世界发展报告2006：公平与发展 （4）

----世界银行工作报告（第7-9章）

北京大军经济观察研究中心，编辑

2007年3月3日

目录

第三部分：评估经济和政治竞争领域

第七章 人的能力

早期儿童开发：更好的人生起点

基础教育：扩大学习机会

实现更好的健康状况

社会保障：管理风险和提供社会援助

第八章 司法、土地和基础设施

建立公正的司法制度

迈向更加公平的土地使用权

平等地提供基础设施

总结

专栏8.8

聚焦5 税收

第九章 市场与宏观经济

市场与公平的关系

在金融市场中达到公平和高效

在劳动力市场中达到公平和高效

产品市场和贸易改革

宏观经济管理与社会公平

聚焦6 地区不平等

第三部分：评估经济和政治竞争领域

    为增进世界范围内的公平，能够付出怎样的努力？这些努力是否可以同样能够刺激长期繁荣？我们从第一部分可以知道国家内部人群之间——更为严重的是不同国家人群之间存在着巨大的机会不平等。这些不平等在连锁的经济、政治和社会文化机制中长久存在，同时，这些机制也产生了不平等陷阱。来自不同集团和不同国家的个体面对着一个高度不均衡的竞争领域，这些不均衡不仅体现在获取才能和追求美好生活的能力上，也体现在他们通过自己的才能在市场和非市场过程中收获回报的机会上。因为国家之间的差异往往要超过国家内部的差异，因此，国家政策能够支持缩小国际差距，或者至少能够与这一方向保持一致，这就在经济增长的过程具有特殊的重要性。

    我们在第二部分中讨论到，许多不平等不仅侵犯了人们对于公平的关注，而且事实上也带来了发展过程中的代价。不平等对发展的影响取决于它们的具体形式，以及它们与市场不完善和制度因素之间的相互作用。机会不平等与效率低下和浪费经济潜力联系紧密。在权力分配上的显著不平等往往与脆弱的市场机制、投资和创新遭受破坏相联系，而创新则是长期增长的核心。因而，更大程度的公平不仅是本质上的需求，而且也是对长期增长和繁荣的补充。对于贫困人口和受排斥群体来讲，对公平的关注可以带来双重收益——一个更大的蛋糕和更多的分享份额。

    但是，公平和综合发展之间互补关系这一机会并不会被经常利用。在分析这个问题时，我们提出，政策设计存在两种异常症状。第一，存在着与寡头统治相关的症状——制度和政策仅仅增进了精英们而并非是整个社会的利益。它可能表现为极端的掠夺和严重的腐败等形式，就像蒙博托统治下的扎伊尔和杜瓦利埃独裁下的海地一样。它或者表现为有寻租偏好的经济精英和政治精英相互结盟勾结的形式，就像马科斯统治下的菲律宾、过去几十年大多数的拉丁美洲国家，以及以更隐蔽的形式存在于世界许多国家中的其他表现方式。

    第二，存在着一种更为复杂的症状——以公平为目的或名义的政策却承担着高的效率成本或者发挥着相反作用。社会主义经济政策在效率方面遭受了巨大失败，还有许多社会主义社会曾在社会供给方面着力颇多。指导性信贷（directed credit）（例如印度）原本是为穷人设计的（并且要覆盖部分穷人），但是事实证明，这是一个高成本的策略。民粹主义的宏观政策始终有害于增长，并且也几乎总是会迟早有害于公平——20世纪下半叶的阿根廷就是很好的例证。在这种症状下，政策起到了相反的作用或者削弱增长的作用，这些作用一般能由激励的逆向结果、不可承受的财政负担或者利益俘获所引发，且通常由那些以其他群体和整个增长过程为代价来 “储藏机会”的中间人群所引发。

    我们能有何作为？在基本层面，这个分析强调以更有责任感的集权为中心，检查政治和经济精英的掠夺行为，对所有公民——特别是来自中下层团体的公民——反映迅速，并且拥有有效的冲突管理机制。在第二部分，我们从历史和当代经验角度对这个方向的转型进行了案例描述。在地方层面，发展共同体对治理和赋权问题的强调与这个观点完全一致。

    虽然这样的全面转变是发展的核心，但是对于政治制度设计细节的讨论（即使一些政策设计正在强调支持赋权予穷人的行动，见Narayan 2002），世界银行既没有命令的权力，也没有相对的比较优势。在第三部分，我们关注这样一组地区，它们都位于发展分析和实践——政策影响部门、市场和和全球舞台——的大舞台中。这组地区意识到了政治和社会文化背景的影响，更关注了公平棱镜（基于第一部分和第二部分的分析）应当如何表述旨在打破不平等陷阱和支持综合发展的政策设计。第二部分内容的经验教训就是，要重视特定的不平等和它们与市场、社会结构及权力之间的相互作用。这包括技术设计和机制的问题，它们提供通过更广泛的问责制、联合变革和补偿失败者等手段奠定政治变革的基础。虽然更加公平和长期繁荣之间的潜在互补性是一个主要经验讯息，但在特定领域和背景内，权衡将成为一种常态。另一个交叉的领域关系到提高税收进行公共支出筹资的必要性。税收工具的设计对于最小化逆向效率作用和促进可行的公平具有十分重要的意义。

    我们将对国内行动的讨论归纳整理为三个方面。第一，构建和保护人民的能力——从人民生活的起点开始贯穿成人期和老年期。在这里，我们集中实现从下到上的均等化——根据技术、健康和风险管理等方面确定处于最不利地位的弱势人群，对他们的机会进行均衡和补偿。这里当然存在处于比较有利地位的强势群体之间的公平问题，但是我们优先对待那些弱势人群（部分因为空间的原因）。就像在第二部分中看到的，在人力资本形成和保障等方面存在着显著的市场不完善，这对穷人和地位低下群体影响最大；而政治行为中仍经常对这些群体存在偏见。

    第二，确保获得公正和补充性资产的公平性。一个公正且可及的司法系统对于约束政治和经济精英的权力、避免歧视、保护所有人的产权和个人安全——这意味着激励投资和创新——至关重要。由于财富、所处位置或社会团体不同而造成的土地和基础设施获取的不公平性，这对于发展中社会来讲是具有典型性的，同时它也经常陷于复杂的政治结构中。政策设计有助于向更公平和更有效的模式转变（第8章）。

    第三，市场领域的公平性（金融、劳动力和产品等方面）。这对人们的资金回报有重要影响。正如第5章和第6章所讨论的，市场很明显地偏离于完美的设想，并在以非竞争性和具有歧视性的方式运行，这无论是因为市场内在的不完善性，还是因为权力结构已经将市场发展成为为当权者目的服务的形态。在这些领域中，尤其是在金融方面，一个首要的关注点就是要通过减少在职者的特权来使之发展均衡。与其关系密切的就是宏观经济政策的引导问题（第9章）。

    在全球舞台之上，人们始终关注这些在机会方面存在的巨大的且不合理的差异，人们不得不面对在哪个国家出生这样一个与道德并不相关的既定事实。单一民族国家之间的全球竞争领域是不均衡的——甚至产生了对国内不同群体之间的不均衡作用。提高竞争领域的均衡性还有存在很大空间。但是在国内舞台上，政策设计则包括技术性的问题（如移民安置的细节和专利立法的设计和应用）和全球治理条件下规则和制度的政治基础。通过更有效和更公平地管理全球共识，我们既研究了全球主要市场（包括劳动力、产品、思想和资本市场）的变革潜力，也研究了支持（而非削弱）国内发展的援助设计空间的变革潜力。

    结语部分将报告对于公平的观点和那些已经在过去几十年中由发展共同体发展出来的思想和协议（保存下来的例如《千年宣言》（2000）和蒙特哥共识（2002））以及世界银行自己关于改善投资环境和推动赋权进程的战略支柱联系起来。我们认为，注入强烈公平意识的发展路径对于把这些发展框架整合为一个有效发展战略的过程来说是极为重要的。

第七章 

人的能力

    任何发展的目的都是要提高人们拥有更美好生活的能力，这就意味着应投资于他们的教育、健康以及风险管理的能力。但正如第5章和第6章说讨论的，市场和政府的双双失灵导致了人们在构建个人能力的机会方面产生了巨大的不平等。来自于贫苦家庭的孩子与来自富裕家庭的同伴相比，生活起点就存在着巨大的劣势，他们只能进入低水平的学校学习，很少能够得到医疗服务，在经济低迷和家庭困难时期也不能得到保护。长大成人之后，他们也就没有做好准备成为对社会有用之人(they are far less equipped to be productive members of society)经济、政治以及社会文化的不公平都加剧了人生机会的不平等，并且世世代代相传。

公共行动通过解决获取优质教育、医疗卫生和风险管理能力不公平的问题，评估竞争领域和扩大各种机会。精心设计的政策将可以带来在获取endowments和推进生产力全面发展上更加公平的机会分配。那些有才干和有能力的个体可以获得那些原本因为某些原因而被排除在外的服务，而他们被排除的原因是与他们的发展潜力无关的。因此，社会可以通过更高的效率和更强的社会凝聚力来获得长期的收益。

当然，挑战依然存在。计划需要资源、管理能力和政治支持。这意味着要着重注意税收体制设计、如何根据背景调整计划以及获取选民对变革的支持。我们通过增强拥有机会最少的人群的能力来实现对评估竞争领域的关注，但是我们认识到，抨击和反对权贵者施加的不适当影响，这对于修正公共政策从而使社会其他群体受益是十分必要的。正如我们所见，当被排除群体影响公共行动的力量得到加强之时，也就是这种转变获得成功之日。

在不同的针对人群的投资之间存在较强的互补性。孩子的营养越丰富，就拥有越强的认知能力；父母受过的教育越好——尤其是母亲，在他们孩子的教育和健康方面投入就越多；个体受过的教育较多，他们对于冲击的韧性和承受力就越大。在动荡年代，平衡消费的种种手段将激励人们采取高风险和潜在高回报并存的行动，同时也将阻止人们削减对自己的投资（降低食物摄入、放弃优厚待遇）和对他们孩子的投资（让孩子辍学）。人们如果拥有了更高的人力资本和更强的风险管理能力，则可以降低生活的波动和提高他们的收入水平。

本章我们所考虑的政策对于抑制不平等的代际传递具有特别的重要意义。我们从早期儿童开发计划的基本原理和潜在作用开始，之后将讨论旨在扩大优质教育和卫生可及性的广泛的教育和卫生政策，最后再讨论转移支付政策——该政策有助于管理风险，并提供能够增进公平且行之有效的再分配。

早期儿童开发：更好的人生起点

在许多国家，当贫困儿童到了上学的年龄，他们在认知能力和交往能力方面存在显著的不足。第2章所引用的厄瓜多尔的研究证明，6岁孩童之间存在相当大的差异性，这是与他们的社会经济状况和父母的受教育水平相关的。早在儿童22月的时候，他们在认知能力方面的差异性就甚为明显。美国的一项研究表明，在不同的社会群体之间，3岁儿童的学习能力（以词汇量衡量）的差距已经相当显著（图7.1）。[1]认知学习受到儿童社会经济状况的影响，这些包括健康水平（营养不良、铁及微量元素缺乏、寄生虫感染等）、家庭环境质量（包括照顾提供和认知激励[2]）。头脑发展研究的科学证据证实了这一点。最近的研究发现修正了认为大脑结构是在出生时就由基因遗传决定的最初看法，并且将其归于早期经历——从胎儿到6岁，特别是前3年——对大脑构造和成人能力的决定性作用。[3]

在儿童时期，环境影响似乎在不断积聚。认知和交往能力薄弱往往与未来学习表现平庸和经济社会收益低下（这包括健康状况堪忧、交往能力低下和暴力意识强烈[4]）联系紧密。这些状况窘迫的成人将影响下一代儿童的认知能力，形成一个代际间的贫困和机会不平等的循环。[5]对学生成绩的国际比较研究证实，社会经济环境是影响学习成绩的压倒性的决定因素，而学校的因素则仅解释了20％的成绩变差。[6]

早期干预措施的收益

早期干预措施可以充分的增加儿童的生活机会，减轻贫困和不平等的代际束缚。最近几年，早期干预措施的影响延伸到了中低收入水平发展中国家开展的早期儿童开发计划（ECD），同时更多地关注了发达国家。

早期儿童开发计划由一系列的干预措施组成，这包括为儿童提供营养补充，规律性监测他们的成长，通过与热心人士之间频繁的和结构性的交流促进他们认知和交往能力的发展，以及提高儿童监护人的培养技巧。证据表明这些计划对于解决儿童将来在学校及成人期间遇到的问题有很高的效率。

美国的一项近期研究表明，在儿童进行正规学校系统教育之前对其进行投资，比之后进行投资可以得到更高的回报（图7.2）。[7]精心设计的纵向研究（大部分来自发达国家）显示，这些计划在诸多方面取得了具有代表性的成就和进步，这就包括儿童健康、认知能力、在学校内的学习表现和学习时间等方面，随后的生活可以获得更高的收入、更大的居屋范围、更低的福利系统依赖倾向和更低的入狱和被捕比例。[8]这意味着投资早期儿童开发计划是一个具有高生产力的行为；关于为贫困家庭提供津贴的讨论正在生产力和公平的双重范围内进行。正如Heckman所说，对处在贫困境地的儿童进行早期干预措施没有提高效率－公平之间的折衷成本，却最大地提高了个体、劳动力和社会的生产力，并且通过帮助消除出生时的意外因素而降低人生中的不公平性。[9]

图7.1 3岁时，来自境况良好家庭的儿童在认知能力方面拥有巨大优势

来源：Hart and Risley (1995).

注：SES指社会经济状况

图7.2 早期儿童发展计划是优质投资

来源：Carneiro and Heckman (2003).

图7.3 通过早期干预措施实现追赶 

来源：Grantham-McGregor and others (1991). 

