New Page 1

[编者按：最近收到法律界传来的几份材料，反映陕北民营石油企业资产被国有化的问题，事情原委到底如何，还请社会关注，这里发出以下几篇文章，权做参考。文中事实是否准确，是作者的责任，本中心只做客观刊登。当前中国的问题是，不仅国有资产被不合理地侵吞着，瓜分着，私营资产也在被不合法地侵占着或剥夺着。既要捍卫国有资产，又要保护私有资产，这成了当今我国经济改革的双重任务。]

关于陕北民营油田被收回的研讨会记录

——开达经济中心“中国市场经济论坛”第73次会议

时间：2004年8月20日

地点：人民大会堂河北厅

主办单位：中国民（私）营经济研究会、北京开达经济学家咨询中心，

会议主持：保育钧会长

为了配合《行政许可法》的颁布实施，中国民（私）营经济研究会和北京开达经济学家咨询中心于8月20日上午在人民大会堂河北厅联合举行了依法行政学习研讨会，朱厚泽、江平、保育钧、杨启先、何伟、邱兆祥、巫昌桢、孙琬仲、曹守晔、杜钢建、张曙光、宋养琰、晏智杰、周叔莲、管益忻、党治国等法学界和经济学界的知名专家学者共四十余人出席了这次研讨会并先后发言。研讨会由中国民（私）营经济研究会保育钧会长主持。

与会的专家一致认为，《行政许可法》的事实，体现了以人为本的精神，规范了政府和公务员必须依法行政，促进了我国的政治体制改革，保障了社会主义市场经济的健康发展。

与会的专家学者结合陕北部分地区地方政府违反《宪法》、《行政许可法》和中央政策，借清理整顿之名侵害民营石油开采企业权益的事件，就坚持依法行政、保障民营企业合法权益等相关问题展开了热烈的讨论，并分别各个角度进行了论述。

针对陕北部分地区地方政府违法行政的行为，与会的专家学者指出了其中的主要问题：

一、宪法规定要保护私人财产，只有当社会公共需要时，才能对私人财产进行征收。征收必须给与补偿，损失多少补偿多少。没有一个法律依据可以通过“回收、收购、接管”这种办法来剥夺与限制私人财产，这是违宪的和违法的行为。宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给与补偿”。陕北民营油井的“收回”显然不是“国家为了公共利益的需要”，相反一些官僚为了满足个人利益的需要。在党的十六大进一步确立依法治国的大好形势下，本不应该发生这种严重侵犯私人产权、侵犯人身自由权，破坏民营经济发展的严重性正违法事件，但是陕西省却在违背潮流，一意孤行。

二、地方政府违反了诚实守信的行政法原则。政府对于已经做出的行政审批或者许可，不能随意更改与撤销。投资者参与开发石油，是得到政府批准的，政府应当诚守自己的许可。地方政府当年吸引资金、和投资者签订联营协议时，根据的是《矿产资源法》和《环境保护法》；现在驱逐和剥夺民间投资者，也是根据《矿产资源法》和《环境保护法》。对同一法律作出性质完全相反的两种应用，是对法律的亵渎。

三、《矿产资源法》规定，“矿产资源属于国家所有”，但并非是说矿产资源开采使国有企业的特权。相反，该法第三十五条规定，“……鼓励集体矿山企业开采国家指定范围的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源……”。该法曾规定“国家规定实行保护性开采的特种矿种和国家禁止个人开采的其他矿产资源，个人不得开采”；但到目前为止，国家并没有出台过明令禁止个人开采石油的法规。所以，《矿产资源法》既没有规定石油资源必须由国有企业开采，也没有明确禁止民营企业开采。国务院批准的外商投资产业指导目录，其中一项就是石油，既然允许外国人投资，为什么中国人不能参加。

四、诚然，陕北民营石油企业没有依照《矿产资源开采登记办法》，获得独立开采石油的法人资质。但是根据1998年12月颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》，“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”；“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及由其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转与他人采矿”。陕北地方油田是中石油以相关协议转让给陕北各县政府，县政府又以招商引资方式与民营企业签订合作开采协议。因此，民营企业参与开采显然是合法的。

五、关于环境污染问题，应根据《环境保护法》的指标要求，限期达标，乃至停业整顿。但环保是否达标，纯粹是一个管理问题，而与企业所有制无关。认为民营企业必然破坏环境，是公然的所有制歧视；因此而没收民营企业的资产，由政府自己经营，更是一种违背国家法律和党的政策的行为。

与会专家对与当地政府剥夺民间投资，侵害农民利益，使用暴力手段，严重侵犯人权的情况，十分愤怒，他们指出，应该追究当地政府以及相关官员的法律责任。

与会的专家学者认为，陕北部分地区地方政府强行没收民营资本开发的油井，已造成一系列严重后果：

一、地方政府的做法，践踏了宪法和法律的尊严。一些地方动用公检法强制力量，为违法行政“保驾护航”，肆意打人、抓人，严重损害了党和政府在群众中的形象。

二、地方政府的做法与中央所提出西部大开发的战略背道而驰。大开发战略重要措施之一就是吸引民间的，私人的资金投向西部，以加速西部的发展；而陕北民营油井被强制收归“国有”的过程中，民营企业数十亿的财产被非法侵占。

三、破坏安定团结的大好局面。一些民营石油开发集中的地区，几乎所有的当地农民都入股参与油井投资，伴随着又经收走，民营企业家和当地群众在经济上遭受了严重打击，数万家庭陷入了走投无路的绝境。

四、生产遭受严重损失。在幽静收回过程中，正常的生产秩序被中断。以后虽然逐渐恢复生产，但管理混乱，产量锐减；政府垄断经营导致腐败现象丛生，污染严重，对陕北地区经济造成的影响是难以估量的。

五、油井收回后，一些县里领导干部兼任才有公司的领导，又出现政企不分，容易出现以权谋私和腐败现象。

与会专家一致呼吁，希望中央政府采取适当措施扭转陕北油田目前局势，以挽回已在群众中造成的不良影响，有利于我国社会主义市场经济的健康发展，有利于西部大开发的顺利进行。

与会的学者专家在讨论中同时指出，以资产入股的方式进行资产重组，按《公司法》建立具有科学合理产权结构的股份公司，是陕北油田整顿的正确途径。应该按照现代产权制度的要求，通过各类资本的流动、重组，建立混合所有制的地方石油股份公司。只有依法保护私权、保护民营经济才能使国家所有的石油资源有效造福人民，造福社会，造福地方。

这次研讨会受到了新闻媒体和社会各界的广泛关注。来自新华社、《经济日报》、《法制日报》、中国经济时报、中国改革报、中国财经报、经济观察宝、经济参考报、21世纪经济报道、中国经营宝、中华工商时报、财经杂志等多家新闻单位的负责同志和记者的应邀参加论坛，并对会议的盛况和与会专家的精辟见解作了广泛、深入地报道。

保育钧: 开幕词

各位专家、朋友们：

今天我们这个会叫做依法行政学习研讨会。主办单位是中国民（私）营经济研究会和北京开达经济学家咨询中心，今年的重点就是谈如何依法行政，我们的目的就是全面理解深刻领会于今年7月1日起正式实施的行政许可法。

行政许可法是经济体制改革进入时期，为了保证社会主义经济的顺利进行，促进社会的安定团结，加快政府职能转变而制定的具有重要意义的法律。这部法律的基本要求是各级政府及公务人员必须依法行政，严格执法，自觉守法。大家都知道市场经济是法治经济，要排除万难执行。政府公开行政处罚，行政复议要建立严格科学的行政程序，建立责任政府，效能政府，服务型政府，有效政府，清廉政府，总而言之，行政许可法对政府的权力做了界定和约束。

全国人大在3月份修改了宪法，将保护私有财产、保护人权写入宪法：7月中旬，国务院作出了关于投资体制改革的决定，这都是中国政治文明建设的一些大事情。但是，在实际贯彻落实当中，问题还是不少，有的地方问题还比较严重。为了深入学习行政许可法，我们可以用一些典型案例来学习，用陕北油田这个例子来研讨一下，政府怎么才能依法行政？当前影响依法行政的阻力主要在哪里？促进我们改革开放的深入，促进我们政治文明建设。

今天的会议分两部分，第一部分就是先做一下情况介绍，有三个内容，一是放一个光盘，是来龙去脉的过程。第二部分有几个学生代表发言，有大学生暑期做调研，他们也到陕北油田去了，他们作为了解研究社会学的学生来做这个调查。第三是我们朱久虎律师也做一些情况介绍，之后我们再请专家、教授来发言。下面先请大家看一个光盘。（放光盘）

