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[内容提要：按份共有的集体所有和土地私有不是一回事。我国历史上土地所有权和使用权的形式多种多样，土地私有制度在相当一些地方就曾经带有村社集体所有、亲族集体所有的色彩。摘下意识形态的眼镜，其中闪烁着的不仅仅是先人的智慧，往往是有利于生产发展和社会进步的火花。今天的生产力是在昨天的基础上渐进的结果，今天的经济制度也只能是在昨天的基础上渐进的结果。过去的岁月里，我们曾经中断了这个过程全力以赴要另搞（极左的）一套，现在应该把它进一步衔接起来，使我们的经济制度在历史的可靠基石上稳步发展。] 承包并不是能够长期稳定农民土地使用权的办法 北京大军经济观察研究中心特约研究员 王复之 2005年8月25日 经常呼吁稳定土地使用权，表明土地使用权还不稳定。经常给农民吃定心丸，表明农民还不放心。为什么？因为土地承包制度仅仅是农民在特殊条件下争取土地使用权的变通办法，只能是当时农民的最低要求和当时体制、观念的最低要求之间的最大公约数。权力主体模糊的弊病决定了它根本就不是市场经济体制下的土地制度，又如何长期稳定土地关系？按份共有的集体所有是土地改革以来我国农村土地关系的本质，也是适应农业生产水平的土地所有形式。否定按份共有的集体所有就是否定了农民的土地所有权，实行共同共有的集体所有就是土地关系长期不稳定的根本原因。必须把按份共有的集体土地所有权还给农民，土地使用权只有作为所有权的自然延伸才能长期、稳定、完整、永远、有保障的还给农民。 一、土地承包制度是农民在特殊条件下，以主动满足国家和集体要求， 为代价换取土地使用权的变通办法 土地承包制度刚刚出生的时候并没有后来那么多耀眼的光环，仅仅是中国农民在一系列非常特殊的条件下争取农业生产劳动自主权的变通办法。 所谓一系列非常特殊的条件主要是：吃饭成为普遍的问题，十一届三中全会还没有召开，计划经济体制仍然占据统治地位，极左思想仍然占据统治地位，一事当前仍然必须先分清是什么“主义”，多养几只鸡仍然被认为是搞资本主义。在这样的条件下，安徽等地农民率先在非法状态下开始实行，若干领导同志和从事农业政策研究的学者冒险犯难、共同支持，土地承包制度才勉强领到口头的“出生证”。正式的“出生证”，是后来的几个一号文件补发的。 所谓变通主要是：农民认为土地公有程度越来越高仅仅是为了保证国家和集体的收入，因而以主动的直接满足国家和集体的要求为代价，以不触及土地所有权为代价，以独立承担农业生产风险为代价，向僵化的体制换取以家庭为单位的土地使用权以及自行组织农业生产劳动的权力，并相应提出家庭经济是集体经济的一个层次的观点，意在表明家庭经济仍然是社会主义计划经济的一部分。除去耀眼的光环，这就是土地承包制度。 在一系列非常特殊的条件下，土地承包制度为了能够“出生”，不仅主动满足了国家和集体的经济要求，而且主动满足了计划经济和集体经济的体制要求，同时主动满足了极左思想的意识形态要求。后来相当一段时间内，尤其是在社会主义初级阶段理论提出之前，土地承包制度一直在努力“抹红”自己，竭力证明自己是“社会主义”而不是“资本主义”。显然，土地承包制度是没有办法的变通办法，是被逼出来的过渡办法，只能是当时农民的最低要求和当时体制、观念的最低要求之间的最大公约数，不可能是充分代表农民意愿的办法。 二、这个变通办法因为确实来之不易、因为农民怕变而被神圣化了 土地承包一类办法，作为抵御饥饿的本能反应，上个世纪六十年代初期就广泛出现了。很快被认定为资本主义。在长达二十多年的时间内，在遍及全国乡村的范围内，受到反复批判斗争。