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台湾“南向政策”十年 国际政治专业硕士研究生 王飞 2005年2月3日 “南向政策”的源起与发展 东南亚地域广阔，资源丰富。该地区在地理上与中国台湾地区邻近，加上当地华裔人口众多，在历史、文化上与台湾地区关系历来密切。为摆脱中国大陆蓬勃发展的经济对台湾的“吸附效应”，更为了扩大台湾在东南亚的政治影响，在李登辉时代的1994年至1996年，台湾当局推动了“加强对东南亚地区经贸工作纲领”。该纲领的实施范围包括泰国、马来西亚、印尼、菲律宾、新加坡、越南、汶莱等东盟7国，这就是台湾当局推行“南向政策”的起源。对东南亚国家的慷慨经济援助是台湾拓展其“国际生存空间”的具体行动，也是台当局推行“台独”理念的具体内容之一。 随后，为了应对地区经济一体化的趋势和“东盟自由贸易区”的成立，“经贸工作纲领”于1996年底实施期满后，经讨论审核自1997年1月起延长3年至1999年12月。此外，台湾当局还将“南向政策”的实施范围扩大到老挝、缅甸、柬埔寨、澳大亚与纽芬兰等国，该纲领更名为“加强对东南亚及纽澳地区经贸工作纲领”。 1997年的东南亚金融危机使“南向政策”陷于崩溃，但不久台湾全面重启该政策，使该政策的实施进行第二阶段。1997年11月23日至24日，台湾代表辜振甫在温哥华APEC会议中分别向一些东盟国家领导人表示台湾愿助东盟渡过难关。此后，台湾政要频频对东南亚国家进行“私人访问”或“经济访问”。台湾当局将“广结善缘”列为“外交工作”的重点之一，一面继续推动商家赴东南亚投资，一面积极参与国际组织经援东南亚的活动，如建议设立“亚洲基金”、参与亚洲银行以合作融资方式援助东盟的机制等。1999年底“经贸工作纲领”实施届满，台湾当局认为东盟将扩大与东北亚经济合作，并成立“东盟加3”，为应对其对台湾当局可能产生的影响，并减少对中国大陆的经济依赖，台湾当局再次将该工作纲领再延长3年。台湾当局希望籍此增强台湾当局对东南亚地区的经贸优势与竞争力，并保持既有的经济“外交”成果。为拓展台湾当局的外交空间，台湾当局将对美国、日本、欧盟及东南亚的关系作为其“外交工作”的四大重点，而“南向政策”也成为台湾当局增进与亚太地区各国关系的努力方向之一。 “南向政策”的具体运作 目前东南亚各国都以发展经济为施政目标，而经贸力量是台湾当局推动外交工作的重要手段。为了推行“南向政策”，台当局除了对东南亚各国提供低息贷款外，还鼓励大型私人企业前往东南亚投资，同时限制他们到大陆投资。台湾的“政府企业”则几乎把菲律宾的整个苏比克湾租下来，作为政策运作的基地。“南向政策”使台湾与东南亚各国的双边贸易有了较大幅度的增长，台湾对东南亚各国的投资也增长较快。在爆发东南亚金融危机之前，台湾对东盟的协议投资金额累计已达250亿美元，其中216亿美元是1988年以后投资的。台湾当局鼓励台商支持“南向政策”，其具体作法如下： 一、试图与各国签署自由贸易协定：鉴于区域贸易协定已成为国际经济发展主流，为避免被排挤出东亚地区经济一体化之外，台湾试图与东南亚各国签署自由贸易协定。台湾当局积极推动与新加坡签署了“台新自由贸易协定”，以加强双边关系，并希望此举能产生“示范作用”，作为台湾当局与东南亚各国签署自由贸易协定的开端，降低中国经济的强大“吸附作用”。另外，印尼、菲律宾、马来西亚、越南及泰国均与台湾签订了避免双重课税协定。 二、利用亚太经合组织(APEC)与世贸组织(WTO)等国际组织：台湾当局企图通过利用亚太经合组织(APEC)与世界贸易组织(WTO)的“正式成员身份”，争取与东南亚各国以双边部长会议等形式交往，增加与各国的协商机会，推动经济对话，“以经促政”，争取各国对台湾参与区域内合作的支持。 三、
