第二篇文章：王宝国：《致中国省委书记省长的农村改革建议》。

对农村改革我们应进行必要的反思 

湘声报 高定一 

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    29年之后的2007年，也是邓小平南方讲话15周年、邓小平逝世10周年的年份，2月11日，省社科院新农村研究中心副主任、《中国乡村发现》执行主编陈文胜，回忆起了他在农村生活的艰辛往事，以及自己在基层从政的那段坎坷岁月。陈文胜说：“我长期从事乡镇基层工作，从乡镇一般工作人员到乡镇党政班子的正副职务，见证了人民公社撤销后农村的一系列变化，对农业、农村、农民问题积累了大量的感性认识。” 

我们错过了一个重要机遇 

“不管白猫、黑猫，能抓住老鼠就是一只好猫。”改革开放初，邓小平以此来激励国民放手去干。任何改革都是在摸索着前进，只要进步就是好的，但前进中存在的一些问题也不容忽视。陈文胜直言，“改革开放中仍有瑕疵，我们应适当进行必要的反思。” 

改革开放初，涌现出的大批乡镇企业，充分利用了农村的劳动力，为促进农村经济发展起到了至关重要的作用。陈文胜认为，在上世纪80年代末，政府放活农民发展乡镇企业，短短的几年时间，在国家不给资金、不给人才、自找市场的情况下，洗脚上岸的几千万农民就把乡镇企业发展成为在国民生产总值中占有“三分天下有其一”的地位，农民发展经济的爆发力令邓小平也惊讶了，连称“没有想到”。同时，乡镇企业的发展，很多农民掌握了新技术，有的甚至可以与专业人士相比。一时，农民中涌现出了很多能够从事工商业的人才。有了技术，伴随着改革开放步伐的加快，农村发生了两个重大的问题，一个是乡镇企业已经走到了高峰期，另一个是大量的农民不安于现状，开始向往城市生活。 

陈文胜坦言，当广大农村普遍出现这一问题的时候，国家没有及时出台可行的政策，反而对当时想进城的农民工采取“堵”的政策，到处设门槛。如今，回过头来看，当时若制定一些有利于农民工进城的政策，如户籍、劳动保障、保险等制度适度放松，国家的经济状况可能比现在还要好，“三农”问题也许没有后来那样严峻。“那时候，我们错过了一个重要的机遇！” 

90年代初期，国家为了保护国有企业，使中小企业不与国有企业争资源，出台政策关闭“七小企业”，且大力扶持大中型国有企业，乡镇企业从此走向衰落。陈文胜说，一些数据说明，这是一个我们需要反思的案例。改革开放后涌现出来的乡镇企业，在状态最好的时候吸纳的就业人员有1.4－1.7亿人。“其实就是在转变农民的身份，对中国的发展来说是一个了不起的贡献，解决了近2亿人的就业问题。” 

陈文胜说，乡镇企业在1993年开始整体衰落。这两个关键点后来给农村带来了很大的后遗症。在要求乡镇企业不与国有企业争资源的同时，国有企业也没能产生很好的效益。若国家当时能够出台一个相关的政策，让国有企业与乡镇企业进行公平竞争，即使国有企业倒了，作为民族工业，还有乡镇企业的存在。 

不过，陈文胜认为，新农村建设又一次把“乡镇企业”推上了历史舞台，这是一件好事。 

最需要反思的是粮食体制改革 

陈文胜表示，90年代以后，最需要反思的是粮食体制改革。 
粮食改革指导政策是以政府控制为关键，最后造成粮食价格持续低迷，农民生产粮食的积极性大大削弱。当时国家给粮食的补贴全部给了粮食部门，生产粮食的农民得不到任何好处。那时，谁生产的粮食最多谁就亏损最大。所以当年粮食价格持续低迷与这个粮食改革政策的有直接的关系。粮食改革不应该是政府去直接控制，应该用市场的方法去解决。粮食是涉及国家安全的一个产业，又是一个弱势产业，国家确实要进行有效的控制。无论是过去国家对粮食企业直接进行价格补贴，还是今天直接对农民的粮食补贴，虽然都可以缓解一些矛盾，但从根本上讲还是要对农村公共基础设施建设等方面进行财政投入，才能在根本上降低农民的生产成本。诸如子女上学、水电路建设，都要农民自己去投入，这就间接增加了粮食的成本。 

李昌平的《我向总理说实话》，就提到了大面积的抛荒。陈文胜在一篇文章中总结为“农业的出路在于抛荒，农民的出路在于进城”。 

“为什么这么多人抛荒呢？你不抛荒谁种得越多就亏得越多，同时，你不抛荒国家就不重视你，你就没有办法，农民就用脚来投票：走人。”陈文胜如是说。 

大面积抛荒，基层干部反而以罚款来解决问题，当时就有很多的乡镇干部征收过所谓的“抛荒费”。 “农民种田到底赚钱了没有？他为什么亏本也要为国家来承担粮食安全问题，这就是不公平的，违背了常理。”陈文胜当年在参加乡镇干部会议时语惊四座。 

对农村改革的观察 

“财政包干也是一项重大决策，这个改革的方向是对的，但是缺乏一些配套措施。”陈文胜说，财政包干必须要有配套措施，沿海发达地区财力足，能够为农民提供公共产品，但内地农业地区就办不到。特别是取消农业税，粮食价格又这么低迷的时候，基层政府就没有办法来保证这些公共产品的提供，出现后来的“三农”问题是必然的。 