从国家主席刘少奇和毛主席的秘书田家英，到偏僻乡村想要多养几只鸡的老太太，都为此付出了代价。许多农村基层干部和农民被残酷斗争，不少干部断送了政治生命，有些为此而献身。这个变通办法因为确实来之不易而被神圣化了。世界上数量最多、历史最久的劳动群体坚持不懈牺牲奋斗二十余年争取来的制度，如何能够不被神之、圣之？ 这个变通办法又因为农民担心再变回去而被神圣化了。没有亲身经历建国后中国农村频繁激烈的社会变动，很难理解农民怕变的心理。建国后的二十七年间，农民历经了土地改革、清匪反霸、互助组、初级社、高级社、公社化、大办食堂、大办钢铁、大办水利、解散食堂、自留地、小包干、小队核算、社教运动、四清、文革、农业学大寨、建设大寨县等等令人眼花缭乱的变化之后，才争取到土地承包制度。后来曾经强调土地规模经营，就又把农民吓得心惊肉跳。农民不敢希望有所前进而仅仅希望不要后退，所以普遍的反复的竭力呼吁稳定承包。数亿人希望稳定的制度，如何能够不被神之、圣之？ 土地承包的地位一路走高，成为党的农村政策的基石而神圣不可动摇、不容怀疑。农民怕变的心理似乎可以满足了，土地制度返回去的可能性似乎没有了，适应新的形势而发展变化的可能性似乎也没有了。马列主义、毛泽东思想尚且在不断的发展变化之中，土地承包制度怎么可能完美无缺、登峰造极不需要发展变化进步呢？ 社会在神圣承包制度的时候可能忽略了两个问题：在计划体制和极左观念的双重束缚下出现的好办法，在市场体制下还是好办法？在计划体制和极左观念的双重束缚下稳定土地承包是农民的强烈愿望，在市场体制下还是农民的强烈愿望？或是实践没有变化，或是我们的观念没有变化，二者必居其一。 三、承包并没有摆脱我国土地制度往往是税赋制度附庸的传统 长期以来，我国传统土地制度往往是税赋制度的附庸，是为了保证足额收取皇粮国税和征调劳力。国家往往是根据税赋制度的需要调整土地制度，很少根据生产发展的需要去调整。随着土地问题的积累，国家又往往丧失调整能力，不得不由农民起义这样激烈的社会变革来调整。农民起义的调整，又只是部分角色的互换，不是制度的改变。由于土地制度变革缓慢，根据实际需要而调整乡村土地关系的任务，常常是由乡村习惯法来承担。因而，我国关于土地的乡村习惯法往往是令人称绝的多姿多彩，又处处流露着对公平的不懈追求。可惜的是，过去一概将其看作封建主义了。 新中国的土地改革，使土地制度变革出现了非常有利于农业生产和农民利益的趋势。但是，1952年土地改革基本结束后，1953年就出现了由于国家粮食收购价格低于市场价格、部分农民不愿意向国家销售粮食、导致粮食供应严重紧张的问题。毛主席在中央政治局讨论准备实行粮食统购统销的会议上颇为不满的说：“马克思、恩格斯从来没说过农民一切都是好的，农民有自发性和盲目性的一面……分土地的好处有些农民已开始忘记了，他们正处在由个体经济到社会主义集体经济的过渡时期。”此后，过渡猛然加速。这件事情对我国土地制度的影响长久而深远。在维护新生政权和建立工业体系的共同压力下，我国的土地制度基本保持了对国家利益和集体利益考虑较多、对农民利益考虑较少，对物（税收、粮食、提留统筹、两工等）的方面考虑较多、对人（农民）的方面考虑较少的倾向，以长期制约农村经济发展为代价保证了低水平的粮食供应。 土地承包制度不可避免的、比较明确的保持了这样的倾向，没有真正摆脱税赋制度附庸的传统。土地，对国家是保证粮食供应的生产资料，对集体是保证经济收入的生产资料，对农民是完成这两项任务并努力吃饱肚子的生产资料。承包来的土地，根本无法成为等价交换、自由流转的生产要素。从这个意义上说，它根本就不是市场经济要求的土地制度。 