第二篇文章：孙立平：《基础秩序瓦解与不可治理状态》

我国县域政治生态环境的日趋恶化

河南信阳师范学院经济与管理科学学院教授  张新光

2007年4月23日

zhangxinguang@mail2.xytc.edu.cn

    作者简介：曾于1986年至2002年在豫南大别山革命老区某县工作16年，期间担任过村长、乡长、县政府经济体制改革办公室主任、县委政策研究室主任和10年镇党委书记等职。

    中国官场腐败的现象越来越严重，是不少民间人士的普遍看法。但高层权威人士却矢口否认，孰是孰非？这里，我结合自身的实际体验，对当前我国县域政治生态环境日趋恶化的形势作一个基本估计。

一、县政在选官用人上的“千百十工程” 

    一般来说，我国县一级是远离国家政治、经济、文化中心的“边陲地带”，素有“山高皇帝远”和“县下惟宗族”的说法。尽管建国后通过现代国家政权建设和多次政治运动把地方家族势力压制到最低限度，但是自上世纪八九十年代以来农村宗族文化又重新复活，其所涉及的人数之众、范围之广、危害之大已经达到了历史之最，并且左右了县域政治生态的发展。它的主要表现是不少党员干部不再相信党组织和少数领导的个人权威，而是依赖地方上构筑起来的“一荣俱荣、一损俱损”的家族式关系网去影响“选官用人”上的正常程序和实际操作。

    其活动内容主要包括举办“宗族聚会”（凡是具有同姓同宗或同姓不同宗关系的干部都可以搀和在一起）、“同乡聚会”（凡是具有同村、同乡或不同乡的邻村关系的干部都可以搀和在一起）、“同学聚会”（凡是具有小学、初中、高中、大学和短期培训班关系的干部都可以搀和在一起）、“同事聚会”（凡是具有上下级私恩关系的干部都可以搀和在一起）、“战友聚会”（凡是具有同期入伍或同期退伍关系的干部都可以搀和在一起）、“知青聚会”（凡是具有同期下乡或同一知青点关系的干部都可以搀和在一起）等等，可谓五花八门，各显神通。由此建立起了一种“你中有我、我中有你，有福同享、有难同当”的利益共同体，致使“上级组织考察”和“下级民主评议”以及书记碰头会、常委会等等看似“关卡重重”的组织程序流于形式，而沿着血缘、地缘、业缘、学缘、姻缘、官缘等多重关系网从低到高结成的“蜂窝状关系网”和“顺我者昌，逆我者亡”的官场潜规则却大行其道，其结果是造成了处于县域政治权力制高点的县委书记们稍不留神就会陷进“家族式腐败”的泥坑而不能自拔。

    同时，当前我国县域内各种权力关系网、金钱关系网、家族关系网和人情关系网互相交织、盘根错节，已成为可与县级党政机关“分庭抗礼”和“利益博弈”的一支不容忽视的地方势力，由此拉长了县域官场的腐败链条。它不仅包括了上下级之间的直线型“双向互动”，而且还包括了社会上的立体型“多重博弈”。这种“倒金字塔式”的社会权利结构，不仅加速了县域政治生态环境不断恶化的发展趋势，而且使反腐败的难度和成本大幅度提高。于是，一些了解地方官场腐败内幕的人把它称为“千百十工程”，即在县域内培养一名县处级领导干部（主要指具有实权的县委常委副县长）的全部成本约在1000万元左右，培养一名科局级领导干部（主要指具有实力的局长和乡镇党委书记）的全部成本约在100万元左右，培养一名乡镇领导干部（主要指从一名普通干部成长为科级领导干部）的全部成本约在10万元左右。

    可见，当前我国县一级已成为官场腐败的高发区和重灾区，什么党性原则，什么规章制度，什么公德意识，什么做人良心，什么礼义廉耻统统都不要了，腐败现象越来越严重，顶风作案的人越来越多，腐败的金额越来越大，呈现出向全方位、多元化、多层次、多渠道迅速蔓延的趋势发展。

二、县官在干事创业上的“盆景工程”

    目前我国共有2000多个县级行政区，几乎每一个县域内都包涵了农林牧副渔、工农商学兵、党政军民企、公检法等各种机构和极为复杂的工作内容，这样就使得上级组织对“县官”的政绩考核成为一个颇为棘手的难题。尤其是在目前我国实行中央与地方分税制的体制框架下，县乡两级财政供养人员约占全国的71%，而地方财政收入仅占全国的21%。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国仅仅乡镇一级每年约需3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元，但其经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元。如果加上县级财政供养人员的正常经费支出，那么这一资金缺口会更大。因此，当下识时务者往往会采取集中精力和一切可用资源去培育“盆景工程”上，以此来弄出点政绩，讨得上级组织和领导的愉悦和赏赐。但这些“政绩工程”项目动辄要花费几百万、几千万甚至上亿元的资金，而单纯服从于并服务于地方政府官员“政治利益”的形象工程往往会忽略它的经济社会效益好坏。

    譬如，豫南某县一位县委书记经常讲：“我们是国家级贫困地区，向上争取一些扶持资金不容易，必须集中起来办大事，只要把重点工程项目抓好了，就可以一俊遮百丑”。于是，在这种急功近利的工作指导思想作用下，该县把主攻方向放在县城改造上，目前不仅建成了号称全省第一流的“县衙”、“高档宾馆”、“多功能会议大厅”、“休闲广场”和“体育馆”等重点工程项目，而且还建成了可容纳2000余户、上万人居住的高档别墅区，全县大大小小的“头目”基本上都拥有一套建筑面积约为220平方米的别墅（平均每栋造价在30万元左右），县直50多个局委机关也全部实行了“现代化”（指各个局委都建成了独立的豪华办公大楼及配套设施）和办公自动化（指科局领导都添置了高档小汽车和电脑等）。据粗略估算，这个只有四五万人口的小县城，近几年用于县城建设的资金高达3亿元以上，而目前该县财政收入仅为5000万元，尚不足以发放全县人员工资的一半。正如该县一位分管城市建设工作的领导同志介绍说：这其中的一部分资金是“向上跑来的”（国家给予贫困地区的扶贫项目资金），一部分资金是“向下挤出来的”（当地政府官员腐败行为的大暴露），当然也有一部分资金是靠当地城镇居民勤劳致富和农民工从外地挣得的合法收入。总的看，当前我国县域政治生态演变的基本趋势是“地方官员说的远比做的多，干实事的不如玩花招的”。

三、一个总体性的结论

    目前，我国“地区”一级已经演变成了一种“实体型政府”，其工作重心逐渐转向城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能完备的强势政府，现在已经演变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；村民自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。下一步，我国将加快推进以上层建筑领域变革为核心的农村综合改革，但其成功与否关键取决于各级地方政府行政主体的“观念转变”（即如何处理好“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）和“集团利益调整”（即如何处理好政党与政府、政府与市场、政府与社会以及同级政府部门之间的关系）。当务之急是要大力查处和整治发生在农村基层、发生在群众身边、影响最为恶劣、损害人民群众切身利益最为严重的腐败案件，逐步扭转和改善县域政治生态环境不断恶化的发展趋势。

    联系方式：464000 河南省信阳市谭山包·信阳师范学院图书馆·张新光书记/教授收，E-mail: zhangxinguang@mail2.xytc.edu.cn，电 话：13939708336（手机）/ 0376-6392861（办）/ 6393322（宅）。

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第二篇文章：

基础秩序瓦解与不可治理状态

清华大学社会学系教授  孙立平

2007年4月24日

　　让我们先来看两件事情：

　　第一件，官煤勾结的败露。2005年5月18日,湖南省娄底警方在一所宾馆抓获涉嫌偷税漏税、职务侵占、涉黑、行贿的新化县最大煤矿老板之一康建国。在对康建国的审讯中，办案人员故意假装出于疏忽，给他留下一部小灵通。通过监控其通话，警方在康家保险柜找到一个神秘账本，该账本记载着新化县煤炭局、国土局、林业局、国税局、地税局、法院、派出所等单位30余名干部在其煤矿所占股份及分享红利的内情。官煤勾结的黑幕由此浮出水面。

　　第二件，兰州腐败窝案的败露。2005年,兰州“首富”张国芳被有关部门实施强制措施，其后，包括兰州原市委书记王军、原市长张玉舜、副市长杨在溪在内的众多官员相继落马。而这起腐败窝案暴露的关键环节，则是原市长张玉舜与原书记王军之间的矛盾爆发，导致张玉舜在人大投票表决中落选，之后张玉舜将有关王军违规问题的材料递送到中纪委。加上张国芳的供诉，一个牵涉几十名官员的腐败窝案终于败露。当地人普遍认为，此腐败案暴露是互相咬出来的，即后任领导所说的干部之间的不团结。