可能有些话听不清楚，现在就请人民大学的几个学生代表发言，希望能简洁一些。（发言者系原全国工商联副主席，中国中国民（私）营经济研究会会长）

大学生代表(高振宇)：关于陕北民营石油被地方政府强制没收的全面调查

各位专家、学者大家早上好，我叫高振宇，我来自北京大学光华管理学院。在一首歌里唱到，天地之间有杆秤，称砣是老百姓，称盘星是地方政府。当这秆称倾斜的时候，政府是采取依法行政的上策，还是压制非法行政的下策呢？我们通过此事调查认为，良契存于上，危机寓于下。陕西地方政府和民营企业家之间发生了纠纷，我们对该事件所带来的影响产生了浓厚的兴趣，为了能直接的了解这一问题，将所学的知识与社会实践结合起来。在7月25—31日，我们组织了一个实践小组，对这一事件进行了深入的调查。

在这次调研活动当中，我们主要采取的是发放问卷的形式，我们事先作了一个问卷，我们采取个人和农户一一座谈的形式，同时还跟民营企业家座谈，获得了第一手材料。现在就把这个这次的调查结果作一下汇报，首先汇报一下靖边县开采石油的背景介绍。这里提到一点就是资源状况，靖边县山地坡地以及丘陵很多，都是分散于山坡之间，另外它这里有比较丰富的油气资源，但是正如原来石油勘探局副局长所说的那样，陕北油矿是蜂窝状的，口口见油口口不流，我们对投资者投资的情况进行了一个统计，在他们提供的数据里，所有的投资者共投资了123口，这里边有一部分是他们自己投资开采的，有一部分是他们买的。也就是说他们每投资10口井的时候，就可以遇到两口是干净，这个是他们的风险状况。

另外他们的政策背景是第一阶段是431协议的签订，第二阶段是陕西政府围绕431协议的精神进一步为了招商引资出台了一系列的政策。这个阶段就是大批的民营企业开始进入石油开采的领域。第三个阶段就是1239文件之后，地方政府出现了一些非法行政的方式，刚开始他不顾123文件的约束，鼓励1239是进行整顿和规范民营企业，但是地方政府却开始用一些优惠的政策鼓励，到2002年10月又开始强行的收回。那么我们这次着重的考核是它对经济的影响。

按照我们统计的结果，靖边县民营企业开采石油对当地经济做出了以下贡献，第一，对当地农民的收入提高做出了很大的贡献，在这个图上我们可以很明显的看出，在我们获得的数据里统计了一下农民的平均收入，大概是1040多块钱，投资以后上升到17000多每年，第二个方面，对于地方财政，做出了很大的贡献，在这个表上我们可以看出，地方石油在八年的时间之内就上交税费达到了11.3亿，而且每年还要交一些扶贫费，道路费、补偿等，就这两项合起来，达到了将近0.7个亿，也就是说八年之内将近为当地做出了6个亿的贡献，加在一起，就将近了18个亿，而延长油矿和长庆油田这么多。相对来讲，在其他方面也得到了发展。因为它在运油的过程当中，带动了交通运输，开采的时候，涉及到一些机械加工，修理这方面，都做出了贡献。石油产业的大力发展，改变了咱们靖边县穷山恶水的现象，这种状况有所改观，当地的经济现在已经很繁荣了。

下面进一步看一下，咱们民营企业收回对靖边县的一些影响。一个就是说农民的收入锐减，在这个图上可以看出，在油井收回之后，咱们农民基本上处于一种没有什么其他的额外收入的那种状况，靠种一点点地，平均收入大概是830亿元，也就是说，由原来的17600下降到了830亿元。由于油井收回还对社会造成了一些不安定的因素，一个是高额贷款难以偿还，在调查当中，我们特意设置了一个问题，就是说，问投资者，您所投资的第一笔钱是从哪里筹集来的？大部分人，我们调查49个投资人当中，其中有43个是积蓄，然后其他一些是靠着其他贷款，在我们这里的其他贷款主要是指高利贷，这个高利贷，一般利息是1.5到2分每个月。就是一元钱，一个月交二分钱或者是1.5分的利息，折成百分比，大概是18％到24％这样一个比例。有的可能更高一些，最高的达到了60％，这样一个高额贷款，在调查当中，我们了解到，有一位投资者，他由于油井被收回，他欠了100万的高利贷，每年偿还的利息有7—8万，这样通过其他的方式，利息都还不起，所以他也就没有继续从事劳动的积极性了。

另外，收入锐减，在一定程度上，促进了农民以非法途径获取收入，刚才的录像上已经提到了，这种偷油的，盗油的，地也没有了，水也喝不上了，所以就铤而走险，去偷油、盗油，这样收入就比原来更广泛了一些。

另外资源浪费和环境污染的状况也没有得到有效的整治，在我们的问卷里有48位投资人对这个情况做了描述，其中有41位认为我们这个环境在收回之后恶化了。

再有一点，政府前后政策的不一致，导致的诚信度的下降，在这个图上可以看出，投资者进入投资这个年份，和当地政府的政策的相关性很强，在94年他这儿鼓励投资，在96、97年，投资者由于看到收入比较可观，开始大批进入投资的领域，之后，在99年的时候，1239文件出台，2000年，当地政府又有一些鼓励投资的优惠政策在2000年的时候又有更多的投资者开始进入这个领域。这样一种情况，投资是由于政府的鼓励收回的，这种情况无疑使民众对于政府的诚信产生了怀疑。第五点，就像刚才的录像上已经详细阐述的那样，油井收回前后出现了这几部分，这几点，就不再深入说明了。

第三个大方面，想谈一下民营企业在咱们靖边县受到了一些歧视性的待遇，这一点，主要是集中了两方面，一个是经济方面，一个是非经济方面，在经济方面有这样几个问题，一个是市场准入问题不明确。矿产资源法对民营企业能否参与石油开采，并没有做出明确的规定，而国务院2002年3月4日批准的外商投资产业指导目录中，明确提到，外商能够参与，渗透油气矿藏的开发，1994年，中国政府关于陕北油田的协议中也说明，不允许私人或者企业进行石油勘探活动，同时，靖边县对石油开采采取了默认的态度，并采取了一系列政策，招商引资，正是由于在石油开采方面有了市场机制不明确的问题，使得石油开采者未享受平等的法律地位。

另外，民营企业的税费负担比较重，首先他要进入申请，一平方公里要交八万，一个井位要交五万，如果开采失败的话，那么这个风险，全部由民营企业自己承担，如果你这儿正常生产的话，还要按照规定的交13种税费，同时，调查中还发现，还面临着各种的罚款，比如，它的环保局会对民营企业进行非定期的抽查，如果不符合标准的话，会进行一些罚款。

另外第三点，原油的销售价格，与市场价格相比，是偏低的。在刚开始关于合作开发靖边石油资源协议书中的规定，售油的价格是随行就市的，但是在后来，他的油都统一规定要交到榆林市的炼油厂，这样它的价格比周围的要低0.4元，而且这个油是按评级给的价格，这种评级是处于不公开的状态。

另外集中在技术上和环境污染上。所谓技术上，陕西政府曾经发给一份材料，民营企业技术上是不符合批准的。但是我们在调查的时候，特意在我们问卷中设计了一个问题，问投资人，您的技术是来自于哪方面，由哪儿负责开采的，百分之百都是来自于陕西地质勘察队，这些有正常资质的钻井队，而且陕西政府对钻井队，如果你到我这儿钻井，我首先对你进行审核，审核之后，发一个资格的认可，是有审核在里面的。所以技术上我认为是政府强加给民营企业扣的一个帽子。环境污染的问题，刚才前面已经论述了，48个人，有41个认为收回之后，反倒是恶化了。

在油井收回过程当中，咱们民营企业的投资人的权益，也受到了一些损害。有一位企业家说，油井就好像是我们的喜儿，地方政府的这种行为好像是黄世仁，我们都成了杨白劳，这两方面我们从两方面论述，一个是经济方面，我们调查了总体的补偿的比例，我们问投资者，你最开始投资有多少钱，你获得了多少钱，就是补偿的时候，你获得了多少钱。在被调查的46人当中，得到投资额30％以下的就有27个，占到了60％。而且这个只是以他初始投资的角度衡量的，如果以实际的价格来判断的话，可能这个比例就相对来讲更低一点。另外，把这个补偿的分解成两个方面，一个就是说补偿价格，另外，按什么产量给予补偿。补偿的价格，当时政府一口咬定，给的是38万每吨。那么就是说，你的井如果是一天能产一吨的话，我就给你38万，就按这个来乘。实际上我们了解到，当时的市场价格，每吨可以达到80—120万这样的一个数量，那么我们自己也算了一下，即使我按1500元/吨油的价格来计算，实际上现在的油价是在2000元左右，计算一年就可以达到将近55万，刨除了各种税费之后，也比地方政府的38万高一些。而且我只算的是一年。也就是说，地方政府所给的这种价格，连我一年的收入都不足以补偿。

我们和企业家座谈的时候，一位企业家说，好，现在你给我的价格我认可，但是如果在你这个价格上，再乘上三倍，我宁愿把我的井再买回来，可见这个价格是极不合理的。另外一个测产的情况，地方政府为了收税的方便，对这个油井有一个测产，按照这个测量的产量收缴各种税费的，这个测产是在2001年后进行的。而现在实际的产量，和这个是有一定出入的。而且在2001年之后，民营企业家对咱们的油井进行了一些技术改造，产量有一些提高。所以我们对这些情况做一个调查，这个表明，它测量的产量，占实际产量的平均不到40％。就是说，这上面说36.75％这样一个比例。再加上前面的价格上，我们说，基本上是32％—48％。这样一加起来，乘起来的话，我们这个投资者在补偿过程当中，补偿率，只占12％到18％这个区间内，也就是说不足20％。

