附译者来信： 大军先生：附上我去年翻译的OECD公司治理准则2004年版和今年翻译的国有企业公司治理指引草案，我觉得这两个文件可以作为资料在你网站上全文刊登，至少至今我还没有看到在网站上有全文刊载的。如果仔细研究这些文件的全文，就会发现许多介绍海外相关情况的文章都是盲人摸象而已，中国应该有人做一些基础的完整文献的翻译工作，以便大家争论或者研究有一个参考。陆一， 发件人： "Flynn" <yilu@sse.com.cn>> 收件人： "'zdjun'" <zdjun@263.net>> 发送时间：2005-02-23 15:26:50 ， OECD国有企业公司治理指引（草案） 翻译:上海证券交易所 陆一 研究员 2004年12月2月 导 言 1. 在20世纪80年代和90年代中，OECD国家经历了广泛的私有化进程。OECD的“私有化网络”和它非常重要的支持者“私有化顾问小组”（The Advisory Group on Privatization简称AGP）对有关私有化的各种政策问题作了广泛的研究和探讨。“私有化网络”在1998年出版了《国有企业的私有化和公司治理》，结论认为，尽管存在广泛的私有化行为，但是在许多OECD国家中，国有企业仍然会占有重要地位，对它们的治理将会成为促进整个国民经济的效率和竞争力的必要元素。许多最近的经验在“私有化工作小组”的负责之下出版的2003《OECD国家国有企业私有化政策和实践综述》中得到总结。该文认为如果有足够的公司治理实践和合适的制度结构安排，私有化只是经济有效运行的条件之一。 2. 与此相反的背景是，2002年6月OECD的“公司治理指导小组”要求“国有资产公司治理和私有化工作小组”建立一些非约束性的指引、并总结有关国有企业公司治理的最佳经验。2003年6月，工作组开展了这一项工作，目的是为了提出有关国有企业公司治理的指引，并希望能在2005年早期得到OECD的签署。 3. 商业企业的国家所有权原理问题，依据不同的国家和行业有所不同。在许多OECD国家，巨大的国有化浪潮兴起于第二次世界大战之后，同时在一些情况下，所有权问题也是20世纪30年代经济危机和银行联合营救的产物。重大的社会、经济和战略利益的出现为公共交通、邮政、电信、电力和供水等一些提供公共服务的部门提供了国有化的动机。由于这些部门和/或公共物品外表自然呈现垄断和网络的特性，在那个时候争论就有利于国家所有权。而在另一些情况下，也是由于私人缺乏主动性和资源来发展一些特殊的部门，包括网络行业、一些大型的勘探和开发特定的自然资源的行业，这就促进了国家对此的投资。在一些区域发展不均衡的地区，国有企业也用来实现地区政策的目标。 4. 尽管在20世纪80和90年代出现大量的私有化行为，但在OECD国家和非OECD国家，国家仍然是商业企业的大所有者。即使它们的重要性已经大大降低，但是在一些OECD国家里，这些国有企业仍占有20%的GDP，大约10%的就业机会以及40%左右的市场资本总额。国家所有权在一些部门里表现得很明显，它通常最普遍地存在于一些公共事业和基础行业中，比如能源、交通和电信等重要行业。一些非OECD国家也有大量的重要的国有部门，在某些情况下它们决定着经济的未来。在许多方面，这些国家正在对国有企业的组织和管理进行改革，同时也在寻求OECD的经验来指导改革。 5. 对于整个国民经济运行效能来讲，国家所有的商业企业的完整标准对于企业良好的治理是一个重要的决定性因素。而且，市场的全球化、技术的变革以及垄断市场的自由化，使得国有部门常常必须作出重新调整和/或重建构造。特别是为了创造一种公平竞争的标准，需要将对市场的管制和对所有权、控制权的监管区分开来，虽然后者还常常处于不明确的状态。由于糟糕的财务结算状况、日渐加重的预算负担和负债，在这些因素的综合作用下，一些国家已经要求在国家政府的行政监管部门内对所有权（或所有权职能）的实施进行重组。许多OECD国家的政府已经许诺，在对国有企业履行他们所有权职能的方式上进行重大的改革。 6. 不管正视私有化增长的政策如何制定，改善国有企业治理是一个重要的公共政策目标，就象政府应该制定政策改善国有企业效率一样。通过适当地履行所有者权力和职责，国家能够在监督公司运营、建立良好的公司治理行为而有益于企业和社会等方面发挥重要的作用。对于国有企业而言，良好的公司治理行为给他们有效获取利润、良好的业绩以及与私人竞争者进行竞争打开了通道。这同样也提升了国有企业的资产价值。在一个更为宏观的层面上，国有企业公司治理的改善将达到促进经济运行效能和提高生产力增长的目的。通过实施资本（包括债务和权益）运作，能够提升资源配置的效率和透明度，促进投资和就业。同时也能通过预算负担的减少和一定的公共负债来保证财政的稳定性。另外，国有企业在确定他们公共服务目标和国内国际战略的本身和延伸上，不应该得到额外的自主权。最后，国有企业资产良好的公司治理有利于促进竞争，并通过更高的透明度提升整个公共治理的水平。 7. 为了行使所有权职责，国家能够得益于使用一些同样适用于私人部门的工具，包括OECD公司治理准则。对于上市国有企业尤其是如此。然而，国有企业面对的是一系列与完全私有的企业不同的特殊的治理挑战。这些治理挑战或多或少来源于、或取决于国家政府行政监管部门传统习惯的特点、国有部门改革的历史和经济的自由化程度。国有企业往往受困于国家对所有权行使的消极和被动，或者是相反，受困于国家不适当的行政干预。来自于预算约束的软化，可能造成责任被稀释。国有企业常常在面临接管和破产这两个主要威胁时受到保护，而这种威胁对私人部门企业的管理整顿是必不可少的。更为基本的是，公司治理的困难来自这样一个现实：复杂的代理链、缺乏清晰可确认（或间接的）的负责人。国有企业有多重负责人，包括政府部门、议会、全体人民和利益集团、以及国有企业自身。因此，为了促进国有企业管理层做出有效的决策和确保担当起他们的责任，构筑这些复杂的代理链上各部分的责任制度是一个很大的挑战。 8. 该指引应该视为OECD公司治理准则的补充，它定位于与国有企业相关的特别治理问题。这些指引因此采用了这样的观点，即把国家看成一个专注于确保良好公司治理的政策特性和构成的所有者。这些指引是一个方法，它用来处理以下问题：所有权职能在国家行政监管部门内应该如何组织构造、董事会的职责应该如何被指定和授予、透明度应该如何被确保。这些指引仅仅是用来增强或增加OECD公司治理准则在某些领域的特别效能，并不是取代或与之产生冲突。 9. 这些指引是用来帮助政府改善国有企业的运作绩效的，而采用这些指引的公司就应该基于自己的实际情况做出决定。这些指引主要面对那些采用独特的法律形式（比如从政府公共行政管理部门中分离出来的）和具有商业行为（比如从销售和业务报酬中取得大多数收入）的国有企业，无论它们是否从事公共政策目标。这些国有企业可能存在于竞争或非竞争的经济部门中。如果必要，这些指引需要区分上市与非上市国有企业，或全资、多数和少数股权的国有企业，因为在以上情况中所有权问题的表现各不相同。这些指引还能用在以上各类国有企业的子公司中，无论其是否上市。 10. 虽然这些指引想要涵盖中央和地方政府企业的所有权问题，但是地方政府和企业所有者的权威也有助于这些指引的运用。最后，这些指引对非商业化的国有企业履行它们特殊的基本公共政策目标也很有用处，无论它们是否以公司的形式存在。使所有类型的国有企业都以专业化的形式和良好的治理实践进行运作管理，这也是政府和公众的利益之所在。 11. 在一些情况下，随着有效的国家所有权政策的发展，可能在根本立法上要求发生变化。它能够在执行已有规则规章中带来巨大的扩展，比如公司法和证券法。对于应用这些既定的法律法规，这些指引所包含的其他方法，将能够促进国家所有者权利的更好行使。 12. 为了简便的原因，对于国家行使重要控制的企业，无论是全资、还是占大多数股权或者少数股权，在整个指引中都被称为“国有企业”。然而，指引的许多内容对于国家持有少量股份的公司仍然有作用，但是国家无论如何应该做一个负责任的、明智的股东。同样的，“行使所有权职能的机构”这个概念指的是，国家对于行使所有权负有责任的机构，不管它是政府部门中的特殊部门、还是自治的代理机构或其他形式。 OECD国有企业公司治理指引 （正文） 第一章 确保国有企业具备一个有效的法律监管框架。 按照OECD的公司治理准则，国有企业法律监管框架的建立应旨在为国有企业和同他们在同一领域里面竞争的私有部门提供一个公平的环境，并旨在提高公司治理的水平。 A.在所有权职能和国家其他可能对国有企业行为产生影响的角色之间应该有一个明确的区分，尤其是在管制和产业政策方面。 B.政府应该努力使得法律形式简化、有效，使之更符合国有企业运作的现实状况。 C.在公共服务义务和超越通常公认标准的特定责任要求方面，任何要求国有企业必须承担的特定义务，应该通过法律和法规明确规定、并向公众披露，同时要以透明的方式确定相关的成本。 D.国有企业不能脱离一般法律约束。其他股东和相关利益者、包括竞争者，都应该在他们的利益受到侵害时获得一个有效的补偿机制。 第二章 国家充当所有者角色 国家应该扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理。 A.政府应该形成并颁布所有权政策，规定国家所有权的总体目标、政府在国有企业公司治理中的作用、和它该如何行使它的所有权政策。 B.所有者权力的行使应在政府行政监管部门内得到明确界定。这可以通过设立一个协调机构，或者更合适地、通过一个单独的机构来集中行使所有权职能。 C.为了更有效地履行自己的职责，这一行使协调或所有权职能的机构在组织和决策方式上应拥有一定的灵活性。 D.这一行使协调或所有权职能的机构应明确界定与其他相关的政府机构之间的关系，并向议会或类似这样的代表机构负责。 