[编者按：这是《经济日报》11月28日刊登的一篇文章，值得注意的是，近年来中国土地价格出现飞速上涨，并不是土地管理实行招标拍卖引起的，更不是房地产业过热引起的，而是中国土地资产价值升值的表现。如果中国早就按市场价格出让土地，农民的土地资产不会流失这么多，国家的税收也不会大量流失。据估计，由于土地价格非市场化，20年间，中国农民在土地一项上损失了至少2万多亿元。今天的土地价格上涨，完全是中国土地价值回归的表现，何热之有？！ 高价购得的土地是否能亏本，还难下结论。有人认为地价恶性竞争最后损害的是城镇居民的安居乐业和长远利益，但这些人是否想到这是城乡两大部门的利益转移，廉价卖给市民，农民就要受损，特别是无形中加大了中国的城乡差距，拉大了中国国民之间的贫富差距，这一视点是一些专家学者并未考虑到的。另外，中国土地资本化和管理市场化滞后对中国经济和社会发展带来什么影响，请大家参考阅读文贯中教授的文章《土地承包法的问题》。请点击查看。] 中国土地资本化和市场化的问题 中心资料室根据经济日报记者艾芳文章编写 2002年12月19日 “土地是财富之母。”----亚当·斯密 改革初期的土地商品化 改革以来经济方面所取得的一切成就无不与我们对土地价值认识的提高和深化有关。80年代初，深圳等特区开始以土地入股或作为资金与外商合资兴办企业。1987年11月，国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门和福州等地进行土地使用改革试点。1987年12月1日，一块8588平方米的国有土地50年的使用权在深圳进行拍卖，在44家企业的激烈竞拍中，一家房地产公司以525万元的价格竞得。 1993年底，全国设立的各类开发区多达2800多个，总用地量超过1100万亩，其中78%的土地是未经批准盲目设立的。结果造成耕地大量地闲置，土地市场秩序混乱，房地产资金大量沉淀，农民的利益受到严重侵害。 1997年，我国第一次用卫星监测绘制了17个具有代表性城市的土地利用对比彩图，这组图片准确、直观、形象地反映了近10年我国城市扩展建设加速、大量占用耕地和土地闲置严重的情况。西部某城市1988年至1996年城区扩展了84%，扩展占用的主要是平原优质耕地而不是非耕地，使本市耕地减少了13.3%，占用面积达14.4万亩[约210平方公里]。中部某城市，8年时间城区扩大了167平方公里，致使耕地面积减少了9.3%。南方某产粮地区制定的城镇规划面积到2010年将占用全区土地总面积的22.8%。按人均100平方米计算，可居住1亿人，超过了全省总人口。 我国人均耕地约1.5亩，仅为世界人均耕地的45%，优质耕地仅占耕地总量的1/3。当我国人口增长达到13亿 、14亿和16亿时，人均耕地面积将逐次下降为1.49亩、1.33亩和1.07亩。在这种情况下，1997年3月14日，八届全国人大五次会议通过新修订的《刑法》，其中增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”等罪名。1998年8月29日，九届人大常务委员会第四次会议颁布了重新修订的《土地管理法》。 截止2001年10月31日，全国现有耕地面积为19.14亿亩，当年建设占用耕地为245.5万亩，比年度计划少占用26万亩，比“九五”期间的平均占用耕地减少了21%。全国土地开发复垦整理增加耕地304万亩，补充同期占用耕地245.5万亩，净增耕地58万亩。2001年，我国首次实现全国建设占用耕地当年占补平衡。此外，全国生态退耕土地面积达886万亩，农业结构调整调减土地占用67.5万亩，两项合计增加的土地面积超过了年内耕地的减少量。 图表：1，2001年中国土地利用结构示意图， 2，1987--1995年全国非农建设用地总量及耕地占用量变化。请点击查看。 第二次“土改”：招标拍卖出让土地， 从制度上杜绝土地资产流失，遏制腐败。 2000年，全国95%以上的国有土地仍然是通过协议出让形式进行转让的，招标拍卖出让的方法仅占土地使用权出让的5%，即使在深圳这样率先实行土地商品化的地方，它的土地招标拍卖率也只占10%，也就是说我国土地虽然已经实现了商品化，但还没有走上市场化轨道。因为协议定价还不属于有偿出让市场化的准方式，它的定价往往是以国有土地部门的“公告市场价格”为基准。在出让过程中，这个价格是可以协商和讨价还价的。并且，并不是谁都可以有机会和有资格参与竞价。这样在实践中就会产生两个问题，一是导致不公平的竞争，二是导致腐败和大量的“黑箱操作”。因为协议定价在实际操作中往往是由有权拍卖的少数人甚至是政府主管土地管理工作的负责人一个人说了算，因此，在带有浓厚的非市场因素的同时，就出现了大量的行贿受贿、地下交易和贪污腐败。[编者按：估计20年来，通过这种非市场因素流失的土地资产至少在1万亿元左右。] 