| [北京大军观察中心编者按：现发出九鼎事务所发来的第128期《选择》周刊部分文章，有些很值得一读，只是这个刊物所选的文章西化性较强，很少有反映农工劳动权利的内容，这也是个缺憾。不过这期选择的汪玉凯教授的文章很是重要。]
《选择》周刊第128期文选 2007年4月4日，Choice Weekly Vol. 128， 目录 汪玉凯：《民生问题的政治解读》 周其仁：《不妙的组合——“鲁能”事件的含义》 亚当·斯密研究所：《税收自由日》 刘军宁：《有限政府与政体改革》 NICK SCHULZ：《没有“退出机制”是个大问题》 美国企业研究所：《失败中的国家》 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 民生问题的政治解读 国家行政学院 教授 汪玉凯 一、民生问题实质上是一个政治问题 应当说，民生问题首先表现为社会问题、经济问题。现在老百姓关注四大问题：教育、医疗、住房、就业。这四个问题基本都是社会层面、经济层面的问题。但是这些问题的解决，在中国目前的体制政策环境下，我认为首先是一个政治层面的问题。如果不从政治层面思考和解决问题，这些社会问题、经济问题是解决不好或者解决不了的。为什么呢？我想至少有三方面的理由： 第一，这些看起来属于的经济、社会层面的民生问题，它后面直接关联的，是与政府的公共服务有关。民生问题解决的好与不好，都与政府在一定时期的公共服务提供能力有关，也与政府自身的行为有关。一个政府行为规范，公共服务意识、公共服务提供能力强，围绕民生问题反映的社会问题也许并很突出。因为政府的行为和能力容易受到民众的认可。反之，则可能是另一种状况，所以，我们说民生问题不仅仅是个经济问题和社会问题，它也是一个政府提供公共服务能力和行为问题，这实际就上升到了政治层面。 第二，表现为经济、社会层面的民生问题，也与一定时期社会的公平、正义有密切的关系。如果一个社会公平正义度比较高，即使这个社会的经济能力有限，社会利益分配得比较合理，那可能老百姓的怨声还不至于很高；如果说这个社会不能体现公平、正义，社会利益分配又明显不公，即使经济发展水平比较高了，民众的呼声仍然会很高，甚至成为社会凸显的焦点。从这个意义上说，中国过去28年的改革开放，广大民众确实从改革中获得了实惠，但为什么到今天，民生问题如此凸显，并成为人们普遍关注的问题，非常值得我们深思。 第三，这种经济、社会层面的民生问题，也与一个国家和政府在一定时期的制度安排有关。这就是说，这方面的制度安排得合理不合理，得当不得当，就不是一个简单的社会、经济问题，而首先是一个政治问题。因为这种制度安排的后面，直接反映着政府的价值追求和治国理念，也反映着一定时期的政府的政策导向，这些都是其政治意志的直接体现。因此，围绕民生的制度安排，决不仅仅是一个制度设计的方法问题，是一个重要的政治价值的取向问题。基于以上三个理由，我认为民生问题归根结底是一个政治问题。 二、民生问题的凸现，与我国政治体制改革长期滞后有关 值得我们重视的是，目前我国民生问题的凸显，除了经过28年的快速改革开放，经济社会利益格局所发生的变化等多种原因之外，也与我国在政治层面的改革整体滞后有很大的关系。关于这一点，我们也可以从四个角度进行分析。 第一，如果把过去这28年中国的发展，作一整体分析就会发现，我国过去28年的发展结构有明显失衡的问题。也就是说，过去28年我国的经济发展、社会发展和政治发展这三者之间并不是一个平衡的状态，而是一个失衡的状态：经济发展最快，社会发展相对缓慢，政治发展明显滞后。这种发展结构本身的不合理或失衡，使得民生问题发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题，非但得不到及时的解决，反而越积越深，最终都以民生问题的形式凸显出来。在这些体制、制度问题中，许多都与政治层面、特别政治体制层面的某些问题有关。其中有关公民利益诉求的表达，就是一个比较突出的问题。如果我们的政治生活中，公众利益的表达渠道不畅，形式过于简单，或者一些涉及公众切身利益的问题虽然突出了，但没有引起个有关方面的高度重视，不能采取有效的措施予以解决，都可能引起社会公众的不满。这些问题，显然已经超出了民生的范畴。 第二，造成民生问题凸显，在很大程度上也与腐败以及由此形成的“权力资本“对社会利益不合理的瓜分有关。应该看到，我国过去28年的改革开放取得了巨大的成就，但在这个过程中，也造成大量的国有资产的流失。国有资产流失的原因也许很多，比如管理不善，浪费，为了吸引外资，过多地给外商让利等，还有一个重要渠道，就是被腐败、权钱交易为代表的权力资本瓜分了。在这方面，经济学界有很多系统的分析和研究。可见，”权力资本“在国有资产的流失中，扮演了非常重要的“角色”。我看到一个资料上说，目前全国拥有个人资产在一亿之上的人群中，绝大多数人都具有一定的权力背景。如果这资料反映情况是真实的话，就足以说明这方面问题的严重性。这也说明，在这么多的富人中，究竟有多少人是靠自己的勤劳致富的？不是说没有靠勤劳致富的，而是说在这些富人中有权力背景的人太多，这很不正常，大的权力背景，小的权力背景，从中央到地方，这些我想大家都会有这方面的感觉，我认为借助权力资本改变利益格局，很可能引发整个社会利益结构的失衡；利益关系失衡了，出现了这么多的弱势群体，他们没有能比较公平地享受对国家经济发展后的实惠。这同样值得我们深思。 第三，造成目前民生问题的凸显还与我们在解决民生问题方面的制度短缺有关。