E.这一行使协调或所有权职能的机构应该在全资拥有或控股的国有企业里面建立良好结构和透明的董事会提名任命程序 ，并且积极参与所有国有企业董事会成员的提名任命事务。 F．国家应该促使国有企业董事会承担起自己的职责，并且限制自己直接参与到董事会中。 G.政府不应该参与国有企业的日常管理事务，应该放手让国有企业自主经营，以达到政府所设定的目标。 H. 行使协调或所有权职能的机构应该代表国家充当一个积极的所有者，并且在每一个企业的法定框架内行使自己的所有者权力。行使协调或所有权职能的机构的主要职责包括： 1.参与普通股东大会并代表国家股投票； 2.建立提供定期监督和评估国有企业经营业绩的报告系统。 3.在法律系统和国家一级所有者的许可下，保持同外部审计机构和特别的国家控制机构进行连续地对话。 4.建立国有企业董事会成员的薪酬方案。在充分考虑公司长远利益的同时，为吸引和挽留合格的专业人才提供具有竞争力的薪酬。 第三章 股东的公平待遇 国家和国有企业应该承认所有股东的权利，并确保他们得到公平待遇和具有同等的渠道得到公司信息。在这方面，可参照OECD公司治理准则 A.行使协调或所有权职能的机构和国有企业，应确保所有股东都得到公平对待、并拥有有效的补偿机制。 B.国有企业应对所有的股东保持高度的透明性。 C. 国有企业应该形成一套积极的政策，来与所有股东沟通和磋商。 D. 少数股东参与决策制定过程的渠道应该通过特定的机制加以实现，比如董事会的选举或者促进参与年度股东大会。 第四章 和利益相关者的关系 国家应该确保国有企业履行对所有利益相关者的责任，并对所有利益相关者事务做出充分的报告 A.政府、行使协调或者所有权职能的机构和国有企业自身应该认可并保护由法律、或契约、以及OECD公司治理准则在这方面所规定的利益相关者的权利。 B.上市或大型的国有企业应该对利益相关者的关系进行报告，这等同于国有企业履行一项重大的公共政策责任或目标。 C.国有企业董事会应该被要求努力建立、推广并实施与内部道德规范相关的守法程序。这些道德规范应该建立在国家标准上，与国际承诺相一致，并适用于国有企业和他们的子公司。 D.国有企业应该在融资渠道方面应对竞争性的环境。他们应该与国有银行、其他的国有金融机构、以及其他一些国有企业建立牢固的关系。国有企业的法律结构应该允许债权人主张他们的权力并启动破产程序。 第五章 透明度和信息披露 国有企业应该遵守和OECD公司治理准则要求一致的有关透明度的高标准。 A．政府行使协调或所有权职能的机构应该推动国有企业制作前后一致的合并报告，并公布其年度合并报告。 B．在董事会或审计委员会的监控下，国有企业应该建立有效的内部审计程序和功能，并向董事会或者审计委员会报告。 C．国有企业，尤其是大型国有企业，应该接受基于国际标准的年度独立外部审计。已经存在的政府特殊控制程序不能替代独立的外部审计。 D．国有企业应该和上市公司一样，遵守高质量的财务会计披露标准。大型或者上市的国有企业应该像履行重要的公共政策责任或目标一样，来按照国际上最好的标准披露财务与非财务的信息。 E．国有企业应该披露OECD公司治理准则中所描述的所有问题的实质信息，并且还要关注与政府作为所有者以及一般公众相关的重要领域。 1．应该向公众提供一个有关公司目标的清晰陈述，以及公司实现这些目标的报告。 2．国有企业的所有权以及投票结构应该是公开透明的。 3．应该特别注意对实质风险因素的足够披露。 4．报告应该详细披露所有的财政补贴、包括来自于国家的担保、以及国家以国有企业的名义所承担的义务。 第六章 国有企业董事会的职责 国有企业董事会应该具备足够的权威、必要的能力和充分的客观性去承担他们的战略指导和监督管理的作用。董事会应该正直行事并为他们的行为负责。 A. 国有企业董事会应该被赋予对国有企业经营绩效的明确要求和最终责任。他们应该对所有者负完全责任，为公司的利益最大化行事，公正对待所有股东。 B.国有企业董事会应该进行客观独立的判断。他们应该由具有相当能力和经验的成员组成，应该包括足够数量的非执行董事和独立董事。由政府行政监管机构进入董事会的成员数量应该受到限制，并且所有董事会成员应该通过透明的程序进行提名和任命。 C. 企业员工代表被任命为董事会成员，应该产生相应机制来确保这一权力的有效行使，从而有利于增强董事会的技能、信息和独立性。 D. 国有企业董事会的主席应该具备相当能力去履行他的重要角色。过去良好的实践经验表明，董事会主席最好与首席执行官（CEO）相分离。 E. 国有企业董事会应该在服从于政府和行使所有权职能机构制定的目标的前提下，实施他们监督管理和战略指导的作用。他们应该有权力任命和解雇CEO。 F. 在必要的时候，国有企业董事会应该制定专门的委员会来支持整个董事会最大限度地发挥它的实质作用。这些委员会可特别成立于审计、风险、薪酬、人事任命和道德规范等几个方面。 G. 国有企业董事会应该进行年度评估来评价他们的业绩。 OECD国有企业公司治理指引 （注释） 第一章 确保国有企业具备一个有效的法律监管框架 13.按照OECD的公司治理准则，国有企业法律监管框架的建立应旨在为国有企业和同他们在同一领域里面竞争的私有部门提供一个公平的环境，并旨在提高公司治理的水平。 14.国有企业身处的法律监管框架通常是非常复杂的。它既有可能导致明显的市场扭曲，也会因为对所有者的管理、甚至被担当公众所有者角色的政府破坏经营责任。在多重权力间，责任若划分不明晰，就很可能导致制度结构缺乏连贯性和一致性。减低复杂性、职责划分明晰和国有企业地位的规范化应该有助于加强国有企业的公司治理。仔细参考OECD的公司治理准则以及它的注释对此大有帮助。 15. A.在所有权职能和国家其他可能对国有企业行为产生影响的角色之间应该有一个明确的区分，尤其是在管制和产业政策方面。 16.有关国家在国有企业上的不同角色的有效分离，无论察觉到的还是现实中的利益冲突都应被考虑进去。 17.国有企业经常被用作产业政策的一个主要工具，结果在很多情况下，国有企业承担着各种政府部门或其分支机构的责任。这在有些时候就造成了国家的产业政策和其所有权功能之间的利益混淆与冲突。这一混淆又会导致对所有权功能的破坏。在这种情况下，国有企业容易被理解成只是国家产业政策的主要工具而不是国家作为其所有者应该增强和保护其价值的资产。对于产业政策和所有权这两种功能的明确分离，将会增强国家对于所有者身份的认同，从而在目标定位和绩效监督上更加清晰。然而，这样的分离不可以阻碍所有权与产业政策之间的协调，而且本质上讲，不可以限制产业政策。 18.面对国有企业，国家经常扮演着所有者和监管者的双重角色，尤其是在那些处于竞争性经济部门中的国有企业。在这些部门里，特别是新近解除管制和部分私有化的网络产业，国家同时既是主要参赛者又是仲裁者。因此，对于所有权和管制权的明确分离，现在已被看作是一项好举措。这种分离是国有企业和私有公司共处一个公平竞争环境的必要前提条件，也是避免竞争扭曲的必要前提条件。它也是《OECD监管改革准则》中所提倡的。 19.为了防止利益冲突，还有必要对国家行政监管机构内的其他部门的所有权功能进行明确分离，它们可能是国有企业的客户或供应商。一般性的采购原则应该对国有企业和其他公司都适用。对于公平采购的法律与非法律障碍都应被取消。 20.B.政府应该努力使得法律形式简化、有效，使之更符合国有企业运作的现实状况。 21.在一定情形下，国有企业可能有一个特殊的、与其他公司非常不同的法律地位。这一情形发生时，国有企业与私有的有限责任公司之间在以下几个方面会有区别：（i）董事会、管理层和部门间的各自权力；（ii）董事会的成分和结构；（iii）赋予企业利益相关者（特别是企业的员工）协商与决策权力的程度；（iv）信息披露要求和对破产倒闭程序的遵从程度等等 22.特殊的法律地位也能反映特殊的目标、或者社会福利、以及像对于特定的利益相关者的特别保护这样的社会承诺。比如这通常包括关于企业员工的特殊条款，如通过监管法案/监管机关来确定企业员工的薪酬水平；给予员工特别养老金的权利；以及防止出现公务员一样的人员过剩。这些措施通常是由于历史原因，并且像这种已经确定的权利是受到明确保护的。 23.特殊法律地位通常也包括对所涉及的国有企业行为的严格界定，阻止它们进行多元化经营或者阻止它们将业务拓展到新的领域、并/或是海外，这些限制已经合法地设定以防止国有企业对公共投资的滥用，制止过度激进的扩张策略或是防止国有企业将敏感技术输出。然而，这些限制在一定情况下也被认为是对国有企业在不断增强的自由竞争环境里进行有效竞争所必需的灵活性的剥夺。 24.在一些国家，为响应国家减少干预和市场自由化，国有企业特殊的法律地位在近年已显著改变；尤其是在那些对国家资助和交叉补贴不断增强细查的欧元区国家，这些国家对经营行为的约束已得到放宽。而争论则集中于放松这些限制、关于定义国有企业行为的责任和对企业员工的保护，特别是维护员工养老（退休）金的权利。在一些国家，随着新员工不再受益于相同的条件，法律形式也已伴随着国家承担的这些义务的改变而改变。 25.政府应该设法理顺国有企业的法律地位。为做到这一点，政府应该尽可能以公司法为基础，至少要避免形成一种对于企业目标绝对没有必要的特殊地位。国有企业法律地位的协和调整应该通过基准检查来增强透明度并且促进监管。这也将为处在不断增强的自由竞争的部门里的私人竞争者提供一个公平环境，允许更大灵活性以使得竞争有效以及更灵活地对一些部门的控制权重新分配。协和调整主要针对那些拥有一定商业行为以及在经济的竞争性部门中行为积极的国有企业。协和调整也应该特别针对那些允许国有企业运用通常是提供给私人所有者的工具与方式的领域。因此，协和调整应该主要关注公司的治理机构的权威和作用，以及公司透明度与信息披露的义务。