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[编者按：此文作者并非社科领域的研究人员，但出于对自身周围事情的关心，在业余时间里，思考了许多问题，并将这些思想系统地整理出来，这种精神表现当前我国广大的人民群众之间，政府部门和各研究部门不能不注意来自社会的意见。特发出此文，希望大家一起思考建设新农村的问题。] 建设和谐社会新农村的思考 匡华清 2006年2月9日 经过五十多年的发展，我国的城市建设已取得了相当的成就，特别是直辖市、沿海大城市和多数省会城市，已经达到或接近中等发达国家城市水准。但农村，特别中西部内陆农村的面貌，依然十分落后。很多山区偏远农村，正在凋零，或者说已经凋零。过去的二十来年里，中央也一直在关注三农问题，但看来力度不够，农村问题越来越严重。 作为农民之子，二十余年来，农村的各种影象一直伴随着我的生活，左右着我的情感。以全国范围内免除农业税为显著标志，笔者注意到新一届中央政府已经开始着手大动作地处理三农问题，心中已然激动起来，想写几个字，也算是我对家乡和农村的美好祝愿吧。 很显然，中国农村幅员广阔，人口密度低，都走在农村发展工商业的城市化道路，是不可能的。华西村的城市化榜样，在全国范围没有任何可复制性。既然是农村，自然是以农林牧渔为业。华西村现在还作为农村来看待，是一桩非常奇怪的事情。 笔者认为：在幅员广阔的中国，承载工商业活动的城市的扩张和发展，大规模地吸纳农村人口，大规模地提高农民人均占有的土地面积，才是促进农村发展、城乡和谐的唯一正途。如果中国经济的继续稳定发展，还将主要地依靠外国投资的拉动，笔者以下的许多观点不会成立。但笔者认为：今后中国的发展，国内需求的扩大和提升产品质量才是主要的发展动力。 一、城市人口扩张和农村人口减少是促进城乡共同发展的城市的扩张，吸纳大量的农村人口，使农村人均占有的土地资源大量增加，农民的预期收入大幅度提高，他们才会加大对基础建设、科技投资的投入，农村的现代化发展才有可能。农村的发展水平大幅度提高，才能为城市工商业发展提供大规模的市场需求。 城市正式接纳大量进城经商务工的农民，必然会促进城市的需求扩张。 孟子说过：有恒产者有恒心。让这些人群正式入籍，让他们在城里置办越来越舒适的房产，把全部的心思投入到城里的事业中，让他们的小孩安心在城里上学。则他们的所有的投资和消费就会贡献在城市里。 首先，大量进城经商务工的户籍农民，因无法获得城市的正式接纳，只好在城里花较少的开支租住在城郊结合部或城中村的平房里，而将很大一部分收入投入到家乡的住房建设中。许多农村新建的住房，一年中的绝大多数时间只有老人小孩居住，农商农工们也就是春节回家住几天；有的甚至一年空置350天。如果将这部分人口，正式吸纳为市民，让这种住房的投资需求，转移到城市里，则促进了城市建设的发展。同时还节省了农村宅基地对耕地的吞噬。 其次，这些进城经商务工的户籍农民正式加入城市后，减少了他们为办理计划生育证件手续、小孩考学、夫妻探亲、以及处理原籍地的税费交缴、房屋维护、选举等事项而往来于居住地和户籍所在地所付出额外的时间和金钱。这部分支出，必然用于小孩教育或住房的投资和更高层次的物资文化消费，从而扩大了城市经济发展的需求。 再次，进城经商务工的农民，如不能正式归化到城市，春节回家乡探亲是他们中绝大多数的必修课。虽然春节的流动高峰，给铁路部门、交通部门带来的非常可观的收入，但这种异常的、不人道的收入，且不说饱含血泪和无奈、对社会和谐稳定的不利，能否全部转化成国家经济发展的需求也值得研究，而这种短期的峰值需求，对铁路、交通的长期良性发展也没有益处。而如果将这些支出，转化为对住房、教育的投入，将是更平稳的、促进城市发展的有效需求。 城市正式接纳进城经商务工的农民，能促进城市的良性发展。 事实上已经生活在城镇的户籍农民，已经占用了而且不可能不让他们占用城市的公共资源。早点正式接纳他们，就早点避免了城市管理、规划和建设的盲目性。 让这些事实上已经生活在城镇的户籍农民，正式归化到城市，则他们对所居住的城市就有了归属感。有了对城市的恒心，同时随着社会的趋向于公平、个人经济状况的改善、先进社会文化的引导，不爱惜城市的个体行为必然会逐步改良。 贫富分化的越来越严重；城市里生活着越来越庞大的暂住人口；城乡经济差距的越来越大；农村人口规模的庞大；其根源均在于不公平的体制。这将是越来越严重的国家和社会稳定的隐患。巴黎市郊的骚乱刚刚经过。城市的良性稳定发展，需要公平地对待每一个生活在城市里的国民，也需要富裕和谐、协调进步的农村。 城市人口的扩张，必然能促农村的良性发展。农村经济的发展，主要是依靠农户耕作规模的扩大，以及高价值作物的种植和养殖业、林牧业的规模扩大。随着城市人口的大规模扩张，大规模地减少农村人口，使农民人均占有的土地资源倍数增加，才能充分提高农民的收入水平。农民收入水平提高了，才有农村现代化的可能。 二、恢复建国初期的农村土地制度，促进农村人口向城市的聚集回顾从启蒙到大学所接受的教育，和二十多年来所接触到的历史信息，中国历史上各朝代，自建立封建社会以来，一直到人民公社之前，耕地都是属于农民的。虽然在封建王朝，“普天之下，莫非王土”，但那只是王权的一种合法性宣示。这种合法性宣示，只通过赋税预以体现，但从未影响到农民对土地的使用、买卖和继承。皇家所直接控制的土地，是十分有限的。 中国共产党，之所以能够取得政权，初期保持政权的稳定，土地改革是最主要的原因。