注：发展系数是一个由四个行为和认知发展指标等级值组成的指数：运动（大肌肉型运动、跑步、跳跃） 、手眼协调、听说和行为（形状识别、积木构建和积木式样,block construction and block patterns）。数月是指参加项目后的时间，一般是9个月大的儿童。

专栏7.1 ECD计划是实现全体教育的基本要素

遍及全球的多项研究为将早期儿童教育列为实现教育千年发展目标（MDGs）的关键干预项目提供了充分的理由和充足的证据。

高入学率：哥伦比亚的ECD计划PROMESA报告称，相比起未参加ECD计划的儿童，参加该计划的儿童初级学校入学率明显比较高。印度（Haryana）和危地马拉的ECD计划引起了女童入学年龄的明显下降。

低重修率：哥伦比亚PROMESA计划、巴西东北部Alagoas和Fortaleza PROAPE的研究以及阿根廷ECD研究均表明，对于相似的课程，参加ECD计划的儿童较之未参加计划地儿童，重修率较低且进步更快。

低辍学率：印度的综合儿童发展服务计划使Dalmau参加计划的6－8岁入学儿童数上升了16％，高阶层儿童辍学率没有发生明显变化，而低阶层和中阶层儿童辍学率则显著下降了46％和80%。哥伦比亚参加PROMESA计划的儿童第三级入学率达到了100％，这同时反映了辍学率和重修率的低水平。另外，60％参加ECD计划的儿童受到了第四级教育，相比之下，未参加计划儿童的这一比例则仅有30％。

高智商：ECD计划鼓励儿童勇于探索和推动有助于认知能力开发的社会交流。参加Jamaica’s First Home-Visiting Program, Colombia’s Cali Project, Peru’s Program No Formal de Educacion Inicial(PRONOEI)的儿童以及伊斯坦布尔低收入地区参加Turkish Early Enrichment Project的儿童平均智力能力倾向测验得分均比未参加计划儿童要高。但是，其他研究证明，计划的作用随着时间逐渐减弱。

来源：Chaturvedi and others (1987), Myers (1995), Young (2002)

对发展中国家ECD计划的研究表明，计划对所有儿童均有丰厚收益：成本－收益分析表明每1美元投资有2－5美元收益。例如，对危地马拉农村地区6－24个月儿童的营养干预措施试验的初步结果表明，营养补充提高了5.6%的入学率，并且得到了更高的完整教育成就和更高的成人认知技能测试得分。

研究同样表明，贫困及弱势的儿童和家庭在对儿童的早期干预措施中获益显著。[10]在牙买加，对9－24个月营养不良儿童（他们几乎都来自弱势家庭）的营养补充和激励促进了他们的智力发展。[11]接受一瓶牛奶进行营养补充的营养不良儿童比那些没有接收补充的儿童发展要快（图7.3），能够从激励中获益的儿童则发展地更快，因为补充和激励带来的收益是可以叠加的，并且能使弱势家庭的儿童充分享受，因而18个月后，这几乎可以使他们追赶上那些“正常”儿童的发展轨道。结果表明，ECD计划可能是实现普遍教育千年发展目标最划算的方法之一，并且也是在初级教育中实现性别均等的重要贡献者（专栏7.1）。计划同样帮助母亲们参加工作——巴西里约热内卢贫民区的贫困妇女在得到了免费的儿童看护之后参与工作，收入增长了20％——并且提高年长孩子们的学习成绩，这在一项哥伦比亚农村的社区托儿所计划中得以证明。[12]

ECD计划设计

旨在提高儿童发展和学习能力的干预措施可以集中在提高父母教导和保育儿童的技巧方面，或者直接为儿童提供服务，抑或在社区中改进儿童保育服务。计划可以在家庭、日间托儿所或者社区中实施。研究表明，有三项特征对于实现从ECD计划中完全获益是至关重要的：及早开始实施、父母积极配合，重视儿童健康（尤其是营养）和感知、交际激励。对于健康的重视可以带来一个良性循环，因为健康的改善有助于提高认知和交往能力。[13]过于形式化的计划对于贫困家庭而言是过于昂贵了，而且是与计划所倡导的文化相背离的，也忽视了家庭的需要。[14]因而，即使计划证明了其高回报性，它还存在被抛弃不予采纳的风险。

对于ECD这样优异的投资计划，什么是它广泛推行的障碍呢？要做出决定投资于一个允诺未来几年才会受益（收益同样不确定）的计划，需要有充足的理由，这也就是困难存在之处，因而它就产生了政治经济上的限制。这里的理由与证据通常是由直接受益者（学龄儿童的父母）或者中间受益者（教师）提出，应且他们应自我组织形成强大的政治力量。但是ECD计划推行的制度设置（在很多情况下，资金流向无数小NGO、社区中心或者基于家庭的护理人员）和强大中央职责的缺位抑制了政治压力的组织和形成。制度设置还产生了其他方面的问题，即与其他政府计划的整合以及不同政府部门之间的合作。[15]

因此，在一开始就充分考虑ECD的纲领策略和具体设计是十分重要的。通过父母、社区领袖和政策制订者获取ECD服务的目标和功效的信息，这可以建立公众意识和巩固服务需求。系统监测可以向政策制定者和计划管理者及时提供计划效果的信息反馈，从而建立计划的支持基础，这是因为恰当的评估可以提供关于计划影响的更令人信服的证据以及关于干预措施施行的更广泛的经验教训。将ECD计划整合到更广泛的发展框架中，并使父母、家庭和社区成员参与其中，这些都能提高计划的可持续性。[16]

两种可能的方法可以扩大ECD干预措施。第一种方法是通过立法使进入公共资助幼儿园成为法定权利，从而扩大幼儿园规模，使其向所有儿童开放，这种方法已经在欧洲几个国家得以实施。这将有明显的债券筹资的暗示（funding implication），但是它的收益将使之得到中下层有子女家庭潜在的广泛支持。

第二种方法将把弱势家庭作为主要目标。考虑到先前介绍的对弱势儿童的干预措施可以带来巨大收益的事实，这个方法可能更有成本效益。为了扩大参与，现金转移支付方案应该作为计划的补充，该方案应根据符合条件的行为（包括家庭护理环境的改变和常规的健康中心诊疗，后者包括生长监测、免疫和营养干预等[17]）进行实施。这将向贫困人口积聚更多的资源，但是其政治经济含意并不明晰。因为有针对性的项目仅有很小范围的支持者，因此它将不能从更广泛的联合阵营中获得支持；而一个具有透明的资格标准和良好的“限制性”监测系统的国家计划，不仅可以动员直接获益者，也可以动员社会中的其他利益相关者支持该计划。

将普遍推行学前教育计划和有条件的现金转移支付方案（CCT）整合在一起是有可能的。这将给参与其中的贫困人群带来最高的收益，同时也将给全体大众带来生产力的进步，但是它仍将代价昂贵。在任何国家实施这种方法都将必须综合考虑成本、收益和财政能力，并且也要反映政治经济情况。

基础教育：扩大学习机会

作为千年发展目标的重要内容，教育是穷人和富人之间以及男性和女性之间的重要的机会均衡器。但是只有当所有儿童无论背景如何，均可以拥有从优质教育中获益的平等机会时，教育对于均衡的承诺方可实现。在报告之前的部分中，我们认为儿童从学校获益的能力受到他们早期获得的认知和交往能力的巨大影响。证据表明，如果弱势儿童继续在低质量的初级学校中学习，那么早期干预的成效就会逐渐消失。[18]

报告第2章证明了在国家内部，由于收入、地区、性别和种族的不同，教育成就存在着巨大的不平等。

报告第5章阐述了信用受限（credit-constrained）居民在教育方面投资不足的经济原因，为向贫困人群提供教育补贴提供了效率方面的理由。父母为子女选择接受低于最优的教育水平（对儿童和社会而言），这是有其他原因的。教育成就有广泛的社会收益，而且这些收益并没有完全被个体获取。例如，教育成就一般与民主加强和犯罪率降低相关，尤其是女童接受教育，这可以降低人口出生率、推动妇女赋权，因此将对家庭中的儿童福利做出重要贡献。另外，教育内在的价值就在于，它可以使人们能够过上同那些有学识、有活力的社会参与者一样的更完整的生活。

从公平和效率角度看，均等化教育特别是基础教育的可及性是理由充分的。对于基础教育，另外一项重要的效率原则就是确保社会中最有才能和最具生产力的人群能够接受到高等教育。在今天的全球化世界中，竞争已经很大程度上基于技能和思想，国家需要培养他们的潜在人才，无论这些人才身处何处。来自贫困家庭的、有主动性和有才能的儿童应该得到和他们富有的同伴类似的超越机会。虽然我们认识到了公平也是高等教育政策的重要维度，但是这里的讨论主要专注于扩大基础教育的可及性和质量政策方面。

我们认为实施旨在加强学习公平性的公共行动是为了使教育成就不仅仅与环境的幸运有关——双亲遗产、社会文化环境、出生地点、一位称职的老师等，而且也是与爱好选择、付出努力和与公平机会观念相一致的才能紧密联系的。这就需要推行干预措施提高受教育需求，提高对学校系统反馈的能力和动机，从而扩大能够负担的可及性和提高教育质量，特别是要关注被排斥群体。

这种方案的内容存在明显的互补性：教育质量改进有助于在校儿童获益，但是它同样对儿童入学率产生影响。即使是没有受过教育的父母也会把他们的孩子从那些他们感觉质量低下的学校中转出。[19]当然，相互的均衡是存在的，如果资源投入到效率改进，就可以使那些已经在学校中的特权者受益，同时，代价就是牺牲了被受排斥群体或地区的教育普及；如果加快教育普及，则可能会降低授课质量。虽然全世界教育系统的长期目标是明确的，但是其各部分的优先级会根据国家、地区、人群的不同而变化。

扩大可及性，尤其是被排斥群体

扩大可及性。数量超过1亿的初级教育学龄儿童没有接受教育，这是因为他们从没有进入学校学习或者中途辍学。[20]因此，52个国家正面临着达不到普及初级教育目标的风险。[21]在大多数的国家中，扩大教育机会意味着要确保可负担的教育可及性，特别是针对贫困农村儿童和弱势群体。

对教育服务供给的更高投入是扩大可及性的一种方法。在诸多国家进行的学校入学率决定因素的分析表明，与学校之间的距离是一个主要的因素。[22]20世纪70年代印度尼西亚的学校建设计划是有史以来最大的类似项目，对其进行的细致评估发现，无论是受教育程度还是收入都出现了显著的提高。[23]这个计划收获了巨大的正面回报，但是由于最初的建设项目成本相当之高（超过1973年印度尼西亚GDP的2％），因而它花费了30年的时间才完成，但是该计划的收益持续了一代人的一生。

但是每个成功的案例中都存在一些问题，高的投入并没有转变为儿童对基础设施、投入和教育的更高的可及性。。在很多情况下，资源并没有被有效利用——过多的投入花费在教师工资提高或班级规模减少上，而并非花费在教学材料上。

影响研究表明，一些低收入国家的贫困人群即使在服务可及性平均水平已经相当高的情况下（如基础教育的情况），仍在坚持要在可及性扩展中获取更多的利益。但是，很明显，单单投入是不足以解决儿童上学问题的（甚至对于巩固他们的已学知识也是低效率的）。在很多国家中，主要的问题已经不是学校的便利性而是儿童的辍学或者并不进入可及的学校上学。[24]因此，最近对于推动可及性的努力已经开始关注需求方面的干预措施：降低学费或者提供激励，甚至为入学买单。

在很多国家，父母需要支付很多成本，这既包括学费，也包括其他很多投入，例如校服、课本等。清除这些成本可以提高入学率。在肯尼亚，由一个NGO项目提供的免费校服和课本使辍学率下降相当大：5年后，参加这个项目的学生多完成了15％年限的教育。另外，很多附近学校的学生也转学到此来获得这个项目的收益。其结果就是班级规模扩大了50％——而这种扩大似乎并没有阻碍父母让子女上学的意图，或者对测试成绩产生可测的负面效应。上述案例至少给我们这样的启示，教育预算的重新配置——更大的班级规模以节省资金用于项目其他的投入——可以在不降低质量的情况下提高入学参与。[25]

取消基础学校学费已经被证明可以提高入学率，但是如果没有可靠的可替代性财政资源，这种做法可能危及教育质量（专栏7.2）。在坦桑尼亚和乌干达，民主进程的推进，公民社会的活跃和减少贫困战略（坦桑尼亚）的进展，这使人民可以表达自己的不满，而消除学费则成为一个重要的政治议题。 

在一些情况下，可能有必要采取取消就学直接费用之外的措施来促使贫困父母让子女上学。这可以通过提供有条件现金转移支付（CCT）和免费用餐来实现。CCT项目向那些有子女就学的贫困家庭（特别是母亲）进行支付。该项目可以视为向贫困家庭补偿子女上学的机会成本，并且也为解决信用市场（credit market）失灵和imperfect agency of parents提供了一条途径。许多入学现金支持项目规模巨大，代表了公共资源的重要职责。最大的几个项目包括墨西哥的Oportunidades（之前为PROGRESA）、巴西的Bolsa Escola，以及孟加拉国的Food for Education Program。[26]

专栏7.2 学费——实现排斥还是履行职责的工具？

对于学费的看法主要有两种观点。一些人认为学费的存在阻止了贫困家庭送他们的子女上学。即使名义上很小数量的学费对于贫困家庭的收入来讲仍是一大笔数字，而且儿童因为上学将要放弃从事家庭经营和家务劳动的收益，学费的成本又随之而来。学费通常被算作是家长考虑子女入学的主要限制之一，取消学费应该能够刺激很多国家入学率的大幅增长，这些国家包括肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达和越南。其他人认为服务使用费用是一种重要的问责制工具，是一种可以赋权给父母去要求学校提供优质服务的重要机制，他们还指出，研究表明即使是贫困家庭，他们也有为优质服务付费的主动意愿。

我们赞同重视问责制的观点，如果放弃收入的资金影响可以被良好控制，且没有高额效率成本或者有害支出削减的话，我们也赞同取消使用费用。通过为学校改进贡献力量或者为父母－教师咨询委员会工作，认可意见和问责制视角可以被更公平地、更好地利用并发挥作用。对于父母而言，这样的以贷代款费用是低廉的，并且也使他们能更充分地参与学校决策制定。

配置到这些项目的预算占现在政府总支出的比例从不到1％（巴西）到高于5％（孟加拉）。这些重要而且并不昂贵的支出总额可以通过在其他支出上的节省来获得，譬如公共服务累退性补贴，这就包括高等教育。这样就存在一个问题：这些项目在教育普及方面的成本收益情况如何？问题的答案取决于项目是否成功普及到那些没有转移支付就不能上学的家庭。