在衡阳县三湖镇，1999年9月，镇政府在收取农民统筹提留和开展计划生育工作时，引发震惊全国的恶性涉农案件，湖南省委以１号文件对“三湖事件”进行了通报批评，９名镇干部受到党纪、政纪处分，并有３名干部被追究刑事责任。陈文胜就是在案发后调到三湖镇任职的。 

回顾“三湖事件”，陈文胜认为，干部粗暴的工作作风和操之过急的工作方法，固然是一个不容回避的重要因素，但暴露出来的深层次问题同样不可忽视。在90年代，国家对农村公共设施的投入不断下降，农民负担因此居高不下。 

三湖镇有一个村调整产业结构，全部种李树。当年李子大丰收了，却只能卖到8分钱一斤，就是所有的力资费和李子不要钱，8分钱的价格远远不足以支付拉到城里的运费，李子就全部在山里烂掉了。就算这样，人平近200元的农业税还是要交，农民就难以承受了。当农民的生存发生危机时，干群关系由此被激化。当年三湖镇的农业税收是120万元，一个月只收了3000多元。收不到税收，县财政把乡镇干部的工资都抵押到税收里面去了。所以矛盾就这样一触既发。 

陈文胜说，从选举制度的改革上看，数亿农民从鼓掌表决，到举手表决，再到投票表决，实现了一次次质的飞跃。这能不说明是中国政治文明的一个伟大进步吗？改革虽有反复，但发展的趋势不可逆转；机制一旦建立，必有连锁反应，潮流一旦形成，谁也无法阻拦。 

“在当前，尽管普遍认为‘三农’问题依然突出，但农民不仅有了更多的道德地位，而且在中国历史上处于最好的时期，农村社会体制的变革和创新具有了更多更好的机遇。我对前景充满信心。”陈文胜在访问香港中文大学作学术报告回答提问时如是说。

东莞市正试图以松山湖科技产业园区为典型实现产业转型，松山湖园区竭力引进三大类项目，电子信息、生物制药和装备制造，最直接的三项准入标准是：科技含量、环保指数、市场潜力。东莞官员表示，从发展历程看，上海与东莞分别处于工业化的不同阶段。过去20年，上海单位面积的产出效益是东莞的整整20倍，目前东莞正从制造业重镇向高技术型的“制造业名城”转型，正需要上海的经验。

去年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，全国农民工中16至30岁的占61％，31至40岁的占23％，41岁以上的占16％，农民工的平均年龄为28.6岁。在外出务工人员中男性占66.3％，女性占33.7％。近年来16至20岁的农民工所占比重由2001年的22.2％下降到2004年的18.3％，30岁以上的农民工所占比重则提高了3.8个百分点。我国外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约2亿人。其中，初中文化程度的占66％。目前，农民工普遍缺乏劳动就业培训机会，技能素质不适应劳动力市场需求的问题十分突出。

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第二篇文章：

致中国省委书记省长的农村改革建议

山西 王宝国

2007年3月13日

　　中国各省省委书记、省长： 

　　我是一名普通群众，无党无派，无官无职。现在，中国改革胶着在经济改革向政治体制改革的演进间隙。我以一个长期对半个省的农民群众进行文化服务和调研的普通民众的资格，向各“封疆大吏”提出乡镇改革的建议，以为这种演进之推进。 我的建议，实乃我调研范围群众给领导托我捎的心里话。 

　　一、前言 

　　我长期为农民群众工作，并曾参加乡镇工作七年，了解农村情形，深悉农民心声，谙知基层政权运作实际。目前，中央及各省均已实施惠农新政，但是中央和各省没有给了“三农”以实施任何好处的经手人。中央和各省的德政，在基层旧体制之下消散大半，农民领情不大。 

　　温总理在2005年提出乡镇改革，学者们发表种种改革主张，各省开始了程度不同的改革。我的建议完全是根据我在半省范围调研的农民群众的意愿与基层干部的思想，出发于农村实际而提出。我从社会实际的调研中和对改革的历史经验中发现，改革的实行顺序如果是“中央→省级→基层→农民”这样一个机械顺序，则得到的结果是“缓慢→治标→丧失机遇→失败→倒退”；如果遵循一个“农民→基层→省级→中央”的实施推广顺序，则得到的结果是“创新→治本→抓住机遇→成功→发展”。各省要进行乡镇改革，各省的乡镇改革要像28年来历次农村改革一样，要尊重农民意愿，引导农民进行，发挥农民创造性——农民的事情农民办。 

　　温总理重点提出“界定职能”四个字。有的地方机械地“界定”了一下，只调整了几项没油水的权限，只减了几个没靠山的小职员，只合并了几个山区小乡，他们等于是用假改革敷衍中央，等于是放弃改革违背中央。要好好听总理的话，必须先要“不听”总理的话。哪个省进行乡镇改革，要把哪个省的乡镇层级体制不适、积弊甚深的最深刻问题“界定”出来，站在新的历史起点，一步到位，进入治本层次。 