在非经济方面，刚才录像上已经有了一些例子，在油井收回和兑付过程当中，都是地方政府强迫民营企业家来进行的。另外对于当地投资者的上访，它的地方政府命令当地司法部门不许接待或受理油井收回或者是补偿的相关案件。正常的维护自己权益的路径是被他们堵死了。针对于这一种情况，我们提出了我们的问题和思考。

第一个，民营企业的这种权益由谁来维护？在中央的一系列文件当中，对民营企业的合法地位以及重要作用，给予了充分的认可和高度的评价，对于私有财产的保护，也在宪法当中有了体现。但在现实当中，民营企业的合法权益，由谁来维护。

第二个问题就是政府的行为由谁来监督，在上面的案例里面，地方政府的行为没有得到合理和有力的监督，我们可以看出，民众在和政府的这种关系当中，是难以处于一种平等的地位进行对话，更不必要说监督了。它的政府就可以命令它的司法部门，不允许受理投资人维护自己权益的这种案件。这样的结果是政府绝对的权利，实际上，这是一个比较独断专行的，他们的这种行政必然是面临着比较大的风险，当政府的这种行为违背了人们的利益的时候，不可能得到及时的、有效的纠正。

第三个问题，政府非法行政造成的损失，由谁来负责？在上面这个案例里，我自己认为，它是一个非法行政的。那么它所造成的损失，却由投资人和农民来承担，这是一种不合理的现象。由政府的行为造成的损失，由谁来负责？

带着以上这个问题，来参加今天的这个会议，也希望可以从各位专家和学者这里得到答案。

主持人：谢谢同学们的辛勤劳动，谢谢你的详细介绍。下面我们请朱久虎律师做一个介绍。大约控制在十分钟之内。

朱久虎：

陕北民营石油四个方面的真实情况。

尊敬的各位专家，各位记者和来宾！受当事人委托，由我组织了律师团，进行了为期一个多月的调查。首先我要说明的是，因为这个涉及到政府的行政侵权问题，所以，为了防止政府对我名誉上的侵权，防止对我的报告提出疑义，所以我今天这个报告，我能够保证它绝对的客观。下面我介绍四个方面的情况。

第一方面的情况是，有关民营油井投资开采合法性问题的事实情况；第二是有关地方政府收回民营油井的事实情况；第三是有关民营油井被收回前后，石油开采秩序的事实情况；第四是有关民营油井被收回对当地社会影响的情况。

鉴于时间只有15分钟的时间，我主要介绍第一、二个方面的情况。因为第一、二个方面是与这个案子有直接的法律关联。第三部分，第四部分只是针对政府的有些宣传，我们做的一些是否是事实的有关情况。但是与本案没有直接的关联，所以我主要介绍第一、二个方面的情况。

第一个情况是有关民营油井投资开采的合法性的事实情况。关于石油资源的开采问题，全国人大常委于1986年3月19日颁布了中华人民共和国矿产资源法，第4条第2款规定，国家通过行政管理，指导、帮助和监督个人依法采矿，34条规定，国家对乡镇集体矿山企业和个体实行积极的扶持、合理规划，正确指导，加强管理方针，鼓励乡镇集体企业开采国家指定范围内矿产资源，允许个人采挖零星分散资源。从该法的所有条款来看，其中没有禁止个人或私营企业开采石油的规定。然而，地方政府对外宣传说，石油不允许私人开采，个别领导甚至说，美国西方国家也不允许私人开采石油，对此，我们还注意到2001年3月4日，国务院批准的《鼓励外商投资产业目录》，允许外商开采石油资源，同年，国务院转发的关于西部大开发若干政策措施意见中指出，除法律有特殊规定外，凡对外开放投资领域，国内各种所有制企业均可进入。

1986年9月21日，也就是《矿产资源法》颁布的半年之后，为了克服陕北油田井井有油，井井不流的状况，国务委员康世恩同志关于开发陕北浅油层的讲话中指出，延长油矿可以多个石油企业去搞，一直包到乡镇，长庆油田还可以把凡是打过井的地方，而又拖在那里不起作用的，统统交给延长油矿，叫他对外承包去。“用大庆的办法开发这样的油田肯定不行，政策上也要改变。”

1990年6月7日，康老在听取延安地区石油生产情况汇报的讲话中提到，你们依靠群众，用最低的成本拿出那么多油，这就是把老百姓的积极性调动起来了，实践证明，这个政策是正确的，不是一般的正确，是绝对的正确。对此，榆林市石化局秦局长介绍情况时说，当时还得到了中央领导李鹏等的支持，根据国务院领导同志的批示精神，为加快陕北石油工业发展，帮助陕北老区人民脱贫，中国石油天然气总公司和陕西省人民政府签订了关于开发陕北地方石油资源的协议，该协议规定，省政府和总公司商定，充分发挥各方优势，和自我开发陕北资源，拟从长庆局依法登记的工业区勘探范围内，划出约500平方公里，从延长油矿依法登记的区域内，划出580平方公里，交由所在市、县组织开发。对此，我们还注意到，在原石油工业部发布的石油及天然气勘察、开采登记管理暂行办法中规定，持有石油天然气许可证的企业，可以划一部分采区给其他单位。

1997年1月1日，经过修改颁布的新的矿产资源法，废止了《石油及天然气勘察开采登记管理暂行办法》，所以以前许可开采油井是违法的。该法没有规定，该法可以适用到该法颁布以前已按照过去颁布的有关规定，许可开采石油的行为上。

上述中国石油天然气总公司和陕西省政府签定协议后，地方政府争相出台优惠政策，吸引投资商来陕北开发石油资源，靖边县政府为吸引投资，在1994年15号文件即《靖边县人民政府关于合作开采石油的有关规定》中，将油井合作开采期限由原来的五年改为长期合作开采。

在“谁投资谁受益”的政策感召下，全国各地的投资者纷至沓来。地方政府给投资商办理了可以直接从事石油开采的营业执照和相关手续，与县钻采公司签订了民营开发协议，民营石油油井，绝大多数分布在上述中国石油天然气总公司和陕西省人民政府所签协议的地域范围内，对于少数超出约定范围开采的油井，榆林市靖边县的领导给我们介绍时说，属于地方政府违法许可的。这是第一个方面的情况。

第二方面是有关政府收回油井的事实情况。第一是关于是否收回油井的依据的情况。

我们注意到，根据矿产资源法对石油资源的开采许可实行由中央政府一级管理的制度，对陕北民营石油油井的归属问题，所定的有明确规定的中央政府一级管理文件，即国家经贸委、国土资源部、国经贸石化[1999]1239号文没有“收回”的概念，而是收购的概念。对此，对石油开采许可，没有许可的地方政府却另行办法文件。关于采取果断措施，彻底收回联营单位油井收益权的紧急通知，榆林市[2003]55号文等文件，用的却是“收回”的概念。

第二，关于对上述中央一级管理文件，以及123文件的贯彻执行情况，我们注意到，一，1239号文件规定，对于民营油井予以收购兼并，资产入股等，[2003]年55号文却规定，“严格执行无偿收回政策”，实行三个不补，即油井油产量低于500公斤的不补，收回投资的不补、5年以上的不补。1239号文件规定，对民营油井规定的是“收购”，但榆林市[2003]55号文却规定“先接管后清算”。由此，靖边县政府在没有与民营油井投资人协商的情况下，动用行政权力强行接管。

1239号文件规定，被陕北和县钻采公司，全部并入延长石油工业集团延长油矿管理局，而实际上，钻采公司不但没有被并入延长油矿管理局，反而在地方政府行政权利的帮助下强行低价兼并了民营油井。1239号文件规定，由陕西省政府会同中国石油天然气集团公司组织实施，也没有授权陕西省政府可以转委托，由下级市、县政府组织实施，但实际上，陕西省政府却由下级政府组织实施。

根据1239号文件，应由陕西省政府会同中国石油天然气集团公司，协调将民营石油油井通过收购、兼并、资产入股并入延长石油工业集团延长油矿管理局，而实际上陕西省政府根本就没有组织石油投资人和延长石油工业集团延长油矿管理局负责人见面商议此事。

第三个方面，关于政府收回油井时所采取的手段情况。被调查者反映，2003年5月底，县政府领导带队以补偿测产名义进驻井场，每口井上安排一到两名干部，几天后，部分油井的产量基本上测出来了。这个测产和实际产量基本相符，可到了2003年6月7日，市、县政府动用“全市的武警、公安全部出动，开始抓人”，对于滞留井上不离开的工人，干部强行将他们的被褥以及其他生活用品扔出井场，强行接管了油田。