通过革命性的手段，将地主和官僚手中集中的大量土地夺取过来，分给已经严重失地的贫雇农，从而赢得了广大贫雇农的对革命的参与和对新政权的拥护。虽然土改采取的手段是革命性的，过程中自然也就不可避免暴力和血腥，但应该说，土地改革是结果，对于大多数人来说，是公平合理的。新政权的合法性，也因此得以确认。 城市和县域镇区的建成区，以楼房为主。由于我国可利用的土地资源稀缺、人口众多，应当限制别墅的发展。因此，笔者认为城区土地是否有必要恢复私有化，可留待三、四十年以后再讨论。而且，住楼房的市民，土地使用权也只能是公有。 农村土地的公有制，是伴随人民公社而生的。当时建立人民公社时，党的政策是“入社自愿，退社自由”,农民才带着土地和其它生产资料加入的。人民公社体制，在二十多年前就已经被否定，人民公社解散时，按法律程序，土地也应该同时还给农民。也许是当时中央面临过大的左的思想压力，故而采取了家庭联产承包制，只是将土地经营权以一定的承包期交还农民。 如今，城市和工业体系中，个体私营经济和股份制，已经遍及每一个角落。而农村和农业的改革，近二十年却停滞了。掠夺性的经营、农药的超量使用，对土地的养护、对山丘和荒地造林或养林，因长期收益的不确定性而造成的冷漠，中国的农村已经面临严重的环境困境。 禁止买卖的承包地，也还是农民赖以生存的最后底线，数亿进城务工或经商的农民，出于对失业和养老的担忧，不敢放弃，阻碍了农民转化为市民的进程。留在农村的农民，无法获得更多的土地，要长期稳定地提高农民的收入，也就是空谈。 笔者认为，左的思想流毒清除的差不多了，农村的土地制度该恢复了。 有恒产才能有恒心。土地是农业生产必须的最基本的生产资料。将耕地归还农民，是有利于保护耕地、保持水土的；将山丘和荒地归还农民，宜耕则耕、宜草则草、宜林则林，对于保护环境、促进农村可持续发展是有益的。国家对于土地使用的调控、环境保护和规划，可以通过对粮食、肉蛋奶、果类和木材的市场干预、环境管理和环保投资来实现。 将耕地归还农民，实现土地的合理流转，一方面，配合城市接纳农民的户籍管理、生活保障等合理法规，让那些在城市经商、务工的农民，卖出他们的土地，尽快转化为市民。另一方面，可以让留在农村的农民拥有更多的土地，获得收入的增加，逐步缩小城乡差别。 城镇发展所需要增加的土地，应当协商从农民私人赎买。被占地农民应当能够因此而移居城市、获得城市平均水平的住房和就业收入，老年者应当获得城市平均养老医疗保障。绝不能因城市的扩张而降低农民的土地面积。 当然，农村土地私有后，要严格控制别墅等低密度住宅对农村土地的侵蚀。农民自己的住宅，是不会侵占耕地的，这是他们的生存之本；政府如果在道路、供水等基础设施上予以支持引导，还能促进耕地的增加。 三、恢复户籍管理制度的本来面貌，促进社会的和谐发展（一）目前僵化的户籍管理带来的问题政治方面。非农户口/农业户口的固化，扩大和固化了城乡差别，与建设和谐社会的发展目标相违。而这种主要以出生、血缘来决定人们的生产、生活，带有明显的封建等级色彩，不符合现代社会的公平原则。 公民家庭和个体生活方面。流动人口居住地与户籍地不一，使得这些人群必须为办理计划生育证件、小孩上学、以及处理原籍地的税费交缴、房屋维护、选举等事项付出额外的时间和金钱，降低了他们的生活质量。并造成许多务工务商农民的长期夫妻两地分居，极不人道。 经济社会方面。目前这种以“暂住”为主的方式来满足城市经济发展对人才、人力的需求，大量的流动人口居住在城市，但又缺乏长期稳定性，流动人口的没有归宿感，抑制了他们对于住房投资和中高档商品及文化消费需求，城市经济发展所需要的购买力发展迟滞，阻碍了中国城市经济的发展和城市化进程。 大量的流动人口居住在城镇，但居住地又没有准确的户籍资料，对城镇的治安管理、市政设施、教育和医疗卫生等公共设施的规划建设管理造成很大的盲目性。 流动人口没有居住地户籍（而人身保障和基本社会保障均以户籍为依据）、自然缺乏归属感和信赖感，城市也就没有理由希望他们自觉地对城市文明进步和社会良性发展做出贡献；同时，加剧了春运、暑运期间交通运输的异常高峰现象的严重性。 人口管理方面。随着事实上的人口迁移（流动人口）总量庞大，而又由于不能实现正常的户籍迁移，形成并加重了中国户政现有的登记不全、统计失实、计划生育管理困难等问题。 （二）户籍管理改革建议近几年，我国的户籍管理在不断改革，有了很大的改良，但以上问题并没有得到根本的解决。应当加快改革的进度。 依据１９５８年１月９日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称“条例”），户籍管理的目的是：维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设（条例第一条）。户籍管理的手段是：户口登记，并赋予户口登记簿以家庭和个人身份证明的效力。户籍管理的原则是：公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口（条例第六条）。 笔者认为，以以上原则为基础，恢复户籍登记管理的本来面目，放开人口的自由流动，就是一个很好的户籍管理制度。 公民应当在经常居住的地方登记为常住人口。那么，进城经商的，包括从事批发零售、餐饮小吃、个体手工作坊的；在制造业、服务业经营和务工的；夫妻一方为城镇户籍，且家庭主要经济来源在城镇的；等等。