直到今天，我们仍然没有建立起比较健全、合理的社会保障制度，已有的制度覆盖范围很小，主要在城市，包括医疗、社会保障等，都在一个很小的范围内。事实是，随着改革开放的深入，数以亿计的农村人口涌向城市，这些农民工收入很低，人在城市，仍然过着农村人的生活。过去他们一家一户在农村，主要靠自己养老，自己保障，对国家社会保障依赖度低，但进城以后情况完全不一样了，他们要面对城市的物价、医疗、教育方面的高收费，而他们的收入绝对支撑不了这样的生活，抗风险的能力很差，这就使这些弱势群体在客观上对国家的社会保障、社会救助等制度有了很高的依赖，而恰恰在这个时候，我们却不能给他们提供最基本的社会保障。 第四，民众缺少基本的利益表达途径和形式。我们知道，民生问题与公共政策制定过程各种社会群体的利益表达能力、机制、博羿等都有直接的联系。公共政策制定的时候，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，这些人群在公共政策制定中的声音越来越微弱，他们的利益受损以后又找不到正常的表达形式，这样就会引发一系列社会问题。很显然，中国目前民生问题之所以成为各方关注的焦点，与民意表达不充分，我们的公共政策制定系统中，缺乏系统的纠错功能，也有直接的联系。 三、民生问题的根本解决，必须推动政治体制改革 从上面的分析我们可以看到，解决民生问题，除了从经济、社会层面思考以外，必须从政治层面给予高度重视。换句话说，在中国目前的体制政策环境下，如果没有政治体制改革的推进，民生问题的解决是很困难的。在这方面，我们立即可以做的事情至少有三个： 第一，要下决心改进中国的公共政策制定。前面我们讲过，民生问题首先与一个国家的政府在一定时期的制度安排、政策设计有关，而我们现在公共政策制定中的一个突出问题是，部门主导。这种由部门利益主导的公共政策过程，很可能导致部门利益凌驾于公众利益之上。具体说，目前我国的公共政策制定过程，不管是立法机构立法，还是行政性法规的制定，一般都是由部门拿出最初的调研和立法方案，如果牵涉到相关部门的话，各个部门都要签署意见，进行无休止的协调，这个过程实际上就是一个部门利益博弈的过程。在这个利益博弈过程中，在一定程度上，不是对公共利益的博弈，而是对各个部门利益的博弈，最终博弈的结果，极有可能是各个部门都能得到关照，不要使部门利益受损。这样的公共政策过程，就使政策制定的周期很长，成本很高，而最终出台的这个政策，甚至可能是一个部门利益凌驾于公众利益之上的产物。所以，我们要解决民生问题，推动政治体制改革，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。 第二，通过政治体制改革，强化民生问题的制度安排。只有合理的公共政策制定过程，才可能产生合理的制度。2006年中央决定在全国范围内建立最低生活保障制度，这标志我们在制度层面已经迈出了关键的一步。但我认为，包括中改院提出的公共服务均等化在内，决不意味着我们要在公共服务方面实行平均化，而是首先要解决最低生活保障待遇的有和没有的问题。比如说，经济发达的上海的农民，可以每月500元，那么青海的农民每月50元应不应该有呀？这就是说，我们在最基本的公共服务方面，首先要解决所有的公民的制度问题，这样才能体现社会的公平与正义。所以我理解的均等化，是这个意义上的，而不是说上海发达地方的农民和青海贫困地方的农民每月拿到最低生活保障待遇就应该是绝对平均的。这里要防止两种倾向：一是认为一个国家的人均收入在3000美元以下的时候，国家不可能把更多的钱用来增加民众的社会保障，这个时候国家主要要发展经济，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度的增加。我的看法是，我们不能因为国际社会中的这种现象，掩盖我们过去在公共服务方面投入严重不足的问题；二是也不能因为要倡导公共服务均等化，而把社会成员的胃口调的很高。 第三，通过政治体制改革，加大反腐败的力度，遏制解决民生问题过程中的腐败问题。正像温总理讲的，解决腐败问题，关键要推动政治体制改革，解决权力过分集中，审批过多等等。而这些问题反映在解决民生问题方面，就是公共权力的滥用，通过公共权力与民争利。从根本上说，如果这些问题得不到有效解决，民生问题也是很难解决好的。 一个明显的例子是，过去我们也拿出过很多资金，支持三农，还有很多专项资金，如扶贫资金等。但是，在实施过程中这个资金链条是很长的，可能被层层截留，这些资金真正到了最末端的农民那里，可能被大打折扣。有一个案例说，某地方中央下发的扶贫资金是5000万，而到农民那里一调查，只有50万。可见，如果不从根本上解决公共权力的滥用，公共权力行使的非理性，再好的政策也很难得到实施。 第四，要真正解决民众的利益诉求和表达的问题。要解决民生问题，首先要敢于让老百姓说话，给他们充分表达的权利。这种权利是要通过一定的民主程序，一定的表达形式来维护的。特别要重视弱势群体在公共政策制定过程中的声音。在我们看来，中国的政治体制可以分为高端和低端，也可以叫上端和下端。下端是行政管理体制改革，上端是民主政治改革，我们不能光在下端进行改革，关键要解决上端中的民主政治的问题，这方面的问题在我看来更具有根本性。 有人说，党的十七大准备过程，就是新一代领导静悄悄地推进政治体制改革的过程，在某种意义上，我也认可这种看法。