此外，相对于法律要求国有企业履行的提供一般服务的特别义务，它应该有助于国有企业实现更高的透明度。这一更高透明度不对这些特别义务的存在和内容构成损害。 26.考虑到内在的困难以及立法过程的时间跨度，通过修改法律来实现协和调整可能非常困难。一个比较容易的选择是使得规则更具包容性，拓展规则的效能，使其涵盖国有企业特殊的法律地位。在这种情形下，政府可以集中于改进一些特殊条款或者像信息披露的要求等规定。然而，所有理顺或协和调整的过程应该为在竞争性部门里活跃着的国有企业和私人公司确定一个共同的公平竞争环境。 27.C.在公共服务义务和超越通常公认标准的特定责任要求方面，任何要求国有企业必须承担的特定义务，应该通过法律和法规明确规定、并向公众披露，同时要以透明的方式确定相关的成本。 28.可以通过法定方式来决定国有企业应该履行特殊的社会责任和义务以及公共政策目标。这些特殊的责任和义务可能高于一般公认的标准，也就是说，高于一个一般私有企业通常被期望承担的责任和义务。这样一个特殊的要求就需要给与适当的补偿，可以通过以特别法律条款为基础的国家预算进行补偿，也可以通过合同机制进行，比如经营管理合同。如果所涉及的企业是在经济中的竞争性部门就更应如此。市场以及一般公众应该被明确告知这些义务的实质和内容。对相关成本的明确确认和披露也很重要。 29. D.国有企业不能脱离一般法律约束。其他股东和相关利益者、包括竞争者，都应该在他们的利益受到侵害时获得一个有效的补偿机制。 30.在很多国家，国有企业是不参与竞争的，也不受很多法律和规则的制约。它们通常不受破产法的约束，因而债权人有时很难强迫执行它们的合同，以获得应有的偿还。对于一般法律的这种例外应该尽最大可能避免出现，以消除对市场的扭曲，从而加强经营管理的责任感。国有企业以及作为股东的国家，在它们违反法律时，不应该通过法庭的反对来保护它们躲避处罚。 第二章 国家充当所有者角色 国家应该扮演一个明智的、负责任的和积极进取的所有者角色，国家应该建立一套清晰稳定的所有权政策，并确保在保持必要程度的职业化和有效率的基础上，以一种透明、负责任的方式对国有企业实施治理。 31.为了实现所有权职能，政府应参考私人和公共部门的治理标准，特别是OECD的公司治理准则。OECD公司治理准则中的大部分可以很有效地运用到国有企业。但是，有关国有企业治理的一些方面应引起特别注意或者制定更详细的文件以指导国有企业董事会成员、经营管理层和负责行使国家所有者权力的政府机构各自承担相应的角色。 32.A政府应该形成并颁布所有权政策，规定国家所有权的总体目标、政府在国有企业公司治理中的作用、和它该如何行使它的所有权政策。 33.通常，正是国家作为所有者的目标的多重性和相互冲突，使得国家要么对承担的所有者角色消极被动，要么相反，国家对那些本应由企业和治理机构做的决定干涉太多。这种混乱至少部分源于国家行政监管部门内对所有者角色缺乏明晰的定位、部分源于没有将国家对有关国有企业的其他职能（如管制）进行明确的分离。 34.为了给国家承担的所有者角色进行准确定位，国家应清楚地阐明自己的主要目标，并对这些目标的优先次序进行排序。这些主要目标在许多实际案例中包括追求盈利和避免市场扭曲。然而这些目标之间也会有利弊权衡，如在国有部门既要创造价值，改善公共服务质量，又要确保就业稳定。当然，国家不应仅仅广泛界定自己作为所有者的应达到的许多目标，还应该指明如何达到这些目标以及如何解决这些目标之间的内在冲突。 35.而且，国家应该努力执行一致的所有权政策，不应经常改动自己的目标。一个清晰、一致、明白的所有权政策将会给国有企业、市场和社会公众可预见性，使他们对国家作为所有者的目标和长期的承诺取得一个明确的认识。 36.在制定和更新所有权政策中，国家应该适度利用公开的咨询。所有权政策和与之相联系的目标应以文件形式公布于众，并应在有关的政府部门、国有企业董事会、经营管理层和立法机构之间广泛地发布传播。还有一点也很重要，就是有关的政府公务员、国有企业董事会成员、高级经营管理层人员应以一种或其他方式在该文件上签注，表明他们支持国家的所有权政策和目标。这点对澄清国家作为所有者所承担的有关角色是很有作用的。 37.B.所有者权力的行使应在政府行政监管部门内得到明确界定。这可以通过设立一个协调机构，或者更合适地、通过一个单独的机构来集中行使所有权职能。 38.在政府行政监管理系统内清楚界定所有权职能由某一个中央部门（如财政或经济部）、还是由另一个行政监管机构、或者在不同的部门内分别承担，这一点很关键。 39.为了在政府行政监管部门内明确界定和加强所有权职能，在不同的相关行政监管部门之间设立一个强有力的协调机构至少是必要的。这有助于确保每一个国有企业在有关战略指导和汇报要求方面只听到一个声音，得到清晰的指令。该协调机构将对有关行使所有权职能的不同政府部门所采取的政策和行动进行整合，使其一致。该协调机构应负责制定全面的政策、制定具体的指导规则和统一各个政府部门的行动。 40.为了明确界定所有权职能，还有一个更强有力的选择，就是再设立一个政府机构，独立于、或者在一个主要的政府部门领导下，集中行使所有权职能。这有助于清晰阐明国家的所有权政策和倾向，并有助于它们得到一致的执行。集中化还有助于增强和促进在处理诸如财务报告和董事提名等重大问题上的专业技能和组织功能。通过这种方式，集中化成为国有企业确定合并和全球报告的主要推动力。最后，集中化还是明确地将国家的所有权职能的行使和其他的国家行为如产业政策和管制政策等区分开的一个有效方法。 41.所有权职能在一个单个机构集中化行使，对处于竞争性行业的国有企业来说可能是最有影响力的。它不适用于在主要承担公共政策目标的国有企业中。这些国有企业的类型不是这些指导意见的主要目标，在他们的实际状况中，可能保留了绝大多数政府相关机构所行使的所有权力，而这些权力却可能和政策目标很难区别。 42.当然，集中化应避免由于国家部门的规模、行政监管部门的惯例和传统，从而引致产生一个新的过分强大的官僚层。然而，所有者权力改由国家部门或行政监管部门行使也会导致有关国有企业经营自主权的强烈担心，因为这是一个政府过度干涉企业自主行为的主要而经常的来源。在这样一个集中化的方案中，要明确将国家的所有权职能和其他职能区分开将更难达到。 43.最后，万一所有权职能由一个机构集中行使不可能，仍然有一些所有权职能的关键方面能被集中化。这一点特别适用于国有企业董事会成员的提名。从而部分集中化就能强化在所有权职能的某一个关键方面的专业技能，并且增强对于相关政府部门的独立性。 44.这种集中化能运用于国有企业所属的任何政府层级上。它可以运用到国家或联邦的层次上，也可以运用到州或地区的层次上。从这种意义上说，本指引并没有指明集中化运用到对国有企业实施管理的哪一级政府机构上。它仅仅指明在给定的一级政府下，所有权职能由一个单一的机构集中化行使更好。而且，如果不同级别的政府都行使所有权职能，还需要寻求对实际行使权力时的摩擦问题进行协调。最后，所有权职能的集中化行使并不意味着法定所有权的集中化。 45.C.为了更有效地履行自己的职责，这一行使协调或所有权职能的机构在组织和决策方式上应拥有一定的灵活性。 46.被指定的行使所有权职能机构，如果是一个单一的集中化的机构、或是一个协调机构，应相对于在程序上、与工作过程中，与其所属的政府部门保持一定程度的灵活性。该行使协调机构或所有权职能的机构也应享有预算自主权。这将使得该机构在以下方面拥有足够的灵活性，比方说，这包括从私有部门集合专业技能，和决定足够的报酬以吸引和留住专业人才等方面。这也有助于将该机构与其共同所属的一个政府部门下的其他职能部门清楚地区分开来。 47.而且，这种机制也能在管理国有企业的资本结构方面保持一定程度的灵活性。该机构与国有企业董事会协力，应能够推动国有企业资本结构的改变，并且和国家的所有权目标和国有企业的特殊经济环境保持一致。例如，这种机制能容许在一定限度内，资本间接地从一个国有企业向另一个国有企业转移（例如将收到的股息进行再分配），或者在与非国有企业竞争中的资本增长。然而，这种机制事实上削弱了议会的预算制定权力，因此它们应受到限制并处于谨慎的事后监督下，以避免通过资本转移实现任何形式的相互补贴。 48.D.这一行使协调或所有权职能的机构应明确界定与其他相关的政府机构之间的关系，并向议会或类似这样的代表机构负责。 49．这一行使协调或所有权职能的机构与其他相关的政府机构之间的关系应该明晰地界定。面对同一个国有企业，许多国家机关、政府部门和行政监管部门都有不同的角色。为了在国家处置国有企业所有权的方式上增强公众信心，对这些政府机构的不同角色进行清晰的定位以及对社会公众进行清楚的解释是很重要的。 50．这一行使协调或所有权职能的机构也应该直接或间接地向议会这样的代表机构负责，通过该机构向国有企业的最终所有者即国家公民负责。它向立法机构所负的责任应该清楚地界定，国有企业本身向该机构所负的责任也应清楚地界定。当国有企业向议会的负责是通过行使所有权的机构时，该行使协调或所有权职能的机构也应对有关公司治理框架方面的授权负责。然而国有企业的责任不应该被这些的中间报告关系所冲淡。 51.这种负责机制在一方面不应过度地限制该行使协调或所有权职能的机构在履行自己职责方面的自主权，如，该行使协调或所有权职能的机构需要获得立法机构事前批准的情况应该被限制。这些情况应该仅仅包括一些在全面的所有权政策方面发生重大的变化、或者在国有部门的规模发生重大的变化、以及一些重大的交易如投资或撤资等的重大变化上面。另外一方面，这种负责机制应更好地确保所有者权利的行使不会干涉立法机关对诸如预算政策的特权。具体的机制例如像设立特别或者永久的委员会，以保持该行使协调或所有权职能的机构和立法机关之间的对话。