一项对PROGERSA的细致评估发现，全体1到8年级学生的入学率提高了3.4％，其中完成6年级学业的女生的比例提升最快（14.8％）。[27]Morley and Coady (2003)估算了项目的内部收益率（IRR）（考虑批准的成本）为8％，并称转移支付的成本收益是建造学校的10倍。但是De Janvry and Sadoulet (2004)发现大部分的项目收益都被那些原本应该入学的人群所获得，他们建议要重新核准转移支付以提高效率——例如给予年长儿童、原住居民子女和那些居住村庄没有中级中学的儿童特别是女童更多的转移支付。

覆盖到被排斥群体。如果学校拥有充足的支持和受过良好训练、并对工作积极主动认真负责的老师，这对所有人都是有益的。但是，其他的支持可能对提高被排斥群体（如残疾儿童、女童和土著居民）的教育可及性是必要的。

使残疾儿童接受教育是可行的，而且它的成本也是适度的。在乌拉圭，3000美金用作奖励那些提出申请将教育覆盖残疾儿童的学校。基金设立以来的两年内，乌拉圭6％的学校受到了基金奖励，用以负担调整教学资料、教学设备和基础设施的费用，并支持培训教师学习适当的教学方法。

专栏7.3 保加利亚取消了对吉普赛人施行种族隔离制度的学校：Vidin模式

在Vidin，开放社会协会（Open Society Insititute）和吉普赛人NGO(组织名称开头字母为DROM)合作，共同推动吉普赛学生融入主流学校系统中。Vidin是一个有85000居民的保加利亚西北部小镇，1992年的人口普查显示，小镇6％的人口是吉普赛人。在2000－2001学年，460个吉普赛学生（他们是学龄儿童总数的一半）进入了主流学校系统学习。学生们乘公共汽车往返社区和学校。吉普赛观察员与父母和学校沟通互动，鼓励儿童入学。低收入家庭的学生同样可以收到鞋子和学校午餐，并且学校午餐是在公共汽车上给予的，以此来减轻在学校接受赠与的羞耻感。

在准备这个项目计划时，DROM在吉普赛人社区挨家挨户进行了访问，并且试图寻求学校、市长和媒体的支持。最终，计划得到了除了市长之外的所有利益相关者的支持，但是市长也同样没有同意否定计划。DROM邀请了6所Vidin的主流学校在电视上展示计划、办学理念和学校教师。随后吉普赛父母为他们的孩子选择一所学校。这就标志着他们的意见第一次被当局征求。

在第一个学期末，就学率达到了100％，并且他们第一个学期的期终测验成绩和那些非吉普赛儿童已经一样了。父母和老师对此非常满意，尤其是传闻（reported）中那些反吉普赛的、怀有偏见的事件的绝迹更令他们欣慰。教育局被鼓励去其他城市拓展和推广这种做法。另外，35个吉普赛bused children的父母重新回到了学校参加成人教育计划，3个曾经放弃了三年级学业的10多岁的少年请求参加这个项目，所有这些都促使老师们为他们付出额外的工作时间。负面的消息主要包括，24个儿童在1项或者更多项的科目中考试不及格，3个儿童离开了这个项目。

项目的成功主要归因于三个方面。第一，因为孩子们全天都被成年吉普赛人接送和看护，所以父母感受到了他们的子女被保护远离偏见的侵害。第二，学校的吉普赛看护人保证孩子们不会收到粗鲁对待，鼓励父母投入和学生参与课外活动，并且协助老师消除文化差异。第三，孩子们乐于在那些能够真正学到知识的学校学习。

来源：Ringold,Orenstein,and Wilkens (2005)

增进入学的性别平等通常需要为女孩，特别是年长的女孩提供特别的帮助支持。[28]女孩的私人厕所是基本的要求。其他结构方面的改进，包括建立分界墙，当女孩与男孩分享一个工具时需要灵活或者双份的时间，甚至性别区分学校都应尽力减轻父母对于女孩隐私和安全的担心。对于学校而言，削弱而非增强那些对女性老套的和不公平做法（给予男性更多的资源、权力和关注）是必要的。女性教师是男孩和女孩的优秀的角色典范（role model），甚至年轻的女性都可以成为进行训练、支援和编排课程（programmed curriculum）的有效率的老师。国家应该考虑设置女性就业的国家目标，并且对于女性教师实行灵活的年龄和教育背景要求（同时仍旧提供充分的在职培训）。[29]

为了扩大对族群的普及，来自目标族群的教师或者助教是特别有帮助的，他们作为强有力的角色典范，拥有联络沟通族群学生的能力。双语学校同样也是有效的。在马里，双语项目与辍学和重修情况的大幅度下降紧密相关，并且农村学生得分超过了城市儿童。在墨西哥，PROGRESA（即现在的Oportunidades）中的地理定位做法成效显著，原住居民（并非那些没有学校的偏远地区的居民）的入学率相当高。[30]在保加利亚的Vidin，鼓励吉普赛人入学这样的创新方法看来取得了成功。

改进质量

更好的服务质量。扩大基础教育的可及性是必要的，但这并不足够，教育质量对于机会是重要的。但是在学习成绩国际测验中，即使是中等收入国家儿童的成绩也落后于OECD儿童很多，这说明学校中的学习并没有准备把学生变成为有生产力的成人（productive adult），这将使他们在面对全球劳动力市场的残酷竞争时处于下风。[31]来自贫困家庭的儿童无疑接受了质量缺陷更大的教育，因为境况较好的儿童可以去更好的公立学校上学或者离开公共系统而选择进入私立学校的教育。

根据一个国际成绩标准测验（第三次国际数学和科学教学比较研究，TIMSS）的结果，Pritchett (2004a)评估结果认为，根据数据，五个中等收入水平国家15－19岁的绝大多数儿童均缺乏某种教育（没有完成9年级教育或者在TIMSS中表现较差）（图7.1）。[32]但是入学问题仅仅在摩洛哥存在；印度尼西亚和土耳其在保留中等学校学生方面存在困难；哥伦比亚、摩洛哥和菲律宾完成9年级教育的学生中，有四分之三并没有完全学到应学知识。

这些国家应当怎样提高基本的学习成果呢？我们已经从大量试图解释教育成果和产出的研究中很明显地知道：更高的公共投入并不总是会转化为更好的学生学习成果。[33]最近的一项研究使用来自39个国家、6000所学校的260,000个学生的数据，分析了学生TIMSS成绩的决定因素。研究发现，教育投入（生均投入、班级规模、师生比例）无论在学校层次还是在国家层次对学生成绩并没有正面影响。在学校层次的因素中，唯一一个对学生成绩有显著影响的就是教学资料和具有充分正规教育背景的老师。[34]

图7.1 提高强入学率并不足以解决学习差距

来源：Reproduced from Pritchett (2004a). 

注：a.基于1999年数学的八级TIMSS-R得分。为了计算那些得分低于400分的小部分学生——低于OECD均值（500分）1个标准偏差（100分）——Pritchett使用了国家的平均值和标准偏差，并且假设满足正态分布。假设得分随着时间大体不变，所以1999年的测试代表了调查年15－19岁年龄段的总体情况，并且八级评分和九级评分的结果大体类似。

上述结论被一些严谨的微观研究所证实。从1996年起，一组研究者和来自荷兰的NGO（International Chirstelijk Steunfonds Africa）一直致力于设计和评估一系列旨在提高学习成绩的随机实验，实验地点在肯尼亚农村的Busia地区。实验结果表明，课本可及性的增加有助于测试成绩的提高，但是这仅限于那些成绩优异的学生；此外，对于教师的基于成绩的奖励制度最初提高了测验成绩，但是随后作用便消减了。真正对提高测验成绩有效果的就是为13－15岁的女生设置荣誉奖学金——这同样对那些根本不可能获得奖学金的不合格男生和预测验成绩较低女生的学习有正面作用。奖学金是所有测试过的干涉措施中最具成本收益的，它可以以至少低于课本供给20％的成本得到相同的学习结果。[35]

这些结果减弱了整合旨在加强教学和学习动力的附加干涉投入（恰当的种类）的重要性。正如教师激励计划所显示的，计划设计（在这个情况下就是选定被奖励的行为）十分重要。[36]

为大多数弱势群体提高教育质量。大量的项目讨论集中在提高学校层次上的绩效方面，那么如何提高弱势群体和成绩较差学生的学习成效呢？上面提到的肯尼亚农村设置的13－15岁女生荣誉奖学金就是一个例子。印度的Balsakhi项目（一个大型的补习教育项目）则是为成绩较差学生提供帮助的一个成功且划算的方案（专栏7.4）。因为最低能力的儿童在测试成绩中获得了最大的进步，因而这个项目在学生成绩方面起到了均等化的作用。

专栏7.4 补习教育：印度的Balakhi项目

印度的Balsakhi项目是一个大型的补习教育项目，它现在在印度的20个城市中由一个NGO组织（Pratham）和政府合作施行。Pratham雇佣社区中的青年妇女给那些已经达到但还没有熟练掌握三或四年级水平的儿童讲授基本的文学和数学技能。Students are pulled out of regular classes for two hours of the school day for the remedial education。项目收费低廉：每人每年5元。由于易于复制，项目很快扩展开来：1994年在孟买开始施行，现在已经覆盖了20个城市的上万名学生。

最近的对孟买和瓦多达拉的为期两年的随机评估发现，这个项目对学生学习有着非常显著的积极作用。平均来讲，项目使学习成绩在第一年提高了0.15（标准偏差），第二年提高了0.25（标准偏差）。项目成效对于那些处于最底层的儿童来说最为显著，最底层1/3的儿童成绩第一年提高了0.20（标准偏差），第二年则为0.32（标准偏差，其中数学为0.51）。在两个年级层面和两个城市层面上，结果都是类似的。边际意义上，扩展该计划将比雇佣新老师有效12－16倍。

来源:Banerjee and others (2004).

为了达到效率的目的，许多国家将能力相仿的学生组织在一起。但是最近在18－26个国家的发现表明，这种按照能力分组的做法会加剧教育的不平等，这可能是因为它加强了家庭背景的影响，却对平均成绩的提高没有任何贡献。[37]

另一种提高弱势儿童学习成效的选择是为他们提供学校凭单。而关于普遍凭单计划产生的公平和效率影响，存在着明显的争论。有针对性的且经过财富检验的凭单计划显然更有希望实现。[38]在哥伦比亚，一个类似计划的结果是令人惊喜的。PACES项目为超过125000个来自贫困家庭的学生提供了可以抵消一半私立中等学校开销的凭单资助，并且如果学生可以保持令人满意的学习成绩，凭单资助可以延续下去。对于这个随机的普通实验进行评估，其结果表明受凭单资助者重修率降低了，且测验成绩提高了。[39]但是有针对性的凭单计划可能在政治上难以执行——哥伦比亚的计划已经停止了。

加强问责制

许多国家的学习成效低下可以归咎于资源不充分、学校系统反映迟缓及责任感缺乏。因此，为了提高学校绩效，有必要在加强问责制方面付出努力：对于扩大教育普及性达成社会共识，解决被既得利益者俘获的问题，解决服务提供者动力不足的问题以提高学习质量。

专栏7.5 学校凭单：效率还是公平？

学校凭单项目增强了父母为子女选择学校的能力。政府给予父母凭单，（至少在理论上）这可以在他们选择的公立或者私立学校中使用。项目实施期望达到如下目的：学校之间的竞争和公共资源的有效性（这些公共资源用于获得私立学校的教育）可以提高学校系统和学生收益的整体效率。但是，对于凭单计划影响的研究并没有产生确定的或者概括性的结论——很大程度上因为方法论上的挑战和不同改革在细节设计和制度背景上的差异。项目设计可以根据凭单规模、符合资格学生的规模、学校是否收取超过凭单价值的费用，以及学校选择管理规则（如宗教学校是否符合资格等）而进行变化。制度管理、官僚控制、公共学校治理和有资格私立学校的监管等因素同样影响和改变了项目的结果。[40]

智利拥有超过20年的大型凭单项目的经验。但是对于智利学校质量竞争成效的细致分析并没有就项目影响达成共识。美国的一项研究发现，密尔沃基的学校竞争提高了教育收益，而另一项研究则发现竞争对收益没有影响。同样的差异也存在于学校选择影响的相关文献之中。[41]学校选择之间的竞争意味着弱小的公立学校将流失生源，甚至于可能被迫关闭。成功的学校将必须扩建或者新学校（这些新学校应该更有效率）必须要建立。这些制度上的改变表明了政治、技术和管理方面障碍的存在。这些障碍在那些允许大规模学生迁移的普遍凭单计划下将尤为严重。

公立和私立学校之间生产力存在差异的可靠证据依然缺乏。仍考虑智利的情况，它的凭单项目产生了大量的新的非宗教私立学校，它们在那些更为固定的天主教学校旁边运营。一项对智利四年级成绩数据的分析表明，在数学和西班牙语方面，天主教学校比公立学校的成绩更好，而非宗教的私立学校则成绩较差。另一项研究发现，智利无限制的全国范围学校选择导致了中级学生进入了私立学校，却没有任何成绩的提高。[42]

关于影响学生成绩的同辈效应（peer effect）的证据同样并不确定。同辈效应是线性的（这意味着那些转入高质量同辈群体中学习的学生，他们的收获可能会被他们的新同学或者老同学的损失所抵消），还是非线性的（例如，同辈效应的正面作用可以使那些社会经济地位低下的学生获得与其身份不成比例的较多的收益）？这一点并不明确。

因为项目对于效率的影响是不明确的，所以，对普遍凭单项目的公平性效果的谨慎态度是有根据的。因为父母寻求提高他们子女同伴的素质（例如智利中级学生的转移），因此项目可以导致学校的种族和社会经济分层。如果所有的父母都得到了凭单，则在实际进行选择时，由于缺乏信息和无法承担高昂的交通成本和附加费用，低收入家庭就处于较为不利的地位，于是学校分层便产生了。弱势学生将基本集中于低水平学校。美国最近的一项研究反映了同样的担心，“大规模的普遍凭单计划并不能对全体学生的成绩产生实质性的收益并且……它对许多弱势学生是有害的”（Ladd 2002,4）

有一些做法可以使凭单项目更多地惠及弱势学生，但是这些做法可能会削弱项目的政治支持。例如，凭单计划和学校选择可以被仅限于在低收入家庭实施。同样可以通过一系列的做法来改进项目设计，这包括提供到学校的交通服务、要求学校不能在凭单之上征收附加的学费或费用、要求那些供不应求的学校通过随机方式选择学生。不考虑设计细节，凭单项目需要置于教育改革的宏观战略中加以考虑，教育改革将改善学校的制度激励环境，为表现不佳的学校提供改进措施和资源。

达成关于扩展教育普及的社会共识，这有助于解决精英俘获的病症，既富人反对增加公共教育投入的问题。在历史上，国家内意愿表达范围的扩大可以引起基础教育可及性和质量的提高，这种情况在欧洲及北美尤为显著。[43]在巴西、危地马拉和乌干达，民主的转型也激发了在基础教育普及上的推进。[44]但是这些都是长期的过程，现在最基本的行动就是为满足全世界上百万儿童的受教育的迫切需求而付出努力。

可以在打破利益集团对增进公平改革的束缚上——例如教师联合会阻止那些将加强绩效和责任联系的改革[45]——有所进展。显著的收益可以在系统性的改革中得到，这些改革旨在加强客户直接和服务前沿提供者之间的责任关系。[46]在任何一种此类改革中，最至关重要的就是要增强学习绩效的问责制和确保绩效监督相关信息的有效性。绩效问责制同样要求结果管理的自治，这是指向可行的且动机一致的最基层委任决策代表和下放决策权利。[47]

一旦学校系统的责任被明确定义，服务提供者的资源和决策权利与他们的责任保持一致以及监督绩效的信息及时有效，多方面的机制将发挥作用促使学校创造更好的服务绩效。学校自治、社区控制、非政府的提供者、凭单计划和公共组织促使学校对服务结果负责。[48]在20世纪80年代破坏性内战之后，萨尔瓦多重建了它的学校系统，这是通过与地方社区合作实现目标的很好的例子。由于更广泛地发动父母参与，Educo学校实现了入学率的快速增长，同时也没有放弃教育质量的提高，并且减少了教师和学生的旷工和旷课，提高了数学和语言学科的成绩。

实现更好的健康状况 

发展中国家在医疗卫生服务使用和健康状况方面的巨大不平等，不仅仅反映了不同的偏好或者需求——个人获得良好健康水平的能力限制产生了不平等（第2章）。收入是一个重要的限制条件，在特定的不完全金融市场中尤甚。世界上的低收入人群身体健康状况堪忧，并且享用的健康服务甚少（第2章）。种族、家庭和位置同样影响了健康结果。南非黑人的儿童死亡率比白人要高出5.5倍，中国农村居民的预期寿命比城市居民低6岁，而中国最富和最穷省份（北京和贵州）居民预期寿命之间相差10岁。[49]

在健康水平和服务使用上的显著差距反映了不同群体间的巨大不平等，这体现在获得信息、满足合理保健标准的仪器以及避免健康风险的金融保护等多方面。对于卫生、营养、有效服务和治疗选择知识的缺乏降低了对卫生服务的需求，这种情况在那些未受过教育的人群中尤为突出。在家庭之中，有些家庭成员（妇女和儿童）发言权较弱，这就影响了旨在实现他们利益的资源水平。卫生诊所（特别是在贫困边远地区）通常可及性较差，并且在响应顾客需求方面有较高的不响应率和较低的服务质量。最终，疾病当然成为了贫困人群的负担，但是健康打击同样对那些并不十分贫困的人群产生惨痛结果，这是工作收入损失和高额医疗费用支出的双重结果。

不同人群在健康水平上的差距是不公平的，因为这意味着过上富裕生活的不同机会。此外，由于不平等多来自于市场和机构的失败，因此，减少这些不平等将对效率和生产力产生巨大收益。我们通过增强人们对基本卫生实践和服务的知识，扩大人们对可负担医疗服务的可及性，加强服务提供者问责制等方式，关注评估竞争领域的方法以实现人们更高的健康水平。

专栏7.6 与母亲们一起工作来对抗疟疾

在非洲，疟疾每年导致接近100万儿童死亡。使母亲们能够采取行动在家庭治疗她们的子女，这对于降低死亡率十分有效。埃塞俄比亚的提格雷地区从社区中挑选“母亲协调者”并加以训练，让她们给其他的母亲讲授热病和疟疾的症状知识。为母亲们提供氯喹，教授她们如何能够以每服药0.08美元的成本进行药物管理。通过对母亲的教育，不需要重新安置儿童（force the child to relocate），提格雷地区就提供了快速、有效的疾病治疗，死亡率降低了40％，under-five，并且减轻了医院严重疟疾病例的负担。

来源：World Bank (2004k).

扩展知识

病人在健康上的投资不足反映了知识的缺乏和家庭中的代理及动机（agency and incentive）问题，以及资源的缺乏。在需要医疗服务的时候，知识缺乏将阻止人们寻求医疗的帮助，即使价格不是问题，可以负担。正如第5章所述，即使肯尼亚的驱虫机免费为儿童服务，接受治疗的比例也仅为57％。同样，在玻利维亚，即使母亲符合条件进行免费接生，仍有大量的贫困家庭的婴儿没有被受过专业训练的人员接生。在印度，尽管免疫是免费的，仍有60％的儿童没有完全免疫，对接种好处和诊所位置的不了解成为他们孩子没有接受免疫的主要原因。

知识缺乏同样导致人们支付并不适当的医疗费用。未经过认证和不道德的服务提供者为那些不了解自己切身利益的患者进行过度的治疗和开出过量药方。例如，一个印度尼西亚的贫困儿童在每次痢疾时服用了4粒以上的药丸（通常这些是没有疗效的），而没有采用有效且便宜的口服补液疗法。[50]

教育是一种解决病人知识缺乏问题的自然方法。Elo and Preston (1996)估算，1年全国性的额外教育可以降低8％的死亡率——一半是直接作用，一半是通过增加收入的作用。女性教育是特别奏效的，接受更好教育的母亲将可以更好地实践儿童健康行为，这包括洗手、粪便正确处理、育前护理、通过专业人士接生、免疫和接受更好的儿童诊所服务。

社区卫生机构提供了划算的关于疾病预防和健康行为的指导说明。通过雇佣非专业人员，很多国家已经以低成本在社会大众之中提高了知识普及，例如巴西的家庭健康计划和埃塞俄比亚的“母亲协调员”计划，后者支持以家庭为基础的疟疾治疗（专栏7.6）。社区健康工作者同样高效节约地提高了卫生服务对贫困人群的覆盖。

公共信息活动可以通过在已有健康诊所的工作或直接面向社区的活动来增强大众的健康知识。同样可能与私人机构合作，销售具有社会价值的产品，例如灭蚊网、水净化方法、富含维生素A的食物和肥皂——正如在哥斯达黎加、萨尔瓦多和危地马拉等国进行的中美洲主动洗手计划。[51]媒体行动同样是有效的。例如，在泰国、乌干达和巴西，艾滋病信息的频繁播放是减少艾滋病传播行动的重要组成部分。泰国的媒体行动被认为对减少艾滋病的传播具有重要作用，现在的艾滋病水平可以使泰国能够考虑开展一项财政上可行的艾滋病人治疗计划。[52]

但是无论是信息还是免费服务都不足以推动那些权利低下和发言权微弱的人群使用服务。妇女和儿童的健康通常被认为是有益的额外干涉措施。通过有条件的转移支付，墨西哥的PROGRESA（现在为Oportuniddes）计划设计可以鼓励妇女参加育前和育后的诊所诊视，并带她们的孩子进行免疫和成长监测。在计划的前三个月，怀孕妇女的诊所诊视率提高了8％，这就使新生儿疾病发生率降低了25％，1－3岁儿童的年均成长率上升了16％。这个计划的一个重要设计特点就是对妇女进行转移支付。尽管计划对母亲的时间提出了更多的要求，但是参与者认为得到的收益值得这样的付出。妇女们同时表示，她们感到更加自信，并且对家庭资源和她们的时间及出行有了更多的控制权。巴西、哥伦比亚和尼加拉瓜也开展了同样的妇幼保健计划。[53]

扩大可及性 

对优质卫生服务机构的可及性仍在很多方面存在问题，农村居民通常要支付额外的出行时间和住宿成本，这就给他们强加了沉重的负担。而城市居民则很容易的可以到达卫生中心接受服务。在布隆迪，98％的城市居民可以在1小时内到达某个卫生中心，而仅有65%的农村居民可以如此。即使在农村内部，仍存在巨大差异。尼日利亚农村居民中，仅有50％的最贫困人群可以在1小时内到达某个诊所，而84％的最富裕人群可以如此。

即使卫生服务机构是可及的，服务质量仍差距甚大。有些机构药品库存充足，并由训练有素且热情负责的人员进行妥善经营。但是很多机构并不是这样。它们通常机构荒废，几乎没有药品库存，并且由那些训练不佳、态度恶劣且经常旷工的医疗人员经营。那些物质上的弱势人群恰恰还要与低劣的服务质量和可及性差的卫生机构服务抗争奋斗。少数民族在接受卫生保健服务时，通常遭遇恶劣的服务质量（专栏7.8）。

专栏7.7 贫苦人群和少数民族接受低质量的医疗服务

来自印度、印度尼西亚、墨西哥和坦桑尼亚的新近研究表明，贫困人群系统性的接受了来自公共和私人服务提供者的质量低下的医疗服务。[54]而少数民族的情况则更为糟糕。墨西哥的证据表明，即使在贫困的农村，在穷人和富人之间，以及本地人和外乡人之间存在着医疗服务的质量差异。

在墨西哥最贫困的1/5人口中，本地妇女接受的产前护理是由仅有25％质量水平的医生完成的，而同样的外乡人妇女接受的则是50％质量水平的医生服务。最富裕的1/5人口的情况就好的多了，但是即使是在富人之间，本地人接受的服务仍比外乡人要差，这说明歧视是存在的，或者文化障碍正在起作用。

不考虑收入，墨西哥本地人接受了低质量的医疗服务

来源：Barber, Bertozzi, and Gertler (2005)

无论在哪里，公平的卫生服务提供所遇到的最重要的一个障碍就是吸引在城市受教育的医生到贫困地区工作是困难的。智利、墨西哥和泰国曾经使用财政手段等激励方法鼓励合格的医务人员去农村工作。[55]在印度尼西亚，医生在得到一个待遇优越的行政职位之前，必须在卫生中心完成一段时间的义务服务。义务服务为期5年，而如果到边远地区服务，那么时间可以缩短。1985－1994年，该方法使卫生中心的医生数目平均增长了97％，而大部分的边远省份则增长了超过200％。[56]

专栏7.8 马来西亚和斯里兰卡妇女健康状况良好

尽管在过去的几十年中，世界各地在健康、生存和丰产方面取得了巨大的进展，但是全球的产妇死亡率并没有显著地下降。不过，斯里兰卡和马来西亚是特例。斯里兰卡的产妇死亡率（每10万例活产的死亡人数）从1930年的2136下降到1996年的24。在马来西亚这一指标从1933年的1085下降到1997年的19。什么可以解释这一显著的下降？提高农村居民和弱势社区的可及性是这两个国家战略的重要组成部分。斯里兰卡和马来西亚使农村地区能够普遍地获得可以胜任的专业接生员以及监督下的护士接生员（professional midwives and supervisory nurse-midwives）的服务。接生员协助孕妇在家庭和小型农村医院生产，并对并发症进行初始治疗。她们得到了合适药物和设备的稳定供给，并且也得到了改善后的通讯、交通和后援服务的支持。除了清除资金和地理障碍之外，她们同样帮助克服文化阻碍和破除传统陋习。因为接生员的服务在本地可以有效获得，并且她们也非常受到尊敬，她们便拓展了与社区的联系以及与传统接生人员的合作。

马来西亚和斯里兰卡还执行了其他补充性战略。交通服务（马来西亚）和交通补贴（斯里兰卡）向需要紧急前往医院诊视的人提供。马来西亚的健康项目是综合农村发展努力（integrated rural development effort）的一部分，它包括投资于诊所、农村道路和农村学校。类似地，斯里兰卡的政府投资为所有地区提供免费的初级和中级教育、免费的医疗服务和食品补贴。他们的观念认为，基本的医疗服务在教育和其他形式的基础设施的协同配合下将更好发挥作用。例如，更好的路面状况将使达到农村医疗设施更加便利，同时也方便了产科急诊的交通。通过解决多维度的平等问题，这些国家取得了显著的健康成就。

在产妇死亡率方面取得令人瞩目的成就是可能的。甚为重要的是，马来西亚和斯里兰卡的经验表明这一成就是可以通过适度的投资而实现的。20世纪50年代以来，卫生服务的公共投资占GDP的比重，马来西亚在1.4%和1.8%之间变动，斯里兰卡则为平均1.8%，并且这两个国家花费在妇幼保健（MCH）上的支出少于GDP的0.4%。同等收入水平国家的卫生支出远高于马来西亚和斯里兰卡，但却取得了类似的（如果不高于马来西亚和斯里兰卡）产妇死亡率。

来源:Pathmanathan and others (2003).

