“社保流动”真有那么难吗？

中国社会科学院社会政策研究中心副主任 唐钧 研究员

2005年5月14日

“金羊网”上有一篇关于两会的报道，其标题很有意思 题曰：“社保几时能流动，一提会场炸了锅”。“社保流动”的议题居然能使两会会场“炸锅”，是否可以从几个方面去理解：其一，随着社会流动的不断增加，人们对社保流动的关切度也在增加，尤其是经历过从体制内到体制外身份转变的人（年龄大多在中年以上），他们的社保问题在现行体制下变得比较复杂；其二，从政府部门来考虑，因为目前的社保制度统筹的层次较低（在广东省是市级统筹），所以难以在不同的市之间实现“社保流动”，也就是说难以打破市与市之间因财政“分灶吃饭”而造成的“社保壁垒”（社保资金收不抵支时，市财政要托底）。

“社保流动”的难题是怎样形成的呢？主要的原因至少有三：

其一，现行社保制度中的“社会统筹”部分是“现收现支”的。亦即由现在工作的人来养已经退休的人。因此，正如政府有关部门所说，统筹的层次或范围到哪里，也就意味着这种“隔代抚养”的方式只能要在这个范围内实现，所以这就限制了人们在空间上的流动。

其二，现行社保制度中的“个人账户”部分是“储备积累”的。如果个人账户中记录的数字确实有资金支持，那么，这个部分实现人到哪里、账户跟到哪里自然是没有问题的。但是，众所周知，现在的个人账户是“空账”，所以这一部分的流动，至少在目前也很难实现。

其三，社保流动还涉及到企业给不给缴费和缴多少费的问题，目前尤其在“公有”和“非公”企业之间差别很大。人们在身份转换和工作变换之间，一不留神，社保权益就会受到损失。弄不好，以前的缴费因为不够15年而又没有及时续上，就有可能遭遇 要么以前的就白缴了，要么必须自己补上一大笔钱 的窘境。

那么，在目前的政策大环境中，社保流动的问题是否能够解决呢？有关部门的回答似乎是必须做到提高统筹的层次（譬如在广东省实现省级统筹）才行。要能在省内马上实现这样的政策改变当然最好，但是，有关部门的答复似乎没有给出一个切实的时间表。再者，按这个逻辑，外来工的社保流动岂不要到实现“全国统筹”时才能实现。由此而想到，现在的外来工参加社保不啻是“为他人作嫁衣裳”？（怨不得要闹“民工荒”呢？）

平心而论，如果确实是为劳动者着想，如果有关部门愿意开动脑筋，在工作上可能还要再加点码，这个问题的解决并不是那么绝望。可以提出二个应对方法以供参考：

其一，在发生异地流动时，按实际投保时间和已经缴纳的保险费（包括社会统筹和个人账户），有一个月算一个月，给想要流动的劳动者打出一张社会保险凭单，亦即订立一个劳动者和政府部门的有效协议（可由省里采取地方立法的方式保证），让劳动者带走，到年届60岁时凭单到发生这次流动前的市政府有关部门兑现。这个办法可以适用于省内、省外所有的劳动者。

其二，在省一级建立一个专门的核算中心，为在省内各市之间流动的劳动者服务。流入地每年将发生流动的劳动者名单上报，由省里统一记录在册（在拥有电脑技术的时代，此举并非难事）。到退休时，按以往的记录，再根据退休当时各市的实际养老保险待遇水平分段结算，或根据全省的平均待遇水平结算。这可以说是实现“省统筹”的前奏。但这个方法不适用于非本省的外来工。

至于报道中所说的引起代表们热烈讨论的“故事”中的主人公，窃以为其问题应该更容易解决。因为最低缴费年限是15年，2000年毕业的大学生还有的是时间。政府有关部门允许其续保就是，在中间间断的一年时间上纠缠没有什么实际意义。因为就保险的基本规律 “大数法则”而言，参保的人越多，制度本身的保险系数才越大。当然，现行政策中关于15年最低年限的规定并不科学，但应该多“多缴多得”的奖励性措施上去做文章。这样，中断一年在待遇上就会“吃点亏”，以此来寻求平衡。

以上的建议是否可行，当然最终要由立法和行政部门作出判断、作出决定。但是，可以提醒广东的两会代表，上述对策一，在上海已经有类似的制度在实施中。

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提示：：本文揭露了社会保障改革中的资金滥用问题，提出了“小规模社会保障”的建议。

不要让社保的钱成为交易中最好挣的钱

湖南省株洲利多农药化工有限责任公司工程师 邹正敏

2005年4月

电子邮箱：zouzhengmin@eyou.com

进入十月，株洲市某停产企业的办公楼突然热闹起来。原来，株洲市要搞2004年度最低生活保障年审了。搞了的，没搞的，都三五成群结伴而来，填表、写申请书、盖章，办事人员忙得不亦乐乎。然而，观察起来，按现行标准，近百人中，没几个够条件领取低保金，就那么填几张表格，每户每月就能领到二三百元低保，来之不易的财政资金被浪费，社保的钱成了交易中最好挣的钱！造成这种现象的原因有两个：