在议会听证的情况下，保密问题应该通过类似秘密的或者封闭的会议这种特别程序来处理，但是这种对话的形式、次数和内容应该根据宪法和议会传统及角色定位的不同而不同。 52. E.这一行使协调或所有权职能的机构应该在全资拥有或控股的国有企业里面建立良好结构和透明的董事会提名任命程序 ，并且积极参与所有国有企业董事会成员的提名任命事务。 53．该行使协调或所有权职能的机构应确保国有企业拥有高效的、运转协调、并且拥有完成委托责任所要求的综合素质的专业化董事会。这包括建立一个结构化的提名任命程序，从而影响国有企业董事会的结构和组成。 54.国有企业董事会成员的提名任命应该是透明的，避免太多的不同政府部门和机构卷入复杂的相互协商圈的可能性出现。在一些国家，“政府代表”是在总理或者部长层次上、甚至在政府首脑的直接参与下，通过法令提名任命的。 55.董事会成员的任命程序应该明确地结构化、并且基于该职位所要求的技能、专业和经验的全面评估基础上。这些要求应该源自于对当前董事会的特别评估和对公司战略进程的前景展望。在法律或者相互间的契约认为必要时，这些评估应该充分考虑员工代表所担当的角色。这种结构化的方式在导致产生一个更加专业化的、更加负责任的、以业务为导向的董事会方面被证明是有效的。它在导致产生更加专业化而不是一般化的董事会方面能起到很大作用。 56.在那些国家不是唯一所有者的地方，行使协调或所有权职能的机构应该在年度股东大会之前，与其他的股东进行协商。国有企业董事会应该在被任命董事会成员的简介、技能要求和董事会成员评估的基础上，向该行使所有权职能的机构提出建议。在国有企业董事会里面设立提名委员会是一种很有用的方式，有助于搜集到优秀的候选人和进一步规范提名程序。同时在一些国家也有良好的实践，比如设立专门委员会或者“公共董事会”，以监督国有企业董事会提名。尽管像这样的委员会或者公共董事会也只有建议的权力，但它们实质上对增强国有企业董事会独立性和专业化拥有重大的影响力。被建议的候选人提名应该在年度股东大会之前公告并且充分披露有关候选人的专业背景和技能介绍的信息。 57.该行使所有权职能的机构应该通过一个公开竞争的程序来建立和维护一个合格候选人的数据库。利用专业的猎头公司或国际广告，也能够增强提名的质量。这些做法有助于扩大国有企业董事会成员合格候选人的范围，特别是那些拥有在私有部门国外工作经历的候选人，而这能导致产生更加职业化的国有企业董事会。这种程序可以使董事会具有更加广泛的多样性、包括性别上的多样性。 58.F．国家应该促使国有企业董事会承担起自己的职责，并且限制自己直接参与到董事会中。 59.国家和政府不应该阻碍国有企业董事会的工作和权威，应该让这些董事会自己履行自己的职责。对政府行使协调或所有权职能的机构来说，在保持自己的自主性和权威的条件下，一个既能明确所有权战略又能与国有企业董事会进行沟通的有效办法是，提名该机构的成员为国有企业董事会的成员。当该行使所有权职能机构的成员或者承担类似职责的其他人员被任命国有企业董事会的成员时，他们既拥有像其他董事会成员一样的职能和责任，又能为国有企业的利益和企业的股东利益服务。 60.无论如何，国家参与国有企业董事会应该被限制，以便增进他们依照自己的独立判断行事。政府行使所有权职能机构的成员、或者来自其他行政机构的公务员，仅仅当这些人员能够满足作为董事会成员所要求的能力和水平的条件、并且保证他们不充当过度政治影响的工具时，才能在国有企业董事会任职。这样既不会导致内在的冗员、也不会让人感觉存在利益冲突。最后，他们的存在不应该被其他的董事会成员所误解为自己承担责任的减少。国家代表可能实际上是被认为是代表政府意向的“超级主管”，而这可能会造成董事会固有动力的丧失。在这种情况下，董事会会认为是国家在亲自、直接地监控企业。比起在竞争性行业和政策目标不起支配作用的国有企业来说，这种情况对那些拥有其他股东的国有企业有更大的影响。 61.在国有企业的董事会成员数量众多情况下，特别当他们由不同部委和政府部门提名的情况下，国家对这些董事会成员提名的协调工作就成了一个很关键的问题。这会在不同的相关政府机构之间，造成政令混乱和相互竞争的加剧；而且从国家角度来说，这也会损害对国有企业的战略指导。经验显示，这种竞争也会导致董事会成员保持沉默或者消极被动，或者认为他们的职责只是支持CEO，特别是当这些CEO是由国家或政府直接任命的时候。 62.当公务员充当国有企业董事会成员时，他们个人和国家的责任义务有必要特别澄清，因为这既关系到他们所承担的公务员行政监管的身份、又关系到公司立法。与此有关的政府公务员不应该有特别的义务或限制，从而妨碍他们为公司的利益服务。当然，他们也不应该参与政府对于同一国有企业的规则决策，以避免利益冲突和从他们所在的部门获得详细的、单向的指令。然而，他们能够向行使所有权职能的机构请求指示或者接受指示。而且，相关的政府公务员应该披露他们个人在国有企业中所拥有的股份，并且限制对这些股份进行买卖，以符合该行使所有权职能的机构所采用的指导规则或者道德准则。不合资格的条件和存在利益冲突的情况应该受到仔细评估、并且指导提供解决这些问题的方法。该行使协调或所有权职能的机构在这方面应该为行使所有权职能的机构成员和担当国有企业董事会成员的其他政府部门公务员制定和强化指导规则或者道德准则。这些指导规则或道德准则应该包括，什么样的保密信息能够由这些董事会成员传递给国家。 63.也有一些国家决定避免从行使所有权职能机构的内部成员或其他的政府公务员中提名或遴选人员担任国有企业董事会成员。这种做法的目的是为了限制由此可能增加的利益冲突，并减少政府可能对国有企业经营和管理的明显的直接干预。这也将避免国家或政府错误地认为应该去直接地承担国有企业经营不善的责任。在这种情况下，该行使协调或所有权职能的机构积极地参与国有企业董事会成员的提名和任命，这将是至关重要的。 64.G.政府不应该参与国有企业的日常管理事务，应该放手让国有企业自主经营，以达到政府所设定的目标。 65.清晰界定的所有权战略、行使所有权和协调职能机构的协调一致执行、构造董事会成员提名程序以及着眼于所有者权力的有效行使，这些本质上都让国家成为一个对国有企业实施有效管理又不会导致过度干涉的、积极的所有者。 66.该行使所有权或协调职能的机构在这个方面向国有企业及其董事会发布的指令，应该局限在战略问题和战略方针方面。任何由该行使所有权或协调职能的机构所作出的指令都应该公开披露，同时，每一个有权力对国有企业作出指令、注释和索要信息的行使所有权或协调职能的机构，应该对他们发出指令所涉及的范围、类型和/或者事务的重要性进行具体详细的限制。他们也应该详细说明这种干涉所必需的程序和表现形式。 67.H.行使协调或所有权职能的机构应该代表国家充当一个积极的所有者，并且在每一个企业的法定框架内行使自己的所有者权力。 68.为了避免过度的政治干涉或者消极的国家所有者角色，对该行使协调或所有权职能的机构来说，专注于、并使自己局限于有效行使所有者权力是非常重要的。在许多情况下，国家作为所有者，其行为应当像任何能够对一个企业作出重大影响的大股东，或者像一个明智的、积极的少数股东那样适当。最好建议该机构行使自己的权力来保护自己的所有权和实现价值最大化。 69.像OECD公司治理准则所定义的，这些基本的所有者权力包括以下四项： ⑴ 参加股东大会并在股东大会上投票； ⑵ 能够及时、合乎法律基础地从企业获得相关的充分信息； ⑶ 选举和罢免董事会成员； ⑷ 批准特殊交易事项。这是行使协调或所有权职能的机构应该充分地明智地行使的四项基本权力。这样就会对国有企业保持必要的影响力但又不会导致对国有企业日常经营管理的干预。国有企业治理及监督的有效性和可信度在很大程度上，依赖于行使所有权职能的机构明智地行使他们的股东权力和在国有企业内有效履行所有权职责的才能。 70.一个行使所有权职能的机构除了拥有通常公务员所要求的素质以外，还应该拥有其他的素质。为了履行自己的职责，该行使协调或所有权职能的机构应该包括那些在履行信托职责方面有经验的专业人士和在法律、金融、经济和一般管理方面具有相关专业素质的人才。这些专业人士也应该能够清楚地理解在有关国有企业方面与政府公务员一样承担的角色和职责。另外，行使所有权职能的机构应该包括那些具有专业素质的人士，他们能够向处于其监管之下的相关国有企业提供公共服务。当然，该行使协调或所有权职能的机构应该也能够寻求外部的建议，并且将所有权职能的某些方面外包，以便更有效地、更加专业地、更明智地行使国家作为所有者的权力。例如，他们在认为有必要和合适时，可以寻求专业的服务机构去实施评估、积极的监管和代理投票。 71. 行使协调或所有权职能的机构的主要职责包括： 72. 1.参与普通股东大会并代表国家股投票； 73.作为所有者的国家，通过行使投票权来履行自己的信托职责，或者至少应该对不这样做要作出解释。国家应该依据自己所代表的股权对国有企业作出的重大决定进行积极反应和实施有效影响。 74.国家应该有能力对提交给股东大会批准的问题表达自己的意见，行使协调或所有权职能的机构应有效地组织自己的想法以便对这些问题提供一个信息充分的观点，并通过年度股东大会向国有企业董事会详细地阐明。 75. 为所代表的国家利益在年度股东大会上建立合适的程序，以此确保行使协调或所有权职能的机构能够正式代表国家行使权力，这一点很重要。当然，年度股东大会不是一个解决政府内部问题的合适论坛。 76. 2.建立提供定期监督和评估国有企业经营业绩的报告系统。 77.对行使协调或所有权职能的机构来说，为了作为一个所有者影响企业，他们应该确保当需要时他们能够获得所有必要和相关的信息，以便在需要时作出适当的决定，并且，他们能够在一个连续的基础上来监视国有企业的活动和经营表现。 