比如说，我们在一些地方示范党代表的常任制，在县级取消党的委员会中的常委制，2006年中央连续发布了三个有关改革县级以上党政领导干部的任用、回避、交流等重要文件，进一步完善了这方面的制度。特别是《党政干部选拔任用条例》中，规定县级以上党政领导人在同一个领导岗位上连任不能超过两届。这意味着今后我们在党内也将严格实行领导职务任期制。与此相联系，在十七大前的地方领导换届中，大幅度地减少党的副书记的职数，党代表的推选中，也充分反映党员的意愿。种种迹象表明，我们正在推行以选举民主和协商民主并重的民主政治制度。 通过上面的分析我们可以清楚的看出，中国民生问题的解决，如果没有政治体制改革的深化，这个问题是不可能真正解决的。 不妙的组合——“鲁能”事件的含义 北京大学教授 周其仁 “鲁能”让我们再次看到，国资是很容易被攫取的。这是1999年拙作“攫取与公有制企业改革”（见《真实世界的经济学》，第134－147页）一文阐释过的观点。最根本的原因，是过去国企国资名义上的主人——“国家”或“全民”——并没有作为所有者的具体行为能力。这是一件奇怪的事情，因为“全民”是由一个个具体的自然人集合而成的概念，自然人都有行为能力，“全民”怎么就没有行为能力呢？ 关键是产生中央计划经济制度的历史基础。当时的纲领，要全盘消灭生产资料的私有制，结果当然是“任何自然人都不能合法拥有生产资料所有权”。公民作为个人不能合法拥有生产资料，集合到一起的“全民”，又从哪里获得作为所有者的行为能力呢？此种体制下的国企“主人”，常常连“自己拥有”多少资产也搞不清楚，不可能明白每项资产的具体状况，至于稳妥的经营、严格的管理、精明的转让定价以及负有远见的投资，当然更无从谈起。 坐拥巨量资产的“主人”，本身却没有所有者的行为能力，还不等于鼓励天下“英雄豪杰”群起参与攫取？！人们今天义愤填膺声讨的“国资流失”，客观地看，早就开始了。改革前，一个全民制工人出工不出力、却照样领取固定薪水和享受国有福利；一家全民工厂日复一日生产不对路的产品；一家管理不善，经营亏损的国有公司靠财政补贴或国有银行贷款维持不关门；一家财大气粗的国营工厂拿“多余”的设备和农村社队企业交换农副产品，以及更令人瞠目结舌的国家项目的严重投资失误——凡此种种，难道不都是攫取吗？ 具体到“鲁能”，财经报道的重点是有关电力资源的实际控制人，怎样把“国有资产”转为“职工持股”、怎样使这部分由“内部人”控制的资产迅速“做大”、然后又怎样以离谱的低价转给了神秘的“外部人”。不过，这只是相比之下最耀眼的攫取而已。在鲁能或类似鲁能的那些公司，其资产尚没有完成所有权“私有化”之前，那名义上国有的资产，真的是归国家或全体人民控制和享有吗？ 答案是否定的，证据不胜枚举。不过还是选电力行业的例证可能比较有说服力。2004年震惊全国的原国电老总高严的贪腐案，在我看来就很应该拿来与鲁能案一起对照阅读。高严不是一个小人物，而是担任过省长、省委书记的正部级高官，从1997年后掌控原国家电力总公司——那可是网电分离之前的垄断全国所有电力资产80％以上的超级巨头公司。可是这么一个电力系统的大人物，2002年9月突然神秘失踪。一个月后，高严之子高新元（也是电力系统一家公司的老总）被纪律检查部门双规，于一年后被移交司法处理。2004年6月，国家总审计长李金华发布审计报告，披露在高严主政原国电期间，该公司“损益不实情况比较严重，累计少计利润78亿元。更为严重的是，因为决策失误该公司国有资产遭受重大损失，涉及金额78.4亿元，其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成的损失或潜在损失32.8亿元，占42％”。高严本人呢？至今人间蒸发、没有下落。 要提点一下。高严并没有把他掌控的原国有电力资产，在法律上划归他本人、他儿子或任何由他控制的私人拥有。但是，如果以为控制在高严之手的“国有资产”真的是归人民所有，那可就太天真了。别的不说，审计报告发现被隐瞒了的巨额利润，干吗用了？而在利润发生之前更为数目巨大的“成本”之中，又有多少开销是为了满足管事人的私欲而发生的呢？ 一份报道点披露了高严用公司资源为自己埋单的细节：“1999年至2001年，高严多次去上海‘治病’，为追求享受和私自活动方便，他要求下属公司为其在高级宾馆包租房间，每天食宿费高达1万元，共花费84万余元。2001年起，高严还在上海占用下属公司花费300多万元装修的一栋占地558平方米、价值650万元的高级别墅，并由该公司承担管理费用。” 这笔“小小的开支”，究竟在国家总审计长提及的原国电数十亿违规资金的哪一部分下帐，要财务专家才能说明。我关心的是这些花费的经济性质。一般没有人把这当作“国资流失”或“私有化”来看待，因为资产的法律所有权并没有归于高严们的名下。但是我们不妨问，资产究竟有什么用？答曰可提供收入。收入又有何用？答曰可购买享受。高严既然已经从他主管的国企国资中获得了超值的私人享受，有没有法律上的私有化，究竟又有多大的差别？这种“高严式的攫取”，到底发生了多少，被发现了多少、公布出来多少、处理了多少，国资的名义主人们，常常无从知道。 许多人疑惑，美国安然公司的高管不照样攫取了股东——公司资产的法定主人——的钱财吗？是的，只要存在所谓“委托－代理”的构造，攫取行为就不可能完全幸免。不过，如果公司资产的主人拥有清楚的法律所有权，他们总可以合法地履行自己的权利，总拥有挑选更优秀代理人并加以监督的动力；一旦出错，他们也总可以或用手投票撤换管理者、或用脚投票退出、或依法起诉不良管理者，或者亡羊补牢、改进公司合约和相关立法。