从一个小村看政府转型后的希望 深圳学者 章星球 2005年4月29日 电子邮件：gguggu@126.com 论文摘要：自从 “公共服务型政府”这一理念出台以来，受到了社会各界广泛关注，既有支持者也有反对者，支持者认为政府转型是市场经济的内在要求，反对者认为转型可能要拖经济的后退，甚至终结入世以来的经济高增长，主张谨而慎之。公共服务型政府在发展经济上会不如经济建设型政府吗？到底哪一种类型的政府更有利于经济增长？著名经济学家张五常主张研究问题应该尽量简化，就象科学实验一样尽量排除干扰因素，因此本文尝试以一个偏僻的小村为例，对服务型政府可能存在的经济效率作一简单的分析。 村委虽然不是一级政府单位，但其运作却有很多与政府相似的地方，也是政府转型必须涉及的微观区域，类如村级财政也一样可以从投资型转向服务型。本文中提到的村庄，是笔者非常熟悉的一个小村，这里以A村代替。多年来，A村村委的工作重点一直放在投资，放在“增收”上。该村虽然每年有三四十万山价、积累等进帐，却在一次又一次的盲目投资中挥霍一尽，办果园场、筷子厂，采石厂，多年来，大量的钱财被花掉了，村民却没有因为村委的“增收”工作增一分钱。因此，本文假设这些钱是采取另外一种形式来投入的，即促教育，兴培训，发展文化事业，奖学励志、培育乡村文化生态。我想由此揭示一种可能性――把钱用于文化消费反而可以实现无形财富的高积累，最终更有利于经济效率提高。不过，我这里首先要做一个声明，写作本文的目的只是想运用我对财富的一点认识论证公共服务型政府与经济建设型政府相比不仅是因为其将为公民带来更多的公平和福利、更重要的是因为它还可能存在比经济建设型政府更高的效率。因此我不打算讨论其它问题，诸如公共服务型政府应该怎样产生、监督，应该与民主、宪政还是权威体制结合。最后我假设我自己当了一回村长，基于上述理由，我也没有说明我这个“村长”是民主还是其它原因产生的，而且也没有说明我将在怎样的监督机制下行使权力，并非我不关心这些，而是为了在一个较为简单的框架下分析问题，本文只关心公共服务型政府提高经济效率的一种可能性――或者说可能性的一种。 A村座落在中国十大竹乡之一，江西省宜丰县，人口约１２００，约４０００亩田地和几万亩山林，是一个山区小村。２００３年国务院一号文件提出免征农业税以后，该村农民的负担曾有较大下降，但至今年，随着农药、种子化肥价格疯长，（种子价格涨一倍，尿素从７０元涨到１００多）一号政策带给农民的好处已经基本消饵。由于田多人少，加之靠山吃山，A村并不是一个太贫困的地方，几乎每家每户都有几万元存款，但村民的收入来之不易，都是靠卖死力从山上拖几根竹子杉木，几十年来都是如此，生活未见明显的改进。乡村文化生活还日趋衰落，村民唯一的消遣就是赌博打牌。每逢农闲，麻将桌会在小街上摆成长龙。估摸每人每年至少有１００天的时间消耗在麻将或扑克上。 靠山吃山，该村村委的主要收入为“山价”，村民凡砍伐一根竹木或伐木种植香菇木耳等均须向村委缴纳一笔费用。另外该村田地甚多，人均３亩多，按规定除须向政府上缴公粮外（今年已免），还须向村委上缴积累金和水费等，另外按人头每人每年须无偿提供１０个义务工作日、因打工在外或其它原因不能贡献义务工者，须以货币代替，其它还有每养一头肉猪需交４０元。另外该村集体企业还有采石厂、瓷土厂、竹筷厂、凉席厂，由于经营不善，加之其收支情况均与村民没有直接关系，也无从了解，这里权当其不能为村委财政作贡献。作为该村村民，大多数人和笔者一样根本无法了解村委的具体收支，只能根据以上山价、田地积累金、水费几部分进帐估计其至少每年有４０万元，其中只山价估计在３０万元以上。 由于该村至今尚未村务公开，我也只能根据平时闲聊大致估计村委的财政收支情况，需要村公共财政供养的党支部及村委干部大约有８人，须付工资约８万元，日常办公开支约２万元，另外１３个村民小组的组长、副组长、会计每年须支出约３万元。据我所知，一些贫困地区的村级干部工资支出非常少，尽管他们的干部工作量可能比我们这里还要大――，这似乎说明一个问题，在没有良序制度约束的前提下，村级公共财政增长不会转化为村民福利，而大多会转化为村干部的合法收入。 