这些户籍农民，事实上常年生活在城镇，均应当登记为所在城镇的居民户籍。子女全进城、事实上的生活来源依靠子女的农村老人，应当鼓励他们进城与子女同住，实现人性化的户籍管理。 明确“迁徙自由”和“常居地户籍管理”的原则，明确常居地认定标准，实行“条件符合即行变更”的政策，有利于清理城镇“人户分离”现象；实现城镇居民自觉以经常居住的处所登记和变更户籍，方便城乡社会治安，方便经济活动和人口信息的统计、管理。 不论公民的原户籍，只要在农村合法取得同村的住宅和土地，就可以将户籍迁入该村、取得村民的权利、履行村民的义务。也方便有经济实力并有志于农村发展的城市居民到乡村发展和生活，促进农村经济和社会文化的发展。 流动是双向的和自由的，才能鼓励人口的流动。中国人的乡土观念强，本来就是人口向城镇聚集的一种阻力，因此，户籍管理政策应当是鼓励而不是限制国民从农村迁往城镇。例如，改革后的户籍管理政策，对于违反计划生育法规、已经在原籍接受了处罚的农村夫妻，应当不再追究、不再受到影响。 四、放开城市户籍管理，加快城市发展进程，大规模地减少农村人口在城市，有人提出设置较高的“进城门槛”，限制农村人口向城镇的聚集，以缓解城市基础设施等公共资源的不足，这种思想虽然阻碍了农村的发展，但更主要的，还是阻碍了中国的城市化发展和现代化进程。 笔者认为，不论以何种借口阻饶他们进城，生活在城镇的户籍农民，事实上就已经进城，喝城里的自来水、用城里的电、挤城里的公交车、排泄物也排在城里，他们中大多数人的小孩也在城里上学，不承认他们的市民身份，不会减轻市政等公共资源的压力，只不过徒增城市管理、规划和建设的盲目性而已。因此，只要他们在城镇有自己购买或建造的住房，只要他们的生活来源不在农村，就应当登记为当地城镇居民，接纳其成为市民。 不必用房产面积大小来设置门槛，无论他们的房产是楼房、平房，或新房、旧房，或商品房、自建房（小城市规划许可的），也不论有多大面积，他们自己能住下，就是合理的。城镇接纳他们为正式的市民，他们就可以通过劳动挣钱和变卖处置原籍的财产，来逐步改善自己的居住条件。而以学历来作为进城的门槛，已经越来越不可操作了。 也有人埋怨新近进城的户籍农民，说他们乘公交不排队、随地吐痰、穿着不体面、不太讲卫生等等，甚至还侮辱他们素质低。就算如此，农民寄住在城市，没有自己的稳定的归属，却同市民一样纳税，也许比市民还多交许多费，而城市在教育、医疗、养老、日常生活等各方面歧视他们，城市显然不是他们自己的，那城市又有什么理由要求他们像市民一样地爱护呢？ 城市埋怨他们有损城市的体面、侮辱他们素质低，城市又拿他们怎么办，让他们都回到他们当前的户籍所在、再也不进城？先不管他们的生活，离开这些新近进城的户籍农民，市民能生存下去？大多数中国人都爱面子，上层主流人士爱面子也可以理解。而北京、上海这样的中国门面城市，在需要的时候放他们进城，在大型庆典、国际会议时赶回原籍，在如今这个网络发达、外国人几乎可以走遍中国的时代，又能否保得住体面呢？而偷、抢等违法的现象，或许在新近进城的户籍农民之中发生的比率较高，这恐怕不是因为他们的非市民身份，而是经济原因了。 而我近年在城里生活所见，乘公交不排队、随地吐痰、乱丢废物等陋习，多数新近进城的户籍农民，和市民相比，没有什么明显的区别，从国外反馈回来的信息也证明了这一点（笔者认为能到国外旅游观光的国民，绝大多数不是进城务工经商的农民）；新近进城的年轻的户籍农民，穿着也还挺体面、也比较注意个人卫生。至于说素质，如果衡量一个人素质的标准，是说话口音的乡土味的浓厚、和对城市生活的熟悉程度，并且这种素质不够就不能成为市民，那我就无话可说了。既然城市已经离不开这些新近进城的户籍农民。何不让他们入籍，平等地对待和要求他们，让他们归化到市民队伍之中，大家共同地来爱护和美化共同的城市。 那么，北京、上海、天津等较发达的大城市，如何避免大量的人口迁入呢？其实很简单，中央财税实现各省（直辖市、自治区）的公平，省区财税实现各市、地、州、盟的公平，并建立公平的高考升学制度和社会保障制度即可。高考升学的不公平主要表现在：北京、上海等大城市集中的教育部所属高校，将过多的升学机会分配给了所在的城市；部分省区（如河南、山东、河北等人口大省）的高校建设水平过低。社会保障制度的不公平主要体现在：同样是城镇居民或工人，全国各省（直辖市、自治区）的社会保障标准（例如低保和最低工资标准）相差过大。现今全国物资流通已经很发达，最基本的生活保障所需要的费用，全国已经没有多大的区别；而享受低保和工资收入在最低工资标准水平的人群，肯定是买不起昂贵的商品房的，各市政府提供的廉租房，全国统一租金标准即可。 城市政府会担忧：大量的户籍农民到迁移城镇后，养老、医疗、失业等社会保障问题如何解决呢？笔者认为：全国有统一的社会保障体系，所有就业的居民均按标准参加基本的社会保险。有经济能力的，还可以参加商业保险。 中国人的乡土观念比较强，特别是上了年纪的人，他们在农村有自己的住房和耕地、有他们共同生活的伙伴。没有可观的经济优扶，他们是不会进城的。放开城市户籍，能吸引进城的户籍农民，绝大多数是中青年人，并且主要是青年人。既然他们参加了社会保险，那就是他们自己主要地负责了自己的养老、医疗和失业等保障，城市政府又有什么可担忧的呢。 至于少量入籍城市的老人和没有就业的（例如家庭妇女），他们的老年生活保障可以来自三个方面：变卖其原籍的土地和房产；子女的瞻养；城市政府和慈善者的扶助。 就算这些新移民中的老人，有一半需要城市政府扶养。