如此，“攫取”纵然不会完全杜绝，也能够收敛在一个可接受的水平之下——要是攫取活动太离谱，私人的资源再不拿进“公司”就是了。但是，当公司资产的“主人”只是一个抽象的“全民”时，情况就截然不同了。像高严们的攫取行径，若不是纪检和审计部门按政治程序“出手”，你我作为“主人”的普通一份子，从哪里知道？就算知道了，又凭什么去“多管闲事”？ 所以，国企国资的流失也好，被攫取也好，变化的只是形式，不变的则是其制度性的内生逻辑。正因为如此，国企才需要改革。但是，一个深刻的悖论自国企改革伊始就结伴而来：在制度上很容易被攫取的资产，在现实的世界里根本找不到一个能够全部免除攫取活动的改制平台！所以，合适的政策目标只能是尽可能缩减改制中的攫取空间，并坚定不移地推进国企产权改革。道理清楚，即使全盘叫停了国企改制，那无须变更所有权的“高严式攫取活动”，还是无日无之。 怎样缩减改制过程中的攫取活动的空间，不是不容易解决的难题。见仁见智，不容易有一致意见。所以，国企改革屡改屡停，屡停屡改，是题中应有之意。不容易相信有谁可以设计出“最优”改革方案，也不容易相信下发几个文件，就能解决实际问题——倘若国企按照规范就可以管理得名副其实，还要改革作甚？ 实践倒是逼出了另外一条路，那就是把国企先推入市场再说其他。不是前苏联那样试图“改”出一个市场来，而是先“放”一个竞争性的市场出来——乡镇企业、私人企业、港台资企业、外资企业一起开放——然后把国企推入其中，产品市场竞争，要素市场竞争，两头夹攻，改变国企营运的指令计划环境，逼迫国企在市场中竞争图存。特别是财政和银行再不给特别优待和补贴之后，一律适者生存，不适者淘汰、破产或重组。政府对存活的国企实行“利改税”，即以税收形式抽走本来作为资产所有者应得的权益。国企交纳了“利润税”，等于交付了国资使用费，而在“利润税”之外再创造出来的“利润”，则大体可以看作是经营管理公司的管理者和工人人力资本的回报。这就为划清国家的财务资本与一个个具体国企里的企业家和工人的人力资本之间的界限，提供了基础。 个人之见，这么一套国企改革的中国路数，比前苏联式的500天改革计划要高明多了。不是完全没有缺点，而是以尽可能减少攫取空间的标准来衡量，想不出还有更好的神来之笔。问题是，这套改革路数在竞争性行业里可用，但对依然维系行政垄断的行业就不合用了。因为 “利润税”远远不能把垄断国资的“超额利润”抽干净。允许垄断公司以竞争行业国企改制一样的办法来处理改制问题，等于开启“任由少数人攫取行政垄断利润”的大门。基于这一点，我在1999年接受《财经》的采访时就提出“改制的顺序不要错了”的观点。我建议，“那些行政性垄断公司的主要任务是放开市场管制，首先引进竞争。那些坐拥行政性垄断特权的公司如果先搞产权改革，把垄断利润资本化为那些无需竞争就当上经理们的股权，那不是产权改革，而是‘攫取权’的资本化。这会激化转型时期的社会矛盾。” 可是，2004年以来对国企改制的旋风式攻击和批评，几乎叫停了竞争性行业的国企改制进程。同时，又在绝不加快垄断行业市场开放的倾向下，出现了诸如“鲁能”这样把行政垄断权加速私有化的案例。这是非常不妙的组合，因为无论叫停本应加加速的改制，还是推进不应推进的改制，都增加了国资被攫取的机会，违背了国企改革的正确方向。 税收自由日 亚当·斯密研究所 根据亚当·斯密研究所的最新研究，北爱尔兰是英联邦中一个最高税收的地区，威尔士是税收最低的。研究所的经济学专家看过不同地区的居民的税单后，为每个地区编制了“缴税自由日”，这个结果显示了税收的“邮区运气”，这是依赖于你的居住地的。 威尔士人为了支付他们的税单，必须要工作的时间比整个国家平均水平少8天，但是北爱尔兰居民必须比平均水平多工作4天。威尔士的纳税人为Gordon Brown（英国财政大臣）工作，要在一年之中从1月1日工作到5月24日，然而住在北爱尔兰的人就要从1月1日工作到6月6日。 英格兰的纳税人工作时间是全国平均水平，从1月1日到6月2日，然而苏格兰人纳税就相对少。从5月27日就不再受收税人的打扰了。 英格兰内部也有显著的差异。 东英格兰和Yorkshire & Humberside的税最轻，5月25日就是税收自由日了，东北部是5月30日，西部中间地区相对幸运，税收自由日是6月1日，而西北和西南部的纳税人必须多工作一天，直到6月2日。税收最高的是东南部(6月4日)和伦敦(6月6日)。 “全国来看，政府税收占整个GDP的五分之二，那不仅仅包括收入税，还有一些，像增值税（VAT），红酒啤酒消费税，航空旅游和继承税等等” Lombard Street研究所的Gabriel Stein解释说，他负责编纂了亚当·斯密研究所的数据。 “所以全国中，税收自由日产生于一年中的五分之二时间，大约五月底或者六月初，但是我们发现英国的一些地区支付比其他的人多。” 富裕的伦敦和东南部支付高于平均水平可能没有什么吃惊的，但是北爱尔兰的高税收则令许多人吃惊。然而，北爱尔兰发展很快，那里的税收收入也增长很快。 地区的税收自由日时间是在2004年人口统计和税收收入的基础上计算的，从那时候起，税收负担的增长反映了国家人口的增长。 高级财政所的理事，也是西部中间地区独立财政顾问，资助税收自由日计算的Stephen Pratt指出在他所住的地区的税收低于英格兰平均水平一点，是6月1日。”但是税收负担仍然在增长”，他说”越来越多的人为税收所困——像继承税——有一点增加他们就想逃税。