　　二、要点 

　　建设社会主义新农村，各省应将领导思想调整为调动民气、聚集元气、服务人气，真正做好“三农”的事情。应将战略方针调整为创新乡村治理结构，改革乡镇政权，革除乡村权威政治，发扬乡村草根民主；建立并形成乡村自治理念下的有用的、生动的、完善的服务型组织体系，以创建农民的财产（土地）保护制度和利益表达机制，形成有利于农村公共服务和社会事业发展的全新体制。 

　　我建议采取三条办法实行乡镇改革：其一，撤消乡级，普建协会；其二，民选乡长，改造乡级；其三，新旧共存，改革过渡。乡镇改革，中部要为全国带头；今日中部，具有了带全国改革之头的领导能力、统筹魄力、推行实力。 

　　三、调查（一） 

　　我先讲述几则“琐碎”的乡村故事。我想，各省领导虽日理万机，但也定会有耐心一阅。 

    故事一：见村见县，不见乡干。2006年4月21日，我倾听了一位晋南农民的倾诉：村人每人1.2亩地，户均年收入为5000元左右。他这一户，因多承包了村里的机动地，年收入为1万元，除去农资费用和基本生活费用，有3000元节余。尽力攒上10多年，或娶一媳或盖一房，即罄尽。谁能帮助他们？他了解村支书办金属镁厂致富了，垫钱为村里修了学校；他看见过县长来村二次，副县长一次，分别是前来规划道路工程和为学校剪彩；在这个紧邻镇政府的村，他没见过镇干部。 

　　故事二：村其如此，乡在哪里？2005年4月3日，我调查了晋北一个温泉资源开发的村。经济方面，温泉开发以来，除初开发时的一座设施可益于民外，后来陆续开发的多项设施一概卖断地权；亩款27000元，只付农民5000元尚不能落实，余款不知去向。温泉开发以来，土地没了，出路断了，积累空了，群众穷了。 

　　政治方面，50年党龄的老党员们说：我们只从电视上知道共产党还在，而不知道党支部在哪里。年轻人说，曾有一村干部要接待上面检查，找了5处都找不到接待场所，有人建议：你夹上那两块牌子，见哪个温泉房间好，一个钉子钉上去，管他照相摄像，满包，完事摘牌走人。 

　　文教方面，这个村1980年代兴办较好的一所学校，后迁至公路边作形象工程去了，3至4年级学生转学外村，“娃们受上可怜，费上钱，念不成个书。” 环境方面，羊吃了温泉抛出的塑料包垃圾，死了7只。 

　　社会方面，温泉设施全靠色情服务撑持。村里青年既没有人组织经济生产或外出打工，也没有人引导正当活动。以温泉开发为界，之前从无受过刑事处分的人，之后的十几年来已有8人被判刑，其中1人为死刑。 迄今已有20年不见公务人员入村。 

　　故事三：乡在哪里？报纸后面。2006年3月下旬，我听到与上述村同一乡的另一村群众反映：高速公路建设征地补偿巨额资金不翼而飞，村干部忽然消失。省派干部来了，初一闻听，封账欲查，却又黄鹤一去不复返。群众反映至乡，乡领导拿一张报纸遮在眼前说：“你能不能不说这事，说说咱们的关系？” 

　　故事四：剥削农民，不理民事。2006年3月上旬，我到晋西调查，了解到某乡政府经营铁厂，欠本乡农民工资100余万元，其中欠乡政府所在村70余万元。群众诉至县级政府多年无果。就是这个乡的一个村，有位已患矽肺的老煤矿工，因住宅纠纷找乡政府多年而未能帮助解决，老俩口被迫带病远道奔波县级法院才得判决。 

　　晋西另一贫困县的某乡干部对人言：乡里的经费花不完，我们轮流着游览观光，正乡级世界各国挨着转，副乡级以下遍览祖国大好河山。年底，上面来的扶贫白面，乡里干部尽情往家搬，搬得没人要了，才把剩下的小部分发给老百姓。 

　　2006年4月下旬，我在晋北某重点工矿镇听到一位曾做过镇纪检书记的副书记长叹道：“现在没有单个作案的了，都是团伙作案。集体腐败，很安全了。乡镇的用处，过去也只打狗割肚、算帐收租。现在，就是一个劳民耗国的机关了。” 

　　故事五：如此乡干，有不如无。2004年夏季，我在晋北某村调研，听说有两户农民发生了一桩纠纷，事情并不大，都盼着乡里干部给调解一下。乡干部来把他们的牛肉吃了，拿了，却把矛盾搞得更复杂！这个村一位退休回村的老干部对我诉说道：“现在，村民下地做庄稼，半上午就得偷着回家，因为指不定哪一阵就被人撬开了门。村里无论发生了什么事，一概没有人管。”他指着村头的老杏树说：阎锡山时代，人们逃荒避乱后回到家，成熟的杏果还满挂在树；鬼子来了，树主有时还能吃到一部分黄杏；到文化大革命，树主可收半树青杏；1980年代以来，手指肚大的青杏挂满树时，就有人在一夜之间摘得精光；近年来，偷青杏的人则是连枝折了去。 

　　故事六：“胸中有数”，何必问农。1995年春，晋北一位乡书记写一份上报材料，当提到其中养殖数字时，对执笔人说：“就按你这个笔杆子胸中的习惯数目，再略高上一个小台阶填上就成，上面谁来点数农民的羊？” 