假定今年全国城市的新移民总数为3亿，其中六十以上的老人6千万，则需要城市政府扶养的老人为3千万。这些老人肯定是住在子女家，住房不用管，每一位老人每月扶助400元，则全国的城市政府一年共支出1440亿。这么个数字，在全国一年的可省免的公款招待费支出、或者不应当的公车费用支出、或者腐败总金额等等，基本解决这些问题，也就绰绰有余了。 两千多年的连续的文化传统，在农村，改变起来十分困难。养儿防老、女生外相等等传统思想，使得计划生育国策执行起来困难重重。农民除了依靠儿子之外，也确实没有养老保障。而在城市居民，虽然因为有政府管理的养老保障，计划生育更好管理，但文化思想的现代化进程，也快速得多。城市与农村，文化和生活方式有很大的区别。让农村居民永久性地转化为市民，由于教育投资等抚养成本的提高、观念的改变，很自然地促进了生育的计划和节制。这对中国这个人口大国来说，无疑是十分有利的。 笔者上文已经提到，中国农村幅员广阔，人口密度低，都走在农村发展工商业的城市化道路，是不可能的。虽然农业的发展也需要现代科技，现代科技和文明也应当传播到农村，但现代文明应当主要由城市来承载和促进发展。中国现代化的基本的和主要的指标，是城市人口的实际总规模，当然这种规模绝不应该是强制性的和表面性的。 提供物资商品的第一产业和第二产业，从规模和数量上，多数门类，中国已经迈入世界前列。再依靠乡镇企业（主要是制造业）在农村的膨胀，来将一些农村城市化，也已经不可能成为拉动经济发展和社会进步的主要动力。 今后的国民经济发展，将主要依靠国内需求的扩大和产品国际竞争力的提升。以科技进步、管理体制改良、工人技能提高来提高产品质量，促进服务业、文化旅游业、商业流通等第三产业的发展，已经成为决策者的共识。 从国内需求上讲，不断新增的永久市民人口、因人口不断减少而不断提高收入的农村、小城市的规模的不断扩大，将能成为国内需求增长的几个主要因素。而科技活动和服务业、商业流通、文化旅游业等第三产业活动，显然主要是在城镇进行的。只有城市人口规模的扩大，才能促进科技进步和服务业、文化旅游业、商业流通的发展。 （一）发展更多的特大型城市，代表中国站上世界先进城市竞争舞台中国大陆的特大型城市，如北京、上海、广州、天津等。如果切实常效地放开户籍的自由流动，户籍人口肯定会有一定规模的增加。但只要实现中央财税对各省（直辖市、自治区）的公平和教育、社会保障等资源的公平，就不会再增加过多的人口。主要的户籍市民增加成分，也就是事实上已经生活在这些城市里的暂住人口而已。也许还有一些人会从大城市里迁出。担心大城市人口的过度膨胀是多余的。 重庆、沈阳、南京、武汉、青岛、深圳、大连、杭州、成都、哈尔滨、长春、长沙、福州、济南、西安、郑州、石家庄、南昌、合肥、太原、昆明、苏州、无锡、宁波、厦门等传统的或新兴的大城市，完全可以放开户籍管理，让有经济条件的、希望生活在大城市的国民自由地加入大城市。新市民的加入，可以促进城市建设的发展，并大大促进第三产业的发展。放开户籍，这些城市里新增的市民人口，主要地，也还是事实上已经生活在这些城市里的暂住人口而已。北京、香港、上海、台北、广州、天津等中国特大型城市，没有出现什么治不了的大城市病，韩国的国民有四分之一住在首尔，纽约、伦敦、巴黎、法兰克福、东京、柏林、曼谷，这些国外的特大型城市也没有喊着要缩小城市人口规模。 只有特大型的都市型城市，才能供得起耗资巨大的城市轨道交通系统和世界一流水平的国际机场，才能平稳地站上世界城市竞争的舞台；也只有特大型的城市，才有利于培育出世界一流水平的大学、创造世界一流的科技成果、孕育出世界领先的先进文明。 中国的总人口已经超过十三亿，500万市民人口规模的特大城市数量，还远远不够。这些目前的大城市，都应该发展成为特大型城市，发展成为科技教育中心、经济中心、文化中心，即国家级的中心城市。 十三亿人口的国家，怎么能只有一两个中心呢。如果中国大陆达到韩国目前的发展水平，而只有一个中心（北京或上海），那北京或上海就应当集中3亿人口；如果规划“北京+天津”、上海、“香港+深圳+广州”三个中心，每个中心必须各集中1亿人口；我这里还没有算进去将要增加的那3个亿呢。从二战以后世界六十余年的发展历史来看，这好象是不可能的。 （二）加快中等城市的建设和发展，提高中国城市化的总体水平西部地区的其它省会（自治区首府）城市，如南宁、贵阳、拉萨、乌鲁木齐、西宁、兰州、银川、呼和浩特；以及其它中等城市或新兴城市，如海口、湛江、珠海、中山、佛山、东莞、惠州、汕头、泉州、温州、常州、镇江、徐州、连云港、烟台、淄博、维坊、锦州、抚顺、鞍山、丹东、吉林、四平、大庆、齐齐哈尔、牡丹江、桂林、柳州、衡阳、株洲、湘潭、岳阳、九江、鹰潭、宜昌、荆州、襄樊、黄石、蚌埠、芜湖、淮南、洛阳、开封、平顶山、新乡、邯郸、邢台、保定、唐山、绵阳、南充、自贡、内江、宝鸡、包头、大同等，它们或者是建国初期就已经形成了较大的城市规模、或者随着近几十年改革开放而兴起，已经成为我国城市的中坚力量。 其它的地级市，如果目前的市区户籍居民已经达到50万以上（西部地广人稀地域30万），则要么是有一定的工业规模、要么是能源矿业基地、或者是当地物流集散中心。不计其目前管辖的县，城市经济必然是其主要的经济成分。 这些城市应当加快市民人口规模的发展，如鼓励这些城市的暂住人口将户籍迁入，解除他们的后顾之忧，放弃回归农村的打算，就地归化为正式的市民。同时随着城市经济的发展，不断接纳新移民。