但现在我们假设村民确实有责任供养村干部，他们的工资收入是合理的，但剩下的钱到哪里去了呢？我们所能看到的村公共建设就是一幢村委大楼――财政增收的直接好处是让干部先享受较好的办公条件，至于村民福利则毫无增加。修路架桥、农田基建基本没有投入。除掉一般开支，剩下的钱唯一支出理由就是投资了。 A村投资情况：A村的投资策略是典型的跟风型，作为农村经济的带头人，村党支部和村委干部都不是真正懂得经济者，听说哪里搞什么项目赚钱了，便一窝蜂跟着上，一段时间兴种植野猕猴桃，１９８６年，乡政府带头投资几百万搞了一个千亩果园场（有人估计当时如果是私人投资，最多投资十分之一就可以搞出同样规模），各村便兴起猕猴桃投资热，１９８８年，在其它村的猕猴桃还不见有收益的情况下，A村也不甘落后、投资二十万划了三十亩山地搞了一个果园场――同等规模如果由私人投资大约需２万元，３年后，该片果园场变成一片荒地。但是村委不需要总结任何失败教训，因为他们只需要考虑如何把钱花出去，于是１９９３年，该村又投资３０万建了一个野猕猴桃果园场，但同样是３年后，也变成了荒地――这次还打了很多方便猕猴桃枝攀援的十字架状水泥柱子，以致远看就象一片掩盖在荒草丛中的基督教徒坟地。１９９１年A村看到各地兴起挖瓷土，又办了瓷土矿，看到别的地方搞花岗岩矿、也跟着开了石矿、还专门花巨资修了公路。１９９４年再投资建了筷子厂，凉席厂，这几笔投资还算有点眼光，因为资产没有归零，但集体只办了一年就办不下去，因为责权不明，结果以低价“MBO”给管理层，完成了“集退民进”，而村民始终没有从村委的投资中获得任何好处。A村在以上投资上从不吝啬，唯独一所小学却是靠希望小学捐款办起来的。他们除了直接把村民上缴的公共财富用于投资外，还能做的另一件事就是宣传上级致富政策，一时鼓动村民种烟草、一时鼓动搞蚕桑、一时又大力宣传养猪，或者种桔子、养羊，很多项目由村民自发投资时原本效益很不错，但给政府一鼓动，村委一宣传，大家都跟风，有时是碰上技术瓶颈而毫无收获，一旦克服技术瓶颈的就造成生产过剩，总之好事都能弄成坏事、坏事都可以弄得更坏。所以村委不仅直接投资做不成好事，宣传推广致富经验也不算做好事。 判断：1、A村的村委不是一个民主选举产生的村委、也不是一个受民主监督的村委，否则也不会有这种浪费型投资接二连三地发生；2、A村的村委不是一个公共服务型的村委，而是一个经济建设型的村委，因为他们的注意力根本不是提供公共产品，而是利用公共权力寻求公共资产的利益最大化，所有的投资行为都是期望让“集体”财产增值。３、在投资型集体下，A村集体收益用途账目不详，投资失败频繁，集体收益浪费。 分析：是什么原因造成投资不断失败？是什么条件促使集体收益浪费而不得制止？原因可能在于：（１）村民对村委没有约束力，村委权力不受制约；（２）村委热衷于政绩，投资符合村干部的私人利益，虽然它伤害了村民利益；（３）村民没有行使分享集体积累收益的权力；（３）投资者缺少技术、管理才能或市场开拓能力。（４）目前整个社会严重生产过剩、竞争激烈，跟风投资、几十万的小投资，成功的希望极小。 据笔者观察，A村的投资失败包含了以上所有原因,也可以说没有任何理由A村的集体投资有致胜希望。关于野猕猴桃的两宗投资，压根就没有长出一个果子，技术成问题，责权不明、管理更混乱，至于市场开拓能力，村干部们更不具备，原本盯着一个酒厂，但因为压根就没长出一个果子，所以这项能力甚至根本无法考察。只需二万的投资可以翻十倍，村民对村委没有约束是无疑的，当然其中也极有可能存在猫腻。 结论：A村的投资如果想赢利，其可能性极其渺茫。 以上仅是从投资的失败经验而主张放弃投资型集体发展公共服务型集体。 以下再从应然方面分析――即使投资可以赢利，村公共财政也不应该用来搞投资。 个人以为，村委应该是公共服务型还是投资型，首先要看它的钱从哪里来，在市场经济下，一个公司的股金是由董事和股民自愿地凑起来的，每一个股民和董事之所以愿意交出自己的那部分财富，是因为他们觉得可以赚到钱。而村委的钱是怎么收来的？是公共权力的结果，并不包含村民的赢利欲望。靠公共权力敛集的财富应该拿来干什么才合理？