扩大农村卫生基础设施的普及和提供医生到贫困地区工作的激励，这对很多贫穷国家而言是负担不起的。但是仍有其他的方法可以降低间接成本（运输成本及运输时间）和贫困社区的医疗服务边缘性。在阿富汗、索马里和突尼斯，流动分支诊所去人烟稀少居住区工作，在当地提供卫生服务，运送必需的优良设备。孟加拉、古巴、冈比亚、印度和马达加斯加训练社区卫生工作人员，扩大多种服务内容的服务提供范围，包括疟疾预防、免疫、家庭计划、TB病人治疗、家庭诊视和新生儿护理等。结果显示，这种做法以更低的单位成本实现了服务覆盖率的增加和健康成果的可测的提高。通过一项旨在监测婴儿出生1个月内的体重和健康状况的农村卫生计划，印度Maharasthra的农村婴儿死亡率从1995年的每1000活产75.5例降低到1998年的每1000活产38.8例。[57]

其他项目关注母亲健康和生产安全。通过使农村能够切实有效地获得专业接生员和纳入管理的护士接生员的服务，马来西亚和斯里兰卡的产妇死亡率实现了引人瞩目的减少（专栏7.8）。在玻利维亚，具有高度妇科风险的孕妇在产期之前若干天被送到大型的诊所进行诊视；在斯里兰卡，指挥电台派遣四轮车辆接送她们。

资金上可以负担的医疗卫生服务

对于消费者来讲，医疗卫生资金系统有两个目的：可以负担接受基本治疗，在灾难性的疾病成本下可以获得资金保障。当“治疗”的收益不仅仅是针对个人的，而且还广泛的外溢到社会中时，这就是政府实施干预（公共补贴）措施的典型情况。避免疟疾传播肆虐的干预措施就属于这种类型。床网分配计划（bed-net distribution program）（红十字会和国家卫生部参与其中）提高了最贫困1/5人口的使用率，在加纳北部的一个地区，从3％提高到60％，在赞比亚的五个农村地区从18％提高到82％。[58]免疫、疾病传播媒介控制和对肺结核、艾滋病毒/艾滋病及其他传染病干预措施也同样应该如此。

但是，政府干预措施的情况超过了那些易于接受的公共卫生原因：获得基于财富的抵御健康风险资金保障上存在不公平，种族不平等以及地理位置差异都是政府实施干预措施的基本理由。现金支付是低收入国家医疗卫生资金的主要形式。但是，流动性障碍和不完善的信用市场通常使对贫困人群进行现金支付变得困难，降低了这种形式的使用率，也降低了健康水平和生产力水平。1998年，越南建立医疗保险之前，30％的贫困居民非食品预算是医疗开支，而最富裕的1/5人口的开支中仅有15%与健康相关。1997年，柬埔寨的医院就吸收了88％的居民非食品平均消费，而对于最贫困的人群，医疗费用则超过整个的非食品预算。在欧洲和中亚的转型经济中，随着20世纪90年代预支付制度的瓦解，现金支出暴涨，其总额占了乔治亚和阿塞拜疆卫生资源的80％。在亚美尼亚，91％的患者表示他们必须为接受的服务支付现金。[59]在这些地区，医疗卫生服务使用大大减少，预支付制度的瓦解则对贫困人群打击巨大。

现金支付的递减特性是很好理解的，但是对此并没有简单的答案，这在低收入国家中尤甚。低收入国家正规部门孱弱，管理能力有限，它们对动员资源支付基本卫生服务和建立足够规模的风险分担机制large enough risk pools力不从心。因此，发展中国家面临着提供基本卫生服务和扩大资金保障之间的取舍选择。[60]一些证据表明，相对于低频率但高成本的健康冲击，贫困人群能够更好地抵御低成本、高频率的健康意外冲击。[61]如果是这样的话，贫困人群应该通过某种形式的分担机制pooling mechanism，更好地抵御那些低风险但高成本的健康冲击。但是，要将对灾难性健康风险的抵御普及到贫困人群，这并不是简单的任务。

降低现金支付成本需要将健康风险承担和预支付制度结合起来——通过contributory保险计划、由一般性税收收入资助的国家卫生服务，或者两者的混合来实现。在所有情况下，覆盖到贫困人群要求一些卫生保健成本补贴的方法，因此fiscal room和政治承诺是至关重要的。在每个低收入国家，社区保险计划（有时由NGO或者捐赠基金补充实施）可以为某些人群提供保障，但是通常这些服务并不能惠及最贫困人群。当正规劳动力市场份额较高且政府管理能力较强时，contributory计划（私人或社会）运行效果颇佳。因为额外费用和copayments高的难以负担，因此单纯的contributory计划一般都不能惠及穷人。在巴西、智利、纳米比亚、南非、美国、乌拉圭和津巴布韦，私人保险是卫生资金系统中的重要组成部分。但是在上述7个国家中，私人保险通常被正规部门就业人员采用，剩下卫生部为覆盖穷人和服务水平低下的计划提供公共基金支持。[62]

社会保险的一个特征就是通过工作纳税达到强制覆盖。社会保险收益对于贡献者而言是有限的，提供者一般来自公共部门，即使私人提供者也是符合条件的。社会保险有产生巨大的风险共享pool的吸引力，并且原则上讲是可以通过交叉补贴惠及贫困人群的。但是，当正规就业部门规模较小，惠及穷人的潜力就是有限的了，这是因为使足够大的人口比例参与其中是困难的。这就使该系统变成了某些人享用卫生服务特权的通行证，而使大多数的人口享用的服务水平低下。例如，在墨西哥，人均社会保险卫生支出比卫生部支付的人均开支高5倍。[63]同时社会保险所要求的工资税引起了劳动力市场扭曲，特别是引起了以双重劳动力市场为特征的设置。

来自公平和效率方面的挑战是巨大的，但是少数的中等收入国家在社会保险系统良好运转方面做出了重要的尝试。例如，哥伦比亚实行了针对穷人的交叉补贴计划，并由一般性税收收入提供支持。这个计划产生了相当大的收益：贫困人群覆盖率提高（10年间由9％上升到48％），非卧床患者的现金支付成本降低，由医师护理的生产率以及农村妇女的产前护理率快速提高（分别提高了66％和48％），以及参加保险人群中的儿童死亡率下降（从每1000新生儿44例下降到每1000新生儿15例）。但是，当面临着上升的财政成本，项目的可持续性便存在一些问题，这反映了如果改革要威胁既得利益者（这里指公共医院和改革前的社会安全制度）的特权，那么系统性的改革将是困难的。[64]

专栏7.9 泰国为卫生服务普及计划进行支持动员

随着普及计划2002年的引入，几乎所有的泰国人口都被卫生计划所覆盖（专栏图1）。这可能很大程度是因为1997年的民主转型引入了一个发言权和开放度增强的时代，并且提高了对贫困人群利益的政治关注。技术上的准备——设计的细节已经详细考虑并且进行一段时间的实验考验——同样有助于为改革赢取支持，同时先前对医疗卫生基础设施的投资已经几乎在每个农村分区建立起了一个卫生中心，这就提供了计划成功执行的保证。

20世纪90年代早期的腐败和政治不公正，以及军事统治下的干预时代都为民主改革和1997年的自由宪法做好了铺垫。新宪法的两条规定对于确保卫生机构改革顺利进行意义重大：医疗卫生可及性的公平原则，公民社会拥有提交影响公民权力和国家作用的立法建议的机会（如果他们拥有50000个签名联署）。在2000年的3月，基本上与这个项目的可行性研究报告完成的同一时间，由11个NGO组成的网络向国会递交了要求实现医疗卫生普及的法案草稿。1999年到2001年，这种压力同样捕捉了大众的兴趣，并且通过强调现行卫生系统缺点的方法将这个问题列入了政治议程中。

这种政治的鼓动行为引起了反对党泰爱泰党（TRT）的重视。TRT采纳了这个政策，这是因为它得到了广泛的支持，在管理上和技术上都是可行的，并且与该党的理念相一致。TRT通过强调深陷金融危机的卫生问题，而有效地将1997年的金融危机变为了一个机会。接着，TRT在2001年取得了压倒性的胜利，它引入了自己的卫生服务普及立法，并在2002年11月通过。

泰国增长中的覆盖率

来源: Pitayarangsarit (2004).

许多发展中国家的卫生部和由一般性的税收收入提供资金投入的国有卫生机构运营着国家卫生服务。它们运营的这个系统通常是低效率和不公平的，不但反映了严重的资源和机构能力约束，也反映了它们对于富人和有影响力人群的偏爱。服务本来应覆盖所有人，但是高额现金支付使很多贫困人群无法享用服务。国家尝试很多方法改进获得由国家卫生系统提供的医疗卫生服务的公平性，例如免除所有使用者的费用，推迟费用支付或者为贫困人群提供凭单补贴。

2001年，乌干达取消了所有人的使用费用，其结果便是医疗卫生服务使用的显著上升、患病率的下降和更好的身体检查（特别是针对穷人）。[65]但是使用费用的免除如果有效的话，可以减少卫生机构的资源和降低它的服务质量，当然除非预算资金可以弥补卫生机构资金和资源的不足。乌干达似乎已经避免了服务质量的下降，这归功于卫生预算的大幅度上升，并且预算的上升超过了对由于免除使用费用而造成收入损失的补偿。

泰国于2002年实施的“30铢”计划（或普遍覆盖计划）目标是为每个泰国公民提供医疗卫生保障。它由先前已有的面向穷人和未参加保险的计划组成，并且根据人头向服务提供者分配资源，而且每个诊视的收费仅有30铢。公共卫生部行使决策管理者和中央财政支付者的权利，地区机构则进行服务提供者的选择。该计划在预算成本有限的情况下，显著地提高了服务的使用率和覆盖率，大约3/4的国民从中受益，95％的人口参与了全面的保险计划（专栏7.9）。 

但是，关于该计划存在一个普遍共识，那就是现有的人头税率过低，并且系统的资金不足。这就使私人提供者缺乏动力去参与该计划，同时也就导致了对公共供给者财政上的压榨，并对服务质量产生了负面影响。[66]高度的使用率使卫生人员疲于提供服务，工作量的增加（报酬却仍较低）加速了医护人员离开公共卫生系统。对供给方的明晰的评测需要与旨在扩大可及性的卫生财政改革一起考虑，虽然成就是客观的，而且计划得到了多方面的广泛支持。泰国能够执行这项改革，很大程度上归功于在民主改革下才可能实现的广泛支持，而先前设计合理的投资和卫生基础设施同样对其有所帮助。

其他国家通过一般性税收收入支持的针对性项目减少贫困人群的成本。亚美尼亚的有针对性的fee-waiver系统抑制了贫困人群卫生服务使用率的下降。但是在许多情况下，失去良好的资金支持和针对性，简单的服务免费和服务减价的立法并不能达到预期目的。通过政府凭单补贴和建立与医院的公民社会伙伴关系等方式进行有针对性的支付有助于目的的达到。中国云南省通过妇幼保健减贫基金向贫困患者提供凭单补贴，这给予服务提供者一个更可靠的支付保证。在柬埔寨，政府医院、MSF和一个小型的本地NGO达成了较有希望的合作伙伴关系，为被这家NGO的社会工作人员认可的贫困人群支付住院费用。因为医院利益完全得到补偿，因而，贫困患者得到了和那些自己支付费用的患者同样的医疗服务。[67]

越南为贫困人群引入了健康卡片制度。计划实施的第一年（2002年），在越南1430万符合条件的人口当中，有1100万从这个计划中受益。这个计划已经显著地提高了政府对贫困人群和突出的贫困地区的卫生财政投入。但是，对平均每个受益者的投入资金仍是不足的，并且成本分享的安排可能会强加给贫困地区和少数民族地区人口过大的负担。[68]

许多发展中国家是混合的系统，卫生部、私人保险、社会保险和针对性计划同时存在，以为不同的人群服务。这种多种形式并存的系统有分裂的趋势，并可能导致管理成本上升、限制pool规模和破坏公平及效率目标。智利的双重普遍覆盖系统已经出现了严重的分裂，健康和富裕人群参与私人计划，剩下公共计划负担过多的贫困人群和患病人群。智利正在试图通过建立一个“虚拟pool”来解决这个问题，颁布一揽子共有基本利益办法，制定灾难保险方案，允许计划间利益的移动，确定最低质量和最长等候时间标准。

基于社区的医疗保险（CBHI）计划已经在一些没有被国家卫生系统包含在内的社区中发展起来了。社区成员向某个本地基金志愿捐赠，当任何一个成员遇到健康打击时，可以使用这个基金，社区正是通过这个机制来消除健康风险。这种计划据说可以减少现金支出，并提高了社区成员的使用；但是计划一般无法覆盖到最贫困人群和被社会排斥人群，也无法给予社区成员足够的抵御资金风险的保护。[69]

单单通过保险是无法实现公平的目的的。对于计划收益和过程了解不充分，甚至向社区保险计划提交要求的文字工作都可以阻碍公平实现。医院通常要求在履行义务的同时或者之前进行支付，但是保险要求要随后才能实现，这就要求患者要事先支付。印度的自我雇佣妇女联合会（SEWA）已经正在试图解决在已经充分构建的CBHI计划中存在的类似困难。SEWA正在测试进行户对户的成员教育访谈，退还选定医院的保险金，并向那些还在医院中的成员退还保险金。[70]

强化供给者激励

清除知识、可及性和可负担性约束是重要的，但是它们还不足以改善卫生服务使用情况和提高健康水平。服务中的手术时间、等待时间、卫生人员部署、个人能力和性格正直与否、文化适应性都是非常重要的。对不专业的治疗、滥用药品和腐败现象的投诉在全世界都普遍存在。那些在公共诊所中获得授权或未获得授权的公共医疗人员破坏了公共卫生机构的信用，抬高了贫困家庭的支出，并导致了贫困人群使用包括医疗术士在内的私人医疗服务。在孟加拉，大型诊所的医疗人员旷工率达40％，而在一些只有一位医师的小型分支诊所旷工率高达74％。更普遍的是，使用恶劣的医疗服务的同时，还要忍受管理水平的低下和公共卫生系统内的毫无动力，这就包括低效率的技术和结构支持、专业职业构架的缺乏和不恰当的财政激励。此外，对于服务提供者责任和服务质量的过低要求同样是一个问题。[71]

如果被组织起来，贫困人群和社区将拥有更多的发言权和对卫生服务提供者更强的影响力。政府可以帮助并支持社区组织，加强服务提供者的问责制。确定明确定义的目标对于具备透明过程监督标准的卫生服务提供大有裨益。这允许社区可以监督卫生人员和卫生机构，并且当服务提供者为达到既定目标而形成了充分自治管理时，它可以促进服务提供者加强主动性和问责制。

政府同样需要非公共的卫生保健提供者参与进来：在许多国家中，NGO和私人提供者是卫生网络的重要组成部分。NGO特别有助于为偏远地区和难于覆盖的人群提供服务：孟加拉农村进步委员会（BRAC）培训社区工作者发现那些需要紧急医疗护理的特别贫困的人群。在约旦，半数或者半数以上的门诊病人由私人提供者提供服务。[72]许多私人提供者提供了卓越的服务。但是有些并非如此——例如诊断错误、处方错误或者过量等情况。在墨西哥，即使是富裕的妇女，她们接受的私人提供者的服务也比公共提供者的服务水平要差(Barber, Bertossi, and Gertler 2005)。Without unduly discouraging私人营利卫生机构，政府需要对非公共服务提供者进行资格审查和适当的管制。

社会保障：管理风险和提供社会援助

代表性的观点认为，社会保障政策是一种再分配方式。这当然是很重要的，但是最近的理论和实践工作同样强调了社会保障至关重要的增强机会作用。[73]正如第5章所述，在发展中国家普遍的金融市场失败导致了未保险风险和信用约束的广泛存在。风险管理的不平等能力意味着从事高风险但高回报活动的机会是不平等的。家庭处理危机的方式将限制未来的发展机会，例如distress sales、放弃卫生保健、教育或食物摄入。通过帮助穷人管理风险，社会保障计划扩大了他们的能力并提高了整体效率。

即使最纯粹的再分配计划都有重要的增强机会作用。以巴西和南非的社会养老金计划为例，这些计划是纯粹对老年人的有针对性的转移支付，以避免他们陷入贫困，但是计划同样有上述作用之外的重要福利影响。归功于养老金的有规律支付，计划增强了项目参与者对贷款的可获得性，这就可以促进了对居民的身体资本和儿童及老人的人力资本的更高的投资。[74]

但是，社会保障系统所起的作用远比帮助个体居民远离贫困、增强它们的机会要多——它同样有助于社会开展改革，因为没有社会保障系统，改革将有不可克服的公平和政治成本。那些影响效率和政府财政立场的改革——例如提高公用产品价格、取消普通的食品补贴、引入养老金的固定缴款计划、贸易自由化——在政治上将是不可行的，当然除非政策会补偿利益受损者。重要的是，永久性的社会保障有助于减少那些为每次改革进行的特殊补偿计划[75]——这是更加重要的，因为这样的计划是非常难于很有效率地启动和停止的。

所有的一切都证明，社会保障存在一个动态的效率基本逻辑。但是，关于转移支付政策效率的重要争论依然存在。政策设计问题十分关键，因为设计不当的项目对效率有显著的负面结果。税收和缴款存在扭曲成本，特别是当与利益紧密相连时（见focus5对于税收政策的讨论）这种情况尤甚；此外，转移支付可以降低工作动机、减少私人储蓄和削弱非正式的保险机制。欧洲在20世纪后半期的经验表明，归功于对生产力影响的细致关注，精心设计的社会（及税收）政策的确可以和强劲的经济增长保持一致。[76]

项目选择因国而异

社会保障通常包括两类干涉措施：

  contributory项目（社会保险）最主要是通过平缓困难时期的个人收入来进行风险管理。这些计划通常通过大量的个体实现风险平摊，并且包括了老年人和残疾人养老金，以及医疗和失业保险。

  一般性税收支持的转移支付（社会援助）重点在于由富人向穷人的再分配。它们包括了针对贫困人群的大量的现金或实物所得项目。

图7.4 几乎所有国家的社会保险支出都大于社会救助支出（占GDP百分比）

来源：74个国家的数据来自世界银行公共支出回顾或其他类似工作。OECD数据来自OECD社会支出数据库。

注：非洲平均仅仅基于两个国家的数据计算得到。OECD国家排除那些已经在地区平均中进行计算的国家（如波兰和墨西哥）。

这些可以通过劳动力市场监管（例如雇佣和解雇工人，这些在第9章中进行了讨论）加以补充。社会保障支出占GDP的比例存在很大的差异性，越发达的地区占投入总数的份额越多（表7.4）。几乎所有国家的社会保险支出都大于社会援助项目支出。

关于干涉措施的适当平衡点并没有形成共识——即使在那些拥有充足资源和能力去实施任何需要的组合国家之中。一些观察家认为社会保险的普遍性高于有针对性的社会援助计划，因为后者是基于政治经济因素考虑的。他们还认为有针对性的计划是通过界定而排他，因此会引发不合。[77]但是一些重要的OECD国家（特别是新西兰、澳大利亚、美国和英国）已经选择了包含更多有针对性转移支付内容和更少慷慨的普遍项目内容的社会保障系统。[78]

许多发展中国家由于财政和管理能力有限，它们面临着系统选择的约束。许多贫穷和低收入国家缺乏管理的sophistication和充足的城市化及正规就业水平，这就需要执行社会保险计划，高的社会保障税分割了劳动力市场并鼓励了非正式化的就业。

表7.1   社会保障计划示例

对少数民族的肯定性行动

对于那些根本不能实现普遍的社会保险系统的国家，什么是它们的选择呢？大量的社会援助计划可供选择，每个计划在服务人群、管理要求、利益补充、激励效果和政治因素等方面各不相同（表7.1）。这些计划如果可以精心加以组合，那么通常可以形成一个使用可行手段、覆盖适当人群的社会保障系统。计划的组合和它们的特性将取决于不同的背景——也就是面临的风险、城市化水平、年龄结构、正规部门规模、管理能力和补充性的社会政策及社会文化或政治因素。

 下面，我们讨论针对四类重要人群的计划：

 l 工作的贫困人群

 2 未工作的年轻人

 3 未工作的老年人

  特殊的易受攻击人群

在很多情况下，第二和第三类人群通常是可以从针对工作贫困人群的计划中获益的家庭的成员。所以针对第一类人群的计划覆盖范围越广泛，针对第二和第三类人群的计划的需求就越小，他们的数量可能越小并且越受关注。

针对工作贫困人群的计划

大多数的人，特别是贫困人群，依靠劳动收入来维持生活；许多在非正规部门中的人群则通过自给农业或者为他人耕作营生。通过增强劳动力市场机能和执行合理的宏观经济政策，劳动市场风险可以降低（第9章）。但是即使拥有最完善机能的劳动力市场也不能完全清除失业的风险。而且，在收成不好或者价格过低的年份，劳动收入可能还不足以阻止贫困发生。

一系列的措施可以有助于解决收入不足的风险——例如失业保险、基于需求的社会援助和公共工程。食品、公共事业和房屋价格补贴也是解决劳动收入不足问题的部分手段，尽管它们伴随着突出的贫困人群目标确定问题，并有时存在巨大的扭曲成本。

作为降低正规部门人员失业风险的明显工具，失业保险在那些拥有大规模非正规就业部门的国家将不能发挥应有作用。即使这样，计划仍可能可以覆盖非正规部门中相当大一部分就业者，并为他们减轻负担（第9章）。例如，为了应对1998年东亚金融危机，韩国将本国的年轻人失业保险计划扩展到小型公司以及临时工和daily worker。[79]

基于需求的现金转移支付是典型的社会援助手段，它在高收入国家相当普遍。这样的计划是潜在地非常有效率的。非转移支付成本较低，通常是整个计划成本的5－10％。这类计划不需要向参与者征税而使他们放弃自己的部分所得，计划将现金支付给接受者，然后他们就拥有完全的消费者自主权。

但是这类计划面临着两种挑战。第一，它们需要一个靶向机制（targeting mechanism）。在高收入国家的传统机制是财富验证检验。因为在这些设置中，收入大部分是正规的，所以，搜集收入和资产的准确信息是可行的，而且成本较低。东欧国家同样拥有实行财富验证项目的成功经验，尽管与高收入国家相比，它们验证财富和资产是困难的和不准确的。拉丁美洲的代理财富检验（根据那些容易观察的收入指标）已经被证实是相当准确和低成本的。那些非正规部门收入份额很高的低收入国家，它们在设定靶向机制方面存在巨大困难。尽管证据是不清晰的，但是，基于社区的系统已经被证实在世界上的一些国家中运转良好，特别是在精英俘获情况并不严重、具有相当强同质性的农村社区中（阿尔巴尼亚、孟加拉、埃塞俄比亚、印度尼西亚、乌干达和乌兹别克斯坦）尤为如此。在此，靶向的问题已经可以被解决。[80]

第二个挑战可能是更大的，它是存在于技术设计和政治支持两方面的。基于需求的转移支付存在一个固有的阻碍因素而使其无法惠及处于工作年龄的人群，这是因为项目的进入（或收益水平）取决于收入。传统的机制能够部分清除阻碍因素，手段主要包括保持项目收益较多地低于最低收入（如保加利亚或罗马尼亚），或者低于简单工作农民的收入（如吉尔吉斯斯坦），或者当收入增加时平缓地降低项目收益（如大多数的工业国家），或者收入所得税抵免（如英国和美国）。[81]

新一波的努力采用了一种有活力的方法来鼓励处于上述传统机制中的人群从援助需求中自我独立或者“毕业”。智利的Puente计划通过广泛的社会工作诊断和发现每个家庭经济独立的障碍，并为该家庭在2年期间解决主要障碍准备了定制化的合同。孟加拉的脆弱群体发展收入产生计划（IGVGD，由BRAC运行）给予贫困的农村妇女为期18个月的以货代款援助。在此期间，她们被要求要积累积蓄并参与商业训练。在期限的末期，妇女们有机会从这个项目中“毕业”而进入定期微观金融项目。罗马尼亚和保加利亚的一些项目增加了公共服务的要求（因此模糊了财富检验社会援助计划和公共工程计划之间的界限）。[82]因此，无论是在传统的或者创新的机制中，阻碍因素的问题都可以被缓和。

旨在支持工作贫困人群和失业贫困人群的公共工程计划已经在很多国家广泛使用（专栏7.10）。通过提供低薪的工作机会，这些计划自我选择了那些体格强健的穷人，避免了财富检验和work disincentives。在优秀的计划中，工程是创造资产和服务的高回报活动。这种self-targetting状态的项目表象是有益的，因为在发展中国家非正规性十分普遍，并且收入是很难衡量的。它作为在经济危机中对抗贫困的反周期工具之一，尤为有效：经济危机之后，当工作者重新获得他们的日常生计资源时，他们将退出这个计划。基础设施公共工程计划在低收入国家、postconflict settings和post–natural disaster settings中特别受欢迎。

公共工程计划同样存在一些缺点。选择和运行这些计划的管理能力是很重要的。通常被引述的优秀计划的确是全世界执行的公共工程计划中的少数。很多计划已经失败了，它们通常没有能力line up和提供有用的公共工程，也没有能力提供充足的非劳动投入或者正确设定工资。

即使计划运转良好，但是参与者得到的净收益通常只是计划总成本的很小一部分。首先，管理、原材料、设备和有技能劳动力需求占去了40－60％的计划成本。其次，工作者必须为参与计划放弃一些收入：不参与计划，他们通常可以从事某些兼职工作或者从事低回报的自我雇佣活动。在阿根廷的Trabajar，因参与计划而放弃的收入是总收入的一半，而在Maharashtra的就业保障计划中，这一比例是53％，在玻利维亚的ESF中为60％。[83]理论上讲，放弃的收入可以通过允许柔性工作时间或者兼职而最小化，但是这将使对公共工程和工作者的监督变得复杂。

专栏7.10 公共工程计划：主要观点

公共工程计划在一些中等收入国家（智利、阿根廷和南非）已经被证明是奏效的，但是在其他许多国家则并不如此。这个国际经验为公共工程计划的设计和执行提供了若干经验教训。

工资率。Self-targetting的关键在于设定足够低的工资率——不高于正常年份中简单的农业体力劳动者或者非正规部门就业人员的市场工资。因为精确确定工资率水平并非易事，所以从低水平的工资率开始是稳妥的做法——如果对于给定的工资率并没有需求，那么工资率可以提升。设定一个低的工资率比保证工资福利计划将自我定位更为奏效。当它有效时，它也提供了从事正规工作的激励，并且有助于项目能够覆盖尽量多的需要人群。

资格条件。配给制应该避免施行，理论上唯一的要求就是能够在给定的工资下自愿工作。如果配给制不可避免（例如，如果工资设定下的雇工需求超过了可用预算），显然应当使用第二条标准——项目将定位于贫困地区，工作将仅在最必需的季节提供，任何个人的雇佣时限将受到限制，附加选项如基于社区的最需要选择、彩票等将被施行。最不令人满意的就是施行由工头或者政治人物决定进入资格的配给制。妇女参与可以通过一视同仁的工资、onsite child care供给、足够的私人厕所得到促进。

就业保障。保障就业的工作福利计划可以减少贫困人群面临的长期风险。虽然是计划是非常令人期待的，但是“保障”并没有成为多数公共工作福利计划的特征。而印度Maharasthra的就业保障计划却是一个例外，计划保证为本地区提供15天普通的体力工作。which guarantees unskilled manual work within the district within 15 days of registering for employment with the scheme.这并不必然意味着本地容易获得就业机会，计划接近于提供任何种类的保障。印度宣布要拓展保障内容，这主要通过提供农村公共工程中领取最低工资的100天就业机会来实现。计划还没有在执行上足够深入，因而还谈不上总结经验教训。Murgai and Ravallion (2005)模拟了一系列设计参数下的一些可能结果：计划定位准确，减贫作用显著，但是成本同样不菲——100天计划的成本占GDP的1－2％。

劳动强度。劳动强度（即工资占总成本的比例）应该比同样设置的普通项目或者相似项目要高。在贫困人群就业的即时收入收益和创造资产的质量和持久性收益之间存在一个均衡。在紧要情况下，现有的对穷人的转移支付负担沉重，那么更高的劳动强度是令人满意的选择。尽管劳动强度经常因子项目的不同而显著变化，但直观的平均劳动强度在低收入国家为0.5到0.65之间，在中等收入国家则稍低一些（0.4）。

管理和执行。管理和执行一个有效的计划是很困难的——这需要选择和管理在广泛的地域和众多管理实体中小型项目冗余。理论上讲，公共工程计划需要一个良好融入本地发展进程中的工程列表，并且这一进程在规模和时间上仍具有弹性。因为需要预先计划和机构间协调的要求，能力低下的设置便会变得举步维艰。而高能力设置下，要使许多劳动密集型项目能够适合那些大型中等收入城市的高技术和资本密集型的基础设施计划，这也是较为困难的。此外，做出工作福利计划关注贫困的保证，同样是不容易的，这是因为来自其他可选的目标团体的抵触压力，比如那些失业的熟练工人。

来源:Subbarao (2003) and Murgai and Ravallion(2005).

