| [编者按：下面是唐钧先生的五篇文章，合在一起发出。有长有短，都是论述社会保障问题。特别是第二篇文章，关于个人帐户问题，写得很有意思，值得大家关注。] 城乡低保：“调整”与“酝酿”的一年 中国社会科学院社会学所研究员 唐钧 张时飞 2005年11月28日 2005年，在城乡低保工作上，政府有关部门主要做的功课一是“调整”，二是“酝酿”。 一．现状 2005年的城乡低保制度，从前三个季度的运行情况看，低保对象为975万户，2186万人，累计支出的低保经费为138.8亿元，低保对象每人每月获得的平均补差为70元。 从城市低保对象的人数看，2005年前三季度一直在减少，1—9月减少了22万人。但是，这样逐季减少的趋势会不会一直发展下去呢？如果看2004年的人数变化，我们可以发现一个有趣的现象，就是前三季度保障人数一直在下降，而到第四季度却又回升。所以，是否可以预测，2005年依然会出现类似的发展趋势。果不其然，民政部提供的2005年10月份的统计数据告诉我们，低保对象人数已有回升，比9月差不多增加10万人，已达2196万人。按照这个发展势头，到年底，低保人数可能仍然会保持在2200万人左右。 如果再细分，被称为“三无人员”的传统救济对象一直在较小的范围内增增减减，维持着一种动态的平衡；而“在职人员”、“下岗人员”、“退休人员”和“失业人员”这四大类的人数都在下降；但从去年的情况看，“失业人员”第四季度反弹，今年还会不会出现这种情况呢？ 一直稳步上升的是“其他人员”，今年以来，已经增加了将近70万人，要与去年第一季度比较，则增加了100多万人。 城市低保对象的户数，从2004年开始，也一直处于上升的趋势，从2004年年初的936万户，一路上升到2005年第三季度末的975万户，差不多增加了约40万户。 要对上述统计数据的变化作出解释是有难度的。一般而言，统计分类中的“其他”类一般是指：在对主要类别作出划分后“剩下的”那一小部分。就其性质而言，这一类通常被认为没有必要再作细分，或者说是可以忽略不计的。但是，我们现在面临的“其他人员”要占到低保人员一半，这是违反常理的。我们可能会想到，这里面应该主要是低保家庭中的被赡养人员，但是，统计数据告诉我们，去年以来，在低保人数下降的同时，户数却在增加，而户均人口已经从2004年第一季度的2.40人下降到2005年第三季度的2.24人。这是否说明，家中有人就业的低保家庭，正在减少；而新增加的低保家庭，大多是家中无人就业的。从目前的低保对象分类看，还没有被细分出来的恐怕还有“（被征地后处于失业状况的）失地农民”、“（买断身份后没有被列入“登记失业”的）无业人员”，等等。在调查中，据基层反映，这两类人员都在增加，局部地区增加的速度还非常惊人。这些新的低保人员或低保家庭类型恰恰大多是家中无人就业的。以上估计还需要验证。所以，以上涉及的三类人员对分析低保对象今后发展变化的趋势是很有用的，值得再加以细分。不然的话，对低保对象的构成及变化作分析，总觉得面前横挡着一个个难以厘清的“黑箱”或“灰箱”。 表1：2004年和2005年城市低保人数、户数及构成情况
资料来源：《民政统计》，民政部网站。 根据民政部公布的统计资料，到2005年9月，累计支出的城市低保经费应该为139亿元，前三个季度每季支出都差不多，均为46亿元多一点。无论低保对象的人数、户数怎样变动，支出的经费“我自岿然不动”。但是，参考2004年的数据，第四季度支出会骤增，多出7亿元，比重约为17%。据统计，2005年10月份支出的低保经费仍然是15亿元左右，没有明显增加。如果保持这样的势头不变，到年终，全年低保经费支出大约在185亿元左右；如果在年底有个较大的增长，按去年的经验，可能会增加到195亿元上下。依此预测，2005年全年的城市低保经费支出应该为185—195亿元。 如果有可能就上述问题进行一次调查研究，想必是一个很有兴味同时也是很有价值的课题。 表2：2004年和2005年城市低保经费支出情况
资料来源：《民政统计》，民政部网站。 农村的社会救助依然有两种形式：农村低保和农村定期定量救济。采用农村低保制度的地区有低保对象281.01万户，566.07万人；到2005年10月，累计经费支出为17.3亿元，平均低保标准为76元，平均补差为33元。采用农村定期定量救济的有557.05万户，948.22万人；到2005年10月，累计经费支出为15.9亿元。 二．调整 说“调整”，是指自2003年下半年以来，我国的物价，尤其是与人民生活密切相关的食品和公共服务方面的价格涨幅过大，很多城市都相继调高了城市低保标准。在36个主要城市（4个直辖市、27个省会城市和5个计划单列市）中，根据目前可以查实的信息，已有29个城市对低保标准进行了调整。 表3：2004—2005年城市低保标准调整的情况