[2003]55号文件出台，不论有多大困难，各县都应该抽出足够的政府工作人员，采取强制措施，严格执行无偿收回政策，靖边县目前开展的对于油井重新测产必须立即停止。

对此，民营油井投资人开始到县政府静坐，后来到陕西省政府静坐，最后又到北京上访。在这种情况下，靖边县人民政府开始制定了新的政策，对于子女以及其他的直系亲属是油井投资人的政府官员，要求停职回家做工作，在对于一些人采取了野蛮强暴，以杀鸡给猴看的做法迫使民营油井投资人签订了所谓的公证书。靖边县的小河乡的任光明曾被监禁31天。

我们注意到，尽管受到上述非法的逼迫，至今仍有39家企业继续领取政府的单方补偿，此外，我们特别注意到，地方政府以行政命令的方式，不允许司法部门受理与油井收回补偿有关的案件，我们认为，这严重干扰司法独立，关系到国家走向民主还是走向专制的事件。

第四方面关于油井如何补偿的事件，我们了解到靖边县政府起初对出油井的补偿价格基本上是油井的日产量乘以38万/吨，2003年5月底，靖边县政府曾派工作组，对各个油井的产量进行测查。但是2003年6月14日要求目前对油井重新测产必须立即停止。在这种情形下，就没有按照收回的实际出油量补偿，而是按照一年所测得补偿。对此，民营投资人反映，他们对油井收回之前进行了技术改造，出油量提高，不按实际出油量补偿，非常不公平。

关于38万/吨的补偿价，市县政府与我们座谈说，这个补偿价在当时是很高的。民营投资者认为，他们如果认为很高，他们可以出60万/吨买回来。在民营油井收回前，中石油长庆局曾经出3.2亿元购买当地最大的民营油井，而地方政府收回后才补偿7000多万，而且，地方政府怕与民营油井投资人协商拖延时间，当心民营油井被长庆局买走之后，影响地方的税收，所以才动用国家机器，以行政手段，强行收回，民营油井投资人认为，地方政府为了所谓的地方利益，而牺牲陕北民营油井投资人的利益为代价。

据初步估计，对被收回的每个民营油井得补偿，大概仅仅是油井一年的收入。政府对于出油量少的，对于一些不出油的干井进行补偿，大概是4.5—5万元左右。对此，投资人认为，陕北油田油层低渗透，开采成本高，风险大，打不出油的干井也得投资60—90万元，甚至有的人投资1000万才打出油井。对于该井所付出的每口井60到90万的损失，以4.5—5万得补偿，非常不公平。

还有，政府对经其许可已投资开始动工打井，还未打到出油层就被收回，所造成的损失，至今未补偿，对于收回油田前已采出还未销售的原油也不补偿。

主持人：现在请何伟教授做一个简单的介绍。

何伟：

陕北民营油井问题关系广大农民切身利益。

听了学生的调查和律师的说明，基本上反映了陕北油田的情况。今年7月份，到那儿做了一些实地调查。我们发现，陕北油井的问题，不仅涉及到民营企业家，很重要的一个问题涉及到农民。

据我们了解，大概油井资产的分布，民营企业家，大概占一半，农民大概占一半。相对来说，民营企业家的人数少，农民的人数大大超过了民营企业的人数。一口油井的投资，要100来万，一个农民肯定拿不出这么多钱，都是农民集资。一口油井，大概要四、五十户农民合资，一眼井就等于一个合作社。伴随着油田的开发，农民失去了土地，他就靠这个油井的收入来维持生计。结果现在政府又把油井收走了，农民既没有土地，也没有油井，生计无着落。特别是一些农民，借钱打井，这个背后，有很大一批债权人，有的是高利贷，这些人数远远超过了投资的农民的人数，所以陕北油田的事件，涉及到广大人民的问题。我们到青阳岔，毛主席撤出延安以后，曾在那儿住的，这个小镇大概有95％的农户都参加了油井投资。现在把油井剥夺了以后，农民确实没有生活来源。我问他们靠什么生活，他们说只能靠政府退耕还林的一点补偿来生活。现在油井成为了政府的油井了，环保局也管不了了，油井的污染非常严重。我们看到污水都直接排到小河沟了，农民连喝的水都没有。

陕西省委一再讲，是民营企业家、油井老板对抗政府收购油井，要反对这些非法活动，可是这里掩盖了农民的问题。农民的问题远远超过了民营企业家的问题。这样做的结果导致很大的隐患，会使农村的环境很不安定。刚才参加调查的学生讲，曾有投资人说光利息每年要8万，这个油井的老板说，如果我将来还不了这个钱，我将来背着炸药，到县政府同归于尽。这个问题很严重，希望能引起社会的注意，引起领导的注意，对于这个问题要妥善处理。我就补充这些。

（发言者系中国人民大学经济学院教授，开达理事长）

主持人：下面我们请专家们发言，今天于光远同志本来要来，但是他的轮椅上不了台阶。他有一个书面发言稿。

于光远：

必须正视陕北民营油井问题的严重性。

这个会议的主题十分重要。第一，它是涉及一千多个民营企业，数万农民，使之蒙受重大损失的问题，必须公正、合理、妥善解决。第二它是我们国家生活中的一件大事。2003年，我国完成修宪，必须维护宪法的尊严，不得违宪，事情虽然发生在陕北边缘之地，但是在全国具有典型的意义，它是我国是否遵循宪法的试金石，我因为身体原因不能到会，但是我看了会议发给我的资料，因此想在会上表这样一个态。 2003年8月19日。（发言者系原中顾委委员，开达顾问）

主持人：谢谢于老。下面我们请著名法学家，原来政法大学的校长，江平教授发言。

江平：地方政府违宪违法的三大问题

陕北民营企业产权被回收的这件事情，已经引起了社会的高度重视。看了全部材料以后，我认为，这是一起严重侵犯民营企业的合法利益和农民的利益的事件。从法治的角度来看，它也是违反了法治和宪政的原则，我从下面三个方面来阐述一下。

第一个，在清理整顿的过程中，合法与非法的界限必须划清；只能整顿非法的，而不能取缔、剥夺合法的。榆林市人民政府在进一步清理整顿经济秩序的文件中，第一项里讲的是，按照国家法律法规，石油天然气勘察开采由国家一级来管理，任何地方政府都没有权利来审批从事石油天然气勘察开采的企业，必须是国务院批准设立的石油公司，或者由国务院同意勘察开采石油、天然气的批准文件，否则一律予以清理整顿，或者依法取缔。榆林市政府的文件使用这么严厉的措辞，显然它是认为，所有现在这些勘探也好，开采也好，都是非法的。

我们国家长期以来，有整顿经济秩序的传统。但是整顿经济秩序，我们应该有一个前提，就是整顿必须是整顿非法的，而不能整顿合法的。比如过去我们整顿小煤窑。七届人大的时候，我参加了《矿产资源法》实施情况的检查，到了河北、山东等地，在河北像迁安那个地方是采铁矿，秩序有些乱。整顿必须有一个前提，就是你整顿的是违法的，非法的开采，没有采矿的许可证，没有经营许可证，这样的一些小矿，这样的一些非法的开采。但是我们长期以来，把整顿往往混为一谈。有些合法的开采，有开采许可证，也有经营许可证，只不过安全稍微差一点，那可以从安全方面来改正嘛。而笼统的以没有开采资质予以整顿。

从现在法治的观念、宪政的观念来说，合法的必须保护，非法的必须取缔，这个界线必须要明确。所以宪法的一个重要运用是，对于民营企业的投资和收购，合法的要保护。这是一个宪法的原则。按照榆林政府这个文件，似乎现在陕北开采石油的企业都是非法的。因为他们没有得到国务院颁发的开采的许可证，也没有这样的企业资质，必须是国务院批准设立的。对于这一条，刚才朱久虎律师引用了一些材料说明，我也准备说明，民营企业家投资开采的油井，是属于得到当时国务院领导的同意，所以在这一点上，它的开采，它的企业都是合法的。

另外，我注意到，从矿产资源法里面明确讲到，石油、天然气，这些特定的矿种要由国务院授权的有关部门来审批来办法采矿许可证，但是我们也注意到，陕西省人民政府和中国石油天然气总公司，这个协议里面明确讲了，为了支持石油地方的民营发展，从当地各县专采的实际出发，从长庆局依法登记的工业去区在勘探范围内划出500平方公里，由这六个县来组织开发。而中国石油气天然公司，恰恰是国务院授权允许来勘察，允许来开采的机构，而这样的话，它跟陕西省政府达成的协议里面，明确规定了给这么一块地方的开采权、勘探权都给了地方。在这个意义上来说，陕北这些民营企业，确实没有违法的地方。这样的话，除了超出范围的外，陕北这些民营企业的开采是合法的。这是第一个意见。