针对未工作年轻人的计划

如前所述，我们所关注的一些干涉措施可以通过提供多种服务解决有儿童的弱势家庭的不利境况，这些服务可以提高儿童的认知和交往能力，并为他们的学校学习做准备。这里，我们将要聚焦于那些可以增加家庭收入、消除儿童贫困和增加儿童人生机会的途径。

针对儿童的卫生和教育服务使用计划可以是普及全体的，也可以是需要财富检验的；可以是独立的，也可以是有联系的。在东欧和西欧，针对儿童的收入支持传统途径是通过儿童补贴，它即是独立的，但也是被广泛的公共教育和卫生保健所补充的。大部分的西欧项目都是普及全体的，但是同样有一些需要经过财富检验（意大利和西班牙）。大部分的东欧国家项目和中等收入国家项目都是需要财富检验的（保加利亚、白俄罗斯、捷克、吉尔吉斯斯坦、波兰、罗马尼亚、俄罗斯、塞尔维亚和黑山、斯洛伐克、阿根廷和智利）。在非洲、拉丁美洲和亚洲，用以分配食品（有时是食品券）的学校供膳项目和妇幼保健项目历史悠久。很多这样的项目依靠现有的服务提供机制使得项目的管理不但可行而且成本低廉。

新一轮的CCT认识到不完全市场可以导致对人力资本的投资不足，因此它将明确地寻求通过服务的使用，增强收入支持机会产生的潜力。CCT项目现在正在大约24个国家中执行，大部分分布在拉丁美洲——但是许多其他国家和几乎所有地区都正在讨论这些项目。项目通过现金或者以贷代款的形式向有儿童的贫困家庭进行转移支付。只有当儿童遵守一定的入学标准或者参加一个卫生保健项目，家庭才可能获得项目收益。在那些数据质量较高的CCT项目中，由于管理成本相当合理，因而有针对性的产出效果非常好。在Morley and Coady (2003)回顾的所有5个项目中，收入最少的1/5人口获取的项目收益比例都远高于他们所占的收入比例（表7.2）。项目收益的平均分布比例为：收入最低的40％人口获得了惊人的81％的项目收益。对贫困的影响的证据是更有限的，但是PROGRESA (现在为Oportunidades)则产生了巨大的影响：相对于控制群体，项目社区的贫困率出现了17.4％的下降。[84]

使用健康和教育服务获得的收益满足了避免严重剥夺和增强人力发展能力的双重目标。但是在这两个目标之间存在着平衡。对巴西federal Bolsa Escola项目的预期模拟结果表明，贫困指数将仅有很小的下降（1％），这是因为儿童离开劳动力市场而进入学校学习，这将导致他们的收入下降（模拟结果）。墨西哥的PROGRESA (现在为Oportunidades)项目拥有明显的减贫效果，但是由于初等学校入学率已经在90％以上，因而项目仅使这一数值提高了大约1％。哥伦比亚的项目关注7－9年级的学生，因而对他们进入中等学校学习很有帮助，但是项目却不能惠及最贫穷的家庭，因为非常多的最贫穷家庭的儿童已经在7－9年级之前辍学了。[85]

表7.2   有条件转移支付计划的针对性效果a

来源：Morley and Coady (2003)，表5-3

注：PRAF为Programa de Asignación Familiar，SUF为Subsido Unitario Familiar，FFE为Food For Education，—指不可用，

a. 根据收入五分组的累计收益获得比例（％）

    在卫生和教育服务可及性较低的背景之下，两者的平衡意味着有条件的转移支付计划可能不是适合社会援助的手段。这种情况将使项目无法惠及最贫困人群，而与项目目的相反的结果也可能会出现：当服务的使用已经是令人满意的了，这就可能没有必要再使用管理资源去验证服务使用者是否符合条件。

   针对未工作老年人的计划

    大部分的国家都有针对老年人的公共养老金计划。政府为保障老年人安全而批准养老金系统，这主要有两种观点作为其基本原理：不完善的金融市场限制了人生中再分配的范围，在人生中足够多的“失败”可能导致为老年生活的储蓄不足。老年人保障的需求便由此增长。60岁以上的人口大约占当今世界人口的10％，而到2050年则预计可达21％。在这部分人群中，年龄超过80岁的人群大约占12％，到2050年则预计可达19％。[86]

分担养老金计划并没有解决老年人的保障问题，覆盖率过低——在全球劳动力中仅为20％。即使养老金系统覆盖率扩大，但是终生贫困潦倒的人不能分担足够的资金而使自己老年时能够获得一份足以使他们摆脱贫困的养老金。那些没有外出工作常年在家的年长妇女尤其容易受到伤害。在一些国家中，如肯尼亚、乌干达、斯里兰卡和赞比亚，管理混乱的计划给予低收入工作者的回报甚至低于银行存款的收益，也低于投资于土地、工具和车辆的其他方案的收益。[87]

可以帮助贫困老年人的可选方法包括：扩大养老金系统以包括更多的人群，在现有的分担养老金计划中增加再分配的内容，通过独立的由一般性税收收入支持的“社会养老金”惠及贫困老年人。第四种方法就是普遍的基于需求的社会援助计划。

扩大分担养老金的覆盖率已经进行了若干尝试，但是基本上没有成果。在韩国，扩大到农民、渔民和自我雇佣人群的养老金方案的通过遭遇了大规模的示威抗议，最后，政府不得不只能完全地或部分地向方案目标人群2/3比例的人口提供津贴。增加再分配内容是普遍地，但是出于效率考虑，养老金改革加强了分担和收益之间的联系，因此再分配内容就变得更微弱了。

社会养老金为老年人提供转移支付，而且并不需要预先的劳动力分担或者提取（withdraw）。[88]计划可以是普遍覆盖的（如在博茨瓦纳、毛里求斯、纳米比亚和玻利维亚），或者可以是需要财富检验的（如在南非、塞内加尔、印度、孟加拉、许多拉丁美洲国家、澳大利亚、意大利和新西兰）。许多计划有益补充了覆盖高收入人群的分担养老金系统。当转移支付是需要经过财富检验时，这些计划就是真正的基于需求的且仅限于老年人的特殊的转移支付。之前讨论的如何确定目标的挑战和潜在的解决方法都是类似的。劳动力阻碍因素正在减弱，但是社会期望老年人可以付出更少的工作努力。[89]

在许多国家正在执行的大型社会养老金计划中，证据表明计划成本为GDP的1－2％，这对于低收入发展中国家来讲并不是微不足道的。Schwartz (2003)模拟了6个非洲国家提供社会养老金的成本，并限制收益在40％的人均GDP之内，且仅有75岁及以上人口才有资格受益。计划成本占GDP的比例从0.2%(肯尼亚)到0.7%(加纳)，这并非脱离实际的（still not insubstantial）。Kakwani and Subbarao (2005)模拟了15个非洲国家不同选择的方案，得到结论是：考虑减贫效果、财政成本和激励影响，最好的方案是保持收益较低（大约贫困线收入的1/3），年龄资格限制在65岁及以上，并仅针对贫困老年人，因此方案牺牲了管理便捷性和普遍主义的政治优点。国家之间的差异性已经相当之大，这使每个国家应该通过因国而异的措施和努力来确定收益和资格水平、确定目标方案，而不是仅仅依靠经验的做法。（There is enough variation across countries to warrant country-specific efforts to determine benefit and eli-gibility levels and targeting methods rather than relying on rules of thumb.）

我们如何考虑老年人社会养老金和其他计划之间的平衡？譬如和那些针对有儿童家庭的计划。是否贫困老年人比其他穷人更值得提供保障？巴西花费1％的GDP为530万贫困老年人提供每月70美元的转移支付，但仅有0.15％的GDP用于为500万家庭提供每月6－19美元的转移支付用以支持Bolsa Escola计划中的入校学习。[90]当我们考虑这种平衡是否得当时，通常有一种观点认为有儿童的年轻家庭面对着未来的整个人生，他们应该更有优先权获得保障。的确有一些观点认为应当将养老金的投入转移到有儿童的家庭中，其他观点则认为，对失业的重视可能是更为适当的，因为它可以减少南非的贫困。[91]

针对老年人的计划能够得到如此多的政治支持，可能是有重要的政治经济原因的。在跨社会和年龄群体的态度调查中便存在直接的证据，调查结果认为老龄贫困是非常严重的并且广泛存在——可能因为大部分人都知道自己有变老的一天（但是并不比必然会失业、单亲和残疾），并且老龄是较为容易证实和较少受道德风险影响的（例如和失业保险相比较）。[92]

针对特殊的易受攻击人群的计划

不考虑年龄因素，这些人群是易受攻击的：残疾人、艾滋病毒感染者、少数民族、某些阶层、流离失所的家庭、难民、孤儿（专栏7.11）。[93]关键的问题在于是通过设立新的特殊计划还是通过将他们纳入更广泛的现有计划，来为这些人群提供转移支付。对此没有统一的答案，每一种情况都有一系列复杂的问题需要去识别。首先是确定目标的问题。并非所有的孤儿、寡妇和残疾人都是贫穷的，所以普遍覆盖的计划将包含一些并不贫困的人群。其次是群体特殊需求相关的问题。单独收入支持就是足够的吗？如果不是，那么将收入支持和针对该群体的其他项目联系起来是否有意义？例如，当大量的流离失所群体和难民突然出现，他们对于房屋、食品、卫生保健的需求可能使当地疲于招架，力不从心。在这样的情况下，向这些群体提供以贷代款项目通常是首选。只有当这些群体是长期存在的或者规模较小时，才会出现如下的问题：究竟对其是进行基于需求的现金援助还是施行工作福利计划？计划惠及能够确定无误的群体或者那些值得保障的群体（如退伍军人和残疾人），它可以获得充分的政治支持；但是如果收益群体是排他的，就像很多情况下的少数民族和艾滋病毒感染者，那么这样的计划可能不能得到足够的支持。

标准的转移支付可以保护这些群体，一系列更广泛的政策可以有助于扩大他们的机会和推动他们融入社会。一些国家采取了值得肯定的行动（见第8章）。其他国家则通过规章管制和意识活动制裁本地那些有害的行为，避免歧视的出现。政策回应包括创建一个能够倾听关注政府实践的顾问团体和主流媒体意见的框架，它通常建立在非正式或者私人安排的基础上，譬如那些基于信仰的组织。

总结

公平地获取能力——通过早期儿童发展、正规教育、卫生服务和社会保障——是机会均等化战略的核心，该战略使人们能够过上有创造力和丰富完满的生活。广泛地提供此类服务，产生对创新、生产力和社会凝聚力的影响，它同样有利于发展和贫困减少。公平的服务提供存在巨大的挑战——将相关的问题放到政策的议事日程中，与机构的政治俘获进行抗争以便它能够不仅仅为有权有势人群服务，处理效率和公平之间的平衡关系（特别是在短期的平衡）。支持者认为，即使存在短期成本，但干预措施的长期收益丰厚；同时，通过合理的项目和税收设计来最小化效率成本和构建责任结构，通过政治联合来对抗精英对资源的俘获。所有这些增长中的变化都使干涉措施拥有光明的前景。

通过直接贡献于评估经济、政治和社会文化竞争领域，实现人能力上的公平性对于打破不平等陷阱的作用是巨大的。但是获得人能力上的公平发展并不足以打破公平陷阱，能力回报和补充性资产（下一章中将加以讨论）方面的公平是其重要的补充。

专栏7.11 非洲孤儿和公共行动

在非洲的亚撒哈拉（sub-Sahara）地区，冲突和艾滋病病毒/艾滋病（HIV/AIDS）的全国流行对家庭造成了严重的人道主义危机。现在这个区域有大约4300万孤儿，其中10％失去了双亲。孤儿的数量大约占11个国家儿童总数的15％，而且这个数字还在上升。

家庭中养家糊口的成员的亡故基本上会使这个家庭陷入贫困，这是由于家庭需要承担葬礼的成本，又失去了这个人的日常收入，还承担着失去这个人财产的风险。人力资本的侵蚀是另外一个主要风险：微观研究和家庭调查分析都表明，与其他家庭的儿童相比，被收养的儿童入校学习不足，工作更长的时间从事家务杂事，免疫的覆盖率也更低——被收养的女孩的劣势比被收养的男孩更加显著。心理上的风险同样很高，因为家长的亡故通常会使儿童停留在受创伤的状态，缺乏培养和指导，并且阻碍儿童成长和社会化。

非洲的主要应对策略就是由大家庭抚养孤儿。如果可能，干预措施应该首先尝试加强孤儿看护的基层反馈，而且仅当大家庭已经不再适合和没有能力抚养这个孤儿时，再开始采取补充性的措施。经验和研究表明，当再也没有其他可能的生活安排时，孤儿院才是“最后的选择”。无论在哪种安排之下，总存在利用压榨这些易受伤害的儿童的机会，因此，适当的检查和平衡必须到位，这包括NGO和基于社区的组织的监督。

当基础教育和医疗卫生服务的可及性大体较低时，取消学费和校服义务（uniform obligations）将有助于提高包括孤儿的所有儿童的入学率，这在乌干达已经得到体现。当平均的服务可及性较高，但是穷人和富人之间以及孤儿和非孤儿之间的差距显著时，对儿童入学的有条件现金转移支付就更加恰当。依据这些方针的项目创新刚刚开始（如斯威士兰）。

来源:Subbarao and Coury (2004);USAID,UNAIDS,and UNICEF (2004)

脚注与尾注

第8章 

司法、土地和基础设施

    拓展人的机会远远不止建立人的能力。人们也需要补充性的资产、进入市场的途径、以及人身安全和财产。本章从描述司法制度开始，表明他们在保证公平的竞争环境和公平回报上是何等重要。进而，讨论拓展补充性的土地和基础设施资产的途径的政策。促进市场公平放在第9章讨论。

   建立公正的司法制度

    社会规则，以及保持建立、维持和改革这些规则的制度，对市场和非常的相互作用油决定性的影响。它们决定人们的秉赋，权利和义务，以及获得公平回报的能力。制度反映和形成群体之间的权力分配。只有政治权力和可实施的权利（enforceable rights）是公正的时候，繁荣所必需的好的制度才可能出现。

法律制度在权力和权利的分配中发挥重要作用。它同时也支撑着其他提供公共服务和规范市场行为的制度形式和功能。司法制度为调停冲突、解决争议和保持社会秩序的提供了工具。但是，不公正的司法制度也可能通过维护或者制造精英利益和歧视措施而使不公正的陷阱长期存在。因此，公正的司法制度保持公平的发展至关重要。