以东北甲乙两城市为例，2000年甲城市批租的土地比乙城市多，但是乙城市的土地出让金收入为17亿元，而甲城市土地出让金仅有7000万元。其中，流失的国有土地资产大部分被化做各种好处落入个人的腰包。从近年来揭露出的广西成克杰、江西胡长青、深圳王炬、沈阳慕绥新和吗向东等一批高官腐败分子案件中，可以看到他们凭借手中的权力通过暗箱操作，大肆中饱私囊，给国家造成了多大的经济损失。 通过几年来对国土资源违法案件的查处，到2001年全国发生的土地违法案件下降到12.5万件，比2000年下降了32%，同时，收回土地3449公顷，收缴罚款6.8亿元。围绕建立土地有形市场，目前全国已有1308个市县建立了收购储备制度，1198个市县建立了土地有形市场，1142个市县建立了土地信息发布制度。2002年上半年，随着招标拍卖范围进一步扩大，全国招标拍卖挂牌出让的土地价款超过300亿元。截止2002年上半年，13年间全国累计收取的土地出让金已达6000亿元。 [编者按：从1987年至今，15年间，城镇工业、居住开发用地总共占地大约5000万亩，以每亩地平均10万元价格计算，这些土地价值5万亿元人民币，如果以平均每亩5万亿元计算，这些土地应该收取出让金2.5万亿元，可是全国实际累计收取的只有6000亿元，可以说在这一场土地市场化和资本化的过程中，至少有1万亿元的好处费流失到个人或某些单位手中，另外1万亿元应收而没有收上来。在这其中农民和国家财政损失至少在2万亿元。] 中国地价高还是低？ 1996年至2001年底，国家土地部门通过处置改制的国有企业显化了土地资产1600多亿元，涉及的土地面积17.4万公顷。 在今年8月19日苏州市举行的国有土地拍卖会上，总面积达65.5万平方米的7宗地块共拍出11亿元之多，比估价的高出一倍多。南京市二道埂子的两块地成交价比去年深圳一家房地产企业以“天价”购得的土地平均单价分别高出20%和31%，楼面地价更是高了近一倍。有人认为这是一种非理性竞争，要警惕房地产业市场再度过热。 [编者按：中国土地价格出现飞速上涨，并不是土地管理实行招标拍卖引起的，更不是房地产业过热引起的，而是中国土地资产价值升值的表现。如果中国早就按市场价格出让土地，农民的土地资产不会流失这么多，国家的税收也不会流失。据估计，由于土地价格非市场化，20年间，中国农民在土地一项上损失了至少2万多亿元。今天的土地涨价，仅仅是中国土地的价值回归，何热之有？ 高价购得的土地是否能亏本，还难下结论。有人认为地价恶性竞争最后损害的是城镇居民的安居乐业和长远利益，但是否想到这是城乡两大部门的利益转移，廉价卖给市民，农民就要受损，特别是无形中加大了中国的城乡差距，拉大了中国国民之间的贫富差距，这一视点是一些专家学者并未考虑到的。] 目前，一些城市在土地供应方面仍存在着多头供地的现象。一些地区政府将城镇房屋所占土地使用权有偿转让和开发利用工作列为市房地产局新增加的职能，在旧城改造中以项目招标形式向开发商违法供地。一些县市房管部门不审核用地资料就给房地产交易人办理手续，发放房产证。 关于集体所有的非农建设用地的非法流转问题，一些市县经济发达的城乡结合部，农民自发或村集体有组织地进行建筑物出租和场地出租，联营联建经贸市场和商业网点，使非农用地大量流转，而国家法律法规对集体非农建设用地的流转至今没有明确的规定和管理办法。集体建设用地与国有建设用地取得途径不同，费用成本也不同。集体建设用地的不规范流转，在导致不平等竞争的同时，也直接影响到了土地市场的供求关系。需要国家尽快出台相关政策，进行规范管理。 [注：本文根据经济日报记者艾芳同志2002年11月28日的文章编写整理，] 土地经营中的制度问题与社会腐败 土地资源管理成为当前一个新课题，这主要是因为我国土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低，贪污腐败严重。有的地方为吸引投资，随意减免地价，改变土地用途。一些地区为建标志性建筑，大量征用土地，导致开发规模过大和土地大量闲置。土地市场的这种无序混乱状况，不仅导致了国有资产的大量流失，还造成了大量良田被毁，灾害频发，腐败滋生。 如广西玉林市，过去由于土地审批和出让暗箱操作，使大量本应由国家和农民获得的土地收益流失到少数单位和个人手中。据不完全统计，全市每年国有土地资产流失就高达1000多万元，但自从玉林市实行国有土地公开招标和拍卖后，地价大幅上升，创出了每平方米地价9770元的最高记录，追回欠款1544万元。玉林市的土地收益一减一增的事实，说明了前些年中国在土地方面存在的严重问题。因此，土地制度的改革也是当今中国最重要的问题。 ————————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn |