[编者按：当前中国农村的问题，是国家发展战略和政治机制直接导致的，不从根本上扭转国家的发展战略和改革政治体制，中国社会便将危机深重。研究中国问题，决不能仅仅看上海、北京这几个繁华的样板城市，仔细看一下这篇文章，可以意识到当前中国普遍存在的问题。此文也是国务院发展研究中心以陈锡文为首的课题组报告的核心内容。这份报告通过对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县进行调查后，得出这样一个结论：中国县乡公共财政面临严重危机。据估计，目前全国乡镇政府一级的负债大约为3000亿元。加上县一级政府的负债，总数估计在5000亿元之上。在最近的一个国际研讨会上，世界银行专家理查德认为，中国财政赤字下移是一个极端的例子。财政收支不平衡，赤字不断下移，最后停留在基层政府，从而导致县乡财政危机。他认为，自上而下产生的问题，不可能自下而上地解决，危机不可能仅仅通过改变地方财政结构来解决。言外之意是中国首先要解决中央财政的问题，才能解决地方财政的危机。] 关注我国县乡公共财政的危机 国务院发展研究中心副主任 陈锡文 国务院发展研究中心农村部部长 韩俊 2002年12月18日 自1994年财税体制改革以来，在总体财政形势好转的背景下，在全国大范围的地区，县乡财政却出现严重入不敷出，相当一部分县市都面临着严重的公共财政危机。这一问题不是一个简单的经济问题，它已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。 四大问题凸显县乡严重公共财政危机 目前县乡财政收支活动具有很大的隐蔽性，给了解农村公共财政情况造成了很大的困难。国务院发展研究中心的课题组对湖北襄阳县、河南鄢陵县和江西泰和县三个中部地区典型农业县进行了案例剖析。从调查来看，公共财政面临严重的危机表现在四个方面： 第一，县乡财政是典型的“吃饭财政”，只能勉强保证工资的发放。三个县中情况最好的江西泰和县，2000年的主要支出项目中，行政事业费用支出就占到了71%；鄢陵县财政已经到了什么都不干，也无法保证工资发放的地步，实际可用财力8000万元，而工资支出就要9600万元；襄阳县财政是三个县中最困难的，2000年全县可用财力只有19800万元，工资支出为15482万元，占到可用财力的80%。 而乡镇财政的困难则比县直财政困难得多。报告以河南鄢陵县大马乡和马坊乡为例，除了发放工资外，实际资金缺口至少为227.8万和365.7万，“这两个乡已经不是传统意义上的‘吃饭财政’，已经恶化为一种更为艰难的‘讨饭财政’，而且由于财政信用程度下降，‘讨饭’也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘。” 第二，预算内资金缺口大，预算外收入膨胀。由于县乡政府没有立法权，弥补财政缺口的重要途径就是通过各种行政事业性收费、基金及附加等预算外渠道筹集资金。而这项收入不少，襄阳县2000年仅行政事业性收费就有550项，涉及部门110个，收费共6410万元，最高时达到9000多万元，预算外收入占到全县财政收入的30%；鄢陵县占到44%；泰和县达到69%；大部分收入在财政账户上转一圈后都会返回到原单位，预算内和预算外资金的这种管理格局，削弱了财政统一调度资金的能力与规模。 第三，县乡财政负债严重，基层财政风险不断加大。襄阳县2000年直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的140.3%，2001年是还债的高峰期，到期金额为15840万元。这些借款中，合作基金会贷款本息、世行贷款、财政周转金用中央税收返还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，将直接从财政资金中扣还。该县的税收返还一年仅为 2600万元左右。这样，该县财政的正常运转将面临很大困难，工资和正常的办公经费将难以拨付。而这些借款还不包括各乡镇的借款，该县17个乡镇平均负债2411万元。泰和财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%，鄢陵县县乡两级财政共负债1.4亿元，其中主要为乡镇负债，达1.2亿多元。 第四，县乡政府无力提供农村最基本的公共服务。由于财政困难，在保证工资发放和运转外，政府已经无力干其他事情。农村义务教育的投入主要来自农民交纳的税费和教育集资。报告说，目前，县乡财政对卫生部门实行差额拨款，只负担卫生部门人员工资的15%左右，而上级财政对县乡卫生事业的投入几乎没有，导致乡村卫生服务机构设施条件差，提供卫生服务质量不高。而医疗费用急剧上涨，农民的医疗负担沉重，导致很多农民就根本支付不起医疗费用，因看不起病和因病返贫的问题十分突出，县乡政府除了争取中央专项资金外，对农业几乎没有投入。 县乡财政危机严重影响农村稳定 县乡政府普遍面临的公共财政危机，对农业和农村经济的发展造成了一些严重的后果，归纳起来为四个方面。首先，基层政府财政危机直接加重了农民的负担。一是向农民过度征税。从三个县的情况来看，农业税收在乡镇财政收入中占有重要地位。2000年农业四税占乡镇财政收入的比重襄阳为44.5%，泰和为27.6%，鄢陵为50.7%。如果考虑到工商税收中的屠宰税来源于农村养殖业的因素，涉农税收在乡镇财政收入中的份额则更大。农业四税不仅占乡镇财政收入的比重大，而且所占份额基本上也是递增的。调查发现，近年来由于工商税收增长难度大，乡镇政府财政压力较大，为维持日益庞大的机构运转，不断加大对农业特产税的征收力度，用农特税等税目来弥补其他税源的不足。农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收出现了较大的随意性。农业特产税征过头税的问题相当严重。襄阳县现有农业特产税源据测算为850万元，但年度任务却为4600万元，税源仅占任务的18.5%。 二是在没有税收立法权的情况下，为了满足各种开支的需要，地方政府借各种名义向农民收取各种费用，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派“三乱”膨胀，使农民非税收负担急剧增长。 调查发现，农民负担状况与县乡财政的危机是直接联系在一起的。根据对三个县59个农户的实地调查，农民人均纯收入为2652元，人均各种税费负担为291元，农民税费负担占人均纯收入的10.9%。不同县之间农民税费负担水平差距很大。河南鄢陵县人均各种税费负担为292元，占人均纯收入的6.5%。泰和县人均税费负担163元，占人均纯收入的8.3%。襄阳县人均税费负担高达415元，占当年人均纯收入的25%。而且，越是低收入的农户，负担水平越高。 其次，乡镇政府过度抽取和挤占村庄一级财力，导致村一级难以为农民提供公共服务。对乡镇政府来讲，弥补财政预算缺口的普遍的做法是挤占乡统筹资金，甚至挪用村提留款。在所调查的三个县，都存在动用乡统筹资金弥补财政预算缺口的做法。在财政困难的乡，甚至直接用村提留来弥补财政缺口。 河南鄢陵县大马乡2000年度可用财力仅为151.2万元，全乡必不可少的开支为512万元，实际缺口高达363万元。而这一缺口主要通过向乡农经站借入统筹款、挤占村提留款来弥补的。2000年大马乡挤占的乡统筹、村提留要占到乡财政实际支出中的50％左右。如果包括农业税收，乡财政实际支出对农民上缴的各种税费的依赖程度高达80％以上，乡镇财政成为地道的“农民财政”。 从对三个县12个村庄的调查情况看，县乡政府对村庄一级几乎没有任何的财政补助，村庄都是财政净流出，村级债务负担沉重。调查的12个村庄有10个负债，平均每个村负债35.1万元。从三县的总体情况看，村的负债面，襄阳县为96％，鄢陵、泰和为80％以上。债务较轻的泰和县，平均每村负债4.8万元。债务中等的鄢陵县，村均负债12.4万元。襄阳县村债务惊人，全县村级平均负债160万元。调查发现，村级相当一部分债务是用来弥补政府的财政缺口。最近几年欠交税费的农户越来越多，襄阳县用于为农户垫付税费形成的村级债务为4.4亿元，占全县村级债务9.2亿元的47.8％。 从12个村的情况看，村级组织为农民提供的公共服务非常有限。调查发现，村级支出水平很低，平均每个村只有9.3万元。从支出结构看，村干部工资是村级主要支出项目，平均每个村用于村干部的支出为2.33万元。由于村庄的大部分财政资源被抽走，相当一部分村庄干部的工资和补贴实际上难以保障，拖欠村干部报酬的现象严重，有的村庄已连续三年无法支付村干部报酬。村一级的支出真正用于村民公益事业的支出很有限，除了用于支付村干部工资外，大部分支出主要用于像招待费、报刊订阅、会议培训等来自上级的各种摊派性支出。村干部反映，来自县乡各个部门的摊派应接不暇，通过这些途径，这些部门进一步榨取了村庄有限的财政资源。从调查情况看，由于村级财力十分薄弱，村级组织发挥的作用越来越有限，相当一部分村级基层组织实际上已摇摇欲坠。 第三，基层政权的顺利运转受到严重影响。确保基层政权的稳定，一要保工资发放，二要保正常运转，这两个要求达不到，基层政权稳定就只能是一句空话。调查发现，由于行政事业公用经费标准偏低，不但确保不了行政事业单位正常运转的需要，一些财政困难乡的领导还常为电费、电话费、交通费等公用经费发愁。由于县乡预算收入偏低，上级补助又满足不了需要，为了保工资，近几年拨付的公用经费逐年减少。报告认为，目前农村所面临的公共财政危机，决不是一个简单的经济问题，它可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。 第四，财政危机向农民的转嫁，使基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，已成为影响农村政治和社会不稳定的重要因素。 财政供养人员工资主要来自向农民收取的各种税费，要减轻农民负担，工资发放就无法保障，而要保工资发放，农民负担就减不下来。在这种情况下，基层政府与农民的关系越来越成为一种对立关系。村干部是全村老百姓选出来的，但却无法代表农民的利益，60％—70％的精力是向老百姓收税费，不能为村里的农民提供什么服务，与农民的关系很紧张。 问题解决的思路和办法 缓解县乡财政目前的困难，关键是要健全财政体制，调整中央和各级地方的财权和事权分配格局，培养税源。要降低上划中央的“两税”比例，多把一些财力留给基层。要建立完善的转移支付制度，保证不发达地区农村居民能够享受基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。 分税制的问题是在原财政体制的基础上，在保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成的不均衡状况带入了新的财政体制。因此，虽然实行了分税体制，但财政职能未转、事权划分未变、基数返还依旧，对历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题不仅没有解决，反而有进一步扩大的趋势。在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度。 另外还要实行预算内外资金统筹，深化公共财政支出改革。进行机构改革，减轻财政压力。对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。统计显示，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的70%，但县乡财力仅占全国地方财力的40％。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％，这表明省级财政集中收入的速度过快，但省级财政、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。 具体建议是：一、农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。二、重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。三、实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。 ___________________________________________________________________________________ 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn, |