第二个就是，剥夺和限制私人的财产，必须有法律规定的明确的理由和依据。

我们修改后的宪法明确讲到，这样的理由只能是社会公共需要，而且是采取征收的办法。我们的法律也明确规定，凡是涉及到对私人财产的征收，必须是国家法律的规定。那么我们看一看，现在榆林市政府发布的文件里面，是怎么说的？从现在榆林市政府发布的文件，刚才朱久虎律师开始说，用了接管这个词。从正式的文件来说，它是用了回收工作，要求把三条回收工作做好。人家的标题是用了收购这个字，接管也好，回收也好，收购也好，都没有法律的依据，我们哪个法律规定，可以由一级政府来决定，来回收一个私人财产，去收购一个私人财产，或者去接管一个私人财产。这三个词都没有法律依据。

我们可以收购粮食，可以收购棉花，可以收购农产品，怎么能够把一个企业强行收购呢？这个收购是具有强制性的东西，强制性不能说回购，收购。怎么叫回购呢？这些都不是一个准确的名词。所以从我们现在的法律来说，能够限制公民财产的，或者把它的财产变成了国家的财产，这个实际过程就是把民营财产变成国家财产。陕西省的延长油矿，也是一个油田，实际上，这是一个把私人财产变成国家财产的这个过程，这个过程用收购、回收、接管都不行。法律允许的一个就是明确的写什么叫征收。那么你必须符合征收的理由，符合征收的这种手段，你才可以。所以，它是回避了我们法律所规定的征收的这个要件，自己私自创设了一个名义，叫回收，叫收购，这种名字没有任何法律的依据，没有任何一个法律依据可以通过这种办法来剥夺和限制私人财产。所以它是一个违宪的和违反我们法律精神的采取的一个措施，是违法行为。

第三，我们这次宪法修改里面，征收要给予补偿。现在有人有争议，为什么宪法只写了征收并给予补偿呢？原来我们的土地管理法还有适当补偿，城市管理法还有相应补偿，为什么到了宪法没有这两个字呢？或者没有相应的或者是适当的这个字呢？据我所听到的解释，我认为，没有写，有一个很重要的原因，补偿，不是赔偿，赔偿我可以根据情况的过错、大小来进行赔偿，补偿就是没有任何过错，有多少损失，赔偿多少损失。这就应该叫做补偿。所以有一个权威的，在参与修改的同志跟我说，不写这两个字，可能比写这两个字更好，如果你写上了适当，写上了相应，可能人们觉得适当给一点就可以了。不写，人们理解，既然国家需要从私人财产征收过来，那么人家有多少损失，你就应该补偿多少。补偿就是实际有多少，就补偿多少。从现在的情况来看，也存在问题。

因为从目前的材料来看，好像只补偿了25％左右，20％还不到一点。那和实际应该体现的公平的原则相差太大，这也是我们现在在征收农民土地，在城市里面征收拆迁的房子里面普遍存在的问题，这也是宪法里面一个很根本的原则，从这个意义上来说，它侵犯了民营企业和私人财产的利益，是违反了宪法的三大原则。宪法规定了民营企业合法的投资和收入应当保护。只要它是合法的。第二违反了法律规定，只能是征收，而不能乱设名词，什么回收、收购等等。第三必须给予补偿。这种补偿就是损失多少，补偿多少。所以我觉得，这是一个严重的问题。谢谢。（发言者系原全国人大法治委员会副主任、原中国政法大学校长）

主持人：下面请北大行政法教授孙琬仲发言。

孙琬仲：

陕北油田事件的激化在于政府的违法行政。

陕北的油田事件，涉及了诸多的问题，也涉及了诸多的法律问题，包括了宪法方面的问题，民法方面的问题，还有行政法律方面的问题。从行政法律角度来看，这个事件的有关政府，那是违反了依法行政的要求。依法行政的重要内容之一，就是要求各级政府忠实的履行宪法、法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法的权益。这是各级政府的一个职责，行政管理作为政府来说，它享有行政的管理权，它要合法行政、依法行政，要诚实守信来维护这个法治的统一。

陕北油田问题的发生，我认为，恰恰是当地的有关政府违反了依法行政这样一个原则所造成的。首先它不是保护而是侵犯了民营企业，包括农民的合法的权益。从刚才介绍的情况来看，和我们看到的材料来看，众多的民营石油企业或者民营的投资者，他们参与石油的开采是得到了政府的审批和许可的。他们从事的石油钻探和开采的活动，是得到了政府的同意，然后才进行的。也就是说，他们的企业的设立是合法的，他们从事的开采活动也是合法的。但是没有经过批准的例外。他们既然得到了政府的许可，我们不是说依法行政吗？刚才讲，行政许可法，那么你审批，就是许可了。得到了许可了，他们就理应当受到政府的保护。而不应当受到侵犯，不应当不经过听证、协商这种程序，就凭一纸的通知，就要来收回油井，而且就像刚才前两位所介绍的，收回油井采取了先收井，后算帐，再解决遗留问题的办法来解决。这怎么能说是合法行政、合理行政呢？

其次，有关的地方政府，违反了诚实守信的行政法的原则。政府说话必须算数。行政许可法明确规定了，行政机关不能够出尔反尔，政府的行为具有严肃性，不能够因为，或者换届，或者领导人的更替，也不能因为领导人的朝令夕改，对于已经做出的行政审批或者许可，就随意变更。如果这样，那政府有什么诚信可言？行政机关，一旦给予了行政相对人，他的一种权利，就不能够随意撤销。现在的这些投资者，他们参与开采石油这个活动，是得到了政府的批准，那么政府就应当来承守自己的这种许可，来维护投资者的权益。政府不讲诚信，怎么要求公民、法人和其他组织来讲诚信。市场经济的诚信怎么又能够建立起来。过去说，人而无信，不知其可也。如果政府做事也这样的话，我们这个社会怎么能够保证我们在法治的环境当中发展呢。

第三方面，我觉得是相关的地方政府违反了权责一致的原则。政府当然享有依法管理经济、社会、教育、文化、事务这样一种权利。只有这样，它才能够实行有效的管理，才能够保证我们社会的平稳运行。但是你享有的权利，你就必须承担一定的责任。就是说，在行政机关，享有权利的同时，必须承担一定的责任。这就是我们行政法当中所说的权责一致的原则。政府如果违反许可，必须要改变的时候，比如说过去违反了，现在要改，那么就必须提前告知，必须对相对人，就是我们讲的陕北的投资者们，对他们进行补偿。什么叫补偿呢？就是刚才江平教授讲的。现在的补偿。各国的规定不一样，投资者都是用投资活动投入了很多，那么就应当得到相应的补偿。比如说他这个投入，甚至要包括预期的收入这种补偿。那么94年，陕西省政府从石油天然气总公司签订的规定，说是不允许很多事情。我不知道规定的这些事情是不是合乎中央关于发展民营经济的精神，这是一个内容的东西。现在拿出这个来做一个所谓的收回的理由，但是老百姓看到的是，你相关地方政府管理开发的政策。这样的政府做出来承诺，而且他们的活动得到了正式的批准。这样的话，如果需要来纠正的话，那么首先是政府的责任，首先是政府的过错，给投资者造成的损失，必须要给予补偿。

第四，是违反利用合法行政，合理行政的原则，政府不是可以为所欲为的。政府的行政也必须依法，必须合法，这是一个行政法律的基本原则。如果说，我们在陕北油田的个人的投资者，在开采或者勘探过程当中，造成了环境的污染，或者需要治理，或者是造成资源浪费，需要加强监督的时候，那是政府的一种职责，应当来依法进行。而且也应当区分不同的情况来做出具体的处理。也不能一人得病，大家都来吃药。如果必须要收回油井的时候，刚才说了，你也必须要经过公正、听证的程序，来核定这个资产，不能够采取所谓的强硬的措施，把生产经营都接管过来，这种强行接管，有什么法律依据，怎么样谈得上保护投资者的利益，怎么样来改善西部的情况。投资者在这方面做了大量的投入，他们得到了合理的相应的补偿，在这一点上，政府必须要充分依据宪法确定的这样一个原则。

另外陕北有关地方政府在处理油井事件的过程当中，也违反了程序正当的原则。应当说，程序正当是行政法的重要原则，也是保证依法行政的一个重要的标志。政府在处理这个问题上，显然违反了行政原则，他们对公民造成的损害，对公民权益造成的损害，实际上更大程度上，对于政府的威信，政府的依法行政造成了损害。所以我觉得，在这方面，应该按照国家的有关法律，特别是国务院关于依法行政实施纲要的有关规定，来妥善处理这个问题，来纠正有关政府的不法的行为。谢谢大家（发言者系原国务院法治局局长）

主持人：谢谢孙琬仲。下面我们请中国公共政策委员会的秘书长杜钢建教授发言。

杜刚建：

我的发言题目是：官抢民财，法理不容。

关于陕北油田的这个案件，从去年开始，我一直关注。但是在感到欣慰的同时，也感到强烈的一种对地方政府的不满，因为自从去年这个事件在媒体上广泛披露以后，当地的地方政府虽然有所收敛，但是从我们的依法治国依法行政的要求来看，从我们法治建设的发展的，目前推出的一系列的措施来看，陕北地方政府在违法行政的道路上没有本质的变化。所以我想讲几点问题。

