我国“市管县”体制的弊端及改革建议

北京大军经济观察研究中心特约研究员  匡华清

2007年3月20日

huaqing.kuang@pcitc.com

    起始于上世纪70年代末的改革开放，否定“大锅饭”体制，是二十世纪中华民族的一件大事，13亿中国人，不会有多少人反对。但二十多年来，汉语文，这个中华传统文化的主要载体之一，却已经像青春期内分泌失调的孩子，长出了不少痘痘。小姐、同志、老干部，等等一系列雅致的词汇，已经让人不敢使用。而如果您有一封信，要寄到革命老区“文家市”，按现今行政区划体制、准确地填写收件人地址，则是“湖南省长沙市浏阳市文家市”。像“市”这样的，可以说承载着中华传统文化的名词术语，已经被现代的中国搞得不伦不类。

    “城乡一体化”被政府广泛地宣传，伴随着改革开放而生。在国民经济快速发展的背景下，这建设了20多年，结果却还是：（1）农业户籍居民占国民总数的70%以上；（2）政府机构进一步庞大；（3）形成了2亿多“常年不务农、常住城镇”的“农民工”队伍及其家人；（4）城乡差距进一步加大。

    所谓的“城乡一体化”建设中，具有指标性的改革是：市管县体制。这种体制已经暴露出越来越多的弊端，是到了变革的时候了。研究这一问题的论文已经很多。笔者非专业人士，只对该问题的一些方面做出分析，其它方面，则给出一些概要性的表述。

一．市管县体制损害了宪法的尊严

    上世纪80年代改革开放初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央（1982）51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。

    涉及国家内行政管理的基本框架这样的大政，不符合宪法的“市管县”体制，却存在了20年。严重地损害了宪法的尊严，也影响了“依法治国”这一基本国策的形象。

二．市管县体制造成了政府机构的进一步冗肿

    80年代以前，是计划经济时代。国民的几乎所有经济文化活动均在政府的控制之下，省政府直接管理县政府。但是由于当时的交通、通讯落后，便在省域内若干中心城市设置了地区行政公署。地区行政公署是省政府的派出机构，人员编制数量是无法与现今的市政府相比的。

    如今的（地级）市政府，部门机构与省政府一一对应，人员编制数倍于原来的地区行政公署，而这些公署所在的中心城市的原来的市政府，就地演变成区政府，人员编制没有减少，这是“市管县”体制带来的政府机构膨胀之一。

    在（地级）市政府成为独立一级政府后，有很多市政府底下，没有几个下级政府（例如湖南的湘潭，广东的中山、珠海，等等），市政府部门开会时太不壮观。于是，只好将城区分拆成更多的区。长沙市只有150多万的城镇居民，分拆成5个区；衡阳市和株洲市的城镇居民均不到80万，各分拆成4个区；怀化、郴州、永州、张家界、益阳、常德等，原来的市管辖区域全部人口均只有几十万，比多数县的人口规模还小，为了支撑地级市的门面，均折成两个区或一区一县，区政府的机构人员编制与县政府差不多。区级政府数量的膨胀，是“市管县”体制带来的政府机构膨胀之二。

    中国大陆26个省和自治区，地级市的平均次级行政单位只有8.5个。县区政府辖区内居民户数的平均值只有11万户（参见表1）。宁夏自治区，不到600万人、只有24个区县，设置了4个地级市政府；海南这个90年代新设的省，建省之初，高喊着建设“小政府、大社会”。为了与兄弟省对应，不到800万人、只有20个区县，却还设置了两个地级市政府。完全多余的地级市政府设置，是“市管县”体制带来的政府机构膨胀之三。

  表1：中国大陆各省区辖区内地（州/市）、县（区/市）分布及县级规模（略）

三．市管县体制阻碍了县域经济的发展

    核心型地区，垂直一体化的市管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市"卡"县现象。核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。这种类型的地区在我国市管县体制中占大多数，具有普遍性。

    在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的辖县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。如东部沿海地区经济较发达的福建省，除了9个地级市外，中小城市发展严重滞后，县级市与县的数量之比是14∶45，县级市数量不仅与东部沿海兄弟省份有较大差距，（江苏、浙江、广东、山东、辽宁等省县级市与县之比分别为27∶27，22∶36，26∶45，31∶60，17∶27）同时也与其经济大省不相符。县级城市不仅数量少，而且规模小，区域城镇化结构呈现规模差距，这给推进福建省的城市化带来了诸多不利因素。