我个人的看法，之所以需要公共权力来敛集财富，原因就在于有的产品需要公共权力介入才能正常供应，所以以公共权力敛集财富的目的就在于提供私人无法供应的公共服务或公共产品。 村委的本质是一个权力机构、因为它可以强行收取水费和积累、山价等。所以村委作为一个公共权力组织，它的职责就应该是发展公共事业，是一个扩大的公共消费主体，而不应该是生产主体。如果村委认为公共生产有其必要，大可另外成立股份公司，股份公司的董事长不见得要与村长合一，其职责也不必与村委重叠，其股金来源也应该遵循自愿原则，不能运用公共权力强行向村民征取。 所以，无论从A村村委投资不断失败的实践经验还是从应然的角度来看，它都应该从经济建设型组织向公共服务型组织转型。 下面再谈公共服务型政府可能存在的效率。 有人害怕从经济建设型政府向公共服务型政府转型会牺牲经济发展，其实他们只是从字面上理解，以为经济建设型政府就是擅长经济建设，不搞“经济建设型政府”经济就上不去，其实这是一个最大的误区，我从A村的事实就看到，这个“经济建设型村委”就是A村经济发展的最大桎梏。 如果这个“经济建设型村委”改成“公共服务型村委”，会发生什么样的情况呢？ 我这里假设自己就是该村的村长，并对村财政支出拥有最高决策权。――由于民主与公共服务型政府是两个不同问题，这里就不强调我这个村长是怎样产生的，也不浪费笔墨形容我的决定是如何接受民主监督的。 那么，我会禁止用村公共收益进行任何盲目投资，因为我怀疑在目前市场竞争极其激烈的条件下，缺少创新和个性的跟风型小投资能有多大致胜机会，我也不敢指望村里哪位“能人”、“英雄”可以带领我们致富，我不愿把公共财富交给这些“能人”去冒险――如果他真的是“能人”，可以自己想办法解决资金问题。我也宁可把自己当做一个庸人，宁愿村委是一个只会花钱的村委，而不是一个有能力赚钱的村委，我的改革目标就是要让村委从“赚钱的村委”向“花钱的村委”转型。而花钱，就花在老百姓身上，花在为他们提供公共服务上。致于经济建设方面，我会更多鼓励私人单独投资或合资成立股份公司。 我将怎样领导一个花钱的村委呢？村民们的公共财富也是一种财富，怎样使用这笔财富，当然要遵循某种财富理念，既然由我来决策怎样使用公共财富，首先就要说明一下我的财富观。 财富就象一棵树。 亚当·斯密以前的重商主义把财富仅仅视为货币，其实他们只看到财富的叶子。 亚当·斯密批判了这种财富观，认为实物财富才是财富的本质，任何一个政府把注意力投放在保持或增加国内的货币的数量上从来都不是十分必要的。并且举了一个极端的例子：如果制造业的原料短缺，产业就必须停产。如果食品短缺，人民就必须挨饿。但如果货币短缺，以货易货可填补其空缺，虽然会有许多不便。通过赊账进行买卖，商人们一月一次或一年一次清偿彼此的债务以弥补货币的短缺，而且也比较方便。”亚当·斯密已经透过财富之树茂盛的枝叶看到了财富的树干。 个人认为，财富就是人类主观知识及价值、产权意识与各种物质形式的结合体，主观意识是构成财富的核心要素。因此，一个国家的财富总量主要取决于其社会成员的文化知识或观念体系与各类物质载体结合的广度、深度及产权占有的清晰度。财富的这一本质自古未变，只是主观意识与其物质载体的结合形式或结合程度不一样，如算盘和电脑。主观知识与物质载体结合的广度和深度决定财富量，例如齐白石做的一件木器，与一个普通匠人做的木器，其财富的比值主要不取决于木器所用的材料，而取决于主观意识与这张桌子的结合形式。沿着以上基本定义演绎，人就是一种特殊的既具精神性又具物质性的物质存在形式，一个国家的文化知识体系与人这一物质载体结合的广度和深度构成一国财富的主体部分，可以说是财富的“根”，而实物财富构成财富的“树干”，货币财富则相当于“树叶”。人不仅仅是社会财富的创造者，更是社会财富的最佳物质载体，因此一个聪明的政府不会只想着把国民当生产工具令其创造物质财富，更要把人当作财富的最终实现形式借人来储存财富 社会就像一座工厂，人不仅是生产者，同时也是最有价值的产品，所以一个国家应该尽量把公共利润即税收投资到民众身上，提高人这一“终极产品”的知识含量与资本含量，完成财富积累最重要的一环。 