78.该行使协调或所有权职能的机构应该确保足够的外部报告系统适用于所有的国有企业。这种报告系统应该给予行使协调或所有权职能的机构一个有关国有企业经营业绩和财务状况的真实描述，以便该协调机构能够对此作出及时反应和有选择地干涉。 79.该行使协调或所有权职能的机构应该使用合适的工具和选择正确的评估方法，来监督国有企业在实现既定目标上的表现。在这方面，制定评估国有企业经营表现的系统标准，使之既适用于私有部门也适用于公有部门、既适用于国内也适用于国外，这是很有帮助的。这套标准应该包括生产力和劳动力、资本、资产的有效使用等指标。而且，这套标准对处于非竞争性行业的国有企业来说显得更加重要。这套标准使得国有企业、行使协调或所有权职能的机构和社会公众能更好地评估国有企业的经营表现和反映它们的发展。 80.当然，有效地监控国有企业经营表现，对行使协调或所有权职能的机构来说，需要有足够的会计和审计技能，以便确保该机构同相应的部门如国有企业的财务部、外部审计机构、特别的国家控制机构进行有效沟通。 81. 3.在法律系统和国家一级所有者的许可下，保持同外部审计机构和特别的国家控制机构进行连续地对话。 82.依照法律，行使协调或所有权职能的机构应该有权力甚至指定外部的审计机构。对全资国有企业来说，行使协调或所有权职能的机构应该同外部审计机构保持持续的沟通，如果存在国家特别控制机构，也应该与之保持持续的沟通。这种持续的沟通应该采取定期信息交换或会议的形式，当有特殊问题产生时，也可采取举行特别讨论的形式。外部审计机构应该给行使协调或所有权职能的机构提供一个关于国有企业经营表现和财务状况的外部的、独立的、专业的意见。它也应该有补充的信息反馈。行使协调或所有权职能的机构和外部审计机构、国家控制机构的持续的沟通，将有助于避免主要的所有者在对国有企业采取必要决策和补救措施方面成为最后一个知情者。 83.然而，对那些上市或者国家拥有部分所有权的国有企业来说，该行使协调或所有权职能的机构应该非常小心地尊重小股东的公平待遇。该机构和外部审计机构的沟通，不应该使该机构获得任何优先的信息、并且尊重关于内部消息的保密管制。 84. 4.建立国有企业董事会成员的薪酬方案。在充分考虑公司长远利益的同时，为吸引和挽留合格的专业人才提供具有竞争力的薪酬。 85.在重新评价国有企业董事会成员薪酬时，现在存在一种更接近私人部门惯例的强烈趋势。然而在大多数OECD国家，就所要求的素质、经验和承担的责任来说，这种薪酬水平仍旧远远低于市场水平。 86.为了增强董事会的职业化和改善企业的经营前景，行使协调或所有权职能的机构应该制定一套薪酬方案，如果它能在最优化的基础上进行选择，那它就能够吸引和留住具有高素质和相关经验的专业化的董事会成员。薪酬方案必须考虑私人部门所提供的报酬率和企业的长远利益。 第三章 股东的公平待遇 87. 国家和国有企业应该承认所有股东的权利，并确保他们得到公平待遇和具有同等的渠道得到公司信息。在这方面，可参照OECD公司治理准则 88．一旦私人及私人机构拥有国有企业的股权，那么他们所拥有的权利就应得到国家的承认并体现在公司的章程中。根据OECD公司治理准则中有关保护少股东权利的要求，上述做法同时满足了行使协调或所有权职能的机构和国有企业本身的利益要求。OECD公司治理准则有关条款要求：“对于控股股东滥用行为造成的利益上的直接或间接伤害，小股东应当受到保护，并且应该有有效的补偿方法。”OECD公司治理准则也要求杜绝内部交易和滥用自我交易。最后，OECD公司治理准则的注解提倡对于某些股东决议的行使优先权和合格多数规定，这种先发制人的权利可能在某些场合非常有用，尤其在关联交易中。 89．在一方面，作为控股股东，国家可能处于损害小股东权利的地位。在许多情况下，国家确实可能在年度股东大会中不管别的股东是否同意而通过决议，通常还可以用一种看似合法的手段控制董事会的组成。此外，国家可能在追求它的政治目标的情况下，牺牲小股东的利益。国家也可能在处于小股东地位的情况下、却仍旧能够对公司行使不成比例的控制权。在另一方面，在国家作为小股东时也应该得到其他股东的公平对待。 90．国家在所有的企业中都存在利益相关，所以小股东受到公平的对待其实是符合国家自身利益的。在这方面，OECD公司治理准则提供了很有用的做法。拥有其他股东给公司带来了市场竞争的压力，但是也可能转化为加强监管和促进公司管理的重要手段。在国家是小股东的状况下，它将防止国家被损害、并保护国家股的价值。当国家是大股东或者控股股东时，它将保证其他股东不会认为国家是个不透明的、不可预测的和/或是一个不公平的所有者。国家在对待小股东权力方面的发展记录，将对公司价值和将来在市场上增发公司股份的价位产生重要影响。国家在公平对待小股东上的行为举止和追随好的做法，将因此而被效仿。 91．A.行使协调或所有权职能的机构和国有企业，应确保所有股东都得到公平对待、并拥有有效的补偿机制。 92．行使协调或所有权职能的机构和国有企业自身应当“束缚住自己的双手”并采取明确的措施，来防止控股股东（国家或别的大股东）损害小股东的权利。这些损害能够通过不恰当的关联交易、有偏向性的商业决定、改变公司的资产结构以有益于控股股东而发生。针对性的措施包括：更好更充分的信息披露，更勤勉尽责的董事会成员，以及针对某些股东决议而确定的合格多数。 93．在这方面，行使协调或所有权职能的机构应该制定相关指导原则，确保个别国有企业特别是其董事会充分认识到各方的权利义务关系的重要性、并更积极地增强这种认识。 94．就像OECD公司治理准则所说的：“潜在的不公正对待在于，控股股东通过采取合法机制，将所有权和控制权分离，使他们得以行使与他们承担的风险程度不相称的控制力，而且这被法律允许、被市场接受。”政府应该尽可能限制黄金股份或其它工具的使用，例如双层股份，这些工具会扭曲所有权和控制权。 95．最后，恰当的补偿机制对于在他们的权益受到损害情况下的所有国有企业股东都是有用的。私人个人股东和私有机构股东一样，应该能够在法院中作为所有者之一平等地起诉国家股东，在这种情况下，私人个人股东和私有机构股东应该受到司法系统公正公平的对待。 96．B.国有企业应对所有的股东保持高度的透明性。 97．保护小股东和其他股东权益的一个重要条件是公司保持高度的透明性。OECD公司治理准则规定：“要求同时对所有股东发布信息，以确保股东受到平等对待。企业在保持与投资者和市场参与者密切关系的同时，必须不能违背平等对待的基本原则。” 98．小股东和其他股东都应该有机会得到他们制定明智的投资决策所必需的所有信息。与此同时，大股东、包括行使协调或所有权职能的机构，在这种情况下都应该遵守《公司法》、《商法》、《证券法》等法律及有关的规章制度，禁止滥用只有他们才能获取的内部信息。对于上市的国有企业，还应遵守上市公司所应遵守的规章制度以及与OECD公司治理准则精神相符的规定。对于非上市的国有企业，其他股东通常较为固定，并可通过在董事会所有的董事席位获得信息渠道。但是，不管关于信息披露的法律法规多么的严谨与完善，行使协调或所有权职能的机构应该保证所有国家具有股份的企业在公司内部建立完善的机制和程序，以此来保证所有的股东有简单有效的途径获取相同的信息。 99．任何股东协议，包括涉及董事的协议都应该被披露。 100．C. 国有企业应该形成一套积极的政策，来与所有股东沟通和磋商。 101．国有企业、包括所有国家作为小股东的其它企业，应一视同仁地对待小股东和其他股东，并且使他们持续、及时、系统地被告知有关公司的重大事项、或即将来临的年度股东大会的相关信息。企业应向股东提供充分的背景信息以供他们作出相关决策。董事会的责任是保证股东被充分告知。在这样做时，国有企业不仅要遵守现有的法律和监管制度，而且为了提高企业城信度和投资者对企业的信任度，国有企业在这方面还要做得更多。有可能时，和小股东的沟通行为将有助于避免投资者对公司作出“不受欢迎”及“不看好”的选择，同时也会大大减少司法争议出现的风险。 102．D. 少数股东参与决策制定过程的渠道应该通过特定的机制加以实现，比如董事会的选举或者促进参与年度股东大会。 103．小股东可能更加关心的是当前的决议是否在公司年度股东大会或董事会之外作出的、或者是否是在会议之前就决定了、他们是否仅仅只是一个橡皮图章似的形式？对于拥有大股东或控股股东的上市公司而言，这种情况的出现是很现实的；在国家作为控股股东的情况下，重新树立小股东对企业的信心是一个最重要的基础。准许小股东进入决策制定程序，可能是对公司机构授权的一个很好手段。它将保证小股东的意见被充分考虑，并在各方面提高国家在小股东中的信誉。 104．准许小股东进入决策制定程序，这可能意味着已经被其他公司所采用的做得更多的机制正在进入重要位置。这可能意味着从根本上确定了重大决策、特别是董事会的选择任命，将在年度股东大会上被有效地报告、或者以透明的方式决定。这也可能意味着，在环境允许时，通过一个特殊的选举机制，给予小股东一些额外的权力来影响董事的选举结果。例如累计投票就能把小股东的选举权累加在一起从而投向特定的候选董事，这样就可能有助于依靠小股东的一种强有力的影响来平衡控股股东所具有的强势地位。可是，这种特殊机制必须小心平衡和关注到所有小股东的权益。这种机制应当既不过分扩大额外的权力、也不延续既有的特权传统，从而与公平待遇的思想相违背。 105．正如OECD公司治理准则所强调的，参加普通股东大会是每个股东最基本的权力。鼓励小股东踊跃参加国有企业的普通股东大会、推动他们行使自己的权力，一些特别的机制能够为国有企业所采用，在OECD公司治理准则也中推荐了相似的做法给国有上市公司。这包括使得缺席投票更容易、或者推动采用电子手段减少参与成本。 106．