    同时，市管县体制往往由原来的市带县、工农互补异变成了重工抑农、厚工薄农。一些地方的“三农”问题迟迟不能解决，不能不说和其有一定关系。而在市管县体制实行之前的1980年，流向农村地区的财政净值为正308亿元。（参见：孙学玉、伍开昌，《构建省直接管理县市的公共行政体制》）

四．行政层级改革建议

    农村以农林牧渔为业，其根基在于土地和水。要保障农村的健康发展，主要的是保护好土地、避免水污染。城市以工商、科研、文化、服务为业，其根基在于能够积聚相当规模的人口。

    改革市管县体制、调整市县区划的目的，在于促进城乡的协调和谐发展。城市化和现代化、城乡和谐协调发展，应当坚持以下原则：县域（及城市郊区）乡村治理以保护土地、保护环境、促进农村人口减少为手段，达到农民生活质量不断提高的发展目标。城市治理以土地资源利用优化、促进人口规模扩张，促进环境优化、促进科技、经济、文化发展为手段，达到市民生活质量不断提高的发展目标。

    市管县体制运行20多年的结果表明，只有在直辖市（代管县）是可以保留的。在各省和自治区，市管县体制应当废除。在废除市管县体制时，地（州、盟）管县的体制应当改变。地、州、盟，这种数量不多的行政层级名称，干脆废除；合并小县、小旗，提升县、旗的行政级别。合并乡镇，提升乡镇的行政级别。村级完全自治。

    在农村，要取消乡镇政府的经济活动管理、财政职能；村一级严格依法实行村民自治（城市街道或居民社区的经济管理职能基本上已经消亡）。

    在城市，应当尽快取消区一级的经济管理职能，城市规划、建设、经济发展、工商行政、质量监督检验检疫、财政税收等管理职能统一到市政府一级。对区一级不再进行经济发展指标的考核、取消其独立的财政，进一步精简区级政府机构。城市区的人口规模控制在30万—60万之间、地域面积与一个郊区乡相当。撤消街道办事处一级。假设一个区的总人口为60万，每1万人口一个居委会，也就60个社区居委会，大多数省辖市的区不会达到这个状态，没有必要再设街道办事处一级政府机构。直辖市里人口60万以上的区，则可以调整。

    缩减区（乡、镇）级机构的职能和编制，改革为部分政府职能的政府层级。特别是取消那些自收自支（或财政补助）以罚款为生的假政府、半政府机构。

    改革后的地方政府层级：省（直辖市、自治区）、县（市、旗）、到乡（镇、区），共三级。地方公共建设和社会、经济活动的行政监管以市/县一级为主。完全职能的地方政府层级为省（直辖市、自治区）和县（市、旗）两级。

    对户籍制度进行根本性变革，目前常年寄住在城市的户籍农民从农村迁出后，中东部平原、低山地区和四川盆地、陕西中部，人口不足80万的县；青藏高原、内蒙高原和新疆草原山地，人口不足30万的县；其它地区，人口不足50万的县；应当合并。

    以下以湖南省为例，说明配合市管县体制废除的行政管辖区划调整设想。表2是湖南省改革前的县（县级市）辖区情况，虽然是1998年的数据，但这10年变化不大。表3是依据本建议调整后的市/县辖区情况。其中红色文字的市/县，进行了调整。有调整的县/市，主要是根据历史沿革，就近合并。少数并入省辖市的郊区县，取消县级政府，城关镇人口在20万以上的，可直接改为城市的区，其它乡镇由市政府直接管理。城市郊区乡镇的人口规模应当在5万以上。

    随着户籍制度根本性变革到位、行政管理的改良和国民经济的发展，省会长沙市的市民人口会有较大规模的增加，株洲、衡阳、湘潭、岳阳、常德、怀化、郴州、娄底、邵阳等区域中心城市，因其工商业基础、人文积淀、交通位置、区域经济发展等因素，市民人口也会显著增加。而其它的多数县市，居民人口应当是明显减少。这正是城市化、现代化的良性发展趋势。

    市的特点是居民多而集中，多数居民从事工商、科技、文化、服务业活动，但郊区可以有较大区域的居民从事农业、畜牧业、家庭手工业活动；县的特点是区域广人口稀少，多数居民从事农业、畜牧业、家庭手工业活动，但县域城镇也集中了一定规模的以商业、服务业、科教文卫、小型工业活动为业的居民。仅此而已。通常意识中，不必严格区分市和县。

表2：湖南省部分县/县级市人口、乡镇分布情况以及乡镇规模

（说明：1998年底数据；户数按每户3.44人计；街道和城关镇按2倍于其它乡镇人口计；排序按人口规模）

表3：湖南省部分市/县行政区域调整后的各市/县规模情况

（说明：1998年底数据；户数按每户3.44人计；排序按人口密度）