这些城市的人口规模可以发展到200万，条件好的城市还可以发展到300万以上。 国家发展战略和新建、改造投资应当向中部、东北地区的这类城市倾斜，中部地区和东北地区的传统城市里，有相当的制造业基础和商业人文积淀。这些目前的中等城市，是各地区的经济文化活动中心、制造业中心、能源、矿业基地；是联系国家级中心城市和全国各地的商业物流中心。随着国家的发展，都应该而且必然能发展为大城市。 制造业就应当回归城市。乡镇企业（主要是制造业）在农村遍地开发的无序膨胀，已经出现了不少的问题；制造业的低水平扩张也已经没有多少市场空间。华西村那样的地方，早就已经不是农村了。如果还拿来作为农村的榜样，会被认为中国农村的海市蜃楼。 （三）改革市管县的体制，促进城乡协调和谐发展台湾尚未统一，即使将来统一，也不会实行目前大陆这种政府体制，特别行政区内部体制与大陆不同。因此，本文只讨论内地。 中国大陆，地方政府的层级，从省（直辖市、自治区），市（地、州、盟），县（区、市、旗等），乡（镇、街道办等），到村（城镇居民社区），共五级（直辖市共四级）。中央政策传达到省（自治区）一级，如果因为理解的角度和地方利益的偏置，方向误差为20%（方向角度36/180），不算过分；再由省里传达到市（地、州、盟）一级，因为理解的角度和地方利益的偏置，误差为20%，也不算过分；…，而如果各级传递的误差是同向的，最后传达到村里，方向就差180度，正好相反。这个说法也许太诙谐，但地方政府层级确实太多。 笔者建议，市（地、州、盟）管县的体制应当改变。市不再管县；州、盟，这种数量不多的行政层级名称，干脆废除；合并小县、小旗，提升县、旗的行政级别。合并乡镇，提升乡镇的行政级别。村级完全自治。改革后的地方政府层级为：省（直辖市、自治区）、县（市、旗）、到乡（镇、区或街道办），共三级。 地方建设和经济发展的管理以市县一级为主，完全职能的地方政府层级为省（直辖市、自治区）和县（市、旗）两级。 在农村，要取消乡镇政府的经济管理职能；村一级严格依法实行村民自治（城市街道或居民社区的经济发展管理职能基本上已经消亡）。 在城市，应当尽快取消区一级的经济管理职能，城市规划、建设、经济发展、工商行政、质量监督检验检疫、财政税收等管理职能统一到市政府一级。对区一级不再进行经济发展指标的考核、取消其独立的财政，进一步精简区级政府机构。设区的大城市，撤消街道办事处一级。假设一个区的总人口为80万，每一万人口一个居委会，也就80个居委会，大多数城市的区不会达到这个状态，没有必要再设道办事处一级政府机构。人口80万以上的区，完全可以分拆。而市民人口80万以下的小城市则不需要设区，保留街道办事处。 那些城关镇区户籍市民数量很大（例如50万以上）的县级市，则脱离原代管的市，成为改革后的省辖市。那些农村人口占多数、工业企业规模不大且数量也不多的县级市，既然是以农业和农村为主，就应该恢复为县。 城关镇区城镇居民数量较大（例如20万以上、50万以下）、且工商业发展潜力大（例如有资源、有特色行业、交通要冲）的县级市，可以将城关的城镇居民区域及周边以蔬菜种植为主业的村，分离出来，作为附近地级市的一个区，其它农村则划入附近的县。现在的时代已经不存在其为县域的飞地而不便管理的问题。 近年许多城市新增的以农业和农村为主的区，应当比照县级市调整。 将目前常年寄住在城市的户籍农民从农村迁出后，中东部平原、低山地区和四川盆地、陕西中部，人口不足100万的县；青藏高原、内蒙高原和新疆草原山地，人口不足30万的县；其它地区，人口不足50万的县；应当合并。 农村以农林牧渔为业，其根基在于土地和水。要保障农村的健康发展，主要的是保护好土地、避免水污染。城市以科研、工商、文化、服务为业，其根基在于能够积聚相当规模的人口。 改革市管县体制、调整市县区划的目的，在于促进城乡的协调和谐发展。使城市专注于工商业、科技文化服务业的发展，促进城市人口的聚集，提高城市的质量；限制应当在城市发展的规模工业向县域乡村扩张，使之向城市聚集。加强县域乡村土地资源、水资源和环境的保护，为农民自己和城市提供更优质的农副产品；促进农村人口流向城市，提高农村的人均土地面积，从而提高农民的收入，扩大城市经济发展的有效需求。 直辖市中近年新增的区中，如果户籍人口以农民为主（例如60%以上）、又不是建成城区的近郊，则也应当恢复为县。直辖市代管的县，由于它以农业和农民为主，县政府的职能是以保护土地、保护环境、促进计划生育、促进农业经济发展、发展旅游服务业为主，是完全职能的地方政府，与区政府有很大的区别。 中国的城市化和现代化、城乡和谐协调发展，应当坚持：县域治理以保护土地、保护环境、促进农村人口减少为手段，达到农民生活质量不断提高的发展目标。城市治理以土地资源利用优化、促进人口规模扩张，促进环境优化、促进科技、经济、文化发展为手段，达到市民生活质量不断提高的发展目标。 我们以河南这个人口大省（假定当前户籍人口为1亿、户籍城市人口比例为30%、户籍农民7000万）为例，来粗略地估算人口户籍变动和市县区域调整后的情况。 近十年来的河南省，南下、北上、东进，出省到城市经商务工的户籍农民，计入其直接抚养的家人，总数应该在1000万以上，按1000万计。考虑到从事建筑行业的劳工流动性大、长期稳定性差，以及其它一部分因各种原因收入比较低或务工不连续，近年难以稳定地转化为市民，这两部分人口按340万计；那么，660万户籍农民可以转化为市民并迁出河南。 