在国有企业中，这些机制包括推动独立的员工股东参与程度，比如鼓励透明地从员工股东那里收集代理投票权的机制。在许多国家，职工往往是为数最多的个人股东，这在一部分私营企业中体现得尤为明显。这种机制的适用性和合理性应当被企业高度关注，对此的重视正是基于特别的人际关系和保持人力资本的重要性之上的。这种机制也应该遵循OECD公司治理准则所推荐的关于代理投票的建议：“公司治理结构应当保证，代理人的投票与被代理人的意向一致、并保证对如何进行非定向代理投票做出公开的规定。……由公司董事会或经营管理层所掌握的公司养老基金和员工持股计划的代理权，其投票意向应该被披露。” 第四章注释：和利益相关者的关系 107．国家应该确保国有企业履行对所有利益相关者的责任，并对所有利益相关者事务做出充分的报告 108．在一些OECD国家中，法律地位、规章制度和相互的协议/契约赋予了某些利益相关者在国有企业中具有特定的权力。在一些国家，国有企业甚至被特殊的的治理结构赋予了与一般有限责任公司不同的特点，比如赋予利益相关者的权力，主要体现于员工在董事会层级的代表、也可能采用顾问委员会等形式将咨询/决策制定权力赋予员工代表和客户组织。 109．为了建立一个财务结构合理、可持续发展的企业，国有企业应充分认识到与利益相关者保持良好关系的重要性。对于履行通常的服务义务来说，只要它们存在，利益相关者关系就是最迫切和特别重要的任务。对于一些部门、特别是基础设施部门来说，国有企业对经济发展的潜力以及当地社会的活跃具有举足轻重的影响作用。政府行使所有权职能的机构和国有企业应清醒地认识到，一个积极的利益相关者政策将可能对公司的长期战略目标和社会信誉带来积极的影响。他们也应该考虑到，投资者在作投资决策中日益关注利益相关者关系问题，并且越来越认识到与利益相关者问题相关的潜在诉讼争议风险的重要性。因而，政府行使协调和所有权职能的机构、以及国有企业制定明确的利益相关者政策并确保它们被充分地披露，就显得尤其重要了。 110．不管怎样，政府不能将国有企业定位于和其它私人部门不同的目标，当然，一定形式的补贴政策除外。任何赋予利益相关者的权力、或影响决策制定的程序都应该清晰明了。无论法律赋予利益相关者什么权力、或者无论在这种情况下国有企业必须履行什么职责义务，公司机构、主要是年度股东大会和董事会，都应该保留利益相关者的决策制定权。 111．A.政府、行使协调或者所有权职能的机构和国有企业自身应该认可并保护由法律、或契约、以及OECD公司治理准则在这方面所规定的利益相关者的权利。 112．作为控股股东，国家可以控制公司的决策制定，并在作出损害利益相关者利益的决定时处于有利地位。而且，在他们的能力范围内如在法律或规章的制定中，政府能够直接或间接地对于国有企业的收益、以及各类利益相关者在国有企业增值中所收到的每股收益方式产生影响。 113．因此建立相关机制和程序来保护利益相关者的权利，就显得十分重要。行使协调和所有权职能的机构应该朝这方向制定一个明确的政策，并且确保法律、规章和相互协议所确定的利益相关者的权利得到充分的尊重。国有企业应该像私有部门的上市公司对待利益相关者那样行事，在这方面，OECD公司治理准则通常是一个有用的基础。 114．贯彻实施OECD公司治理准则就意味着完全承认各类利益相关者的贡献，并且鼓励积极地与之共同合作进行财富创造。最后，国有企业应确保利益相关者能以适当、充分和可靠的途径，及时地、定期地得到相关信息，以便他们行使权力。利益相关者在他们的权力受到损害时应该有途径得到合法的赔偿。企业员工也应该能够就企业中违法的、不道德的行为与董事会自由地交换自己的看法，并且在员工这么做时不应当因此对他们的权力造成损害。 115．对于一些国有企业来说，当认识到利益相关者关系的重要性时，就应该充分地鼓励去建立提高员工参与程度的机制。然而在适当地、期望推动这种机制发展的决策过程中，国家应该十分小心，应该充分考虑到把传统权力转变为提高员工参与程度机制过程中的内在困难。 116．B.上市或大型的国有企业应该对利益相关者的关系进行报告，这等同于国有企业履行一项重大的公共政策责任或目标。 117．良好的实践越来越要求上市公司对利益相关者问题予以披露。而且，利益相关者关系对国有企业来说甚至可能更重要，只要它们存在，就成为必须履行的公共服务义务。因而，只要是上市的、或大型的国有企业，他们就应该与投资者、利益相关者和公众，就利益相关者政策和该政策是否被有效执行的信息进行充分的沟通。这也应该适用于“政策导向型”的国有企业，例如当它的主要功能是满足政策目标，和/或公共服务义务时。只要国有企业具有相关的具体目标，利益相关者关系的报告就应该包括社会和环境政策的信息。国有企业这么做，将表明它们自愿去做到更高的透明度、并承诺更好地与利益相关者进行合作。最后，它们应该参照最好的实践经验，遵循最近几年已经得到长足发展的、对社会和环境责任披露方面的指引。 118．为了增强企业信誉，国有企业将利益相关者报告进行独立仔细的检查，这一做法也是很明智的。这种做法对于有效地执行利益相关者政策和在这方面提出改进建议，也将提供有用的信息。 119．行使协调或所有权职能的机构能够依靠明确的政策、以及尽可能推动针对普通公众的总体的信息披露，从而轮流来加强利益相关者事务的信息披露。 120. C.国有企业董事会应该被要求努力建立、推广并实施与内部道德规范相关的守法程序。这些道德规范应该建立在国家标准上，与国际承诺相一致，并适用于国有企业和他们的子公司。 121. OECD公司治理准则建议董事会应采用高的道德标准。这是符合任何公司的长期利益的，就像带着对长远承诺的关注而在日复一日的日常运作中逐步建立起企业的信誉的手段。国有企业在这种情况下，面临着商业报酬和政治及公共政策之间的相互作用，从而可能给高道德标准带来偏离的更大压力。此外，正如国有企业可能在决定一个国家商业品质上扮演重要角色，因而它们保持高的道德标准就显得更加重要。 122.国有企业和它的官员应该约束自己遵循高的道德标准。国有企业也应该建立自己内部的道德要求，保证自己遵守国家的相关规范、并在更广泛的行为举止规则上与之保持一致。这可以包括自愿承诺遵循《OECD跨国公司指引》，该指引体现了国际劳工组织（ILO）的《劳动者基本权利》中所包含的四项核心准则，以及《OECD反腐败公约》的内容。道德准则应该适用于国有企业的整体和它的子公司。 123．道德准则在约束所有的员工的行为时，应当给出明确和详尽的指引。使得相关的员工和利益相关者都能参与进来、并使得这些准则能够在一个参与的方式中被发展，这也被认为是一个良好的实践。这些准则也应当得到董事会和高级管理层的充分支持和执行。守法程序也应当被建立。 124．道德准则应当包含获取过程的指引，这就和建立特别机制保护和激励利益相关者、特别是员工告发公司官员的违法和不道德行为一样。在这点上，政府行使所有权职能的机构应当确保它所管辖下的国有企业为出来告发的员工设立“安全港”，无论这些员工采用的是亲自投诉、还是通过他们的代表来投诉、或是通过公司外部的渠道来投诉。国有企业董事会可以准许员工或者他们的代表通过“一个秘密的渠道直接到达某个独立于董事会的人”，或者到达公司内部调查舞弊的反贪官员。但是，这些道德准则和机制也应当包含惩戒尺度，指控不应当建立在感情因素、琐碎无意义和诬告的基础上。 125．D.国有企业应该在融资渠道方面应对竞争性的环境。他们应该与国有银行、其他的国有金融机构、以及其他一些国有企业建立牢固的关系。国有企业的法律结构应该允许债权人主张他们的权力并启动破产程序。 126．在许多案例中，国有企业由于其特殊的法律地位而在破产和清算程序上得到更多的保护。这当中有时是考虑到所提供的公共服务的连续性。更多的情况是，在国有企业的债务上，债权人和公司董事会常常假设它暗含着国家的一个担保。这种情况在许多场合中都导致了过多的债务亏空和资源浪费。这对债权人和公司最终所有者——纳税人都是有害的，并且会造成市场的扭曲失衡。 127．在对于债权人关系上，明确区分国家和国有企业各自的责任是必要的。国家通常同意为国有企业担保偿还它们无力提供的权益资本，但是这种做法经常被无限制的滥用。作为一个通用的准则，国家不应当再自动对国有企业的负债提供担保。在这方面公平的做法是，公开的信息披露和对国家担保的补偿也应当被推进完善，而国有企业应当被鼓励到资本市场筹措资金。 128．相反的，国有企业的债权人也应当站在他们的位置上，来强烈主张他们的债权、以保障他们权利。在有些国家，国有银行以及其他金融机构如果不是主要的、往往也是国有企业最重要的债权人。环境导致出现利益冲突的巨大空间。这可能会给国有银行带来不良贷款，因为国有企业可能会觉得自己没有义务要偿还贷款。这可能导致国有企业从市场监管和市场竞争压力的重要来源中躲避开，以至于它们面对的激励机制被扭曲。 129．应当建立相关的机制来应对利益冲突，并且保证国有企业和国有银行、其他金融机构以及其他国有企业之间建立长期的合作关系。国有银行应当在给与国有企业贷款的期限和条件上，与对待私有企业相同。这些机制也应当包含对于同时也担任国有银行董事会成员的国有企业的董事会成员作出相应的限制和小心详细的审核。 第五章 透明度和信息披露 130．国有企业应该遵守和OECD公司治理准则要求一致的有关透明度的高标准。 131．A．政府行使协调或所有权职能的机构应该推动国有企业制作前后一致的合并报告，并公布其年度合并报告。 132．行使协调职能的机构、或对所有权行使集权化职能的机构，应该在国有企业建立合并报告制度，因为这是主要面对公众、同时也面对议会和媒体的一个重要和直接的信息批露工具。对于行使协调或所有权职能的机构来说，合并报告有利于他们掌握国有企业的信息，也有利于他们详细阐明自己的政策。另外，这也将使得行使协调职能的机构、对所有权行使集权化职能的机构、政府和公众，从中获得对国有企业的业绩和发展的一个清晰的看法。 