这些数据也展示了像其他许多政府政策一样，税收负担已经变成了邮区运气了”。 “不幸的是，对我们所有人来说，我们付清税单，能开始真正为我们自己工作的那一天迟来了”， 亚当·斯密研究所的理事Eamonn Butler博士说:”今年的税收自由日比四年前晚了一周。那是政府官员强迫纳税人为他多工作了一周。在那种比率下，英国公民很快就不再只工作半年来缴税了”。 “税收自由日是衡量税收负担的一个很好的指标”， Butler博士继续说，”我们必须从1992年开始计算。我们将密切注视财政预算，计算税收自由日在未来年份里将会推迟到哪一天。我没期望会是个好消息， 因为Gordon Brown没有减轻税收负担的习惯。” （选择周刊编译） 附：一则关于税收的消息： 英国143人小村不满税收高涨闹“独立” 中新浙江网4月2日电 英格兰赫特福德郡威德希尔村是个仅有143人的小村，可是眼下却“名震英伦”。原来，该村居民出于对英国政府日益高涨的议会税和“暴政”的不满，于日前全民公决通过一项决议，宣布于2008年独立，实现“自治”。威德希尔村闹独立的消息一经传出，立即引起各方关注。 据报道，位于英格兰赫特福德郡卫尔温花园城附近的威德希尔村只有46户人家。威德希尔村长期以来既无医院、街灯，也无警察，有的只是年久失修的公路和日益猖獗的犯罪。上周，全村村民在村里惟一的一家酒吧——“森林人酒吧”里经过全民公决，宣布同意摆脱英国政府的长期统治，争取于2008年正式独立，实现“自治”。 与此同时，村民们还选举出了自己的委员会主席、部长、保安队长和警察。据悉，威德希尔村本月即将面临议会税(由当地市政局收取，用于城市建设、街道清洁等)上调5%的命运。村民们此举是为了表达对赫特福德郡郡议会一直以来的“不作为”以及英国议会的“暴政”的不满。 有限政府与政体改革 国家文化部艺术研究院 研究员 刘军宁 ２０年前的真理标准讨论的重要意义之一，就是给进一步的思想解放与理论和实践的创新初步铺平了道路，所以，一转入８０年代，人治与法治、法制与法治之争就借势浮出了水面，并终于在９０年代未接近水落石出，对法治优越于人治与法制的共识已在全社会的范围内初步形成。在法治意义及其内涵已不断地从理论上得到发掘之后，随之应被提上议事日程的，理所当然是探讨法治的政治功能及其落实。法治的价值前提是它对基本人权的承认，尤其是公民个人的财产权、自由权和生命权。对这些基本人权不能剥夺、不可侵犯、不可让渡。即使立法机关也不得根据多数人的意志、意识形态的信条或任何其他理由剥夺这些权利。这还意味着宪法和法律可以修改，但是人的基本权利不可剥夺，维护这种权利的基本制度原理不得背弃。为确保人权不受专横权力的践踏，法治之下的法律必须对政府的权力加以严格的限制，这就是说，实行法治就必须确定一个“有限的政府”。法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力。任何权力都不可能完全兔于专横之虞，而不论掌权者在行使专横权力时的动机是多么高尚，只要有政府行为的地方，就有可能产生专横的决定。不仅专制独裁者的权力不例外，以民主的方式产生的多数派的权力也不例外。法治要求政府的权力严格地受到法律的限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提。 ◆法治的最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。 有限的政府与有效的政府并不对立，相反，有限的政府是有效的政府的前提。不是有限的政府，不可能是有效的政府。无限而有效的政府是什么都干得出来的政府。大跃进、文革之类的“伟业”，就是这类政府的最典型的注脚。在有限政府之下，要使国家和政府有所作为的最好办法，就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制。没有限制的权力，必然要导致对权力的滥用，从而败坏了国家的能力。一个合理的政府理所当然地只能是有限的政府 与有限的政府相对立的是无限的政府。所谓无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。有人可能会说；绝对的无限政府是不存在的，任何专制的政府至少要受到一些自然规律的影响，如领导人受生老病死的制约，受家人与权臣的掣时，以及来自民间的武装叛乱的挑战。但是，即使是自然规律也无法有效的遏制无限政府的扩张倾向。这种倾向直到它被新的政权所取代之前其膨胀的趋势不会自动中止。所以，这里的无限政府不是指一个政府受不受自然规律的约束，或能否彻底杜绝民间的反抗，判断有限政府与无限政府的尺度在于一个政府，或者说一个政权在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制；是否公开愿意接受社会的监督与制约；政府的权力和规模在越出其法定疆界时，是否得到及时有效的纠正。 无限政府首先表现在政府的权力不受来自下级的和独立的权力机构的约束，而只受上级主管的约束。在中国古代，皇帝的权力是最大的，最不受约束的，因为皇帝没有上级。皇帝之下的各级官员只受上一级的约束，而不受其统治对象的约束。所以，皇帝可以按照自己的意志随心所欲地行使自己的权力。当天高皇帝远的时候，各级官僚就按自己的意志行使权力。当县官不在的时候，“现管”就按照自己的意志独立地行使权力。如果政府权力过大、职能过多、规模臃肿，其胃口就会无限量地扩张，就会把它赖以存在的社会基础压垮。