　　这两件事情有一个共同的特点，即腐败问题的败露，是由于某些偶然因素所致。前者是秘密账本被发现，后者是腐败分子的内讧。这样人们自然就会发问，如果不是秘密账本被发现，账本上记录的干股及分红的秘密会不会败露？如果不是“不团结”的官员互相揭发，集体腐败的窝案会不会被发现？进一步的问题是，如果这些问题的答案都是否定的话，治理这种腐败的制度化基础在什么地方？

　　事实上，上述现象在很大程度上已经处于不可治理状态，而不可治理又直接源于问题的隐秘性。过去人们经常用“天知地知、你知我知”来形容一件事情的隐秘性，但在上面这些案例中，事情已经到了“天不知地不知，只有你知我知”的地步。从这个意义上说，使事情进入可治理状态首先要解决的问题是破解这种隐秘性。

　　破解这种隐秘性的办法，不外乎两个，一个是现代的侦查或刑侦手段，二是使这种隐秘性失去存在的可能。在常规性治理中，无疑需要的是第二种因素。事实上，当上述隐秘性存在的情况下，即使是现代的刑侦技术有时也会无能为力。人们经常谴责的刑讯逼供等非法审讯行为，有时就是在面临破案压力而要破获的案件又处于无法查证或“不可治理”的状态下发生的。这里当然没有为刑讯逼供行为辩护的意思，但我们确实需要明白这背后更为复杂的原因。

　　那么如何使隐秘性失去存在的基础呢？我们可以看一个具体的例子。美国中情局的一个官员因消费大大高于收入，被怀疑出卖情报而受到秘密调查。调查人员通过对该官员个人银行账号中资金往来的调查，发现其收到来自非工资收入的款项。进一步调查显示款项来源与某敌对国间谍机关有关。在证据面前，该官员承认曾将自己保管的机密文件拷贝后出卖给敌国间谍。从这个案例中我们可以推测，如果没有相关的现金管理制度，没有政府对社会金融活动的有效监控，这个案子是否能被破获，则很难说。

　　这个案例中，至关重要的因素是对行为的记录。此案是通过银行的记录实现的。其实，在现代经济制度中，有一部分制度就是充当记录职能的。比如票据制度、账目制度等。

　　如果我们分析一下就可以看出，干股的问题是否处于可治理状态，关键问题不在官股本身，而在与此相连的其他一些更为基础的制度或秩序。这里至少涉及两种更为基础的制度。首先，是煤炭生产和销售的秩序，更具体说是销售环节中账目和票据管理制度。在一些煤矿，特别是私人所有的小煤矿中，财务和票据的管理极为混乱，有的煤矿甚至有三本账，销售环节上发票的使用更是漏洞百出。其次，是现金管理制度。在西方成熟市场经济国家中，现金的使用量已大为减少，而代之以信用卡或借计卡结账，而这些活动银行都是有记录的。但在我们的社会中，大量的交易是通过现金进行的，其使用几乎不受限制。这样就使得有关部门很难对现金的流向进行有效监控。

　　试想，如果在这两个基础的环节上存在有效的制度，比如，没有正式的发票，一吨煤也运不出去，若干数量以上的交易必须以信用卡或支票进行结算，那么尽管不能说干股的问题就可以得到解决，但至少会在各种票据及银行的记录上留下蛛丝马迹。这样，就会使无据可查变为有据可查，使不可治理的状态进入可治理状态。

问题出在什么地方？

　　改革开放以来的20多年，既是体制变革的重要时期，也是制度建设的重要年代。在改革过程中，一系列旧体制被破除掉，同时一系列新体制建立起来。但如果我们正视现实的话，就不得不承认，新体制运作效果不尽如人意，甚至走样变形、偏离初衷的，并不鲜见。有时我们甚至要面对这样的局面：新体制无法正常运转，旧体制也无法正常运转。

　　在讨论运作是怎样编离初衷这一问题的时候，人们通常的回答是：制度本身还不完善，存在许多漏洞。这样的回答被无数人重复着。其实，这个看似绝对不会错的答案，至少在我们目前情况下，往往是错误的。