133．国家的年度合并报告出版物是国有企业合并报告的主要产物。它主要侧重于国有企业的赢利和价值增长的变化，至少要表示出国家的资产组合中的价值总数。它也应该包括国家的所有权政策的一般说明，以及如何有效实施这些政策的信息。其他包括政府行使所有权职能的组织形式、国有企业的发展综述、综合的财务信息和国有企业董事会变更的报告等信息也都需要提供。合并报告需要提供主要的财务指标，包括营业额、利润、股东权益、经营现金流量、投资总额、净资产收益率、权益资产比率和股利。同时也应该提供用于计算总量数据的方法的相关信息。大型国有企业的合并报告也应该单独提供。但是，国家公布的合并报告不应当复制已有的、例如给议会的年度报告，而是就需要的内容进行补充。一些行使所有权职能的机构可以只出版“部分”的合并报告，例如只包括在相似部门的国有企业的活动。最后，一年出版两次合并报告能更有助于提高国有企业的透明度。 134．在一些国家，政府行使协调或所有权职能的机构设立网站被证明是非常有效的，这给公众提供了更容易获得信息的渠道。网站可以提供行使所有权职能机构的组织形式、一般所有权政策以及关于国家部门规模、发展、业绩和价值的重要信息。 135．B．在董事会或审计委员会的监控下，国有企业应该建立有效的内部审计程序和功能，并向董事会或者审计委员会报告。 136. 和大型上市企业一样，大型国有企业需要设立内部审计系统，它将带来系统的、经过严格训练的方法用于改善风险管理、财务控制和治理过程。内部审计人员对于保证有效和有力的信息披露程序是非常重要的。他们应当确定收集、编写和提出足够详细信息的程序。他们也应该保证公司的相关措施得到充分执行，并且确保公司信息披露的质量。内部审计人员应该向经营管理层通报相关信息，因为这对于CEO评估企业如何有效经营运作很重要。 137．为了提高内部审计的独立性和权威性，在单级董事会结构体系中，内部审计人员应该直接受控于、并向董事会和审计委员会报告；在二级董事会结构体系中，他们应该直接受控于、并向监管董事会或审计董事会（如果它存在的话）报告。内部审计人员应该不受限制地向董事会主席、董事会全体成员和审计委员会直接报告。外部和内部审计人员之间的磋商应该加以鼓励，并且这已经变得越来越普遍。 138．C．国有企业，尤其是大型国有企业，应该接受基于国际标准的年度独立外部审计。已经存在的政府特殊控制程序不能替代独立的外部审计。 139．国有企业并不一定会要求外部独立审计人员进行审计。这常常是因为特别的财务控制系统，有时被认为可以充分保证会计信息的质量和全面性。这些财务控制由专门的国家审计机构执行，它们可能同时检查国有企业和政府行使协调或所有权职能的机构。很多情况下，他们也参加董事会，并经常负责直接向议会报告国有企业的表现。但是，这些特别的控制系统的存在并不总是会使得整个情况更加透明、也并不总是支持国家对企业的监管，因为它们的注意力侧重于公共资金和财政预算的使用上，而不是完全关注国有企业的经营运作。另外，当这些特别控制系统在一些国家可能非常见效时，他们在其他国家也许就被看作是对企业的干扰、负担和无效成本。 140．为了加强国有企业所提供信息的可信度，国家应该考虑要求国有企业除了接受国家专门的审计以外，还应按照国际标准接受外部审计。这对大型国有企业特别有效。外部审计人员独立于管理者和大股东、即国有企业中的国家，这一点非常重要。因此，他们应该像对待私人部门企业那样、遵从相同的独立性标准。这包括限制外部审计人员同时向国有企业提供咨询或其它非审计服务，以及定期更换审计合作者或审计公司。 141．D．国有企业应该和上市公司一样，遵守高质量的财务会计披露标准。大型或者上市的国有企业应该像履行重要的公共政策责任或目标一样，来按照国际上最好的标准披露财务与非财务的信息。 142．因为公众是最终所有者，所以国有企业应该至少像公开交易的企业一样透明。所有的国有企业，无论它具有什么样的法律地位、即使它不上市，也都应该按照最高会计和审计标准进行报告。 143．要是可能，成本收益分析应该用于决定哪家国有企业应该服从较高的信息披露标准。这种分析应该考虑到，较高要求的信息披露标准对于董事会和管理层履行他们专业职责来说，既是一种动机，也是一种手段。同时也应该考虑到，高质量的信息披露对于建立公众对国家管理国有企业的信心至关重要。低于规模门槛的国有企业、倘若它们不会执行重要的公共政策角色，就可以排除在这些要求之外。规模门槛只是一个根据实际情况提出的标准，在不同的国家、产业部门和整个国家部门，可能会有非常不同的规模门槛。 144．由于国有企业肩负重要的公共政策角色或目标，他们的高水平披露仍然具有很大价值。只要当他们对国家预算或可能给国家带来的风险有重要影响时，或者当他们可能具有更大的全球社会影响时，披露就是非常必要的。例如在欧盟，有资格享有国家补贴进行公众利益服务的国有企业被要求保留分开的账户。 145．E．国有企业应该披露OECD公司治理准则中所描述的所有问题的实质信息，并且还要关注与政府作为所有者以及一般公众相关的重要领域。 146．OECD公司治理准则描述了公众公司应该披露的主要因素。国有企业应该至少符合这些要求，包括财务和经营结果、董事会成员和主要经营管理者的薪酬政策、关联交易和治理结构及政策。就此来说，如果国有企业遵照执行了某一条公司治理要求，就应该披露与此相关的信息。此外，当处理下列可能引发问题或缺乏透明度的事情时，国有企业应该特别引起警惕。 147．1．应该向公众提供一个有关公司目标的清晰陈述，以及公司实现这些目标的报告。 148．对每一个国有企业来说，明确自己的总体目标是非常重要的。不管已有的业绩监测系统，一个建立在总体目标基础上的有限目标，应该连同有关企业如何在各个目标之间平衡行动的信息一起被确定。 149．当国家是国有企业的大股东或者对其进行着有效控制时，公司目标应该使所有其他投资者、市场和公众明确。信息披露义务可以迫使公司阐明自己的目标，并且能够提高经营管理者实现目标的责任感。这样可以给所有股东、市场和公众评估经营管理层所采取的战略或决策提供一个参考点。 150．国有企业应该通过披露主要的业绩指标来报告他们如何实现既定目标的。当国有企业也被用于政策性目标，例如一般公共服务责任，它应该报告这些目标是如何实现的。 151．2．国有企业的所有权以及投票结构应该是公开透明的。 152．国有企业的所有权和投票结构透明化非常重要，这样私有的个人或机构股东就会对他们股份的所有权和控制权有一个清楚的了解。哪些不同的公共机构、或者保持着法定所有权和投票权的政府行政监管部门，和国家机构一样掌管和行使这些所有权和投票权，这也应当披露清楚。诸如黄金股份和否决权力这些国家的特殊权利也应该公开披露。 153．3．应该特别注意对实质风险因素的足够披露。 154．在一些OECD国家出现的很多困难，是由于大型国有企业已经采取了高风险的投资策略，却对于相关风险没有清楚地识别或至少没有适时报告。风险披露甚至更加必要，因为很多大型国有企业处于新近放松管制的部门、同时被卷入日益国际化潮流中。结果，他们面对一系列新的风险，包括政治的、经营的或汇率的风险。如果没有充分的实质性风险因素报告，国有企业就会提供虚假错误的财务状况和整体业绩表现。这样反过来可能导致不恰当的战略决策，以及预料之外的重大财务困境。 155．准确披露国有企业经营中产生的风险的本质和程度，要求国有企业建立可靠的内部风险管理系统，以对风险进行识别、管理、控制和报告。国有企业应该根据新的和正在不断完善的标准进行报告，并且披露所有资产负债表外的资产和负债。他们的报告在适当时应当包括风险管理策略以及执行它们的体制。最后，资源型企业应该按照这方面的最高标准披露他们的储备，因为这是他们价值和风险特征的关键因素。 156．公共和私人的合伙关系也应该充分批露。这些形成于合作冒险、具有风险转移特征、公共与私人合伙人之间为提供公共服务或公共基础设施而产生的资源和报酬，都可能承受新的和特殊的风险。 157．4．报告应该详细披露所有的财政补贴、包括来自于国家的担保、以及国家以国有企业的名义所承担的义务。 158．为了提供一个公正和完整的国有企业财务状况，需要正确披露国家与国有企业之间的相互责任、财务支持或风险分担机制。披露还需包括国家授予国有企业的所有经营担保，以及国家以国有企业名义承诺并承担的义务。担保可由国有企业自己披露，也可以由政府披露。议会监测政府担保被认为是一个良好的措施，可以强化预算程序。 第六章 国有企业董事会的职责 159.国有企业董事会应该具备足够的权威、必要的能力和充分的客观性去承担他们的战略指导和监督管理的作用。董事会应该正直行事并为他们的行为负责。 160.在大多数国家，国有企业董事会过于庞大、缺乏商业洞察力、并常常缺乏独立判断力。他们也可能包括很多来自政府或国家行政监管部门的成员。因此，在一些国家国有企业董事会通常被认为是弱势的，而且无法承担董事会的一般职责。国有企业董事会可能在许多需要它们行使关键职能的时候不在其位，他们或者被国有企业的高级经营管理层架空了、或者被政府行使所有权职能的机构旁路了。此外，在一些地区，他们的职能也可能和特定的国家监管机关相重叠。 161.向国有企业董事会授权并改进它们的地位，是改善国有企业公司治理的首要任务。重要的是，国有企业要有强势的董事会，以便有效地监管经营管理层、并防止不适当的行政干扰。为了达到这个目的，有必要保证国有企业董事会的能力、提高它们的独立性、最终改变它们的行为方式。也很有必要使它们完全明确并充分承担起和它们职能相称的责任，同时保证它们的行为在任何时候正直诚实、来应对各种利益冲突。 162. A. 国有企业董事会应该被赋予对国有企业经营绩效的明确要求和最终责任。