第一，至今地方政府和中央政府有关部门，依然没有认识到，这场事件引发的所谓的文件依据本身就是违法的。去年我在媒体上，对当年国家经贸委发布的一个关于印发某某内容的一个通知，由这个通知发布要求地方进行整顿的时间不足一个月。文件发到地方以后，地方就把它长期搁置起来。这样一个文件根本不能作为地方政府对外行使行政权力，触动相对人财产权的所谓法律依据。因此，这个文件本身是违法的。即使现在国家经贸委撤销了，但是对这个文件本身的违法性、违宪性的问题，我认为在法理上应该追究。同时地方政府至今没有意识到他们再三强调所谓的依据法律依据文件本身，它本身依据的违宪性、违法性，所以我想陕北地方政府能够加快学习有关法律，提高依法行政的意识和水平。

第二，我想讲在中国已经进入到新千年的这么一个大好时机，在依法治国这样一场东风举国上下劲吹的时刻，陕北地方政府从省政府到市县政府全面的公然的大规模的抢劫民财，应该说这是骇人听闻的事件。政府动用暴力工具在传统计划经济年代，在极左意识形态统治下，动用暴力工具侵犯人权事件，像文革那样大规模的践踏人权，在那样的历史年代，大家回首往事，某种程度上，尚可理解。但是，我们走到了今天，在这么一个广泛的土地上，地方政府这样全面的肆意的践踏人权这种现象，应该说每一个有良知的政府官员，对此都应该深切的反思。所以在这么一个历史阶段，官抢民财的事件大规模的发生，得不到抑制，应该是这个国家文明的耻辱，应该是政府的耻辱，也是每个有良知的人的耻辱。我想社会不应该再允许这种事件继续发生下去。

第三点，必须依法追究地方政府领导的法律责任。尤其是在整顿规范市场经济秩序的过程当中，2001年国务院成立整顿规范市场经济秩序领导小组，4月份发布整顿通知，整顿的是什么？整顿的就是地方政府这些违法行政的行为。整顿的就是这些随意侵害行政相对人权力，破坏统一市场秩序的行为。整顿的就是这种以所谓的部门的、政府的利益为驱动而大肆的排斥民间的产权的行为。排斥外地企业进入的行为，排斥民营企业进入的行为。而整个陕北地方政府的行政行为是与中央整顿的要求恰恰是相反的。所谓的收回、所谓的接收等等这些行为，一方面是违法行政行为，另一方面是与整个中央政府的改革要求背道而驰的。行政审批制度改革，恰恰是要取消这些不合理的、不合市场规则的，随意侵犯公民财产权、人格权、人权的行为。所以，围绕这些问题，我建议各方面的利益相关人，乃至社会的各界人士们，都能够群起攻之，我们从各个层面去追究地方政府领导的法律责任，行政诉讼也好，民事诉讼也好，甚至刑事诉讼，我认为都可以考虑。所谓的法人犯罪，仅仅针对着或者主要针对着企业法人是远远不够的。今天来看，我们的刑法治度也应该加快改革，一些地方政府组织行为的严重的侵犯公民的财产权的掠夺民财这样的行为，我认为应该上升到刑法上去追究，如果不动用刑法治理行政行为，我们很多改革难以到位。所以我想当事态发展到这么一个地步，恐怕应该从方方面面去考虑，应该加快追究陕北各级地方政府的领导责任。领导人应当引咎辞职，领导人应当被追究法律责任、行政责任、纪律责任、经济责任。 这是我的一个基本看法。谢谢！

（发言者系中国公共政策委员会秘书长、开达理事）

主持人：谢谢杜教授的发言，他的发言提醒我们注意1239合法性的问题。这也是在陕西省政府向中央的报告，这些教授反映的文件是造反。下面请巫昌桢教授发言。

巫昌桢：

陕北油田事件的法律意义及引发的思考。

我完全同意刚才两位的发言，我就不重复了，我想谈三点，第一是讨论这个典型案例的意义，首先陕北石油油田风波已经引起了全社会的普遍关注。因为这个事件涉及的范围广泛，15个县，人数众多，十几万之多，2000多名企业家，其中很多是农民。还有它的资产巨大，几十亿。这个案件是比较突出，比较典型的，前一段，我们论证过一些类似的案件，像温州的广州的都有好几起，这个案例有一定的代表性，如果不加以制止，这种现象可能会越来越多，人民的权益、民营企业家的权益会受到很大的威胁。我觉得讨论这个问题的意义还是不在于问题的本身，在于它的影响。这涉及到我们国家党和国家的形象。而且涉及到改革开放的政策和广大私人投资者特别是农民的切身利益。总而言之，还关系到宪法所规定的尊重和保障人权，公民的私有财产不可侵犯的原则的贯彻落实。这是我首先谈的一点，很有意义，很有现实意义、典型意义。

第二点对事件本身我谈一点看法，从法律的角度，来审视这个事件，我们是搞法律的，从法律的角度来看这个事件，这个问题的本身，有两个方面，一个方面就是他们当初开发是不是具有合法性，是不是合法，这是前提、是基础，是出发点。我认为刚才结论已经出来了，从刚才看的录像或者报告都已经说明了，他们定的合同或协议是合法的，依据有几点我简单的说一下，一个是《矿产资源法》上面并没有明文规定，石油开发必须由国有企业来开发，也没有禁止私人企业开发，没有明文规定，这是一点，第二，国务院批准的外商投资产业指导目录，刚才已经提到了，明确规定了，外商投资项目其中的一项就是石油，既然外国人投资我们中国人为什么不能参加，这是说不通的，第三点是国务院关于西部大开发的规定，积极引导西部地区个体私营等非公有制的经济加快发展。鼓励东中部企业和个人到西部地区投资。除法律有特殊规定外，凡对外商投资的投资领域，国内各种所有制的企业均可进入，这很明确。至于说法律有特殊规定的以外。

从这三点，是完全符合法律的，第四点实际怎么样呢？陕西省油田开发由来已久，从80年代，根据当时任国务委员的委员康世恩同志指示，已经做了，而且他所说的1239的文件出来以后，还照样做，实际上是做了，从合法性来说是不争的事实，既然是合法的就要保护。法律的功能就是保护合法的，惩治违法的，这是法律的精神。

第二方面就是如何处理这个问题。现在它的省、县政府提出一个问题，说有什么规定，那规定也是你后来自己变更的，老百姓不知道，没有告知，老百姓没有过错。它有一个材料讲的很好。要是整顿的话，要改变的话，必须遵照中央的政策，依法进行。依法进行就是说，他们当初是定了协议，政府和民营企业定了协议，而且各个县都定了开采的合同，就要按照合同法运作，如果要改变、变更、撤销，也应该按照合同法来处理，合同双方是平等的主体，不是像过去是政府下命令，现在两方面是平等的。所以应当征求对方的意见，应该商量，而且处理当中，也应该按照合同的内容处理。按照《合同法》第58条处理，就是合同无效或撤销是因为该合同所取得的财产应该返还，我开发的，努力创造出来的财富应该归我，没有返还的应该折价补偿，这个补偿当然是全面的，并不是适当的。这是折价补偿，有过错的一方，就是就责任的一方，还应该赔偿对方的损失。所以这个纠纷责任方很明显就在政府，不管什么理由，当初号召我去的是你，想撤销的也是你，想收购也是你，什么都以你为中心，所以咱们中国有一个古老的说法，政府是父母官，理解起来还挺亲切，像父母对待子女那么亲，父母官是家长专制，父母官是，我说什么你听什么，老百姓是子民。政府是服务型的，人民政府为人民服务。代表人民。向人民负责，向纳税人负责。政府的性质应该是这样的。所以你既然做错了，自己承担责任，不能把责任推给对方，让对方受损失，看了这个录像我们心情很沉重，那位农村妇女说现在什么都没有了，地也没有了，的确这种心情我们可以理解，我们表示同情，要帮助解决问题。所以从这两方面应该看出，本身的开发是合法的，做法是不对的，补偿不到20％，很有限。完全补偿不了他们当时所支出的。

第三点，这个事件里面引发了两点思考，我说一下，第一点思考就是我们不能用打击敌人的方法来对待老百姓，不管以整顿为名，什么为名也好，看的录像非常的残忍，我觉得完全是违法，是危险的。这点应该强烈的表示抗议，这点不对，你要说服，讲道理，妥善处理的方法，不能用强制的方法来处理。我觉得这是要思考的一点，这个本身就是侵犯了老百姓的人权，公民的基本权益，它上面有很多话，你不许上报，公检法都不受理这个案件，老百姓的财产权、经营权、控诉权、申诉权都没有了，这哪是我们政府啊，这个问题是值得我们思考的，这个现象还不只这一个地方。有些小企业私营企业跟国营打官司一般都输，这点也是不合理的，所以这是对公民的权益，用宪法所提的尊重和保护人权，我理解尊重本身它的含义对我们很有启发。