　　制度失败的原因，大体可以概括为两个方面。一是制度设计和安排本身的问题。二是制度运行的条件和基础的问题。在某些情况下，制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。曾有人对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域内，我们的反腐败措施并不比西方国家粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于，它们就是不起作用。其原因就是基础秩序的缺失。不仅反腐问题是如此，其他许多制度的失败，也往往与此有关。

　　这里我们必须明确的是，制度的运行是嵌入于基础秩序中的。制度运作时许多必须解决的问题，其实不是由制度本身来解决的，而是由制度嵌入其中的基础秩序解决的。正因为如此，很多有效的规则甚至制度，其本身往往都是很简单、很粗疏，甚至充满漏洞的。有效运行的制度一定是完善而没有漏洞的，这是一种误解。实际上，如果一种制度能完善到没有漏洞的程度，不仅没有可能，即使能达到这样的程度，其需要的巨大成本也是社会无法承担的。

　　正因为如此，有人到了西方国家后曾经感叹，在那里要钻制度的空子太容易了。比如，在许多国家，上火车是没人检票的，你只要去窗口买好票就行了，甚至站台也是开放的。还有这样的事情：某留学生从英国向国内寄回一块手表。家人收到时，只是一只空盒子，里面的手表不翼而飞。他向英国邮局提出此事，邮局未让他出示任何证明就很快给予了赔偿。

　　是什么东西使得粗疏的制度能够有效运转，没人钻制度的空子，从而导致制度失败呢？下面的例子也许可以给我们一些启示：欧洲某国，手机销售商免费派发手机，目的当然是想赚取话费。按照规定，每人只能领取一个，但并没有烦杂的手续，签个字而已。有人问，会不会有人重复领取？被问到的当地居民，耸耸肩答道：这怎么可能？

　　正是从这个答案中，我们明白了像这样看似粗陋的规则何以不被人们钻空子。换言之，这样一种简陋的制度能够有效运转的基础，就是这句“这怎么可能”。因为“这怎么可能”中实际上包含着太多的东西：个人的尊严、名誉、诚信，还包括若不珍惜这些在未来将会付出的代价等。可以说，没有这一切作为支撑，仅仅“签字即可”的规则，是无论如何也不可能有效运作的。

　　这样的一种思路对于理解我们今天所面对的问题乃至由此要进行的改革都是有意义的。过去，对于制度的失败，我们往往将其原因归结为特定制度本身。比如，当反腐败制度不能奏效时，我们很自然地要追问，是不是制度设计上存在什么问题，以至于让腐败分子有空子可钻？当我们的国企效率很低，甚至国有资产不断流失的时候，我们自然要问，是不是国有产权的安排存在问题？这方面的问题确实存在，即制度的设计和安排本身有问题。但有的时候，许多制度的失败，往往不仅是制度本身的问题，而是制度运行的基础秩序出了问题。

　　过去20多年中，我们往往更加重视的是具体制度的变革，而对“基础秩序”的建设却很少给予关注，甚至有时秉持一种机会主义的态度，不惜用毁坏“基础秩序”的方式来获得暂时性的改革收益。其结果是，作为制度有效运作不可缺少的“基础秩序”的崩解。因此，在改革的新阶段上，我们应当把“基础秩序”的构建作为一个重要任务加以推进。

　　那么，什么是基础秩序？我觉得至少包括这样三个方面的内容：一是道德秩序，二是信用结构，三是基础制度。

基础秩序缺失下的制度变形：以国企改革为例

　　以上分析，有助于理解目前我国国有企业的困境、改革的基本思路以及围绕产权改革和改制发生的争论。

　　近年来引起人们广泛非议的国企改革发生在这样一种背景下：在市场经济条件下，国企的低效率问题日益严重，到了上世纪90年代中后期，国有资产迅速流失。于是，产权改革的思路有时就演变为这样一种极端的说法：国有企业即使贱卖掉，甚至白白送人，也比这样流失掉好，因为至少可以使这些资产得到有效的经营。更进一步的推论就是：国有资产是否被个人瓜分并不重要，因为产权属于谁是不重要的，其对社会的效用(如生产财富、创造就业机会等)才是首要的。在实践中，这种改革思路由于造成严重的社会不公和利益关系失衡，在社会中引起强烈反弹，不得不被叫停。但问题并没有就此解决。中国国企的问题究竟在哪里？改革的基本方向是什么？具体的路径如何选择？