　　一。低保标准过低。　株洲市近几年定的城市居民最低生活保障线为156元/月，明显偏低，笔者自己亲身体验过，按每天吃一餐荤菜计，每月吃的开支（包括煤气费）就超过240元，还要衣、住、行、用。更别说小孩读书，家里有人生病了。如果只靠政府提供的低保，而不求亲靠友，外出打工贴补家用，恐怕早就饿死了。湖南省规定2004年度最低工资为460元/月，失业救济金360元/月，相比之下，156元/月的低保标准差距太远了。另外，该企业已经拖欠了9个月的每月160元下岗生活费也算收入，是很荒谬的，也是残酷的；

　　二。管理太松。　株洲市每年下拨几百万低保金，要分给上十万下岗职工的家庭，工作量之大是可想而知的。而办事人员就株洲市民政局低保科几个人，再加上各区县民政局低保股几个人，根本就管不过来，何况目前机关老爷作风严重。如是，大部分由单位审查，而单位相互之间都是抬头不见低头见，用的又不是本单位的钱，是国家的钱，不花白不花。所以，一些在外打工，月收入千多两千的人也打起了低保的主意。单位办事人员为了民政局那里好过关，机关搬迁，以及其他名义送礼的事是公开的秘密。

　　民政局不要说主动审查，就是有人举报都没有什么反应。据当事人亲口向笔者吐露：他的邻居和他多年相处，对他的经济困难视若无睹，没有一次找借钱不拒绝，激起了他的仇恨，于是，决定举报邻居妻子在外单位搞的低保不合条件，因为邻居家有摩托、有手机，丈夫还有每月600多元的工资，妻子每月也有600多元工资。但他多次向株洲市民政局低保科打匿名电话举报都没有任何反应！

　　在单位审查低保，开始还搞一下公示，到后来公示都懒得搞了。因为没什么人去举报。因为和自己没有什么利害冲突，和人家又不一定有刻骨仇恨，谁去冒险干那个费力不讨好的事呢？

　　相反，过去单位内部搞困难补助和农村五保户，由于人数少，用的又是大家的钱，监督就比较到位，一般没什么舞弊现象。

　 失业救济金的发放也有这方面的问题，2000年6月，也是这家企业，有10多个外出打工的职工因没有缴纳留职停薪费而被除名，劳动关系转到株洲市劳动局，于是，按规定可以领取15个月的失业救济金，每月185元，但要求集中学习三天，以证明没有找到工作。有人在深圳打工，回来困难，其妻子代替学习也顺利过关！按规定，这家企业拖欠了失业保险，该企业职工是不能领取失业救济金的，由于该企业劳资科长和株洲市社保局的人关系好，大家也是睁一只眼闭一只眼。

政府好不容易筹集的社保资金被滥用、浪费是令人痛心的。笔者亲眼目睹四幕因无钱而遭收入丰厚的医生停药的人间惨剧（其中两人已死亡）后，感觉这些打社保资金主意的家伙和那些停药医生（医院制度所逼要负主要责任）一样，良心大大的坏！

　　为了让社保资金好钢用在刀刃上，特提出以下对策建议：一。适当提高低保标准；二。实行小规模的社会保障。大规模社会保障是指由劳动部门搞的养老、医疗、失业、工伤、生育保险，要向保险对象收取保险费，受益对象包括富裕家庭、大型企业。存在筹资难、管理难、浪费大问题。而小规模社会保障由民政部门搞，不向保险对象收取保险费。其资金来源由财政统一支付，受益对象只包括贫困家庭和小型企业。其保险范围包括以下四项：

1。最低消费；2。医院先治病后谈钱；3。学龄儿童读完初中；4。破产的劳动者借贷到再就业所需资本。

这些保障措施体现了社会主义不会饿死人的原则，起个兜底作用。它不管你勤劳还是懒惰，只要你是中华人民共和国公民就有这个权利。要想过得好一点，你就要劳动。要想碰到天灾人祸时不过苦日子，临难有人帮你，你可以储蓄、可以经营家庭、可以结交朋友，还可以参加商业保险。

小规模社会保障可以解决大规模社会保障存在的三大难题，但牵涉到政治体制、所有制以及分配国有资产偿还历史欠帐等深层次问题，远水难解近渴。作为权宜之计，可以考虑首先把低保和失业救济金合并成低保；