四、土地承包其实是蕴含着所有权大于使用权倾向这样重大缺陷的不平等制度 “交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的。”对土地承包制度这个通俗的概括，在计划经济体制下曾经受到广泛称颂、被认为体现了对农民的关怀和解放。而今在市场经济体制下重新审视，承发包双方在权力、利益、风险等方面的不平等显而易见。或许有人会想到公共利益高于个人利益一类说辞。须知，任何公共利益如果高于占人口大多数的群体的利益，就不可能是真正的公共利益，而只能是一部分人的利益。 承包制规定了“留足”集体收入是农民的义务，就从制度上提供了加重农民负担的条件和可能。不知可否有人想到，为什么没有加重市民负担一说？制度确实比人更重要啊！农民负担问题成为顽症，表明承包存在严重的制度缺陷，存在走向自身反面、从争取农民利益的工具变成侵犯农民利益的工具的可能性，也预示了走向反面之后问题的严重性。 “集体”发包土地的权力从哪里来？农民为什么向“集体”要求承包土地？因为，“政社合一”的“集体”掌握着土地所有权。从承包开始那一天起，发包权（所有权）就大于承包权（使用权）。后来，“集体”的发包权得到国家的肯定，事实上继承了“政社合一”的行政权力，成为土地所有权和行政领导权的混合权力。乡村干部成为有史以来权力最大的乡村管理者。承发包双方完全不是市场化的契约关系，而是蕴含着所有权大于使用权倾向的不平等的行政关系。土地承包合同更像是颇为流行的行政性责任状。对于这种混合权力的危害性，决策层显然有预见，并在相关法律、法规、政策中给予了尽可能明确的区分。但在现实中，这种混合权力还是混在一起，笼罩着农村。 这种混合权力是在公社化时期“政社合一”的条件下形成的，实行土地承包使之转化成为制度缺陷，又在市场体制下的运行中日渐明显，形成了所有权大于使用权、领导使用权的结构性倾向。在计划体制下，这种倾向是由体制（权力集中，大小事情需上级批准）和意识形态（极左观念，经常的群众运动）双重制约的（权力最大制约也最大）。在市场体制下，旧的制约渐次消失，新的制约尚未形成（权力最大制约最小），这种倾向就很容易走到否定劳动价值、所有权和使用权收益分配失衡、进而压迫使用权、剥削使用权的方向。这就是承包制度最根本的缺陷。普遍的加重农民负担和农村干群关系日渐紧张都是这一制度缺陷的直接作用，根本不是干部素质高低、干部管理办法完善与否等等可以解释的。如果一定要用素质和管理来解释，就等于说现行农村干部管理办法是专门选拔任用低素质农民的办法。怎么可能？实行市场经济，如何保证所有权和使用权的真正平等，如何形成新的制约机制，如何避免所有权大于使用权、领导使用权、压迫使用权、剥削使用权，是真正应该列入重要议事日程的事，是真正的头等大事。 五、权力主体模糊导致土地使用权不完整，是承包制度不能适应市场经济要求的根本原因 权力主体模糊并非是指无人掌握农村土地所有权，而是指应该掌握农村土地所有权的“农民集体”在法律上虚拟化。“农民集体”是谁？村民大会？村民代表大会？村集体经济组织？村民小组？村委会？村党支部？都是都不是。“农民集体”享有哪些土地权力？如何行使这些权力？也明确也不明确。农民个人，除去承包权外还可以分享“农民集体”的哪些权利？没有规定。国家在事实上拥有农民集体土地的终极所有权，但没有任何法律明白规定国家应该拥有这个权力。无论在法律上还是在事实上，农民集体土地所有权一直没有明确下来。这样的状况，使得宪法的相关规定形同虚设，有碍宪法尊严。 