　　晋北一位乡统计员对我说：“1992年以来，每次进城报数目，谁也不敢先报。一旦有人报了，别人看着他的数字纷纷修改报表。” 

　　故事七：买菜故事，“乡”“村”同欲。1986年秋，晋北某乡两位副乡长在某村下乡，与村干部共谋用上拨造林款购买个人秋季窖藏蔬菜，村干部负责以该村名义造册领款并出具畜力进城购买驮运送至乡各副职以上干部家中，二副乡长许以给村干部同份待遇。这个村造林数百亩，全部以农民义务工完成，县林业部门所拨造林款则都用于干部买菜和乡干部在村杀羊喝酒。 

　　故事八：心之不存，事将焉附。2004年夏，我听到晋北一位参加了一次市级领导考察活动的社会名流讲，在到某县谈到上面下拨的支农资金或赈灾资金的使用时，县乡干部聚而言曰：“给他们(指农民)实际落实上20%就够仁慈的了!” 

　　2001年，我听到晋北一位分管农业的副县长说：“我现在贵贱不想看见那些穷人，一看见他们，心里矻碜的慌。” 2006年3月下旬，我听到一位长期服务在山西农村的享受国务院特殊津贴的著名专家感慨地说：“中央和省里给了农民一口猪，层层下来，到了农民手里连一根猪尾巴梢也不完整了!” 

　　故事九：对上负担，对下无“蛋”。2006年4月中旬，我听到晋东一位乡书记历数种种负担后，说：“乡政府如同一只母鸡，它身上驮着无数只铁公鸡。公鸡们都在以考核、评比、验收等等名目来叼啄吸吮。到今天，母鸡们身上连毛也被薅光了，还哪有为农民‘下蛋’的气儿。”这位乡书记还说：“乡级本来应当有出发于“三农”实际的思考，但乡级干部却没有、也不敢行使根据最实际情形做出决策的权利。 

　　2002年以来，我在晋北听到很多乡干部讲：上面各部门名义上说每年都给农村下拨一些专项资金。可是，当我们在历尽艰难收到这些资金时，拨款部门领导及经手人向我们的索取，就已经是下拨款额的60%以上了，叫我们如何给农民有效使用这所余无几的“余额”！ ………… 

　　上面的简短“故事”，只是若干具体实例。我做乡干部七年的经验与之互为印证，我在后来的长期活动见闻也与之互为印证。可以确定地说，这样的事情早已是平常或曰“正常”。 

　　一位人大研究干部说：党和国家设置乡镇层级是“没事寻事，自揽不是”。近年来，我经常听到农民群众和基层干部评论说：党和国家花上钱，着上人，给农民配了一级政府，并强行配套了村两委；其效果却是“公公背了媳妇游五台，费力不讨好。” 

　　四、调查（二） 

　　走访众多老年农村人，他们回顾历史，讲述着农民眼中历史上的“乡政府”。 

　　⑴区公所、乡公所。建国初期，县级政府只设四、五个科，机构少，人员精，县以下先后设置过相当今天2-3个乡范围的分区、大乡。分区与乡，是以民政与治安为主。在交通不便、信息不通、经济落后而作风清明的历史背景下，它们发挥了县政府的补偿性行政职能作用。农民神往地说：区公所、乡公所，那时候用得着。 

　　⑵人民公社。人民公社是特定时代的政治经济组织，它对农民的组织作用，首先是“抓革命”，其次才是“促生产”。它的生命，和相伴随的时代相始终。农民迷茫地说：那时候，我们除了知道毛主席，就知道公社干部。 

　　⑶1980年代的乡政府。1980年农业生产改革，1984年公社改乡镇。乡政府配备大量招聘干部，其部门迅速增多到与县政府同等的“五脏俱全”。其时国家的初衷，大约是为了管理改革后的农村，服务改革后的农村经济，而完备一级政府。事实上，乡镇政府长期以来实际做的只有一件事：征农、敛农。其它设计职能，正是因为它的“五脏俱全”的“完善”而形成体制瓶颈：农民有事找乡管不了、找县不能管，县级涉农事业又不能直接对农。乡政府的存在，长期剥夺了农民的利益，严重制约了农业的发展，数度丧失了农村发展的机遇。对这10来年的乡政府，农民悲愤地说：南乡北乡，秋后算帐；啥也不管，要钱要粮。 

　　⑷1990年代的乡政府。十多年后，乡政府在原来的情形之上，又加上官僚主义和腐败盛行。基层干部自曝内幕：涉及“三农”的上拨资金和乡级经费，90%消耗于庞大而繁多的机构和无法摆脱的更庞大的腐败网；实际投入于“三农”的，在10%左右。而农民办事找干部，大小干部全居住在县城和市级城市。农民进城如果是找县级单位，那些单位就固定在大街上；而农民找他们乡的干部，必须进城来大爷大娘问路、曲里拐弯寻找，到了乡干部的家，一须防狗，二要给乡干部的孩子带份礼品。这时期，农民失望地说：七站八所有个乡，七股八系哪有党？ 