按相同原则估计，则有660万户籍农民可以转化为河南省内市民。 考虑到河南的经济发展相对滞后，假定河南的户籍市民净迁出总数为100万。 总计，河南的总人口减少760万，户籍农民减少1320万，户籍市民增加560万。河南的户籍市民比例=3560/9240=38.5％，提高8.5的百分点。 按本文的市县分开的原则，假定城市里的户籍农民和县镇里的户籍市民总数对等，则留在各县的总人口为5680万。平均每县的总人口按100万估计，则河南的县建制为57个，河南的地级市15个，则河南全省的县市建制为72个。 广东、江苏、山东的总人口会有不同程度的增加，但由于其城市人口规模大，户籍市民比例高，全省的县市建制为还应该小于72个。一个省的次级行政单位最多为72个，不算多吧。 （四）优化县域治理，建设和谐社会新农村县域经济发展途径应当是：农村发展农牧渔业，提高面积单产量、提高农副产品品质、丰富品种；集镇自然地发展商业流通、具有当地特色的手工作坊、和以当地农产品为原料且以当地农民为客户的小型加工业。除矿业、能源基地之外，应当限制规模工业向县域扩张。 矿业、能源基地占用的土地，应当协商从农民私人赎买。被占地农民应当能够因此而移居城市、获得城市平均水平的住房和就业收入，老年者应当获得城市平均养老医疗保障。绝不能因工业占地而降低农民的土地面积。 能源、矿业基地，如果不与城市相连，是含在县域的飞地，也纳入城市市区管理，但环境保护管理仍归所在县。 县域治理，要保护县域乡村土地资源、水资源和林草资源，促进农业的环保化发展，为农民自己和城市提供更优质的农副产品；促进人口流向城市，提高农村的人均土地面积，从而提高农民的收入，扩大城市经济发展的有效需求。 集镇，是城市工业产品分销到农村、农产品集中发售到城市的物流集散中心，县域教育文化科技活动中心，农业服务中心、农民医疗保健服务中心，集中了一定规模的商业服务业人口。县政府驻地，通常是该县最大的集镇。随着国民经济的发展，一个县通常都已经发展了好几个规模较大的集镇。 为了方便镇区商业服务业居民和附近农民的生活、依法处理民事纠纷，和方便政府及时快捷地执行政府行政职能、协调矛盾、维护社会治安，银行、保险、邮政、公交、商业流通、环卫等企事业单位通常在镇区设有分支机构；县政府各部门在各镇区设有派出机构：如公安派出所、工商所、税务所、质检所等；还有县级法院的法庭、检察院的检察庭、高级中学、县级医院等。 因此，为减低企事业单位的运营成本，降低政府行政成本，应当控制镇区数量、使镇区朝着商业服务业居民人口规模扩大的方向发展。为了防止各镇区无序发展，县域内的所有镇区的规划、建设管理应当统一到县规划建设管理局，市政基础设施的建设和管理统一到县市政局。管理镇区、促进镇区城镇经济发展的职能均统一到县一级。 县域内所有公立的中、小学、医院、敬老院等，由县政府统一出资建设、维护、改建、管理；私立的中、小学、幼儿园、医院、诊所、养老院、科技服务站、文化活动站、兽医站等，统一由县政府许可并监督。 乡镇政府为非完全职能的政府层级。不再区别对待镇与乡。称为镇，仅仅是因为它聚集了相当数量的商业服务业人口而已。乡镇政府职能、机构完全一致，设置：环保管理所、计划生育服务站、土地和住宅建设管理所、民政所、卫生防疫站、水利站、公路管理所等机构。职能不多的其它部门，全部撤消，统一由乡镇政府办公室管理。进一步合乡并镇，精简机构、提高乡镇干部素质和责任心。每一乡镇的居民人口应当控制在5万（平原低丘区）或3万（山区）以上。乡镇政府公职人员应当控制在40人之内，全部由财政供养。严格依法行政，不应当允许乡镇政府有自己的财政收入和雇佣编制外的人员。所有罚没款上交县财政。全面贯彻党的高效行政的理念。 种植业、林业、畜牧业、渔业、特色手工业、等等，完全由县或乡镇区域内的从业者自由组织行业协会，进入市场，发展经济。在商品粮大县，已经设有国家储备粮库，由国家利用价格杠杆执行粮食生产的宏观调控，乡镇政府不需要再参与具体的管理。 村党支部成员不再作为村干部对待，村民党员直接纳入乡镇党委组织活动。村民党员以个人身份参选村委职务，即使一些农村全部由非党员选为村委干部，我看他们也会切实与乡党委、直至中央保持一致的。党的意志和方针、路线均已经或会变为国家法律和政府规章政策。就让他们依法按章彻底村民自治算了。乡党委、政府对村里的领导，不仅可以通过监督村民委员会选举是否违法违规来实现，还有依法按章检查、处罚其它违规行为的权力，担心什么呢。党支部的成员，以个人身份参选村委职务，进一步减少村干部的数量，减轻农民负担。选不上村委的党员有什么资格拿补贴？ （五）合理扩大基本社会保障覆盖面，市民农民各得其所中国目前有超过八亿的户籍农民。与市民规模相比，数量太庞大。全面实行统一的基本社会保障，对国家和社会将是严重的冲击。 笔者认为，城镇居民和农村居民可以区别对待。 恢复建国初期的土地制度，本身就是农民养老保障的最大优势。农村居民拥有私人土地、私有宅基上的住宅，土地和住宅均可以买卖和继承，那么，养老保障就有了一定的基础。子女继承了父母的土地和住宅，瞻养父母更自然，家庭更和谐。即使是五保户，也可以通过土地和住宅的转让，获得一部分老年生活所需。这更有利于保障其平等的社会地位。 农民的养老保障生活来源可以有三方面：土地和住宅、子女的瞻养、国家的扶助。 医疗保障，从总体上讲，占生活开支的比例不应该太大。