资料来源：《民政统计》，民政部网站。 但是，即便如此，我们仍然需要对城市低保制度有个比较清醒的认识。中国社会科学院社会政策研究中心的研究结果表明： 表4：月人均实际收入、公布标准、补差标准三者之间的比例关系 （略） 公布的低保标准相当于当地居民月人均实际收入的22.2% 在36个主要城市中，公布的低保标准占当地居民月人均实际收入的比重最高的是海口市（30.3%），最低的是乌鲁木齐市（16.2%），均值为22.2%。进一步分析显示，公布标准不足当地居民月人均实际收入1∕5的城市有10个，分别是西宁市、贵阳市、太原市、乌鲁木齐市、南昌市、呼和浩特市、长春市、郑州市、兰州市和武汉市，全部属于中西部地区。而公布标准高出当地居民月人均实际收入1∕4的城市有5个，按比重高低排序依次为海口市、上海市、大连市、厦门市和广州市。（见表4） 实际补差相当于当地居民月人均实际收入的9.2%。 在36个主要城市中，实际补差占当地居民月人均实际收入的比重最高的是北京市（18.0%），最低的是长春市（6.3%），均值为9.2%。进一步分析显示，实际补差高出当地居民月人均实际收入10%的城市只有9个，按比重高低排序依次为北京市、上海市、青岛市、杭州市、宁波市、广州市、深圳市、南京市和拉萨市。除拉萨市外，全部属于东部沿海地区。（见表4） 表5：月人均食品支出、公布标准、补差标准三者之间的比例关系[ii] （略） 公布的低保标准略低于当地普通居民月人均食品支出水平 在36个主要城市中，公布标准占当地普通居民月人均食品支出的比重最高的是大连市（128.4%），最低的是拉萨市（61.6%），均值为92.8%。其中，比值高出平均水平的城市有19个，超过36个大中城市的半数；比值超过100的城市有10个，它们分别是大连市、郑州市、石家庄市、厦门市、哈尔滨市、济南市、青岛市、呼和浩特市、西安市、太原市，分布广泛。这表明，城市公布的标准大体相当于当地普通居民人均食品支出水平。（见表5） 实际补差的水平不足当地普通居民月人均食品支出的四成 在36个主要城市中，实际补差的水平占当地普通居民月人均食品支出的比重最高的是北京市（62.9%），最低的是南宁市（24.4%），均值为38.4%。其中，比值低于平均值的城市有24个，占城市的2∕3；比值超过50的城市有7个，它们分别是北京、青岛、郑州、呼和浩特、宁波、乌鲁木齐、深圳。这意味着，城市低保对象实际得到的救助水平不足当地普通居民食品支出的四成。（见表5） 大多数低保对象认为低保金无法满足最起码的生活需要 在辽宁省受访的1257位城市低保对象中，自述目前得到的低保金“不能满足家庭最起码的生活需要”或“差距太大”的合计为62.0%，自述可“勉强度日”或“仅能糊口”的合计为 36.2%，而自述“完全能够”的仅占1.5% 。 “救命钱”和“贴补家用”是目前低保金最主要的两项功能 受访者多项选择的结果显示，“靠这点钱补贴家用”排在了第一位，占受访人数的63.2%；“全靠这点救命钱过日子”排在了第二位，占受访人数的47.1%。其他3个选项，填答比例明显偏低。 “打工收入”、“父母亲友接济”和“缩减日常开支”是低保对象弥补家庭经济拮据通常采取的三种方式。 受访者多项选择的结果显示，“打零工∕找工作∕做小买卖”排在了第一位，占受访人数的60.4%；“靠父母∕亲友接济”排在了第二位，占受访人数的50.6%；“减少日常开支”排在了第三位，占受访人数的46.5%。其他五个选项，填答比例均在20%以下。 作为一种以保障最起码的生活水平为目标的收入维持制度，城市居民最低生活保障标准仅能维持在当地居民人均实际收入的1∕5或略低于当地普通居民人均食品支出水平。事实上，城市低保对象实际得到的救助的水平还远远低于各地方政府公布的标准：实际补差的水平不到当地居民月人均实际收入的一成，不足当地普通居民月人均食品支出的四成。从这个意义上说，我国现行低保标准仅够勉强维持低保对象的温饱。 因此，对于没有劳动能力的低保对象而言，低保金是“救命钱”；对于尚有劳动能力的低保对象来说，低保金的作用是“补贴家用”。后者还必须“外出打工”再加上“亲友接济”和“节衣缩食”才能维持一个极低水平的家庭收支平衡。从这个意义上说，“低保制度养懒人”的说法，其实是缺乏事实根据的。 即便如此，仍然有研究者常常提及：我国的低保标准与发达国家（主要是OECD国家）通常采用的社会中位收入或平均收入的50—60%，相距甚远。然而，在了解我们的标准可能过低的同时，还不能简单地与“国际标准”相攀比。因为发达国家把目标定为使救助对象过上“有尊严的生活”。这个偏重伦理道德的定义实际上使救助标准偏高，结果是导致了福利依赖，如今成为发达国家的社会福利改革的主要目标。 我们现在要做的事，是在“保障最起码的生活需求”的定义上摸索出一个适度标准来。美国在60—80年代一直延用“恩格尔系数＞33%”的标准，实际计算出来的救助标准大致相当于中等收入家庭收入的37—40%。参考美国的经验，我们现在是否可以考虑第一步先将低保标准的下限定在社会平均收入的30%。 考虑到近年来低保制度进一步的发展，譬如对残疾人、病人、老人、未成年人和单亲家庭进行的“分类救助”，在教育、医疗、住房等方面推出的诸多“配套措施”，实际上已经大大降低了低保对象的贫困程度。尤其是经济比较发达、财政状况比较好的城市，这些由低保制度衍生出来的综合救助制度，可能使低保对象得到的“实惠”远远超过了低保金本身。 