　　⑸免征农赋以后的乡政府。新一届省委省政府“多予少取”，免征农赋；乡镇一级按照体制设计思想，本应趁势而行，推进成果，将省委惠农政策的能效发挥到极致。但实际情形下，此时的乡级党政出现了“三无”局面：无事无政无人。惠农新政，恰好彰显了乡级政府存在的不合理性，暗示了它到了寿终正寝之时。今天，农民不无嘲讽地说：百姓到乡压戳戳，干部下村寻吃喝。 

　　综而述之，县级以下政权机构，在建国初期——文革时期，发挥了它与其特殊的时代背景相适应的作用。特殊的时代背景消失后，这个文革时代人民公社的外延品，先天不足，后天失调，品质上不具备服务“三农”的功能，日益显露出其无所举措的尴尬。一个不为服务对象认同的服务产品，就丧失了它的存在意义。 

　　五、思考 

　　（一） 　　可以肯定地说，宗旨意义上的党，是和农民一个心眼，党自始至终在关心、关注、投入于“三农”。但是，又可以肯定地说，历史上、现实中，“三农”之所需从来就没有什么真正的落实。其根本原因就是体制造成放在“三农”脖颈位置上的乡镇党政，是向上负责的，是向组织人事部门负责，向文件负责，向本本负责，向镜头与版面负责。乡镇层级的主要矛盾就是政治体制与乡村民主的矛盾，是行政体制与生产力的矛盾。乡政府这一政权层级，具有先天性缺陷。 

　　政治上，它上不能实现党在农村的目的，下不能代表农民的利益，孵出的是两只政治怪胎。第一胎，良才被扭曲为庸才。不少乡干部本来是有服务农民、创新工作的自觉和智慧的人才，但他们最终该抵制的不敢抵制，该负责的不能负责，该创新的创新不了。他们的手脚受到束缚，他们的心灵受到污染，不得不做违心的“工作”。这些干部对于自己所处的位置有改革愿望，有改革动力。前述那位晋东的乡书记明确地说：“乡镇政府基本上没用了，应该改革掉。”第二胎，庸才被“调动”为恶才。很多乡干部为了筹集提拔“经费”，专门选用坏人和“大户”当村干部，通过他们肆意盘剥农民；面对“三农”，他们不调研，不服务，他们隐瞒真实，压制农民，充当了破坏“三农”的主要杀手。这些乡干部都是从个人职位与利益出发而决定其从政行为，他们中有的不思考改革，唯望在旧体制与潜规则下运行自己的目标；有的也愿意改革：“是乡政府这个‘四不像’机关误了我的前程，改革了它，我可以谋个更实惠的职位。” 

　　行政上，它对上是接应“千条线”的“一根针”，无法真正行使行政职能；对下又制造和对接了“村干部”这样一个非民主、非经济、非服务的行政怪胎，长期压制着农村的民主，剥夺着农民的利益，制约着农业的发展。乡村两级关系，是一个历史错误的演绎。基层干部群众认为，我国的乡村两级行政关系，是“杨树杆和果树根的嫁接，上下通直，有花无果。” 

　　由于这一体制原因，前所进行的撤乡并镇之简单改革，于民情于农事毫无意义，甚至负担更大，更加不便。 

　　此一瓶颈不解决，党、政府和“三农”永远是两张皮；此一瓶颈不解决，县级综合改革就永远是无本之木，无源之水。改革此一瓶颈，是乡干部和农民的众望所归。前述那位人大研究干部说，党和国家对经济与社会的管理，应该“研究‘退’的哲学。‘退’，是政府改革之路上的一种大聪明。很多时候，‘退出’，才是前进。” 

　　（二） 　　在乡镇改革这一思考层次之上的一个层次，是我国第三次思想解放之思考和总体政治体制改革。这一层次的思考和改革的完成，必然要假以时日，必然有方方面面的困难，也就必然要推迟改革，制约发展。在这一层次的思考和改革完成之前，我国已经或将要积累很深刻很紧张的政民矛盾、干群矛盾。这一矛盾必将激化为深刻祸害民众与社会或危及国家政权等严重后果。 

　　撤消式乡镇改革与国家大一统集权制维护稳定的需要，看似矛盾，实则协调。矛盾是表层的，协调是本质的。农村出现混乱的可能性不是存在于管制缺失的条件下，而是存在于体制不顺、长期严重剥夺民主权利与经济权利的积累中。我概括了众多基层干部与群众的思想，以为：在乡镇层级及早开刀，作基层的政治体制改革尝试，一能真正解放农村活力，激发农民创造性劳动，有效维权，积极发展；二能缓解或消除已有积累的政民矛盾和干群矛盾，为党的政治作出黄金贡献；三可为县级综合改革乃至总体的政治体制改革探路、求解。 

　　乡镇改革同总体政治体制改革相比较：其成本，前者小至一市一县即可消化，而后者则大至无法量算；其试行范围，前者可在一省或一市进行，后者必然听命中央，事涉全局。 

　　乡镇层级的政治体制改革同1980年农业生产改革相比较：其动作难度两者相当，其功用和影响则前者远大于后者。 

　　如果说1980年的农业生产改革是对农村生产力的基本解放，则对农村生产力的根本性解放，和农村生产关系的合理重建，就寄托于乡镇改革。 

　　（三） 　　我国1980年代农业生产的改革，是安徽带了头；1990年代乡镇企业的勃兴，是江浙带了头。1980年代以来的县级综合改革，山西有过可贵的实践，但没有发展和推广。安徽与江浙的改革，分别来源于生产关系与生产力的矛盾的爆发，和人多地少的矛盾的爆发。他们的成功，要谛在于省地县尊重了群众愿望，顺应了改革规律，草根政治的底蕴得到适当引导，发挥了效能。而山西，是土改、文革、扩大化等各时期的政治重灾区，是改革开放的封闭区，官多民少、官僚主义，山西最为突出。因此，在山西以及中部各省积累的矛盾就是政治体制与人民利益的矛盾，中部各省人民中聚积了最大的体制改革能量。 