长期的土地权力主体模糊，不仅为农村内部的“农民集体”侵犯农民权益提供了可能，更严重的是为农村外部的权力侵犯农民集体土地所有权提供了可能，使农民集体土地所有权只剩下非常有限的土地使用权。吃饭的重担，始终控制着国家，又通过国家控制着农民。在计划体制下，控制的是农民产品的交换。在市场体制下，控制的是农民土地的用途。农民的土地被明确规定成为只能用于种养殖业的生产资料，不许成为可以等价交换、可以自由流转的生产要素，更不是一笔可以由农民自由支配的财产。这是土地承包制度不能适应市场经济要求的根本原因。 农民只有在土地上进行农业（种养殖）劳动的权力，超出此外的一切权力都受到法律上或事实上的严格限制。在实物形态上，限制了农业经济结构调整、农村经济结构调整和农民参与城市化和小城镇发展的权利。农民只能看着别人拿土地挣钱，自己却不能参与。在要素形态上，限制了自由配置，由此而限制了农民向农业产业化系列服务、向非农业、向非农村方向发展，甚至限制了农民解决生产、生活中临时困难的权利。例如：随着农业生产的成本提高，准备生产所需要的资金也大幅增加，往往成为中低收入农户的发愁事，可是，承包来的土地甚至无法承担临时抵押贷款的职能，迫使农民只能转向非法高利贷。农村中的许多问题都是由此产生的，例如滥占耕地、土地撂荒、土地流转、土地调整、土地负价格、土地肥力下降、多占宅基地、农民负担问题等等，包括农村劳动力转移与转移后的农民工工资过低都与此有关。我们一直宣传规模经营、无商不活、无工不富、发展非公经济等等，可是又把农民最基本的生产资料限制在种养殖业上，如何“规模”？如何“活”？如何“富”？如何发展？农民有句话，叫作“咱只能往地里种庄稼，公家才能拿上地去挣钱，老板才能拿上地去贷款”。同样的土地，在农民手里不值几个大子儿，一转手就可以数十万、数百万的贷出款来，再一转手就可以先富起来，还要说服农民相信这是合理的现象，非身临其境无法体会那种困难、尴尬。 简而言之，权力主体模糊的土地承包制度是为解决计划体制下的农民吃饭问题而量身定做的衣服，市场体制下的农民富裕问题实在是穿不上了，需要赶快换一件新衣服。 六、权力主体模糊的承包制度本身就是农民对于土地制度不能真正放心的根本原因 权力主体模糊使承包制度长期处于小稳定大不稳定状态。改革之前的土地制度是大稳定小不稳定，即农村土地实行集体所有、集体所有权和使用权都由管理者代表农民行使等，这些基本的东西是长期稳定不变的，频繁改变的是留给农民的自主空间的大小。改革后是小稳定大不稳定，农民的有限土地使用权是明确、稳定的，但期限不稳定，超出有限使用权范围的其它土地权力的归属、如何行使不明确、不稳定。即：与解决吃饭问题有关的部分是明确稳定的，于解决富裕问题有关的部分不明确、不稳定。农民觉得自己手里的使用权是丫鬟拿钥匙、当家不主事。如果你说丫鬟是主事的，她认为你是开玩笑。如果你当真认为丫鬟是主事的，她就会认为你是嘲弄人。 权力主体模糊的承包制度已经开始直接制约农业合作经济的发展。许多农民宁可付出单独经营的高成本也不愿意合作经营，宁可临时合作绝不长期合作。为什么？首先是合作化严重损坏了合作的名声，农民有点怕井绳。更重要的是，农民担心借不来小米子（合作经营的收益）把布袋子(土地使用权)也丢了。许多新思路其实很不错，为什么总是推不开？农民有个老主意，抓不住前腿（土地所有权）决不放后腿（土地使用权）。你说下大天来，他也是个不放，因为他还没有真正放下心来。 权力主体模糊的承包制度使中国农民成为有史以来最大的准无产阶级队伍。其耕作的土地、居住的宅基地是农民手中最重要的东西，但都没有所有权，处于一种耕者无其田、居者无其基的状态。所有权是国家的，使用权是由国家决定的，农民和土地的关系长期处于可以由国家任意调整的不稳定状态。