还有一点思考，我们对私有财产的态度，到底是维持、限制还是反对，这个态度还是不明朗。我觉得我们对私有财产的问题，经历过好几个阶段。50年代，我参加了第一部民法典的起草，50年代就开始了，没出台，当时有好多原因没有出台。《民法典》也是起草了50多条，排斥私有财产，不提私有财产，私有财产就是我们下意识的时候，当时是计划经济，所以所有权就是国家所有权、集体所有权和个人所有权，个人所有权限制于生活资料，不允许有私有财产，所以一开始的时候是排斥。后来文化大革命以后，80年代有所改变，当时我们国家逐渐向市场经济发展，计划经济向市场经济发展，不得不承认，我们提出来一些新的思考。开始是从私营企业对国有型企业的补充，还有许多限制，还有好多不放心的地方，要在法律范围内存在合法的。最后一段就是我们这次修宪法，99年以后修宪，就肯定了保护，特别是这次修宪，很明确公民的私有财产不可侵犯，要保护私营的什么，它的发展等等。所以这三个阶段我们要跟上，有些政府部门脑子还是有歧视的现象。所以，入世以后，有一招要消除歧视原则，不管是什么人，什么企业，在法律面临的地位是平等的。所以这个问题是值得我们思考的，需要在行政执法当中，有些对老百姓分门别类，你是高官，我就很尊重你，你是老百姓就不一样，基层的更不行，像现在打工一族就往往受到歧视，人分几等，这也是违法的原则，所以歧视的问题要好好解决，这些问题我觉得引起了两点思考，我就把我的想法跟大家提出来，希望大家一块研讨。谢谢！（发言者委员全国政协法治委员会副主任、中国政法大学教授）

主持人：谢谢巫教授的发言，下面我们请北京天则经济研究所张曙光教授发言。

张曙光： 必须防止政府进行变相的所有制歧视。

大家好，我觉得这个案例开这个会非常重要。我看了这个材料以后，有十二个字的感想：政府背信弃义，官员如狼似虎。确实可以从这个事件里面充分反映出问题，板子要打地方政府，但是这个问题不简单是地方政府的事情，实际刚才杜刚健教授讲的那一点，就是我们今天要讲的问题。这个问题的关键，你矿产资源部，那时候的安排是符合矿产资源法的，1239号文件，政府部门的文件出来就能推翻这个法律，就能推政府以前的许诺，它本身不管它说什么，你现在就是说它手工也好，什么兼并也好，这些事情我觉得这个说法里面都有问题。首先不管它说什么，它本身就是违宪的。你说收购，我卖不卖，我有没有权做主，你给的价格符合我的要求了，我才卖，这才算收购。它本身是给了一个依据，你可以强制收购，这么一个东西，所以本身的依据，我们不撇开这个1239号文件来讨论这个问题，实际上这个问题是解决不了的，根子在这个地方，当然为了保险起见，以它来做文章我觉得可以理解，但是我们讨论这个问题的时候，绝对不能避开这个东西。你可以想想我们任何一个政府部门都可以出台一个文件去剥夺人家的财产权，这个政府算什么行为吗？

就像这次，宏观调控一样，发改委出一个文件就可以把铁本关掉，今天陕北油田的问题解决了，明天还会出现另外一个问题，所以要根本的解决这个问题。首先要对1239号文件违宪性质进行清理，对它进行违宪清查，我想这才是把这个问题抓到了根上，这点我们必须不能放过去。地方政府有上面支持，你怎么解决这个问题呀？所以，我觉得这个问题需要弄清楚，不管这个文件里面说收购、兼并也好，这个说法是没有道理的。只要你给人家的财产权，充分允许人家自由交易，那人家可以卖也可以不卖，现在人家没有卖的可能，你为什么要强制，如果说要实现国有化，那你人大通过法律对陕北油田实现国有化，你没有通过这个东西的时候，我想一切出台的东西都要有法律依据。我想第一个问题需要清楚的。

第二个问题，我们要看一个问题，我们现在政府做的有些事情，我们看改革开放初期，随着发展，开始是所有制的歧视，国有企业可以进入，民营企业不能进入，有些企业没有办法只好这样，陕北油田也有这个问题存在。咱们可以看到这次政府过去进行限制，进行管制各个方面清理的一个依据。但是随着改革开放的发展，现在民营企业有了合法的地位，政府的限制防止再变化，现在是所谓的要加强市场的秩序，政府的管制，要维护市场秩序，以这个名义进一步来实施这个问题，而这里面一个非常重要的手段就是要自治，没有自治的话，你没有通过政府部门批准资质，你就不能干，这是政府在进行所谓的市场经济的管制里边产生的一个非常重要的问题。你可以看到，好像似乎长庆油田是有资质的，其他是没有资质的，那么地方政府批准算不算呢？它也登记了，为什么没有资质呢？所以现在这个问题是政府在这里边玩了一个办法，所以我觉得我们必须看清这个问题，就是说现在政府要进行管制，它就是这么一个办法。比如说，这个问题涉及了很多，其实资质管理的混乱现象是政府造成的，现在你也可以看，刚才介绍的情况，民营企业经营的时候，秩序还是不错的，比现在政府接管后的秩序还要好，所以我看到这么个情况，我们要预防政府在这方面手段上管制上的变化，来扼杀民营经济的活力，我想这可能是很重要的问题，因为我们政府可以关煤窑也好，关什么也好，都是依据这么一个东西，资质是现在政府进行的。实际上它是关了小的保了大的，就是保了国有的那部分，你现在关了铁本也是保了大的国有企业，我想这个恐怕才是关键性的一个问题。（发言者系北京天则经济研究所研究员）

主持人：把最基本的观点讲出来，因为剩了一个小时的时间了。下面请北大教授陈兴良教授发言。

陈兴良：整顿开采秩序不应损害民营投资者利益

我谈三点意见。第一点，民营开发投资是地方政府的许可，矿产资源属于国家所有，因此矿产资源的开发权是由国家行使的，但是根据413协议的规定，陕北某些地市获得了石油开采权在这个情况下，投资者以县或者钻采公司进行投资石油开发，无论对413合法性的评价，也不管地市县是否滥开油田，民间投资者本身并没有过错，他们具有合法性，他们的合法利益应当受到法律的保护，我认为这是第一点，也是我们讨论这个案件当中需要解决的一个问题。第二石油开发秩序的整顿，不应损害民营投资者的利益，这里首先涉及到石油投资开发秩序整顿的根据问题，也就涉及到中央六部委发布的1239号文件，对于这个文件的正当性、合法性，我赞同刚才有的教授所发表的意见，也就是说，是值得研究的。这个文件，我认为，实际上否则了413号协议，也可以看作是，中央政府对地方政府行政行为的这种否定，实际上，是一种政策调整。那么这种政策调整涉及到中央和地方的关系。同样，也涉及到对大量的民营石油投资开发者的利益问题。这个问题是值得注意的。根据1239号文件，进行了石油开发整顿，在这种整顿当中，我认为，地方政府也没有完全的贯彻中央的精神，而是采取了一种粗暴的、无偿的收回方法，即使是有偿也不能足额的补偿石油开发者的资产。因此地方政府，实际上是采取了一种错误的方法来贯彻1239号文件。

我认为中央政府与地方政府的利益冲突，不能以牺牲民营石油开发投资者的利益作为代价。最后一点，从这个概念当中，我觉得引申出三个需要反思的问题，第一个问题，是关于中央与地方的利益如何协调的问题，根据矿产资源法的规定，矿产的开采权属于国家，但是国家如何行使这种开采权，地方政府如何从矿产开采中，正当的获得利益。另外，这种开采权的行使是否必须自己直接开采，能不能通过转让的方式来行使这种开采权，这个问题，我认为是关键问题，也是需要从法律上加以解决的问题。现在我们在矿产资源的开采上还是延用了过去计划经济的做法，这种做法不能适应当前矿产资源开发的实际需要。

第二在矿产开发中，国家的垄断和私人投资的关系如何来处理。在国家矿产资源开发当中，是否需要调动民营经济的积极性。我认为，那种完全国有的，没有什么竞争的矿产开发，并不能有效的开发矿产。民营资本如何通过一种合法途径来进入到国家矿产开发当中？我认为这是一个值得研究的问题。1239号文件，对于这个问题是采取了一种简单的、粗暴的、否定的方法。这个问题我认为是值得研究的。

第三个问题也是一个非常关键的问题，是矿产开发次序的法治化问题，从这个概念当中，我们可以看出来，无论是中央政府，还是地方政府，都没有完全依法行政。我们虽然颁布了矿产资源法，但是矿产开采的法律秩序，并没有真正的建立起来。矿产资源开发中的纠纷，并没有按照法律的途径来解决，而是采取了一种在行政主导下的，像整顿之类的，运动式做法，甚至动用一些专制手段来解决一些纠纷。另外，在矿产开发当中，如何保持我们的政策和法律的连贯性，减少那些政策调整，严格依法开采矿产资源，这一点，我认为是十分重要的。