签订相关协定：台湾“外交部”驻外各馆所除继续搜集当地政治经济情报为台商作参考外，还与各国相关单位保持密切联系，要求解决台商实际困难，并利用官方与民间的双边经贸会议，协商改善台商各方面的问题，排除贸易与投资的障碍，并签订投资保证协定、避免双重课税协定、货品暂许通关协定和产品合作备忘录等。 四、成立“东南亚国会亲台小组”：加强官员互访一直是台湾“外交部”的工作重点。为推动“南向政策”，台湾成立了“台湾与东盟各国国会议员联谊会”，以此强化政经关系，保护当地台商权益，进而促使台湾当局与各国关系的稳固。2003年，该组织的会员国——菲律宾，曾在国际社会上为台湾申请加入WHA摇旗呐喊。 五、运用“全方位力量”：“南向政策”以经贸为主轴，台湾“经济部”现在试图自东南亚增加进口原料及天然气等，另外台湾当局还对引进东南亚国家的劳务、进行农渔业合作及文化交流等表示出“全方位”的浓厚兴趣，希望能在经济的各个领域进行合作。 六、发挥台商组织及亲台华裔团体的力量：目前台湾当局驻东南亚各馆处均设有24小时紧急联络电话，对于当地台商及游客随时提供紧急援助，另外还设立紧急应变小组，在所在国发生大规模动乱时，迅速与所在国外交部和治安部门联系。另外台湾“外交部”还与经济部、财政部、教育部和侨委会等相关单位配合解决海外台商与岛内相关单位的问题，如金融贷款、台商学校、子女教育、签证及训练服务等。而且教育部目前在东南亚成立6所侨胞学校，此外还派遣“外交志愿者”前往协助侨胞学校教学。 由于华裔在东南亚各国的经济领域实力雄厚，台商利用种种关系在当地经济圈内拓宽人脉关系，颇有成效。同时各国也有部分民众对“台独”理念抱同情态度，甘愿为台湾与所在国的政府机关担任桥梁，为台推行“南向政策”牵线搭桥。 东南亚各国对“南向政策”的取向 “南向政策”在一定程度上迎合了部分东盟国家的需要：政治上，可以打“台湾牌”来增加与中国大陆在南沙争端上讨价还价的筹码；经济上，可以得到台湾的援助；军事上，可以利用台湾进行安全合作，减少来自中国大陆的压力。随着台湾经济的发展，台湾资本对东南亚国家也是有吸引力的。在整个东南亚地区，台湾已成为仅次于日本的第二投资大国。其中，台湾是越南和柬埔寨的的第二大外资来源，泰国、马来西亚的第三大外资来源，印尼和菲律宾的第五大外资来源。近年来，东南亚国家无力抗衡外资流向东北亚，尤其是流向大陆的趋势，频发的恐怖事件进一步恶化了东南亚投资环境。台湾一向是这些国家努力争取的主要投资方。2002年巴厘岛爆炸案后，台湾当局乘机打出“坚持南向”的口号，使东南亚国家纷纷采取积极措施为台资流入铺路。 所以，一些国家为了眼前的利益而与台湾建立各种正式或非正式关系，为一时的经济利益所驱使，不时在对台关系有所升格，高层官员访问等问题上冲击“一个中国”原则。目前，这些国家既与中国继续保持正式的外交关系，又与台湾保持相当密切的官方和半官方关系，一些政府官员甚至公开鼓吹要进一步密切与台湾的官方联系，并且支持台湾加入该地区的各种区域性组织。在“银弹攻势”的配合下，台湾政坛人物吕秀莲、连战、李登辉等人纷纷得以“度假”为名，出访东南亚国家。台湾“经济部”称，“执行南向政策以来，台湾对东南亚各国贸易及投资金额都有显著增加，与东盟各国的官方往来较以往密切频繁，双边实质关系也有相当进展。” “南向政策”对中国与东南亚国家的经济和政治关系产生了不良影响，甚至形成了严峻的挑战。目前，两岸在发展与东南亚各国的关系时互有优势和劣势。台湾的优势在于有雄厚的财力，与大多数的东南亚国家的贸易依存度也大大超过中国与东南亚国家的贸易依存度。另外，台湾与东南亚各国的各种联系有较长的历史，双方之间也没有社会制度和意识形态上的分歧。而且台湾与东南亚国家在地理上非常接近，尤其是与菲律宾的海上距离非常短。而大陆由于与东南亚国家的经济互补性不高，出口产品结构却非常相似，与东南亚国家的经济竞争多过合作。 