以权谋私的腐败行为又使不稳定状态成为容易受到侵犯的状态。权力主体的模糊又使农民在土地权益受到侵犯时常常处于法律上的不利地位。 都说土地是农民的命根子，命根子不能真正掌握在自己手里，如何对自己的命运放心？！ 七、按份共有的集体土地所有权，既能够客观反映我国土地关系本质， 又可以兼顾历史要求和现实要求 认识新中国农村土地关系应该从土地改革开始。当时有一个口号,明白揭示了土地改革的本质：土地还家。即农民原来就是土地的主人。土地看似无偿的分配给了农民，其实是中国农民以世世代代被剥削的劳动为代价、以巨大的阶级牺牲为代价换来的。土改的具体办法也是一个口号：平分土地。这是在中国历史上第一次按照农民呼喊了几千年的办法全面调整土地，曾经形成了充满希望的崭新历史平台。通过土地改革形成的土地关系是经过波澜壮阔的历史变革公证了的，无论是土地改革中的过激行为还是后来的历史曲折，都不能改变其真实、有效。这是我国土地关系中最基本的事实。 农村的土地集体所有是经过合作化运动、在农民私人所有土地的基础上、用无偿集中的办法形成的。当时，东北局曾经提出土地有偿入社的意见，中央不同意。无偿集中，恰恰表明迄今为止集体所有土地的本质一直是、仍然是农民私人所有土地的集合。这是我国土地关系中最重要的事实。 农民集体所有土地来源于农民私人所有土地的无偿集合这个本质，决定了农民集体土地所有权的本质是“按份共有”的集体所有权。土地入社时讲的是“入社自愿，退社自由”，入社土地的多少对收益分配有影响。这是标准的“按份共有”集体所有权，而且是农民自愿形成的、可以自己掌握的集体所有权。更重要的是，曾经提供了一种在产权明确的基础上、逐步走向合作制农业的可能性。这是我国土地关系中最令人可惜、惋惜、痛惜、叹息的事实。 后来发生了一系列大家都知道的变化。“按份共有”逐渐变成了“共同共有”。我们的农业没有走向农民自愿的合作制，而是走向了违背农民意愿的合作化、公社化，没有走向持续发展生产力，而是走向了不断调整生产关系。就是这个“共同共有”，事实上剥夺了农民的集体土地所有权，使集体所有制变成了可以随时随地调整公有程度的公有制，变成了可以随时随地实行“共产”的基础，变成了可以随时随地实行不等价交换的基础。“公权”监督不力，“共同共有”的集体土地所有权又往往变成了“管理者所有权”。国家对“管理者所有权”的限制，又使其进一步成为国家所有权。这个过程，或许可以概括为国家和集体违约（也包括违法）造成的集体土地所有权的异化过程。“集体所有”的字眼没有变，但集体的土地权力却不断的在改变，变得距离农民越来越远，最终迫使农民主动提出有偿换取土地使用权，还说这是对农民的解放、是农民希望长期稳定的政策。这是我国土地关系中最令人遗憾的事实。 农民后来为什么没有了生产劳动的自主权？就是因为没有了所有权。农民又为什么要争取自主权？那毫无疑问是重新争取所有权的开端。土地承包是什么？是共同共有延伸出的共同使用效率日益低下，农民为了吃饱饭，在暂时不可能收回所有权的情况下退而求其次，以主动满足国家和集体要求为代价，换取原本就属于自己的土地使用权。由于当时不具备收回所有权的环境，所以遗留了权力主体模糊、所有权和使用权对立这样一些明显的问题。这或许也是中国农民的智慧？有一点可以肯定，那就是从土地承包开始，中国农民已经迈上了逐步收回按份共有的集体土地所有权的道路。任何人都清楚，这个趋势已经不可逆转了。这是我国土地关系中最充满希望的事实。 换一个角度看，当初把农民私人所有土地集中为农民集体所有土地，又是有代价的。类似期货交易，是以通过人民公社金桥可以进入共产主义天堂为标的的期货交易，并以铺天盖地的宣传对期货质量作了承诺。