　　产权改革思路正确地强调了产权的重要性，但同时也把国企的问题大大简单化了：将企业内部问题完全归结于产权，忽视了不同背景下不同产权制度存在的可能性，忽视了国企的外部环境问题。这样就把作为历史遗产的国企改革本应有的组合性改革方案排除掉了。

　　这套简单化改革方案的逻辑，集中体现在其所成功营造的国企“冰棍形象”上。冰棍说的最大问题，是把对目前现象的准确概括不加分析地转换为一个一般性命题，在这个命题中，国企成为一只不吃即化的“冰棍”是必然的。

　　世界上许多国家都有国有企业，有的国家国有企业的比重还不小。著名经济学家斯蒂格利茨多次用法国、加拿大、新加坡等国成功的国有企业为例，证明国有企业可以是有效率的。我们且不说这个结论是否具有普遍意义，但至少可以说明一点，在这些国家中，并不存在国企只要不被瓜分掉就会流失掉的现象。也就是说，国有企业并不注定就是“冰棍”。

　　由此可见，“冰棍现象”不是任何国家国企中都会存在的一种普遍现象，而是中国国企中存在的一种独特现象。这说明，中国的国企是一种非常态的国企，换言之，目前中国的一些国有企业是以一种最坏的国企存在形式存在着。这当中固然有产权的问题，但问题绝不仅仅限于产权本身。

　　一个被广泛提及的案例可以使得我们洞悉其中的一些奥妙。一名定居海外的原国企老总，他原来所在的国企在国内排位第62位，写了一篇题为《国企老总是比贩毒还刺激的职业》的文章。他写道：如果从捞钱的角度说，做国企老总比毒贩子还快，“谁见过毒贩个人收入有几千万，甚至上亿”？但这个职业的危险性也更大。1995年至2000年间，某市市属一级企业老总的“入狱率”超过50%，毒贩被抓的比例也没这么高。

　　这名前老总以其亲身经历总结出做国企老总的独特逻辑：要么贪污受贿，要么鞠躬尽瘁。鞠躬尽瘁意味着牺牲，因为经营中有时要惹怒黑社会，管理中有时会惹怒员工(如减员)，甚至有时连老婆孩子的生命都要受到威胁，而正当的收入却很有限。实际上，有时你想“鞠躬尽瘁”也行不通，自己“不敢捞”，但堵了别人的财路，最终也没好果子吃。有时甚至你自己不贪，就无法向有关领导送好处，你老总的职位能否保住都是问题。

　　上例及媒体曝光的许多同类案例，大体可以表明我们目前有些国企是以一种什么样的逻辑在运行，而这种逻辑又产生于一种什么样的环境与条件之中。本文的目标不是讨论国企改革的模式，而是力图表明，目前为人们痛心疾首的国企状态，已远远超过了产权理论所能解释的一般意义上的“低效率”的范围。而造成这种状态的那些因素，又会反过来扭曲产权思路的国企改革过程，甚至会继续扭曲改制后企业的实际运作。

　　据此我们不难理解，为什么此前的“扩大国企自主经营权”、“实行承包责任制”、“利润分成”等措施的终结。事情很清楚，如果有一种环境使得企业经营者可以通过瓜分企业资产为自己谋利，任何其他的激励机制就都会失效，因为一般情况下，从工资奖金获得的收益总不会有“化企为私”的收益大。特别是当社会预示了这样一种前景：你将企业经营得越差，你用低廉的价格将这个企业据为己有的可能性就越大时，上述逻辑就会发挥得淋漓尽致。这可以称之为“自证预言”。

　　在这种大环境下，有效的“委托-代理机制”根本无法建立起来。出售中小国企的思路，无疑是在这些企业中建立有效“委托-代理机制”思路失败的结果。愈演愈烈的“不吃即化”的冰棍状态，迫使“出售”的改革措施在缺乏必要准备的情况下匆匆出台。

　　所以在当时的讨论中，我就曾指出，问题的关键是使得国企成为“冰棍”的那个“大热天”。如果是在冰箱中，即使是冰棍，也不会不吃即化。

　　无论是走产权改革的道路还是走建立有效的“委托-代理机制”的道路，中国的国企改革都需要在基础秩序的层面创造条件。

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