通过以下两种途径，保障农民的基本医疗需求：其一，国家加强公立县、乡镇医院（卫生院）的建设和管理（公立学校、医院，应该能满足居民的基本需求，应该是非赢利目的的机构，并且应当由服务对象主要地负责对职员的考核，单位的总体考核则由主要由政府主管机构执行），加强药品流通管理，降低残忍的虚高药价。其二，以县（市）为管理机构，推行目前的“农村居民大病医疗保险”、农民个人一年交一次保险，政府和农村居民个人共同出资。每人投入的金额，应该不明显地影响生活支出。 让暂住人口参加暂住地的基本社会保险，是不应当的。转保险、又不转企业交缴的部分。这种保险，如果能长期保持下去，则是落后地区对发达地区的救助；如果不能长期执行下去，则是发达地区对流动人口利益的进一步侵占。 笔者认为，居民基本社会保险，就应当基于其城镇户籍。 首先应当彻底放开户籍的自由流动。扩大市民人口规模从而扩大基本社会保障覆盖面。按城镇户籍建立全国统一的基本社会保险，是管理方便的、和稳步推进的，也是合理的。 现行的养老、医疗、失业等社会保障规章，应当上升为国家法律，从而建立全国统一的城镇社会保障体系。事实上已经生活在城市的户籍农民，就地入籍。于其户籍已经迁入城镇，就很方便、也应当按标准参加基本的社会保险。有经济能力的，还可以参加商业保险。随着土地制度的恢复和户籍迁徙的自由化，户籍迁入城镇的居民越来越多，基本社会保障覆盖面就越来越大。 县域居民中，在县政府统一规划的镇区拥有住房的个体工商户、私营企业从业人员，应当登记为城镇居民户籍，强制参加基本社会保险，缴费基数标准可以定为全县工薪人员的平均值。 春节前回乡、春节后返城的所谓“农民工”，难道还是“农民”？这样的局面，仅仅是铁路、交通部门欢迎。国家的整体经济还能欢迎多久？这样一直坚持下去，中国何时能实现城市化、现代化？因此，国家解决他们的社会保障的途径就是：就地入籍城市，参加城镇基本社会保险。 对于从事建筑业等流动性强的、以及其它定期或不定期地外出务工的农工（部分时间还在家乡从事农作），让他们参加城镇基本社会保险，可操作性太差。国家对他们老年的关心，应当体现在让他们按时足额拿到工资，同时随着国家经济的发展、适当提高农村贫困老人的生活扶助标准、适当扩大扶助的受益范围。并且这种短期性的流动，应当逐步减少。 快刀斩乱麻，建立全国一律的基本社会保障体系，当然是好事。但对于幅员广阔、人口众多的农村，收缴保险费的成本，恐怕就是惊人的。而且，如果不规定参保年龄，社保资金就承受不起，执行难度很大；如果规定参保年龄，就是吃子孙粮，何以可持续发展？ 农村有农村的特点，城镇有城镇的特点。何不具体情况具体对待呢？ 缩小城乡差别，应当是缩小收入水平、生活质量的差别，放开居民户籍的自由流动。而不应当是把城市和乡村变成一个样。中国这么大，能一样吗？ 以大跃进那种方式来治理国家已经被证明是失败的。 除开东部沿海地区和城市近郊的农村城镇化，中国农村的科技和经济发展是缓慢的。经济基础决定上层建筑。农村文化发展和思想现代化，则更加缓慢。两千多年的连续的文化传统，改变起来十分困难。养儿防老、女生外相等等传统思想，也使计划生育国策执行起来困难重重。 城市与农村，文化和生活方式有很大的区别。而城市的文化和生活方式，加上城镇基本社会保障体系，则完全有利于计划生育。让农民工永久性地转化为市民，由于教育投资等抚养成本的提高，文化、生活观念的改变，很自然地促进了生育的计划和节制。虽然这些年，有不少人提议改变一对夫妇只生一个小孩的政策。但在城镇普通市民，即使生育政策改变，只要政策没有鼓励措施，就不见得有多少人会执行。 大规模地扩大城市永久居民的比例（现在的国家总体形势已经允许有一个较快的增长时期），是计划生育国策得以人性化、管理低成本化执行的有效措施。 当然，对于农村的计划生育，只要农村人口的总规模不缩小到一定程度，政策就不能放松。 （五）合理进行西部大开发，保卫全中国大西北，有着丰富的能源和矿产；大西南，有着丰富的水能和广袤的山地。因此，我们要进行西部大开发：西气东输、西煤东运、西电东送，东部援西、南疆铁路、西藏铁路，等等。但一定要改变西沙东吹的局面！ 生活在北京、天津、河北、内蒙、山西、河南、辽宁、山东的北方中国人，已经对沙尘爆很熟悉了。当然，不仅仅是国内，沙尘爆也出口到了韩国等。 广袤的西北部，特别是甘肃西部、青海西北部、内蒙大部、陕西北部，现在是中国大陆腹地的风沙源。如果任其发展，沙尘将严重威胁东南直至上海浙江。为了改良目前西沙东吹的状况，笔者认为，还应该加入一个至关重要的内容：西部人口大规模城市化、牧业化和西人东迁。 为实施这一宏伟工程，建议以从内蒙中部到青海西北部、基本上沿长城走向的沙漠化严重和正在沙漠化的的地区为管辖区域，成立部级“新长城生态恢复建设兵团”。该区域内的重点矿业城市、市民人口规模30万以上的中等城市，应当缩小其农村辖区，将那些不在城区近郊的乡村归还附近的县（旗）。脱除农村后的城市，原所属省区不变。该区域内的所有县（旗），统一划归兵团管辖。 兵团区域包括：青海的柴达木、青海湖及周边地区；甘肃的天祝、景泰及以西的所有县；宁夏的中卫、中宁、盐池、桃乐、惠农、灵武大部、贺兰山区；陕西的志丹、安塞、延川以北各市县；内蒙乌兰浩特以西的所有旗；山西的保德、河曲、偏关、右玉、左云、阳高、天镇以及大同远郊农村；河北的怀安、张北、康保、沽源、围场。面积约100万平方公里；人口估计不超过2300万，目前可以迁入区域外城市的人口估计为300万以上。 