　　三。低保由居委会或村委会直接操作。考虑到附近企业垮台和村民大量外迁带来的财政风险，可以采取各级财政分摊法，就是居委会（村委会）每支付100元低保金，向街道（乡镇）政府报销80%，街道（乡镇）政府再向区（县）政府报销80%，区（县）政府再向市政府报销80%。以此解决社保吃大锅饭和监督动力不足问题。

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农村养老保障：万万不可掉以轻心的难题

中国社科院社会政策研究中心副主任 唐钧 研究员

2005年5月14日

前不久，《经济》杂志发表了一篇文章，题为《世界性难题，10年后谁来为中国两亿民工养老》，这篇报道提出了一个极其重要，但至今仍然被中国社会和中国政府忽略的大问题。

世纪之交，中国社会迈进了“老龄化”的门槛，自此，中国的老年保障问题成为国内乃至国际上普遍关注的热点。但是，有一种认识上的偏向正在误导我们，这就是，20多年来计划生育基本国策对包括老龄化问题在内的人口研究的影响，使我们的视线始终停留在人口的“自然增长”上，而对于另一个对老龄化问题影响极大的重要因素��社会流动造成的人口机械变动，却始终未入相关领域专家学者们的法眼。

2003年末，去日本讲学，到四国岛的农村地区走了一趟。访问中，惊悉当地的人口老龄化已经到了30--40%的地步。这就是人口机械变动的结果，年青人都到东京等大都市“务工经商”去了。从日本的今天我们可以看到中国的明天，因为日本曾经也是一个农业人口占多数的国家。

其实，2000年“五普”的数据已经告诉我们，因为大规模的人口流动，以当时的“常住人口”（不是“户籍人口”）计算，中国农村的老龄化程度已经超过了城市，前者是7.35%，后者是6.30%。

这个数据也说明了另一个问题：为什么中国的很多大城市，以户籍人口中60岁及以上人口计算的老龄化程度已经到了20%上下，按国际经验，早就该出现劳动力短缺的社会问题，但是这种情况却并没有出现。2003年，上海市户籍人口中60岁及以上老年人口已经达到255万，占总户籍人口的18.98%；预计到2005年，上海老年人口的比例会在20%上下，即5个人中有1个老人；到了2020年，这一比例将上升到约33％，即3个人中就有1个老人。市府计生委的官员忧虑道：“不考虑人口流动的因素，上海将变成一个‘白发城市’”。但是，至少在今天来看，这样的忧虑恐怕是多余的，也可能永远不会变成现实。因为在上海市1752万常住居民中，户籍人口是1354万人，而外来人口是398万人，占总人口的23%。虽说这个“外来的”社会群体所占比重还不到四分之一，但基本上是青壮年劳动力，就是这将近400万的外来人口为本来有可能“垂垂老矣”的城市注进了青春的活力。

从这个角度看问题，广东省的情况更可以乐观。前不久，广东省的媒体自豪地宣称，广东已经成为事实上的“中国第一人口大省”。在11000万常住人口中，户籍人口7900万，而外来人口3100万，占28%。正因为这个原因，五普时，广东省的“老龄化”居然还没有达标。深圳市则更不用说了，将近600万常住人口中，有400多万是外来人口，所占的比重差不多是70--80%。

从这个意义上说，东部沿海地区，尤其是特大城市和大城市，以其在经济、政治、社会、文化等领域“天然的”区位优势，“老龄化问题”可能是个“不是问题的问题”。且不说政府对此倍加关注（可以想见，在上海市计生委官员忧虑的背后，一定会有相应的政策作为回应），就是由市场提供的服务也可以解决一大块问题。

讲上海、广东的优势，是为了衬托包括外来人口在内的农民养老问题的严重性：首先，当外来人口进入老年期时，因为没有为他们提供任何制度性的经济福利保障，他们的收入就会成为问题；其次，这个社会群体的下一代，进城讨生活的可能性更大，因此，到现在这一代“外来人口”进入老年期时，如果回乡养老，子女在身边的概率可以说极低，他们生活照料和亲情抚慰更成问题；其三，上述问题其实所有的农民（不管他进城不进城）都会遭遇到；其四，迄今为止，他们的问题的严重性还没有进入政府及相关职能部门的政策视野。对于中央政府而言，“城市职工”的养老问题还是一团乱麻；对于地方政府而言，他们需要的是外来人口的“劳动力”，当外来人口的青春和汗水被榨空之后，他们养老的问题却没有人愿意负责任，可能说得严重些，但现行政策的结果必然如此。

想一想未来几十年中，中西部地区实际上的老龄化程度达到30--40%时的情景，是否会令人不寒而栗。西部的两会代表已经在关注这个问题，这确实是好事。但是，没有一个切实可行的解决办法，还是枉然。

中国社科院社会政策研究中心提出的“基础整合的社会保障制度”是将此种农村养老的“熊市”考虑在内的，希望能够引起全社会和政府的重视。

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