从目前的情况看，绝大部分城市低保对象生存意志顽强，有劳动能力的低保对象对于靠自己的劳动摆脱“贫困”窘境的意愿较强，政府可在“社区组织”、“可持续生计”、“资产建设”和“劳动力流动”等方面制定更多的优惠政策，更多地对有劳动能力的低保对象施以积极的援手。 三．酝酿 说酝酿，是指2005年虽然在城乡低保方面，政府有关部门并没有出台新的政策，但是，这一年的工作却在努力地为今后几年中一系列新的改革措施的问世买下了伏笔。尤其是发生在2005年下半年的3件大事，可能预示着城乡低保工作的2006年或者更长一段时间内的走向： “十一五”规划与农村低保制度 2005年10月8—12日，中国共产党十六届五中全会在京召开。全会通过的中共中央关于“十一五”规划的建议中提出：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。”这是最高领导层首次对农村低保制度的建立作出明确的表态。这预示着在今后一段时间内，农村低保制度的建立会成为相关政府部门的一项主要工作，在2—3年内会取得突破性的进展。 全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会议 2005年11月18日，全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会议在北京召开。民政部李学举部长主持会议，贾治邦副部长作工作报告。会议的主要任务是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届四中、五中全会精神，总结交流自去年青岛会议以来各地社会救助工作的成绩和经验，分析社会救助工作面临的新情况和新问题，健全和规范社会救助工作的各项制度，进一步推进和完善社会救助体系。这个会议为今后一段时间城乡社会救助工作定下了基本的调子，对十一五期间低保政策的发展具有深刻的影响。 《我国孤儿的现状与面临的困境》调查报告公布 9月29日，《我国孤儿的现状与面临的困境》调查报告公布，这是新中国成立以来第一份由民政部牵头组织的对全国孤儿的摸底调查。调查显示，全国18周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的未成年人共计57.3万人，其中超过三成没有得到经常性的制度救助，超过一半需要救助。而在占总数绝大多数的农村孤儿中，得到的救助比城市孤儿要少得多，不少地方的救助仅具有象征意义。为此，有关专家建议，对于这将近60万父母双亡的孤儿，可以中央财政为主出资，按每人每月100元的标准，对他们进行救助。整个费用大概在7亿元左右，按现在的财政能力，完全是小菜一碟。然而，其政策后果却是善莫大焉。 与此同时，也有学者对城市低保制度的未来走势提出了警告：低保政策的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。 正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。 社区组织 以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。 可持续生计 要帮助低保人员打破固有的“就业”观念——8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。 资产建设 鼓励低保人员建立自己的金融资产——个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。 劳动力流动 鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。 以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，从而走出贫困的困境。 但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该“转向”的“拐点”。 在农村，以经济开发为主要手段的扶贫工作的作用已经发挥到了极致，对现存的绝对贫困人口——一是孤寡残幼，二是“一方土地养不活一方人”的地方的人口，三是自然灾害频繁的地方的人口——实际上已经难以起作用。近年来农村贫困人口总是在2500—3000万上下徘徊正说明了这个问题。因此，更为明智的做法是用社会救助，亦即低保制度来接替。而扶贫手段应该用于能够扶持的相对贫困人口，从而为使他们的生活水平达到1天1美元的国际标准而努力。因为农村的所谓绝对贫困人口是没有劳动能力（个人生理的、自然环境的）造成的，所以上述在城市低保工作中可能出现的政策困境在农村却不会出现，现在普遍推广，正值其时。 [1] 两点说明：1．凡按家庭规模给出不同低保标准的，计算比例关系时取单人户的数值。2．人均实际收入数据系江小娟、李辉的研究成果，发表于《经济研究》2005年第9期17页。 [2] 两点说明：1.凡按家庭规模给出不同低保标准的，计算比例关系时取单人户的数值。2.人均食品支出指的是城市居民家庭人均消费性支出中食品类的花费。由于资料缺失，36个大中城市� | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||