我觉得，我们今天讨论依法行政，不仅涉及到地方政府的依法行政问题，更重要的是要涉及到中央政府的依法行政问题，只有真正做到了依法行政，才能避免类似本案这样严重侵害民营经济的投资者和侵害农民利益的这种情况的发生。即使发生了纠纷，这种纠纷，哪怕是地方政府或者中央政府和有关公民个人的纠纷，也应当通过诉讼的形式来解决，而不应该采取地方政府采取的这种专政的做法。谢谢。（发言者为北京大学法学院教授、博士生导师）

主持人：谢谢陈教授。下面我们请政法大学，民法专家，胡安潮博士发言。

胡安潮：诉讼过程应有一个周全考虑。

我谈几点观点，因为听了很多专家、学者的发言，他们讲过的，我就不重复了，我想讲的是首先讨论依法行政的问题，大家讲到了政府在进行自己的行为的时候，应当依法。我的认识就是，政府的依法，所谓依法，就是一个以法律的标准来衡量你的行为是否合法。第二，按照法律的程序。你政府应该按照法律的程序来实施你的行政性。这些方面，很多专家都提了，我就省略了。

我想讲一点，我们应当引起重视的一点，政府的行政行为的依法行政问题中还有一个问题，什么问题呢？就是目前存在着一个政府干预司法，陕北油田事件到今天，为什么政府方面，没有什么大的改变？也就是说，很多企业家或者是农民，感到无奈的原因是什么？因为政府干预了司法，司法是一种救济途径，当政府和老百姓发生冲突、纠纷的时候，是通过司法途径可以进行救济，就是通过司法来进行维权，但是现在在全国有一个普遍现象，就是政府在干预司法，比如说，一个最最简单的例子，不让你立案。这个问题实际上是政府依法行政当中的一个大问题，政府只能在你的职权范围内，但是在政府范围内，有的官员干预你不能让你执法。使得你的维权不能实行。这个问题是要命的。也就是说，当你想要说理的时候，没有地方可以说理，这是一个最最大的问题。

由此，我今天讲的问题就是来讲一点事务方面的问题，因为很多专家讲了陕北油田事件的很多理论上的，法理上的问题，我想那些专家讲得比我讲的好得多。我只是想从实务角度，现在陕北油田的事件当中，遇到的那些企业家，和那些农民，他们怎么办？我认为这是一个很重要的问题。这里边首先涉及到一个问题，我们要求政府来依法行政，那么我们就要求在改变的时候也要依法，就像刚才陈兴良教授说的，应该按照诉讼程序来解决，因为你讲法律就得要这样。你如果想让某些领导人来做出一个决定，来改变，我想，当事人已经做了很多很多，我不反对这条路还要继续走下去。因为中国目前的情况，有的时候，上级政府干预下级政府是能够解决问题的。比如说温家宝总理，对于某一个事件干预一下，是解决问题了。但是我们讲的要依法的，我认为从法律专家的角度，我们是要通过法律程序来解决问题，法律程序解决的话，首先遇到一个问题，政府违法，在陕北油田事件当中，政府违法是哪级政府违法。因为你要经过诉讼的话，你必须要有具体的东西，你必须要针对一个具体的案件进行处理。那么咱们就得回过头来考虑，到底哪个政府违法，还是所有的政府都违法。你要告的，诉求的要求是什么，你诉的对象是什么。

我看了材料，我感觉到目前在这方面还是乱的。为什么说乱呢？说的是陕北政府这个概念不准。你说是延安政府，说榆林政府，因为它出台了两个文件，你可以针对它的文件说它违法。你要说陕西省政府，那么我所看到的材料，就是省长的发言。我们要承认，省长的发言，某一个讲话的的确确起到了让政府去干某些具体事，但是这个行为本身，我们说它是不依法的。但是我们回过头来让它依法，也不是省长再发一通言，再改过来就是合法的。我们强调要依法行政的时候，我们要拿出法律上的依据，来针对某一件事来进行。

这是我讲的哪一级政府应该决定的。因为进入诉讼，是需要进入个案的诉讼。在这个问题上还遇到一个问题。政府的行为当中，它的违法总归不一样，比如政府出台的有些规定、规章违反了，还是政府的一些具体的行政行为违法了。比如说警察抓人，你说警察抓人是不是违法，但是政府出台文件，是不是违法。这两个东西，我想要放在一处来处理，我想不太合适。

还有一个问题，在强调政府违法的时候，说它的行为违反了法律规定，做的这个行为。同时我们也应该看到，受损的一方，受损的利益是不是合法的，如果受损的利益本身是不合法的，这种利益，法律不保护。为什么我提这个问题呢，在材料当中，就涉及到资质的问题，有些企业没有资质，那么在这个没有资质的行为，这个企业的利益该不该保护？这个就是说，政府在整顿的时候，它以这个理由做出来，你不能说它一点儿道理没有，关键问题是，你说它的资质就不合格，就不应该发资质，那么你就对它采用的资质的行为许可行为提出疑义。在这个问题上，我们要考虑到，受损的利益的合法性，是维权的基础。这是我讲的，关于合法性的问题。

另外一个问题就是，我们现在说它某一个行为违宪，违宪可以要求人大进行违宪审查，也可以根据一些诉讼。但是在实践当中，诉讼一般要依据具体的法律法规。比如说，依据民法，你来主张权利。所以说，这里边又涉及到一个问题。就像刚才孙老师讲到的，里边涉及了很多的法律关系，我们先要在诉讼过程，要走法律途径的时候，先要把法律关系搞清楚。我现在打行政，还是打民事。是打行政上你的违法行为，还是民事上的问题，民事上又涉及到了刚才巫老师说到的是合同问题，还是侵权问题。如果是无偿，那就不是侵权。但是如果是侵权，就有赔偿问题，所以这里边涉及了很多的法律关系是需要我们研究的，我们不能够把它一下子放在一起，然后去进行一个诉，这样的诉在程序上可能法院可以给你一个技术处理，让你的诉讼不能成立。

所以在这里面，我们在强调维护合法利益的同时，我们还需要在法律上要做一些探讨。至于有些规定上的不符合中国的大环境等等，不合理，等等这种问题，我认为，它是立法上的问题，但是我们现在在强调维权的时候，自己要针对已经颁布的法律来解决问题。（发言者系中国政法大学副教授）

主持人：下面请社科院研究员李成勋教授发言。

李成勋：某些干部脱离群众的做法是自毁基础

我觉得陕北地方政府剥夺农民的采油权以及他们所形成的资产的行为，是不讲诚信，滥用职权，剥夺农民，自毁基础的一个非常错误的行为。我觉得我们的人民政府依法行政实际上是一个最低限度的要求。共产党领导的政府依法行政，这是起码的要求。其实不仅仅是要依法。你是人民的政府，你的权力是人民给你的，你应该倍加的为人民服务，人民就是你的父母，你就是人民的儿子。应该像焦裕禄那样，像小平同志说我是中国人民的儿子。所以遵守法律是起码的。但是，陕北地方政府践踏了法律。而且是不讲诚信，自己给跟农民定的合同给撕毁了，严重地脱离了群众，我去调查的时候感到，太脱离群众了，这个事情发生在陕北，陕北的老乡是非常老实的，是对党有深厚的情感的，他们隐隐约约觉得最后总会解决的，甚至还有的说，吃点亏就吃点亏吧，这些想法都有。

如果换一个地方，这个事情发生在东南沿海，甚至发生在中部地区，那就会出大乱子的。有两个问题，有一个75岁的农民党员，1953年入党，他自己并没有油井，他在政府对农民的油井采取剥夺的行为当中说了公道话，说了一些不满意的话，就把他扣了半个月。他出狱之后怎么样？退党了。半个多世纪的党龄，反右派，文化大革命的折腾，他都牢牢地支持着党，但是这件事，使他失去了对党的信心，这就是地方政府采取措施后的后果，而这个地方就是发生在靖边县上，是过去掩护过毛主席的，毛主席曾经在这个镇上住了一个月，而现在他们反过来，把自己的群众基础都摧毁了，大家刚才在电视画面上看到的那样。还有一个，30多岁的自己有油井的，当地叫油老板，实际上他原来就是农民，开采了几年，手头有几个钱，在那儿管油井，统称为油老板，他返还20％的资产，政府订的资产，返还的20％不公平，他不愿意签字，不愿意拿这个钱，他就躲起来，躲起来也他抓回来了，铐上，铐在椅子上六个小时，实在受不了，请求换一个姿势，换一个姿势还是铐起来，一个多月强迫他签字，这样的手段，人家认为不公平不愿意签字，就把人家扣起来。这能不脱离群众吗？所以我们三个人是调查，到那个村上，农民都围上来，非常的受欢迎。妇女站在那里讲话，我们现在没有地了，没水喝了，只有死路一条了。她说，要不是你们来了，我还不敢讲这个话呢？其实我们是搞调查，我们是搞经济学的，我们不懂法，但是我们懂理。所以我觉得今天开这个会非常重要，直说伸张正义，不多讲了，谢谢！（发言者系中国社会科学院研究员、开达常务理事）

主持人：请晓亮同志发言。

晓亮：政府侵权是对民营企业发展的最大挑战