兵团的建设目标是恢复和重建“国土北方腹地的生态屏障”；基本方针是：促进耕作业的缩退、促进农业人口的减少；促进林草面积的扩大、限制过度牧业的发展；内蒙中东部通过“闲置”可以恢复植被的地方、则扩大闲置保护面积。 兵团区域内的西部大开发，除了矿产、风能等资源开发之外，要加快城镇建设、促进工商业经济发展、加快连接城镇的道路建设；加大政府扶持力度，将出门在外经商务工的户籍农民，全部迁移到暂居城市；鼓励并扶持农牧民向集镇积聚；鼓励并扶持农民从耕作业转为林草业。林草业、牧业地区人口稀少，是可以在与作业地点有一定距离的集镇定居的，以利于小孩教育、医疗保障、提高生活水平。 该区域内，已经垦殖的洼地，只保留凹内平耕地面积大于2000亩、有充足的水源、周围均均为高地防护的大洼地，小规模的一律放弃农耕；黄土高原的塬地，应当一律退耕；通过“闲置”和人工恢复植被，缓慢发展牧业。 兵团的建设补助资金来源可以有四种渠道：区域内的矿业资源税；来自东部地区企业的环境保护税；国家财政补助；土地流转税。 为促进恢复和重建该生态屏障，首先将兵团内的土地（不含地下矿产资源）全部私有化到当地的农牧民；然后放开自由买卖，低标准土地流转税，允许国内富豪和来自韩国、日本的富豪购买，按兵团的规划要求，建设私人牧场、私人林场。当地农牧民获得资金后，政府应当鼓励其移居城市和附近城镇。定居附近城镇的，有的可以成为牧场、林场的工人，就业问题得以解决。 对于这些私人牧场、私人林场，兵团的管理权限仅限于防止区域内的土地撂荒，惩处“可以恢复但没有恢复植被”、“过度放牧”、“植被未保持”等行为，为防止执行不当，惩处决定必须经过林业专家、气候专家、水土专家的认定，国家环保总局监督，新闻记者自由披露。 国家可以批准对私人土地下的矿产资源勘探开发，但造成土地的永久占用时，应当按私人购入价、加上一定期限的定期存款利息、加上投入的合理补偿，从私人赎买；造成土地的临时占用时，应当按恢复植被所需合理投入给予补偿。补偿费用由勘探开发企业支付。 富豪们购买后，建设私人牧场、私人林场，既提高了生活质量、又获得了保护社会的荣耀，而国家又解决了环境保护问题，两全其美。 新疆生产建设兵团，也应当强化其环境保护的职能。而青藏高原东部、南部，由于其丰富的降水，则退耕闲置就能恢复植被，多数地区还可以发展林业、牧业、果业等等。 六、作为普通人，对意思形态的理解从实际生活来分析意思形态，城市更多地需要、也更多地体现共产主义。城市的科技、教育、文化、工商业、服务业，无不需要分工和协作。私营经济单位，也越来越多地股份合作化，就算资产所有权不是越来越分散，但经营者、各级管理者、工人、工程技术人员，无不在使用这些资产从事劳动，从而获得收入。城镇基本社会保险，是大家共同的。许多居民共住一幢房子，土地、楼板、楼道、门卫、道路是共有的，还有绿地、公园、公路、广场、体育活动场所，…，均是共有的。市民生活、工作的方方面面，从早上睁开眼睛、一直到晚上睡觉，无不体现共产主义的机制和理想。随着社会管理体制的趋向于公正、国家整体经济的越来越发达、富人的富裕趋向于合法合理、富人的越来越慈善、中产阶级的比例越来越大，社会显然是朝着共产主义迈进。 建国初期的土地改革结果是总体公平的。既然否定了人民公社，土地制度就恢复吧。旧社会的官僚土豪后代，也不要再追究过去了。 十多年以来，农民和许多国企的工薪阶层，最明显的是农民工，为中国的经济发展和许多改革，做出了牺牲和贡献。国家应当在户籍管理、住房补助等各方面有合理的政策，让他们共同享受国家经济发展的成果，让他们的后代平等接受教育，提高青少年的总体受教育水平。 大锅饭式的平均主义，已经被证明是效率太低、也不公正，不可能再回头了。当初，中国共产党领导中国革命时，一开始就没有承诺“给大家每年分一样多的粮食”，只是承诺“给大家每人分一样多的土地”。国家承诺不让饿死人，但我从未听说过政府有“经常让每个人都吃一样的菜”的政策。向往平均主义的不思努力的懒汉，应当安心于粗茶淡饭。这么多年的发展过去了，也不要有“再平均分一次资产”的想法了。 过去的改革是平缓的。改革过程和结果，虽有不少问题，相当多的国民，为改革付出了一定的代价，有不少的不公正。但总体是成功的，而且新一届中央政府，对于不断纠正偏差的努力，也是有目共睹的。而且，不管过去的改革有多少问题，有多少人钻了政策的空子，如今把那些腐败分子全部揪出来正法，也不可能长效地解决腐败问题。 因政策空子而获益的、少数因不当特权而获益的的既得利益者，不要再努力鼓动政府政策朝着培养不稳定因素的方向倾斜了。 无论是镇压、还是革命，靠肉体消灭是不可能获得长久稳定的。 真正希望国家长期稳定、民族稳步复兴的政治家、改革者，具有良知的、能无愧于民族脊梁的社会学家、经济学家和其它知识分子，有社会责任感的富豪，对自己充满信心的青年学生、企业管理者、工人、农民、小业主，应当统一理念： 对于一个民族，主要问题，不应当是如何追究过去；而是：如何尽快构建一个公正的体制，和谐地面向未来。建立公正的体制，比纠缠过去，更有利于所有国民。 （2006年春节，北京） ----------------------------------------------------------------------------------- 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn,
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