按照以上财富观，运用到“花钱的村委”上，则花钱的目的绝不是要把村民交上来的公共财富随便浪费掉，而是要实现财富从货币财富向精神财富的转移，好比树要将叶的营养向根转移，是为了以最本质的方式“储存财富”，“完成财富积累最重要的一环”。 为了达到以上储存财富的目的，我首先要裁减两委、减少开支――一个“花钱的村委“不象“赚钱的村委”、不需要那么多干部决策和分工、而监督又自有全体村民，可以省出一大笔工资。 我将把全体村民的身心健康视为最大的财富，并将公共财政用之于斯，通过精简两委，放弃一切投资，每年可以省出２０万元用于这一事业。我将主抓两项工作，一是提升村民文化素质，二是增进全体村民的身体健康，总而言之便是提高人口素质。 我将拿出四分之一成立体育基金用来奖励村民的体育事业，优先发展那些没有太多器械要求的体育项目如普通体操、健美操，虽不直接要求每位村民参加，却可施以奖励诱惑。如每年举办一次最简单的体操比赛，拿第一名者奖３０００元，第二名奖１５００元，第三名奖５００元，凡学会一套体操并参与者奖４０元。用不完的钱存入体育基金，基金欢迎各界捐赠，随着财力的增加以后再不断纳入新的体育项目。 再拿四分之一即５万元成立教育奖励基金，凡自学或其它途径考取正规中专毕业证者（必须正规学历），可以分享其中２００００元，如果只有一人考取，一人独得，十人考取十人分享。凡考取大专者，将分享其中３００００元，如果只有一人考取一人独得，十人考取十人分享。这项奖励将偏重于工商专业及其它有可能给村庄带来创业冲动的技术专业――由于此类专业在全国正日趋饱和，所以越是增加其饱和程度，这些大学或中专生回流农村自己创业的可能越大。 四分之一用于鼓励村民参加各种技术培训，诸如电脑培训、农业技术培训，同样采取分享原则。这一块对培训学校的正规与否不太强调，以保证灵活性，因为这一块主要是为了培养商机，没有必要太正规，有些具有商业价值的技术往往并不从正规学校产生，不正规的结果是人人都容易争到，根据分享原则，即使有人做假，到时人均奖那么几十块一百块，也不会对公家造成太大损失。 再拿５万元发展各类文化艺术，每年举办一次文化节，鉴于地处全国十大竹乡，重点奖励竹雕、木雕等艺术种类，以培养无形商机。其它任何一种文艺才能都有获奖机会，类如学会吹个笛子、拉个儿胡、弹个吉它、跳个舞蹈，唱个歌儿，弄弄书法、画个图儿，通通有奖，没拿名次的只有二三十，获名次的多一点，量财力而为。 当然，在信息时代，我不会忘了要把互联网引入村庄，以拓宽村民的视野，并寻找商机。 随着村民素质的提高，村里财力的不断增加，我会把更多科学、哲学、艺术、体育类项目纳入奖励项目。但我不想强迫人们选择学什么，原则上会为村民们任何创新的东西提供奖励机会。 是的，我是一个贪玩村长，就只想和村民一起开开心心、轻轻松松娱乐娱乐，我不把钱拿去赚钱，所以我也当不了领导村民致富的能人、英雄，但是你相信我们的村庄会永远贫穷下去吗？我不相信。现试分析如下： 以上措施本质上是以激励配置的方式来分配公共收益，其中体育基金将提高全村健康水平，通过强化村民体质节省医疗卫生费用提高效率，而且还可以磨励村民意志、培养自信和其它综合能力。教育和培训基金的作用类似于旧社会一些宗族举全族之力供养读书人，有利于纯化乡村空气、重新唤回我民族重教传统，只不过旧时代宗族是想供出一个官僚可以回护全族，而我们却是要为村庄培养工商及技术精英，靠他们的创业才能带动全村致富。文艺基金一方面将改变村民的精神面貌，提升综合素质，而且某些文艺与乡村丰富的资源结合可能酝酿商机。 举个例子，前面说到，财富的本质是“人类主观知识及价值、产权意识与各种物质形式的结合体”，取决于主观知识与物质载体结合的广度和深度。以A村盛产的竹子为例，伐竹销售，人的主观知识与竹的结合程度非常浅，因此一根竹子只能卖６、７块钱，而如果通过文艺训练，A村人的文艺细胞激发，一截只能当柴火的竹蔸经过人的主观知识改造变成工艺品，却可以卖出几十根竹子的价钱。文化土壤的积累厚积薄发，每年搞一次竹雕比赛，也许不要多久，A村就会拥有一大批具备一定工艺水平的竹雕人才，再从哪里吸引一位高手过来，结合村里培养的工商管理销售人才，一个竹雕工艺厂就可成形，村民们只要放下麻将，拿起竹蔸，大量空闲时间就会变成财富。 