建立更加公正的司法制度遇到三个主要的挑战——它们常常相互关联、相互强化。首先，法律制度可能遭到精英利益的捕获，或者歧视特定的群体。其次，这些制度常常不可及。因为它们同当地道德和习惯的相互矛盾或者它们在物质上或者经济上的不可及性，或者因为人们缺乏在制度中行事的知识和能力。第三，精英捕获和法律制度的不可及可能意味着犯罪和个人安全相关的政策是不公正的，并且使犯罪相关的不公正陷阱长期存在。

同精英捕获和歧视作斗争

政治和经济精英利益常常以牺牲失去权力的多达数人为代价而达成一致。当权力掌握在狭隘的精英手中的时候，大多数公民的权利就没有保障。第6章所概要介绍了墨西哥一个世纪的银行业，它描述了政治和经济精英之间的交易如何导致了维持银行和政府分成制度的银行业垄断和法律的形成。[1] 另一个影响深远的精英捕获的例子来自经济转型，以及通过控制政客和编造（shaped）制度而暴发的寡头执政者的出现。[2] 法律制度投合狭隘的利益集团往往会通过不公正的法律和政策造成对其他群体的歧视。

在社会中广泛的群众中，保障法律和安全面前的人身和财产权利公平，就给予了个人参与经济和政治生活的激励和机会。这就要求独立和负责任的司法人员、法律和程序，从而以非歧视方式保障公民权利。

加强司法独立和责任。在许多国家，由多个政府机构共同实施的法治体系制约着政治权力。[3] 在这个体系中，独立的法律是防止滥用国家和非国家权力的守护人。但是由于法官也有可能被精英捕获和产生腐败，责任机制也是正常的司法独立的重要方面。[4]

在许多发展中国家，向负责任的独立司法体系转型需要文化和制度惯例的转变。埃塞俄比亚在1995年首次建立独立的司法部。[5] 在越南，“电话审判”很普遍，因为政党精英习惯于同法官打招呼直接影响审判结果。[6] 改变根深蒂固的制度惯例在这两个国家都是一个很慢的过程。许多国家司法服务的恶劣条件也会增加腐败。[7] 例如，肯尼亚文职官员的低报酬使得他们面临为其服务提供资金的选择。由于腐败，2004年肯尼亚开除了近三分之一的司法人员。[8] 

促进司法独立而不建立责任机制可能进一步巩固精英利益。制度保障、透明和公民支持的存在对责任机制和司法独立都很重要。制度保障包括：为司法人员提供职位安全、改善服务条件；严格和透明的任命和执行纪律的程序；案件分配和管理的透明机制；透明和开放的审讯；申诉权利和公布司法结论；以及关于法院的公共信息。[9] 许多国家已经把司法独立写进宪法或国家法律。[10] 玻利维亚已经建立了法官职位的公开竞争和法官的职业道德标准。菲律宾法院已经建立了审判人员和非审判人员的行为管理制度。

公共信息行动能够增强法院的独立性和责任性，提高公众对司法制度的信任和责任意识，并且增强公民的能力，以便要求改善治理、约束权力担负起应付的责任。在哥伦比亚，重要法院的公共信息中心发布信息并且帮助人民使用法院。在委内瑞拉，一个基于互联网的法院窗口为最高法院向公众提供信息。[11]

加强公民社会、媒体和法院之间的关系，已经促进公众对司法体系的了解和监督。有问题的法官已经在高压的媒体运动之下辞职，例如，最近菲律宾的媒体监督。[12] 媒体也能够传播信息，例如亚美尼亚的“我的权利”电视节目（参见专栏8.1）。东欧其他国家也已经开办了类似的节目。在格鲁吉亚，一个民间组织传播关于法院的信息提高了公众对法院的满意度。

专栏8.1 提高法律修养和公众意识：亚美尼亚公众电视中的“我的权利”节目

许多亚美尼亚人不了解法律制度和法律赋予他们的权利。与此同时，对法院的不信任很普遍。在最近的一项公众认知运动中，政府资助的电视节目向公民提供了有关他们权利的实例、建议和信息。

“我的权利”运用模拟审判的方式描述亚美尼亚法院的真实辩论。电视中的法官是一位司法部副部长（a deputy minister），而当事人往往就是实际诉讼方。诸如租金和财产争议、customs issues以及家庭法问题等话题很适时而且影响广泛影响。审理演播室现场的观众、律师、司法官员以及其他人通过电波进行讨论案情（A live studio audience of judges, lawyers, legal officials, and others discusses the trials on air）。

该节目每周在亚美尼亚国家电视频道播出一次。仅仅在五到六期节目之后，“我的权利”成为亚美尼亚的第一节目。已经有许多报道说，电视观众根据他们从节目中学到的知识要求公证人、法官以及其他司法官员提供法律文书和法律结论。有一个村庄在“我的权利”节目播出前几分钟停了电，镇上的人就行进到市长办公室，控告当地官员故意切断电源而让他们无法观看这个电视节目。

资料来源：Decker and others（2005）。

仅有独立和负责任的司法还不足以保护公民免受滥用国家权力之害。完善的法律和制度机制也是必须的。例如，泰国2001年第一次建立了独立管辖的法院以防止国家权力对公民的任意使用。法院致力于确保国家权威行动与国家法律和法规一致。他们还致力于提高公民在公共政策制定和监督中的参与。在最初的三年中，法院处理近了1700件案子，其中大部分都涉及公共部门官员的腐败或者非法行为。许多案件都因其社会影响成为泰国媒体的头条新闻。

同歧视性习惯和行为作斗争。强化以习惯为基础的制度中排他性行为的法律维护不平等的权利关系。一些法律可能歧视特殊群体，例如，影响原著民的法律或种族隔离时期南非的法律。缺乏法律也可能强化不平等的权利关系，例如家庭暴力，这些问题常常被归为与法律无关的私人领域。

在许多国家，反歧视和平等机会的法律已经减少了歧视行为。然而，历史上的不足可能意味着法律平等还不够。一些国家已经通过法律来区别照顾一些特定群体，并制定以种族、民族、性别为基础的或面向残疾人的扶持性行动计划。对印度和美国最为广泛地开展的扶持性行动计划中的两项进行评估显示了其多方面的影响（参见专栏8.2）。

专栏8.2 印度和美国的扶持性行动（affirmative action）

印度的扶持性行动运动主要是基于社会等级和性别，而在美国则主要是基于种族。印度独立之前，英国政府引入了扶持性行动以解决对“贱民”（即人们现在知道的“达利人”）和“部落人”（即人们现在所知道的Adivasis人）的歧视。1947年独立之后，保留22.5%的教育制度席位、政府职位、选举席位的政策被写入宪法。1991年以来，进一步将27%的份额分配给其他低社会等级（称为其他落后种姓），但是没有宪法保障。1993年之后，地方政府中33%的席位保留给妇女、达利人（Dalits）和Adivasis人（Deshpande，2005）。

在美国，奴隶制度在1866年黑人被承认公民权利之前广泛地存在了200多年。替代奴隶制的制度只是边际性的改善，它具有几个类似印度种姓制度的特点：种族隔离、剥脱教育机会、限制在低收入工作的仆役工作、社会和经济歧视、负面形象以及暴力。1964年的公民权法案（the Civil Right Act）以及1970年代后来的立法、最高法院判例和执行命令，将扶持性行动引入到美国社会的政治、司法、行政和经济领域。从标明“平等机会”开始，选举程序中纳入补偿性的修改保证了少数民族在教育和就业领域有足够代表性（Deshpande，2005）。

这种运动在这两个国家都已经变成有关种族和种姓的政治斗争的中心舞台。批评家认为它有利于少数民族上层，而难于惠及底层。在印度，运动据说被用于传统上并没有遭受歧视的亚种姓结构（Sowell，2004）。这些运动也可能通过把少数民族人推到他们所不胜任的职位上而强化其负面形象（Coate and Loury，1993）。尽管存在这些弱点，印度的扶持性运动已经为达利人和Adiviasi人家庭提供了正规部门就业机会和高等教育机会，从而把他们从屈从的社会角色中解放出来。因为地方政府中有保留席位，当选的妇女领导人按照符合妇女需要的原则决策（Chattopadhyay and Duflo，2004）。邦立法机构中的低种姓代表提高了以分配额为基础的职位向低种姓选举人分配的比例（Pande，2003）。与此同时，村政府中的达利人代表使达利人能够更好地受益（Besley and others，2004）。

在美国，黑人与白人之间在经济指标上继续保持显著的差距，特别是在收入上有明显的差距。但是，就业上的扶持性行动已经提高了黑人在高等教育机构任职和注册人数（Holzer and Neumark，2000；Bown and Bok，1998）。然而，美国扶持运动的半志愿特点意味着诉讼可能弱化运动的效果，黑人在政府机构中的代表性依旧微乎其微。

仅有支持扶持行动的“平等法律”还不能保证其公正地实施和执行。例如，在秘鲁和洪都拉斯，警察和法官作出的司法裁决和处理中的性别歧视妨碍了妇女运用法律制度解决争议。[13] 类似的弱势群体更容易遇到法律当中的社会治安问题方面的问题，而不是保护他们的权利（例如下文在犯罪和人身安全中将要讨论的）。

让司法具有可及性（Making Justice accessible）

如果保障法律执行的制度可望不可及，人们的法律权利也只能停留在理论上。可及性（Accessibility）取决于法律与影响人们生活的习惯和认识协调性程度。法律制度应当在形式上和经济上具有可及性，与此同时，人们应当具有主张自身权利的知识和能力。

重视国家司法制度与习惯的协调性。习惯的或者非国家的法律形式还在许多国家起作用。[14] 尽管它们常常被司法部门的改革政策所忽视。结合习惯体系是公正的改革策略的重要部分，这有两方面的重要原因。首先，习惯法常常群体的身份和信仰体系中的基础部分。因此，对其缺乏认识重视可能本身就是歧视并且容易将一些群体排除在广泛的国家制度之外。其次，不能结合习惯体系可能造成不公平和缺乏效率的措施停留在局部水平上而不能获得通过（a failure to engage with customary systems may leave inequitable and inefficient practices at the local level unchecked）。

如果国家制度和非国家制度能够建立起协调的关系，它们往往能够相互补充，强化社会可接受的法规和规则。但是，在国家法律制度缺乏合法性和政治影响的地方，习惯性制度常常在国家法律制度之外独立发挥作用，而国家法律制度可能会被拒绝、忽视或者不被理解。真正的困难产生于习惯性制度与国家法律所取定的权利和责任不一致的时候。

在许多发展中国家，习惯性制度是占支配地位的管理和争议解决形式。在塞拉利昂，到2003年还有80%的人口生活在习惯法影响之下。[15] 如下文所讨论的，习惯性土地关系影响着莫桑比克和加纳90%的土地交易。[16] 习惯法同当地的传统，以及一个国家或者地区的政治历史相关。埃塞俄比亚官方承认100多个截然不同的“民族”以及75种以上的语言。

习惯制度可能同经济、社会和公民权利相矛盾。许多形式的习惯法被认定歧视边缘群体。例如，在许多撒哈拉以南非洲国家，习惯制度系统性地否认妇女在土地、财产和机会上的权利。[17] 一些习惯型做法也被认为是陈旧的僵化的——不适应于现代化、有效率的市场关系和广为广泛的发展的目标。它们常常被认为过于本地化和复杂化，使得使之一般化的改革行动困难重重。它们会在地方层面上缺乏合法性。例如，撒哈拉非洲以南国家的许多制度被殖民统治严重扭曲，它们常常靠地方酋长来保持控制和建立比以前更加独裁的和以种族为基础的统治结构。[18]

然而，不能错误地认为所有的习惯法都歧视边缘群体而西方法律则相反。例如，在南非的夸祖鲁-纳塔尔省（KwaZulu Natal Province）的AmaHlubi社区，妇女同男子一样被认为是平等，都有拥有财富的资格。[19] 不仅如此，常常有一些更好的理由是的人们愿意选择使用习惯法。国家法律制度可能缺乏合法性或者被视为强权体制所采用的控制机制。或者国家法律制度可能缺乏执行力，不可及或者显著地增加交易成本。[20] 在坦桑尼亚农村地区，人们普遍感觉国家制度难于支撑法律和秩序，这就导致一种被称为sungusungu的“新”形式的有组织的村防团的出现。尽管在程序上是不符合法律规定，但是鉴于sungusungu在减少犯罪上的成功，它们还常常得到国家的非正式支持。[21]

忽视或者试图消灭习惯法可能会造成严重的负面后果。自上而下的改革会破坏非正式的制度，而又不能建立可行的制度，由此造成的真空可能导致权利争夺、违法活动甚至暴力冲突。当既没有正式制度也没有非正式制度起作用的时候，更容易造成人权被侵犯和严重的冲突。例如，一项有关哥伦比亚农村地区的研究发现，在非正式制度不再起作用而国家法律的影响又十分有限的社区，民团主义（vigilantism）、“暴民正义”（“mob justice”）或者私刑出现的频率要高出5.5倍。[22]

不能很好地结合习惯制度可能意味着歧视性行为不受挑战。在许多国家，在国家法律正式保护妇女权利的同时，当地习惯和权利结构却继续使妇女几乎不可能主张自己的权利。

尽管在更加广泛的制度改革中慎重考虑习惯制度还是一个相当新的思路，但是，南非等许多国家政府，已经开始努力将习惯制度整合进更为广泛的国家框架（参见专栏8.3）。[23] 许多国家也已经尝试将习惯性的土地制度纳入正式的土地法律体系（参见专栏8.7）。地方性的民间组织（NGO）和社会团体也在帮助边缘群体使之有能力挑战当地歧视性的习俗。

专栏8.3 南非的国家结构与习惯制度

南非早从1830年代起就有多种正式的国家法律并存，当时Cape殖民地的酋长被授权执行本地法律（以接收殖民官员检查为条件）。[24] 在种族隔离时代结束之时，存在大约800部官方认可的传统部落和传统首领，12000名头人和12位国王。

自1994年以来，南非已经开始朝着将传统制度引入到国家结构中的方向努力。传统制度和法律在1996年宪法中都得到官方承认。经过一个长期的政治过程，国家的《传统领导阶层与治理结构法》（Traditional Leader