　　从中部各省群众的强烈愿望和基层干部的接受能力观，从全国改革发展的必然趋势观，中部各省率先进行治本型乡镇改革，机会成熟，力量具备，锐气正盛，必能成功。楷模在焉，基础在焉，实力在焉，中部各省应在乡镇改革上不再错失良机，而大胆带头，率先开刀，打出改革中部的政治品牌。 

　　（四） 　　乡村两级改政治性行政管理为服务型自治体系，其实只是一种归位。早在建国伊始，党的初衷是要在农村建立农会为核心的组织，而后来一直延续至今的体制，其实是极左弯路的发展，是人民公社建制之外延。乡政府及其相连接的村两委，其核心意义是权威政治。乡镇改革，就是革权威政治之命，还乡村草根民主，就是把媳妇从公公的背上解下来，让媳妇去自由游览，做既省力又讨好的事情。因此，乡镇改革必然合民心、顺民意，合规律，顺客观，必然得道多助。 

　　我国政府五级管理体制，本来就与解放生产力的需求相悖逆。在山西等省份，乡级存在的不必要更有四点。其一，地广人稀，县域人口与村庄的数量相对少于其他省。其二，官多民少，财政供养人数之多，领先全国。其三，各地级建制均由地改市，行政管理已经强化。其四，县级政府部门繁多，机构重迭，人员甚众，交通、通讯等一切办公条件与福利待遇非常之完备而优越，已经足以直接辐射到所属农村。 

　　县级部门涉农公务跨越中间政权直接与农民（农民组织）见面，好处甚多。一是提高事业效益和办事效率；二是培养干部调研自觉性；三是增进干部对农民的感情。晋北一位曾做过乡长的县级农业服务中心主任说：“如果农村有了农民的组织，我们的业务最好是和他们打交道，能有好的落实，起码能了解到真实的落实情形。” 

　　“三农”之最需要，不是文件，不是摄像镜头，不是居高临下的恩赐，更不是吆五喝六的管理。“三农”需要的是真情之下的调研和服务。是凝聚自己的力量来抵御市场风险、社会风险，有效维权。 

　　那么，谁有调研与服务的“真情”？ 

　　六、设想 

　　为“三农”而调研与服务的真情，党有，农民自己有，合理的体制有。党有，要体现为解放思想，还权于民；农民自己有，要体现为农民能真正当自己的家，作自己的主；体制有，要体现为及时的、具体的乡镇改革。 

　　解决这一问题的出路，是建立有利于农村公共服务和社会事业发展的体制，建立财产（土地）保护制度和利益表达机制，是按照乡村自治和部门服务相结合的原则，进行乡镇改革。 

　　乡镇党政改革后，支持、帮助、鼓励农民广泛建立各类农民协会、农业协会、农村协会、农村经济合作组织及其各类业务中介组织、金融互助组，对农村、农民和农业提供市场、法律、土地、文化、科技、社会、环保、金融全方位的服务和维权。在此条件下，农民的经济合作组织与科技协作机构自下而上，有关方面的服务指导意图自上而下，能够互相结合，有了产生和形成各种形式的科技辅导员、辅导站、辅导中心的土壤，联网成片，形成完善的体系。乡级的设计服务职能和部分设计管理职能平移于新生组织体系，其它部分设计管理职能上移县级有关部门。 

　　我建议的乡镇改革有如下三种具体模式—— 

　　1、撤消乡级政权，设立协会中介 

　　对一个省范围60%的乡镇层级进行全撤改革。全撤式改革适用于所有贫困落后地区以及偏僻地区。 

　　改革的具体设想包括七个步骤和方面。 

　　首先，设立机构。省市县三级均成立“乡镇体制改革指导委员会”(可简称乡改委)。乡改委为常设机构，在改革期间，承担开展乡镇改革具体事务和指导职责；在改革完成后，担负农村服务与发展的指导监督职责。在乡改委领导之下，要有分布在每个乡镇范围的乡镇改革动员委员会(可简称乡改动员委)。 

　　乡改委的组成，应当由本级党政主要领导牵头，抽调党政农口部门少数人员，集中农村和社会范围的人大代表、政协委员，农民代表(非村干部)，乡镇干部。还可聘请专家学者参加。乡改委的组成，切不可搞国家干部“一个代表”。 

　　其次，宣传动员。第一步，乡改委指导乡改动员委下乡进行全方位的深入的调研，调研要采取随机走访形式；第二步，乡改委主持作出改革草案；第三步，乡改委重返农村，以草案征求农民意见并修改；第四步，乡改委向专家征求意见并修改；第五步，以三改本为实施方案，组织乡改动员委，结合其他组织，开展全面的深入的宣传动员。 