各个朝代开始时都是小政府，但经过几十年或者几百年的经营，无不变得庞大臃肿，政府只存加强税收，但这样势必加重人民的负担，最后陷入财政危机，历代王朝的覆灭也正是因为政府的权力无限膨胀，机构庞大，苛捐杂税沉重，人民不堪重负。 政府职能的无限扩张，这表现为政府越来越多地承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情，或是把政府权力深入到纯粹属于个人生活的私人领域。这样，使民间渐渐失去了管理自身生活、抵制政府插手的能力。权力扩张与职能扩张的直接后果是属于私人的权利和自由不断缩小，财产权和经济自由不断受到侵犯。 政府规模的无限扩张表现为政府机构越来越多，官员越来越多。政府的膨胀必然给社会的经济发展造成沉重的负担，使正常的经济活动受到严重的妨碍。这时，只有干政府官员的行业才是社会中永不亏损且一本万利的行业。于是，人们为了谋生存，想尽办法挤入官员的队伍，而政府的规模越庞大，社会的负担越重。政府规模越大，就越要从社会中提取大量的钱财，用民间有限的膏脂来养活无限膨胀的政府。结果换来的是最高的权力不受约束，而普通的官员则**于利禄之中。 众所周知，法治与专横的权力相对立，因而也是无限政府的最有效的“克星”。法治实现之时，就是无限政府终结之日。 ◆有限政府的实现，关键在于法治的落实，法治的落实首先要求有一部合乎宪政精神的宪法。 在宪政之下，宪法正是根据体现这些基本人权的政治理想而制定的，它要求对政府的权力加以限制，对民选的立法机关也不例外。它要求政治权力的产生是基于公民的自愿的同意，要求一切公共事务依据正当的法律程序来处理。 法治之下的宪法具有契约的性质。这样的契约给政府提供合法性并授予其法律之内的权力。政府则以这一契约为行动指南代表全社会履行处理公共事务的职能。这一契约隐含着通过法治来实现对公共权力的限制和对宪法中所规定的基本人权的保护。法治下的立法方法应立足于普遍的参与和广泛的代表，民众对立法和执法的监督，又是维护法治的根本重要途径。法治的实现可以增加公民对政府的信赖，法治有助于提高民主政府的公开性和透明度，迫使政府在法律范围之内活动，以法律的稳定性来维持政府施政的稳定性和连续性。法治还有助于提高公民与公民之间、公民与政府之间的相互协调，从而大大降低了政治家个人任意的、不负责任的行为和政府的专横的可能。 法治要求一切法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的权利与自由。宪法则不得违反保障人权和宪政原则。因此，一切法律都必须接受违宪审查（亦称司法审查），审查工作可由最高法院、宪法法院、或宪法委员会承担。没有违宪审查，就没有法治、宪政和有限政府。违宪审查的对象。不仅是可能与宪法相抵触的法律，而且应该包括可能违宪的政治行为和政策。没有具体的机构来对宪法的实施进行监督，对政府、政党和领导人的违宪行为进行审查，宪政与法治就是一句空话，宪法就是一纸空文，因此，政治体制改革应把建立违宪审查机构列为优先目标之一，例如，在人大内部建立一个宪法委员会，或设立一个独立的宪法法院，也可考虑赋予最高法院以宪法审查的职权。 在法治之下，司法必须独立。即司法部门独立行使司法权，下受其他部门、社会团体或个人的干预，这是法治的制度性前提。独立的司法权，也同样有可能变成不受节制的权力，因此也要受到法律和其他权力的制约。这就必然要求司法部门与立法部门和行政部门在权限上分立，并相互制衡。如果把权力都集中在一个权威手中，那就是个人独裁，这样的权力必然是专横的权力。独立的司法权还要求未被法律赋予司法权的政府机关和政党机关不得握有或行使司法权，不应在司法程序中占有一席之地，不得受理或审查触及法律的案件。因此，政治体制改革所肩负的使命之一，就是实现非司法机关与司法权的彻底分离。同时，承认司法独立，就必然要承认立法权、行政权和司法权之间的相互分立，互相制衡，即所谓分权制衡。否则，不受节制与监督的司法权必定要滋生大量的司法腐败。 法治意味着法上有法，法律至上。法治之法非意志之法。在符合法治的法律之下，个人不受表现为他人专断意志的法律的支配。因此，在法治之下，不得有任何权力和个人超然于法律之外。法律至上不是意味着立法者的意志至上，而是意味着自由至上。未经公布的秘密法律或替代公开法律的秘密政策都是与法治相违背的。凡是法律赋予公民的权利，不得以公开的或秘密的政策剥夺之。一旦秘密实施的文件与公开颁布的法律相抵触，公民有正当的权利抗拒秘密文件的不合法律的要求。 在法治之下，宪法和法律应承认并保障每个公民的财产权、经济自由，以及由此派生出来的政治权利和社会权利，制止并惩罚来自政府机关和民间对公民的这些权利的侵害。私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。在这方面，现行的宪法和法律已经远远落后于中国的改革开放的现实，例如，现行宪法在对私人财产权的保护上立场暖昧，含糊其辞，这无疑为市场经济的发展和有限政府的确立构成了障碍，因此，修改宪法，承认私人财产权和其他基本权利和自由神圣不可侵犯已是当务之急，因而，保护私人的财产权和扩大公民的自由权，也是迈向有限政府的一个重要环节。 ◆有限政府的确立有赖于私人权利的扩张和政府权力及范围的合理收缩。 从某种意义上讲，“宪政”就是“限政”，即政府的权力受到宪法和法律严格限制的有限政府。宪法和法律必须给政府的行动范围划上明确的界限，对政府的权力进行纵向的和横向的分立，使其相互制衡。