但中国大陆也有自己的优势。大陆与东盟各国都有正式的外交关系，东南亚各国在建交公报中，都宣布承认中华人民共和国是中国唯一合法政府，并尊重中国关于台湾是中国领土一部分的立场，承诺不与台湾发生官方关系。例如在1999年7月9日，李登辉抛出“两国论”之后不久，7月23日至28日，第三届东盟外长会议、第六届东盟地区论坛会议和东盟与对话伙伴国会议接连在新加坡召开，会议上特别重申了“一个中国”的政策。中国作为一个区域性大国，在国际社会有举足轻重的影响和地位，另外中国大陆是一个潜力很大的市场，东南亚一些初步实现工业化的国家都想极力挤进中国大陆的市场。因此，在发展与东南亚国家的政治经济关系时，大陆目前面临的主要任务，就是如何充分利用自己的优势并且将劣势化为优势。 “南向政策”面临的窘境 台湾当局提出“南向政策”10年来，台湾当局加强了与新加坡、菲律宾、马来西亚和印尼的双边会谈等级，提升了泰国、印尼等驻外代表机构的地位，还与各国签订各项加强保护台商投资及避免双重课税的协定。另外根据台湾当局的统计资料，截至2002年12月，台湾当局对东南亚的投资总额达416亿多美元，是“亚洲四小龙”中在东南亚投资最多的地区。 而在台湾当局积极推动“南向政策”之际，由于受各种主客观因素的影响及根据当地台商投资厂商种种反应，台湾当局面临着重重困境： 一、区域边缘化的忧虑：台湾对中国大陆的经济依存度急剧上升，现在已占台湾整体出口的24%。而早在2002年11月在柬埔寨举行的第八届东盟高峰会暨第六次“东盟加3”高峰会，中国大陆已与东盟签署“全面经济合作框架协定”，协定中规定，将从2003年起的10年内，完成“东盟－中国自由贸易区”相关谈判，预计中国对东盟各方面的影响力将大幅增加。因此，今后台湾当局在东南亚地区内必将逐渐边缘化。怎样才能平衡台商海外投资，把台商资金引往东南亚，减轻中国大陆未来对台湾经济的“吸附”，以争取东南亚各国协助台湾当局参与区域性事务，是台湾当局不可逃避的重要课题。 二、台商投资营运的风险：东南亚各国发展程度悬殊，而且不少国家正值经济转型期，政治局势动荡，台商经营风险较大。在1997年的东南亚金融风暴中，许多台商在东南亚的多年投资血本无归，使台湾“南向政策”受到严重挫折。亚洲金融危机过后，东南亚各国虽已渐趋稳定，但是治安欠佳、劳工运动、社会暴动事件和货币贬值，都严重影响台商的投资意向。部分国家还存在基础建设欠缺，水力、电力、道路及港口设施不足，经贸政策不符合国际规范，甚至规定外国人不准购买土地等问题，也不利台商前往投资。 三、台湾当局难助台商一臂之力：由于台湾在国际社会的尴尬地位，虽然当地台商亟盼台湾当局援助，但是许多问题难以解决。台商协助事项主要有：（一）辅助设立各地的台商协会，向驻在国交涉购买台商协会会馆及维护海外台商的人身安全。（二）鼓励台湾当局的银行前往当地设立分行以提供金融服务和放宽融资限制（三）解决海外台湾学校的经营困难，包括台湾当局接手经营，以及将教职员工纳入私立学校的退休制度。（四）研究将海外台商纳入台湾的全民健康保险承保范围。（五）放宽台商子弟的侨居资格。（六）准许台湾岛内专家赴当地指导，并协助返台受训员工解决签证问题等。 结论 台湾当局当局推动“南向政策”有其一贯性、整体性与计划性，台湾当局利用民间、岛内与海外台商，用经济利益作诱饵，试图与东南亚各国发展“实质关系”。台湾当局通过“第二轨道”，与东南亚各国维持密切的经贸往来及各领域的交流，而东南亚各国可能基于自身经济利益考虑，对双方关系的发展持暧昧态度。台湾通过推行“南向政策”，保持对东南亚各国官方、半官方的接触，而且可能有所突破，这将对中国与东盟双边关系的发展带来消极影响。
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