　　方案的精神应当是资源重组，机会重建，把“三农”服务场变作“三农”市场，变干部给予“三农”工作帮助为“三农”给予干部创业机遇。 宣传动员要广泛、深入，要营造气候，达到几个目的：一是农民如1980年农业生产改革一样的尽人皆知，尽人皆盼，尽人皆思；二是县级原在乡镇设有机构的部门都想改革或强化自己的机构，立业做事；三是县级原没有在乡镇设立机构的部门，也想抓住机遇占领农村市场，设立自己的服务组织；四是国家干部改换脑筋，想改弦易辙趁机下农村开办服务事业。 

　　第三，组织新生。在经宣传动员形成的气候中，由乡改委和乡镇党政根据方案，共同发动农民普选自己的兼有管理与服务功能的多种农村协会，农业协会，农民协会，经济合作社。各类协会再设立可对应政府部门的常规性分会或分部，以及土地保护分会、教育分会、文化分部等维权类的、自主性的分支组织。 

　　各类协会组织之外，要设立相应范围的农民服务基金会。农民服务基金会为给农民提供了非常规服务的机构（人）代理支付服务费。农民服务基金会的资金来源，一是接收国家有关转移支付经费和有关资助；二是接收捐助、赞助；三是接收、经营农民投资；四是其它合法收入。 

　　农民要经充分、反复、逐层的讨论，产生各类协会的章程，乡改委应当帮助、指导之，以民主、规范、合法的各组织章程体现并保证各组织的合理性与生命力。动员有专长的干部和专业部门设立农村科技、法律、文化、卫生、金融等等中介服务组织。所有协会与中介组织的辐射范围，可以是原有一个乡镇，也可一村、几村或一、二个乡。范围大小，完全取决于实际需要和农民意愿以及地域地形、交通条件。 

　　第四，职能对接。乡改委制作方案，将原乡政府的大多数职能和县级部门部分职能向各协会对接，争取各协会尽早运作，农民能够依靠协会。将不可对接的部分职能上移县级有关部门。设计农村基本模式为：各新生组织为运行主体，民政部门为行政核心，其它部门分权行政。 

　　职能对接后的农村，民政部门、司法行政部门、公安机关、人民法院、税务等部门分别设立和保持农村分支机构。卫生、文化、计生、环保、农机农业农技、林业、畜牧、水利、电力等部门可根据自己的规划与需求，在农村设立分支服务站所。所有县级部门设置在农村的分支机构与服务站所的个数、运作方式及其管辖与服务范围，属于本部门实现总体目标的具体操作，不属于体制规定，完全自主确定，随时变化。 

　　县级部门在农村所设分支机构、服务站所，可在县级乡改委指导下，合署办公，形成县级农村政务大厅。各协会的总部也可设立在政务大厅。 

　　第五，解散乡政府(党委)。农村自治组织新生，职能对接完成，新组织构体覆盖农村，乡镇层级的党政使命即告结束，乡政府（党委）应当宣布解散。 

　　解散后的乡干部，原则上归组织人事部门及相关部门管理。具体对待可分5类。一类是在改革中贡献突出，应在改革后提拔重用；二类是阻挠改革，消极反对，应在改革后处以劝辞、撤职；三类是愿意分流到协会亦愿意接受协会章程、并经农民接受的，或自愿开办中介服务事业的，可予以相关条件的支持，并劝办退休。四类是自谋其它非官场出路者，给予优待，并劝办退休。五类是在前四类之外的，容后择机适当安排。 

　　乡政府解散后，村委会和行政村也要相应撤消。党支部交出管理权，退归党务活动本位，党支部领导人可由各新生组织成员相时、就近兼任，或由县干部兼任。 

　　第六，县级部门。乡镇改革，还应有一个重要外延：县级各部门的指导思想、职责、运行方式与考核办法，都要按民先、民主、民本之原则进行相应调整、改革。要与乡政府改革同时启动，同步完成。 

　　县级综合改革可由此肇始。 

　　第七，资金经费。其一，原有拨付农村、农民、农业的资金，由拨付单位向有关协会给项目明确的村直接对口。其二，乡镇撤消，原有政府经费的1/3转拨农村各协会，作为协会经费，在协会章程管理下使用；1/3拨付农民服务基金会，作为农民接受服务后的付费基金，在章程管理下向提供服务的中介机构等组织支付；1/3分拨民政等职能对接部门，作为有关行政部门的新增管理费用。新生农村自治组织的经费，除国家转拨来的部分外，可对农民微量服务收费，由农民自己或农民服务基金会支付。 

　　2、民选乡长，改造乡镇 

　　在一个省30%的范围，试行乡镇改造性改革。改造式改革适用于发展较好的地方。改革的主要内涵有四点。其一，全民无记名公投选举乡长和监事会；其二，乡政府监事化管理；其三，乡长书记一肩挑；其四，乡长具有在乡政府和全乡范围的改革主导权，具有人事组阁权。 

　　具体设想和办法，以如下三条为主，并结合全撤改革的有关做法。 第一，实行乡政府监事化管理。先行全民公投选举产生乡政府监事会。监事会负责乡长选举过程中的选举监督和新生的乡政府的日常监督管理。乡监事会向全乡选民负责。 

