用城市化来降低中国现代化的成本

----论《农村土地承包法》存在的问题

文贯中 教授

2002年12月15日

最近全国人大通过的土地法规定，中国仍然坚持农村土地的集体所有制，所有先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过度的历史过程中逐渐显示其局限性，不利于城市化和现代化的进程。中国即将发生深刻而全面的城乡变迁，对这种主要基于公平的原则而不是效率的原则的土地制度，是一场严峻的考验。

中国目前实行社区所有的土地集体所有制和只限于本社区成员的土地承包制，很难消除社区之间的不公平。中国有人少地多的农村社区，也有大量的人多地少的社区。所以，在人均土地面积方面本身就十分不公和不平。但是在目前的土地法和土地制度下，地少人多的地区的农民并不能随便移往地多人少的地区承包土地。土地法第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”这种对农民在本社区之外承包土地的限制，事实上是对他们迁居的限制，当然不利于劳动的流转，不利于全国性农村劳动力市场的发育和成熟。

这部土地法仍然隐含着对农村劳动力在社区之间的流转的限制，以及对土地向非社区成员流转的限制。这些非经济的限制，与市场经济所要求的要素充分流动、自由结合的原则显然有较大的距离。加入世贸组织后，中国面临许多紧迫的任务，包括根据比较优势迅速重组农业的生产结构，以通过加快城市化的进程，创造就业和降低现代化的成本。如何允许资金和劳动能与土地这一要素充分自由地结合，以提高经济效率，是中国面临的紧迫任务。

城市化是实现现代化的最经济的途径，因为城市化使一切非农人口和企业得以在相对狭小的空间之内集中起来，得以分摊和分享包括各种交通、通讯、供水、供电、教育、医疗、环保、信息等基础设施。由于这些基础设施的投资成本为相对密集的人口所分摊，才使这些设施所需要的庞大投资成本的筹措和施工成为可能。同时，由于这些设施的普及和人均成本的大大下降，大量人口才能因迅速获得这些设施提供各种现代化的便利而大大提高知识水平、公民素质和生产能力。大量人口在空间的密集分布，又使劳动分工和专业化成为可能，使科技发明层出不穷，提供经济增长的内在动力。人口在空间的密集又使服务的发展获得广阔的市场，并成为创造就业机会和充分吸收剩余劳动力的最终出路。没有城市化实现现代化的成本将变得极其高昂，剩余劳动力的吸收也将变得困难重重。所以，有前瞻性的土地法应该有利于城市化的推进，并使这过程变得不可逆转。

在相对狭小的空间内引进大量人口以分摊基础设施的庞大成本，并为各行各业的成长提供就近的、现成的和广阔的市场，使它们的平均生产成本进一步下降，此乃城市化的真谛，也就是所谓的城市化集聚效应。所以只要一个城市的集聚效应没有穷尽，城市就仍然存在内在的大冲动。在市场导向的经济中，就会允许这样的城市尽量膨胀扩大。这样做，才符合经济规律，才能使城市化的内在的经济动因得到充分地发挥。

环顾先进国家现代化的途径，城市化无不成为它们大大降低现代化成本的主要手段。中国的土地法实际上在鼓励小城镇的发展，这是对城市真谛的极大误解。与过去的根本限制农民进城的旧政策相比，新的土地法虽然有了进步，但仍然显得十分保守。限制农民流动和进城的旧政策在1958年到2000年期间造成了城乡隔离的二元制度，严重阻碍了中国的城市化和现代化。新的土地法片面引导农民进入小城镇，同样将扭曲中国城市体系的正常发育，降低中国在城市化过程中降低现代化成本的能力，从而提高中国现代化的成。

关于公平与效率何者更为重要的讨论，笔者认为，效率和公平相比，永远是第一性的。中国自古以来“不患寡，只患不均”的思想，既没有带来公平，又无助于生产力的提高，也就是效率的提高。只有在生产率不断提高的前提下，才能兼顾公平的原则。如果我们接受这样的原则，那么，我们不能不说新的土地法忽视了对效率的考虑，所要保护的公平又带有社会的局限性。

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