法治的作用在于通过公平、有效、独立的司法，以确保个人的权利和自由，确保政府没有逾越其特定的行动范围。 在法治之下，有限的政府必定是守法的政府。法治社会与非法治社会的一个重大区别在于：在非法治社会中，民众心须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会，政府与公民都必须守法。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石；自古以来，要政府守法总比要民众守法难度更大，因为政府手中握有权力。从这种意义上讲，政府守法比民众守法更为重要。 在有限政府之下对政府滥用权力的倾向不能听之任之，应该用法律和分权制衡的手段把政府的活动和职能限制在维持正常的社会秩序上，督促政府去保障，而不是去侵害人们的生命权、财产权和自由权等基本权利和自由。只有这样的有限政府才能有效地防止政府行使专横的权力，防止官员滥用手中的权限。 改革开放２０年，对法治与政治体制改革一直有很高的呼声。但法治与政治体制改革之间的关系却很少被触及。以前的政治体制改革的目标要么过于“崇高”，如“完善社会主义民主政治体制，劳动人民当家作主”，要么过于琐碎，如“精简机构，精兵简政，提高效率”之类，常常忽视了宪政与法治对政治体制改革的方向的塑造作用。通过法律制度和政治制度来保障公民的财产权，自由权和生命权，这样的正当诉求，即使在８０年代政改热潮期间也从未被提上正式的日程，遑论“有限政府”这样的合理目标。 没有“退出机制”是个大问题 美国企业研究所（AEI）研究员、《美国人》杂志特约编辑 Nick Schulz “过去我们以为我们将烹制高级牛排，并溢价出售；将在加工和烘培方面带来革命性的变化；能把垃圾转化为动物饲料（这些我们错以为是伟大技术的影响）；并且在农业方面取得其他突破性进展。唉，其实一样也没实现，我们也遭受了很大的损失。”——查尔斯·科赫，《成功的科学》 “没有像临时政府计划这样持久的东西。”——米尔顿·弗里德曼 我们都应该对查尔斯·科赫心存感激。任何一个想“烹制高级牛排”的人，在我书中都是英雄。我们不偏食的人只有祝愿这种生意越来越多。 但更重要的是，科赫出版的新书，为那些热衷于政治和经济的人提供了一些重要的思想，即退出在保证质量和成功方面的作用。 科赫是科赫工业公司的首席执行官。科赫工业公司是美国历史中绩效最好的公司之一，也是美国最大的私营企业，涉及矿物、能源、金融服务和消费品行业。公司收入超过900亿美元，世界各地的员工超过85,000名。 科赫的著作《成功的科学：市场化管理如何造就世界最大私营企业》，勾勒了科赫管理层造就美国商业巨头的概念性管理框架。 读者会从此书找到鼓励，并挖掘其洞见。至于我，科赫公司进入然后又退出的各种业务，书中这部分内容是我关注的。 显然，在科赫的书中，他们的成功部分来自失败。具体来说，是知道如何对待和处理失败（或者即使成功并没有公司管理者要求的那样稳健）。对于科赫来说，如果将失败看作学习和探索过程的一部分，失败本身并不是一件坏事。正如他所说： 公司简史可能会给人这样的印象：我们的经历是不断提高的结果；成功接踵而至，每个成功又都建立在前一个成功的基础上。事实胜于一切。无论是经营、经济还是科学的进展，都要经历试验和失败。考虑到市场经济是一个试验发现的过程，经营失败不可避免。企图消除失败必然导致全面失败。关键的是，试验时要识别风险并相应限制风险。 要获得成功就要关注失败，这个观点有点反直觉。但这点也部分使商业和技术的研究变得如此有趣而且成果显著。 科赫在他的书中列了超过40个他们退出的业务，从比萨面团到网球场地面，到空气质量咨询。很明显，科赫的管理团队引以为豪的是其识别应该退出并执行退出的能力。退出通常是一个痛苦和艰难的过程。实现退出也有很大的障碍，如情绪、官僚、经营愿景的缺失。但退出对成功至关重要。 虽然政府不是私营企业，但政府和投票选举者也可以从成功私营企业的经验中学到一些教训。企业总在不断地进入和退出某些业务。正如科赫的经验表明，最成功的企业从他们曾经认为很有希望的业务中退出，已经是一种惯例（关于退出重要性更多的东西，见《Kling学派的基本理论》）。但政府进入各种事务和活动，而退出却很少。比如，联邦农业支持计划早就超过了任何一个理智的人认为其有必要存在的程度，但这些计划依然持续。 再考虑学校。政府运作和管理的学校有很多也很好，但其中很多学校也可能都应该破产（联邦政府估计有超过10,000所学校是失败的）。不过这些学校还是受到政治力量的保护，因而没有退出。 政府缺少强有力的市场反馈机制，这种机制带来成功的退出。事实上，政治反馈机制经常阻碍必需的退出，而且通常导致双倍地投入于不利政策。 总统竞选正在紧锣密鼓地准备，在一些关键的经济产业中，比如医疗和教育业，两党政治利益正鼓动更多更广的政府进入。这方面的例子包括呼吁单一支付的社会化医疗体系以及联邦政府更多地参与学校的评估和管理。但对于投票选举者，怀疑一下这些具有侵入性的提议并质疑其价值是对的，因为即使在失败的时候，政府退出也很困难。 失败中的国家 美国企业研究所 “如今，美国受到好战国家的威胁比受到失败国家的威胁要少。”这是2002年美国国家安全战略的结论。对于美国，20世纪外交政策主要是针对德国、日本和苏联等强国的竞争，这样的评估结论未免触目惊心。并非只有美国在分析这个问题。联合国秘书长科菲·安南已经警告：“忽视失败国家造成很多问题，这些问题有朝一日会反咬我们一口。”