　　第二，实行乡政府民主化管理。全民公投产生乡长，民选乡长产生后，县级党委给予其乡党委书记的任命。乡长(书记)向本乡人民负责、向乡监事会负责，向本级人大和上级党委负责。乡改委要帮助乡监事会搞好选举监督，保证乡长选举充分体现本乡最大多数农民的意愿，防止官方意志的干扰与地方黑恶势力的承趁。 

　　第三，实行乡政府章程化管理。由全民公投产生本乡章程，乡长与乡干部、监事会完全遵守章程。章程的核心精神有二：一是宣誓制，当选乡长要在村民代表大会上进行服务本乡人民的宣誓。二是净身制，乡长参选身份、政治面貌、年龄不限；当选乡长有享受奖励的权利，但没有提拔为国家干部的权利。当选乡长在就任宣誓时表明自己在担任乡长期间和卸任前三年不得进入国家干部序列。当选乡长原来是国家干部的，则须先辞职后就任。 

　　章程产生过程中，乡改委要负责以国家法律法规为准，进行指导。 

　　上述选举与公投过程中，候选人和章程草案不能由官方指定或起草。应当实行候选人报名制，草案稿报名制，给报名的候选人与候选草案以演说与接受考察、考证的条件与机会，最终以竞选制完成选举。 

　　与改造式改革相对接的农村组织是如全撤式改革所举各类协会，党支部退归党务本位，村委会撤消。 与改造式改革相配套的县级措施应当有：在县城或主干道上设立若干专为农民服务的县级政务大厅。 

　　3、新旧共存，过渡改革 

　　在一个省10%的范围内，试行保守性乡镇改革。保守性改革办法可适用于情况较为复杂、管辖范围较大的乡镇或街道办事处。保守性改革又可试行两种做法。 

　　其一，“婆婆退位，媳妇司职”。其内涵是：先行简化、改编乡政府，将其七站八所等等“麻雀五脏”全部分离为体制之外的服务组织，自创机制，自谋生路，自寻出路；乡机关只留3—5名人员，设为县级党政的办事处，为县级的派出机构。在乡办事处的运行之下，各级乡改委指导大力开展各类协会普建和中介组织的建立，并尽快推向体系化。在此工程基础上，省市县党委政府和乡改委应当做好四件事。一是扶持、指导协会和中介组织。二是引导农民依靠协会和中介组织，帮助协会与中介组织正常、良性地运转。三是引导、支持干部投向协会与中介组织，尤其是本乡镇干部，可给予办公设施之类条件的大力优惠。四是发动县级各部门在县城外通往农村的主要干道上或县城内设立农民政务大厅，专门接待农民。 

　　其二，“媳妇掌勺，婆婆陪厨”。其内涵是：改革手术刀不直接开向乡政府(党委)机体，乡党委及各乡机关均不撤消，配合乡改委开展民选乡长与监事会，然后再改造“麻雀五脏”，并在其管辖范围如上述大建各类协会、社团、中介组织，并运行之。 

　　在保守性改革过程中，乡级政府将在釜底抽薪的条件下平稳健康地最终过渡为全撤式改革和改造式改革。 

　　七、赘言 

　　据专家预测，我国五级政府管理体系终将进行改革。我以为，缩省撤市的改革，必将成本巨大，产生新的负担。而乡级改革的实行，则将种种改革成本内部消化，提前消化，一可利于建设社会主义新农村背景下的“三农”，使山西提早焕发新的内在的活力；二可以通畅清新的身姿迎接未来的大改革，不缩不撤，不划不割。 

　　我提出的乡镇改革建议，由于学识浅薄、见识有限，必然缺陷很大。但我和众多群众希望能经领导之手，将这块粗陋的砖抛出去，以企引来利民、利国，合民心、合规律的玉。 

　　最后再谈几条“注意事项”： 

　　其一，改革中要吸取建国前后土地改革时代的教训，注意两防止：一防官僚势力插手把改革搞成变相官僚机构；二防地方黑恶势力趁搞民主之机把持各类新生组织，为害乡里。农民不能从官僚主义和腐败网的黑幕之下，又被推进乡村霸主等坏人的黑手之中。 

　　其二，改革前要进行财务和人事的摸底，规定纪律，注意三防止：一防乡镇趁机在人事上“添丁进口”；二防在债务上“增高”、“加宽”；三防在乱收费方面搞“最后的晚餐”。 

　　其三，由于改革是一种人类寻求进步的自觉行为，具有先天的合理性，我们要上下同欲，有信念，有信心。只要党委敢于引导，正确引导，人民群众的创造性会得到充分的、意想不到的发挥。 

　　其四，对待农村问题，甚至县级改革，要采取“将中寻棋”的思维，以改革求改革，以改革带改革，以改革推改革。所有农村土地制度改革、建立和完善农民合作组织、农村金融体制改革、农业科研教育推广体制的改革、通过减少农民加快实现农村城市化的发展，等等农村后续课题，都会在改革步子迈出之后，在改革过程中得到正确的、恰当的、合适的解决。 

　　其五，改革的不确定性，它没有现成的或成熟的方案，要有付出艰苦努力的准备，要有走弯路的估计，直至取得最后成功。 

　　二00六年四月二十七日 

　　作者通联：王宝国 Email:wbgzg@126.com 电话：0350－38248190349－2165353,13191102749.

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