告施行。按照《卡拉ＯＫ经营行业版权使用费标准》每间包房每天收取１２元版权使用费[51]。 在我国协会收费（除了会费）都是由政府部门发文确定的收费权，并且制定了收费标准。如卡拉OK版权收费。还有中国国际象棋协会所收取的“国际象棋地方等级证书收费”，其标准是由国家体育总局棋牌运动管理中心有关文件（体棋牌字[2004]208号）所具体规定的。湖南省锅容管特管理协会所收取的特种设备设计、制造、安装、改造、维修、充装、检测检验评审服务等收费，是由湖南省物价局所批准的。有关部门的一项初步统计显示，截至2007年7月，全国涉及行政收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件，行政法规规章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件[56]。按收取单位的性质划分，有大量的收费是由协会和其他一些机构承担的；按经费上交途径看，有一些是上缴财政的（或者按规定应该上交财政的），但不少是不用上缴财政而由收取单位自留的（经营服务性收费）。这些不由政府行政事业单位收取，或者不上缴财政的收费，实际上目前并不在收费管理的范围中，是政府收费管理的盲区。 8、乱收费。
乱收费是指没有经过批准的非法收费行为。按理，乱收费不应列入行政收费的范围。但是乱收费的存在于行政收费的整个环境有关，行政收费多的地方，乱收费也就多。法制环境差的地方乱收费也多。目前，反映比较多的乱收费一般都出现在基层。但一些大城市也有乱收费的问题。 9、政府性基金。 按照《财政部关于发布2004年全国政府性基金项目目录的通知》共有33项政府基金。其中有18项是2005年底到期。但到2006年1月，财政部又发文：除陕西省帮困基金政策执行到2005年12月31日,从2006年1月1日起停止征收该项基金。鉴于其余17项基金情况比较复杂,一些问题尚须进一步研究,故将其原有政策执行期限延续至2006年底。财政部将继续征求有关方面意见,并对上述17项政府性基金进行更加深入的调查研究,提出处理意见上报国务院,待国务院批准后按新政策执行。 三、解决行政收费问题必须对政府进行全面改革 1、澄清解决行政收费的思路。 虽然自80年代以来，中央政府就出台过一些治理行政收费泛滥的政策，但基本上是治标不治本的办法，没有从根本上触及其形成的制度根源。1999年，朱镕基总理在政府工作报告中指出：要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实施“费改税”。各部门也研究和制定了费改税的一些方案，但除了农村的费改税，其他方面基本没有进展。费改税总体上没有抑制行政收费的发展势头。 2、要进一步加深对行政收费危害性的认识。 在市场经济体制中，与市场本身的逐利性相区别，政府必须保持中立性，即保持政府本身没有自己的特殊利益，这样才能使政府成为公共利益的代表。这是成熟的市场经济体制国家政府的基本特征。但在我国，目前几乎所有的政府部门都存在着“部门利益”，即本部门的特殊利益。部门利益是我国现阶段的一种特殊现象。在国外似乎听不到“部门利益”这个词汇，只有在中国才有这个词汇。所以也可以讲，部门利益是目前中国的特色之一。在别的国家，政府部门之间也有不同的意见和争论，但这一般是由于部门所站的角度和立场不同所至，与部门利益无关。在美国对政府部门的批评中，主要问题是：机构数量越来越多，分工越来越细，机构的寿命越来越长，但没有人提及部门利益问题[64]。 第三、行政性审批过多过滥，缺乏公开透明的标准。这也成为一些部门追求部门和个人利益的一种制度基础。尤其是在部门自己组织收入给职工发钱的体制下，审批权必然成为部门利益的一个重要来源。除此之外，审批权还可以带来一些很实在的利益。利益之一是：吃请。在中国公款吃喝是世界之最，其水平之高令人咂舌。一来单位可以有钱用于此项用途；二来虽有政策规定，但形同虚设。有管理权（审批权），就有人追着请你，没有此权就没人理你。利益之二是：送礼。部门的管理权、审批权越大（涉及的含金量越高），送的礼就越贵重。这方面纪检部门也早有规定，但只有在被审查时才是问题，在大多数情况下礼品是可以接受的。利益之三是：出差待遇好。我国政府人员出差标准很低，中央和上级单位都要地方或接待方出钱安排吃住。权越大的单位，出差住得越好，招待越好。所以，各部门都要争管理权，没实权的单位也要设立一些有好处的权利。 结合中央部门预算执行审计，审计署对31个中央部门所属单位的设立、运转和管理情况开展了审计调查。据不完全统计，截至2005年底，31个中央部门共管理各级各类单位(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)5074个，资产总额4479.78亿元，在职人员164.12万人。其中，事业单位2212个，占43.6%；国有独资和控股企业2862个，占56.4%。这些单位约三分之一是1998年后成立的。 从审计调查的情况看，审计署认为主要有如下三个问题：一是一些部门的部分行政职能由所属单位承担。抽查25个部门发现，有11个部门所属的73个事业单位承担了部分审批、监督、管理等行政职能；有3个部门所属的10个社团组织利用挂靠在中央部门的特殊地位和日常工作联系，直接或间接参与行使了部分行政职能；有7个部门所属的42个各类中心办理了部分本应由行业组织或社会中介机构承办的技术性、事务性公共服务职能。截至2006年底，上述125个所属单位通过代行行政职能，取得收入4.56亿元。 3、解决行政收费的对策 在市场经济体制中税收是政府收入的基础，除此以外，政府可以有资源性、资产性收入，政府办的公共服务事业也可以收费，但是政府的行政收费绝对是特例。在许多国家，政府的行政收费都要经过国会的专门批准。所以，我们必须把基本上取消行政收费作为改革的目标。 （1）、政府的行政、事业单位必须实现由财政供养。 考察我国行政收费的发展过程，可以看出是由于新职能的建立，需要养人，而财政经费不足，这是允许行政收费的起点。现在一些地方的行政收费也是为了养人。所以要解决行政收费问题，必须解决所有政府单位都由财政供养的问题。现在中央的行政单位已经实现了由财政供养，但在地方，不少行政单位中还有大量事业编制的人员。对事业编制人员，不少地方的财政拨款数额不足。 从以上5个方面的措施看，解决行政收费，决不能就事论事，只提出限制性措施，这是治标的办法。要从根本上解决行政收费问题，必须改革政治体制的许多方面。这不但是一场行政体制改革，而且会涉及政治制度的重要方面。没有这种全面的深层次改革，仅不可能建立完善的市场经济体制，也不可能基本上取消行政收费。 注释： [1]非税收入规范化管理研究 crifs.org.cn 2005年7月13日贾 康 刘军民 [51]国家版权局就卡拉OK收费备受争议问题做出回应2006年11月24日 新华网 _________________________________________________________________ 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn
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