众所周知，这个期货交易没有能够如约交割，反而出现了普遍的生活困难。于是，又延期交割。许多老的共产党人对农民常常有一种愧疚的心情，原因就在这里。我们的改革开放和苏联东欧剧变的一个重要区别是：他们以剧变的方式宣告了本国社会主义制度的破产，以破产的方式规避了向人民交割共产主义天堂的义务；而我们的改革开放是承接了这个期权，勇敢的继承了向人民交割共产主义天堂的义务。农民还在等待。这是我国土地关系中最沉重的事实。 所有这些事实，都是实事求是中间那个“事”。任何关于土地关系的法律、法规、政策，都必须勇敢、客观面对这个“事”，否则不可能真正解开我国土地关系的结。 八、农民的土地使用权是按份共有的集体土地所有权的自然延伸， 应该把原本就属于农民的土地使用权完整的、永远的还给农民 我国农村土地关系的本质是农民按份共有的集体所有，农民的土地使用权是农民按份共有的土地所有权的自然延伸，是原本就属于农民的权力。让农民通过承包的办法有偿取得土地使用权，等于间接否定了农民的土地所有权。所有权模糊的问题不解决，使用权就不可能长期稳定，也就从根本上制约了构建和谐社会。 应该用按份共有、权力完整、永久继承、生死不增的办法，象土改时颁发土地证一样重新向农民颁发按份共有的土地集体所有权证书，彻底解决农村集体土地所有权问题。当然，还要有一系列相应的、有益社会进步的具体措施。只有把从农民那里拿走的按份共有的集体土地所有权还给农民，才能使农民拥有长期、稳定、完整、永远的土地使用权，并由此而走向农业发展、农村进步、农民富裕迫切需要的合作制。 把按份共有的集体土地所有权还给农民，实行名副其实的农村土地集体所有是必然趋势，是实事求是后边的那个“是”。 或许有人会想到所有权和使用权分离的理论。所有权和使用权分离的直接代价是管理成本增加。上边的领导常常会产生这样的感觉：在上边谈论农村干部觉得可恨而口诛笔伐，到下边见到农村干部觉得可怜而难于启齿。为什么？一方面是他们确实普遍加重了农民负担，另一方面是他们大多数人的报酬确实很低。农业生产水平确实无法负担两权分离的管理模式和管理成本。更何况三权分离？为了可靠的减轻农民负担，也必须在按份共有的基础上把所有权和使用权统一起来。讨论农村土地问题，不能脱离农业生产水平。 按份共有的集体所有和土地私有不是一回事。我国历史上土地所有权和使用权的形式多种多样，土地私有制度在相当一些地方就曾经带有村社集体所有、亲族集体所有的色彩。摘下意识形态的眼镜，其中闪烁着的不仅仅是先人的智慧，往往是有利于生产发展和社会进步的火花。今天的生产力是在昨天的基础上渐进的结果，今天的经济制度也只能是在昨天的基础上渐进的结果。过去的岁月里，我们曾经中断了这个过程全力以赴要另搞（极左的）一套，现在应该把它进一步衔接起来，使我们的经济制度在历史的可靠基石上稳步发展。 早在1979年的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中就明确指出：“确定农业政策和农村经济政策的首要出发点，是充分发挥我国8亿农民的积极性。”如果说大包干是解放，现在需要的就是再解放一次，放手让农民去创造。如果说大包干是退，现在需要的就是再退一步，再给农民退出一片发挥创造性的空间来。 2005.08.23. （作者简介：基层工作者，曾经长期在企业和地方党委、政府从事基层的文字工作、调查研究工作、管理工作。电子信箱 fuziw@163.com。） 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