当人们意识到财富的本质，意识到身心健康就是财富之根，意识到拓深文化艺术与物质载体的结合程度就意味着更多的财富时，为了追求这笔最大的财富，村民们就会更加重视自己的身心健康，而为了身心健康，人们就会逐渐放弃极度伤害健康的劳动方式，收割机、插秧机将逐渐取代人力。人们将更愿意把省出的时间用于其它财富的积累。 人性的自由发展，将使个性化的私人投资表现出以往集体跟风型投资无与比拟的灵活度和生命力，一群善于捕捉市场空间的创业者将脱颖而出。所以我相信，只要A村放弃投资型财政，转向提供公共文化产品为主，一年下去，村民的精神世界会悄悄变化，而财富的根，就象嫩黄的竹鞭，悄悄在地下伸展，或者象香菇的菌丝，正在无声地蔓延。 三年下来，财富会在人们的脸上显形，让人们的枯黄的肌肤开始变得丰润，麻木的表情变得生动。 五年下来，财富之树又冒出新的生机。村民自发的某些投资会产生集体投资无与比拟的效率，财富的叶芽儿开始冒出了嫩尖。为什么这时候在竞争激烈的市场环境下，村委的投资很难成功，却可以指望于私人呢？原因就在于五年下来，村民的个性会发生非常丰富的变化，个性化的人就有可能带来更多个性化的投资方式，在市场竞争激烈的条件下，跟风型投资很容易失败，而个性化投资却更容易在市场的夹缝中找到生存空间。村庄的公共财政致力于文化生态繁荣，就会使村民变得更富个性和活力，使他们更具备在市场夹缝寻找生存空间的能力。文化村落，正是因为它促进人的个性发展为乡村经济孕育了更多潜在的机会和效率。 因此，十年下来，伴随着人的发展，财富之“树”将蔚然成形，“根茎叶”均清晰可辩。再一个２５年下来，A村无论是文化底蕴还是实物财富或货币财富量都将让让人刮目相看。 设想从改革开放到现在２５年来，A村一直采取的是这种公共服务型财政，与至今未有根本变革的这种“经济建设型财政”相比，哪一种财政更可能获得更大的经济成就呢？从经济建设型村委向公共服务型村委转型，恰恰可以以退为进，让经济获得更健康的发展。村庄广开文化艺术之花，就产生了巨大的文化内需，也会产生新的就业机会，年轻人乐于把更多的时间用于文化艺术，教育和接受各种培训，就会推迟出门打工的时间，缓解社会就业压力。因此，公共服务型村委不仅有利本村的经济发展，也有利于改善国家的整体经济环境。就业与内需，这一制约我国经济的两大瓶颈问题，都可以从A村获得灵感。 建设一个村庄，就象培育一棵树，精神文化的软财富是它的“根系”、实物财富是它的“树干”，货币财富是它的“树叶”，如果我们想让这棵树长出更多的“树叶”――货币，只需不断为它的“根系”――文化浇肥即可。人们说时间就是财富，一旦村民们把打麻将的时间都用到文化上了，还愁财富之树不茂盛生长吗？ 但如果我作为村长，见钱起心，产生贪污行为，又该怎么办呢？――这就涉及要否民主选举、监督之类问题了。本文仅仅是假设一种理想的状况来推测未来公共服务型政府可能存在的效率，它能让人看到一种希望，但也仅仅是希望，如何让希望变成现实，则需要科学考察制约其运行发挥与效率高低的约束条件，建立起合乎现实而具有可行性的具体机制。 附作者来信： 大军先生：寄来《从一个小村看政府转型后的希望》，这篇文章的创新点一方面在于对财富的本质进行了新的梳理，自成一论（财富的本质是“人类主观知识及价值、产权意识与各种物质形式的结合体”，取决于主观知识与物质载体结合的广度和深度。）并运用这一财富观对村委公共财政的发展方向提出了新的构想，同时主张村委发挥类似古代中国举宗族之力培养读书人的功能，这或许是农村教育的出路之一，三农的出路在于重建乡村文化生态，彻底改变人们的观念，本文主张以公共财政供应公共文化产品，以文化改变人，以人改变经济。请审阅。祝劳动节快乐！ 章星球， ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 北京大军经济观察研究中心 电话：010-63071372，传真：010-66079391，电子信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031，
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