法国总统雅克·希拉克曾谈到“失败国家给世界和平带来的威胁。”世界领导者们曾担心那些积敛势力的国家，如今倒为权力缺位的国家担起心来。 失败国家从全球政治的边缘走到中心，这是一段值得注意的冒险过程。冷战期间，国家失败是通过超级大国的冲突来反映的，并且，很少把国家失败说成是国家自身权利的威胁。20世纪90年代，“失败国家”属于人道主义者和人权激进主义分子的领域。虽然失败国家确实开始受到世界唯一超级大国的关注，也导致了对索马里、海地、波斯尼亚和科索沃的干涉，然而，在所谓的外交政策现实主义者看来，这些国家及其造成的问题，相对于更重要的地缘政治问题，仅仅是转移了注意力而已。 而如今，似乎所有人都在关注失败国家。失败国家的危险输出，无论是国际恐怖分子、毒品大亨还是军火供应商，都是无休止讨论关心的主题。然而，对于新发现的所有关心，还存在定义以及问题界定的不确定性。你看到一个国家，怎么知道它是不是一个失败国家？当然，一个不能控制其领土或合法武力的政府是一个标记。但失败还有更精细的特征。举例来说，有些政体缺乏做出集体决策的权威或提供公共服务的能力。在其他国家中，平民可能完全依赖黑市，也不去缴税，或参与大规模的全民反抗。外部干涉可以同时成为国家崩溃的征兆和导火索。一个失败国家在主权上可能容易受到非自愿的限制，比如政治或经济制裁，领土内外国军力的出现，或其他军事限制，如禁飞区。 有多少国家正处在国家失败的高度危险中？世界银行确定了大约30个“困境下的低收入国家”，而英国国际发展部列出了46个相关的“脆弱”国家。在中央情报局委托研究的一个报告中，失败国家大概有20个。 为了对问题界定和意义做出更精确的描述，独立的研究组织和平基金和《外交政策》杂志对软弱和失败国家做了全球排名。通过12项社会、经济、政治和军事指标，我们按照易受内部暴力冲突程度对60个国家进行了排名。（对每项指标，和平基金利用软件对成千上万家国际和当地媒体得到的数据进行了分析，并计算得分。这些数据都始于2004年下半年。如需12项指标的完全阐述，请到www.ForeignPolicy.com或www.fundforpeace.org。）最终索引为21世纪新的世界混乱提供了一个概览，并且表明软弱和失败国家的问题比通常想像的要严重得多。大概20亿人民生活于不安全国家中，只是国民冲突普遍程度有所不同。 索引对国家不稳定的评价有很多方面。在刚果或索马里民主共和国，国家失败很多年来都很明显，表现在武装冲突、饥荒、疾病爆发和难民成群。然而，在其他例子中，不稳定则更加难以捉摸。通常腐败因素还没有引发公开对抗，压力也可能是冰山一角。索引中很多国家都存在大片的非法领土，但这些地方并没有经常公开对抗国家机关。 冲突可能集中于企图自治或独立的局部领土（正如菲律宾和俄罗斯）。在其他国家，不稳定表现在间歇的战争、毒品黑手党或占据大片地区的军阀（如阿富汗、哥伦比亚和索马里）。国家有时会突然瓦解，但通常，国家政权的更替，对社会和政治制度来说，是一个缓慢而持续恶化的过程（津巴布韦和几内亚是很好的例子）。冲突中产生的国家可能会好转，但也有倒退的危险（塞拉利昂和安哥拉）。世界银行发现，所有从平民动荡中产生的国家，五年内有一半又回到冲突瓦解的循环中（海地和利比里亚）。 索引中十个最危险的国家已经清楚地显示出国家失败的迹象。科特迪瓦在内战中一分为二，最易受到国家瓦解的创伤。联合国维和部队一旦撤离，这个国家很可能土崩瓦解。随后是刚果民主共和国、苏丹、伊拉克、索马里、塞拉利昂、乍得、也门、利比里亚和海地。索引中还包含其他国家，其不稳定还未得到广泛公认，包括孟加拉国（第17名）、危地马拉（第31名）、埃及（第38名）、沙特阿拉伯（第45名）和俄罗斯（第59名）。 软弱国家在非洲广泛存在，但在亚洲、东欧、拉丁美洲以及中东也存在。专家很多年来讨论的“不稳定弧” （20世纪70年代开始使用），所指的是“穆斯林新月”，即从阿富汗到前苏联南部各“斯坦”地区的地域。我们的研究表明这个概念还太狭窄。软弱国家的地理版图从莫斯科扩张到墨西哥城市，比“弧”广泛得多，而且并不仅仅限于穆斯林世界。 索引并未给那些试图帮助这些处于边缘国家的人提供简单的答案。几乎所有人都认为选举有助于减少冲突。然而，如果在选举中作弊，如果选举在战争活跃期间进行，或者只吸引了少数参加者，选举可能无效甚至有害于稳定。在伊拉克、卢旺达、肯尼亚、委内瑞拉、尼日利亚和印度尼西亚，选举民主对稳定的影响似乎都不是很不大。乌克兰的高度不稳定主要是因为去年那次有争议的选举。 一个失败国家最明显的早期预兆是什么？在我们使用的12项指标中，有两个指标一直是排到前面。发展不平衡指标在索引中几乎所有国家都很高，表明国内的不平等（不仅仅是贫穷）扩大了不稳定程度。当人们认为政府机构腐败、非法或低效时，政府的犯罪和非法活动就会发生。这个指标同样突出显著。面临这些条件时，人们通常会转而效忠于其他领导者——反对党、军阀、民族主义者、神职人员或叛军。人口统计学因素特别是难民这种内部转移的人口带来的压力，以及环境退化，同样出现在最危险的国家中。人权侵害也是如此。找出国家失败的迹象比想出解决途径是简单得多，但指出国家可能在哪方面崩溃，是首先必须跨出的一步。 —————————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn
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