他们应该对所有者负完全责任，为公司的利益最大化行事，公正对待所有股东。 163. 在普通公司法的框架下，国有企业董事会原则上应该具备一般公司董事会同等水准的责任和义务。但是现实中，董事会成员可能实际上出现责任递减的现象、特别是由国家任命的成员更是如此。国有企业董事会的职责应该在相关的法律法规、政府的所有权政策及公司章程中规定清楚。 164.最根本的、也应该反复强调的是，所有的董事会成员有法定的义务为公司的最大利益行动，并要平等对待所有的股东。董事会成员的集体和个人的责任应该被明确划分清楚。不同的董事会成员在责任上没有任何不同，无论他们是由国家任命的、还是由特定的股东或利益相关者任命的。 165.为了激励董事会的责任感和让他们更有效的发挥作用，参照私人部门最好的实践经验，董事会的规模应该受到限制。经验表明，规模小的董事会有利于实施更现实的战略决策，而且同时也不太易变成橡皮图章。 166.为了强调董事会的职责，一份董事报告应该与年度报告一起提交、并同时附送给外部审计师。董事报告应该给出的信息和解释包括以下一些方面：组织结构、财务表现、实质性风险因素、重大事件、与利益相关者的关系、以及直接来自政府行使协调或所有权职能机构影响。 167. B.国有企业董事会应该进行客观独立的判断。他们应该由具有相当能力和经验的成员组成，应该包括足够数量的非执行董事和独立董事。由政府行政监管机构进入董事会的成员数量应该受到限制，并且所有董事会成员应该通过透明的程序进行提名和任命。 168.给国有企业董事会授权的一个核心的先决条件是构造它们，以便它们能够有效地进行客观和独立的判断、使之处在监管高级经营管理人员的位置、并提供有价值的战略指导。就像OECD公司治理准则所强调的，“为了执行其监督经营管理层、防止利益冲突、平衡公司内部各种需求的职能，董事会要有能力做出客观的判断。”（见OECD公司治理准则第六章第5节注解）因此，国有企业董事会应该被保护不致受到不适当和直接的行政干预，这种干预可能导致国有企业从专注于完成业已被政府和行使所有权职能机构批准的目标上转移开去。 169.提高国有企业董事会独立性的第一个要求就是引入足够数量的、没有利益冲突的外部非执行董事。这些董事通常可以从私人部门招募，而且应该具备相应的能力和经验。这将有助于董事会更加以市场为导向，特别是那些必须面对竞争的国有企业更是如此。这些经验还应该包括与国有企业特定职责和政策目标相关的资格。 170.提高国有企业董事会独立性的第二个要素就是，限制直接来自于国家行政监管部门的董事会成员数量。 171.为了减少国有企业做决定时所受到的直接和不必要的行政干预，建议明确地拒绝来自于国会议员、部长或国务秘书等推荐的国有企业董事会成员。同样，遵循党派路线的政治代表也应该被拒绝。对于政治代表的进入要求，应该在国有企业董事会成员的提名和任命过程上非常严格地处理。更广泛意义上的政治目标，不应该通过政府行使协调或所有权职能的机构导入国有企业，与其直接施加影响、不如把它作为企业目标说出来更好。国有企业董事会不应该对政治信号作出反应，除非它们得到了议会的授权或通过特定程序的批准。 172.无论如何，“在履行其职责时，董事会不应被视作、也不应被当作不同支持者的个别代表的集合体。尽管个别董事会成员可能确系部分股东提名选出（有时候受到其他股东竞争），让董事会成员承担起他们的职责而以一个尊重所有股东的公平方式履行他们的义务，这确实是董事会工作的一个重要作用。”（见OECD公司治理准则第六章第2节的注解）。 173.评估和维持董事会独立性的有效机制应该被建立。这些机制包括，比如说，限制连任的数量、准许董事会具有得到独立信息的途径、或是准许董事会采取一定手段得到实现独立性的专门技术所需的资源。 174. C. 企业员工代表被任命为董事会成员，应该产生相应机制来确保这一权力的有效实施，从而有利于增强董事会的技能、信息和独立性。 175.当员工代表根据法律或集体协定被任命为国有企业董事会成员时，国有企业董事会的结构就更有利于增强它的独立性、技能和信息。员工代表应该具有董事会所有其他非执行成员一样的责任和义务，应该以最大化公司利益来行动，并公平地对待所有其他的股东。员工代表的职能不应该被看作是对董事会独立性的威胁。 176.当董事会层面的员工代表存在时，为了确保员工代表成员对决策制订过程产生积极的作用，应该建立机制以保证他们具有真正“独立的思想”、保证他们能遵守他们的保密义务、保证他们能投入必要的时间和精力以履行自己在董事会的职责。这些机制应该包括足够透明和民主的选举程序、还应该包括广泛的培训和减少潜在利益冲突的措施。对董事会工作的积极贡献还要求其他董事会成员及国有企业经营管理层的认同和协作。 177. D. 国有企业董事会的主席应该具备相当能力去履行他的重要角色。过去良好的实践经验表明，董事会主席最好与首席执行官(CEO)相分离。 178.董事会主席在指导董事会和确保它的有效运行方面，起着关键的作用。他们必须确保相关事件进入董事会议程；他们必须确保董事会成员具有自由的渠道得到必要的信息，以便行使客观的、明智的判断。最后他们应该监察单个董事会成员是否积极参与国有企业的战略指导。 179.为了加强董事会的独立性，OECD公司治理准则认为在单层董事会结构中董事长与CEO相分离是一种非常好的选择。在双层董事会结构中，同样认为避免让管理层（下层）董事会的首领退休后成为监督层（上层）董事会的主席是一种正确的选择。这些好的经验可以帮助我们“平衡权利，强化董事会的责任和独立于经营管理层的判断能力”。对于国有企业来说这是更加有价值的，因为有必要授权给它们的董事会并使之更加独立于经营管理层。这样的分离应该被视作是建立强势董事会的基本步骤。 180.非常明智的做法是，董事会主席不是来自于国有企业本身或是政府行政监管部门。这样既可以带来更多的市场化导向的领导能力和经验，也有助于国有企业董事会行使独立的判断。 181. E. 国有企业董事会应该在服从于政府和行使所有权职能机构制定的目标的前提下，实施他们监督管理和战略指导的作用。他们应该有权力任命和解雇CEO。 182.在很多情况下，国有企业董事会没有被授予充分的责任和必须的权力，来进行战略指导、监管经营管理层和控制过分的信息披露等工作。它们的一些关键职能可能被削弱了，在一些情况下、履行这些职能的权力和权威也被削弱了。国有企业董事会可能会认为他们的角色和责任从两头都被侵占了，既被政府行使所有权职能的机构、也被经营管理层侵占了。 183.出于监管国有企业战略的考虑，国有企业董事会的一些职责可能会被削弱。如果不是政府本身，政府行使协调和所有权职能的机构也可能倾向于过多干预战略问题，虽然它们的职责是制订整个公司的目标。而通常情况下，制订目标和设定战略之间的界限是非常窄的。国有企业董事会在对经营管理层实施控制时也有可能会遇到困难，因为它们并不总是具有这样做的合法性乃至权力。此外，在一些国家，经营管理层往往会和行使所有权职能的机构、或直接与国家之间，存在很强的关联度，这种情况往往产生于指派程序。在这种情况下，国有企业高级管理层会倾向于绕过董事会，向行使所有权职能机构或直接向国家报告。国有企业董事会也可能感觉到，与报告有关的部分职责被削弱了，因为有关信息披露的决策可能在一定程度上受到了国家特别监控机关的双重控制。 184.为了履行职责，国有企业董事会应该在以下方面被告知、并且起积极作用：（1）在政府和行使所有权职能机构制订的目标框架内阐述、监管并总结公司的战略；（2）确保关键的风险领域得到确认并建立合适的操作指标；（3）监管披露和沟通程序，以确保财务报告能公正地披露国有企业的事务、并反映导致的风险；（4）评估及跟踪经营管理层的业绩。国有企业董事会还应该确保对所有的董事都有有效的更替计划，并保证关键的执行者在位。 185.在一些国家中，国有企业董事会不能履行应该是他们关键职能之一的工作，即任命和撤换CEO。董事会应该是CEO的任命乃至指派工作的法定主管。但在现实中，在和政府磋商、甚至得到主管部长或直接是国家首脑的批准等等方式上，存在着很强的交互作用。没有了指派CEO、以及在CEO表现很差时解雇他们这项重要职能，董事会要想完全履行它们的监管职能和为公司的表现负责是很困难的。因此，国有企业董事会可以指派和撤换CEO是一条重要的经验。在一些情况下，这可以与行使所有权职能机构合作、或与他们磋商，因为在有限责任公司中他们通常是主要的投资者。在任何情况下，任命和指派CEO的规则和程序都应该是透明的，同时还应该注意CEO、董事会和行使所有权职能机构之间的责任界限。任何与任命CEO有关的股东协议都应该被披露。 186.国有企业董事会在CEO的薪酬方面也应该具有主要的影响力。它们应该确保CEO的薪酬与他们的表现紧密相关，而且要适时披露。 187. F. 在必要的时候，国有企业董事会应该制定专门的委员会来支持整个董事会最大限度地发挥它的实质作用。这些委员会可特别成立于审计、风险、薪酬、人事任命和道德规范等几个方面。 188.在董事会里建立专门委员会近来有了增加，这符合私人部门的标准做法。这些委员会通常都不要求强制建立。设立频率最高的是审计和薪酬委员会。战略和道德规范委员会设立频率较低。在极少数情况下，风险或采购委员会也会被建立。但是，一些最近发生的事件和倒闭案例，已经强调国有企业董事会要更多地关注审计和在一般道德领域和许多采购过程中的风险管理。 189.专门委员会的建立应该有助于加强国有企业董事会的能力、有助于加强它们在风险管理和审计上的关键职责。这些委员会的建立也会有效地改进董事会的文化；在诸如采购过程、关联交易以及薪酬问题中的潜在利益冲突等领域，有效加强董事会的独立性和合法性。 190.行使协调或所有权职能的机构应该制定一项政策来决定在哪些方面特殊委员会应该强制要求建立。这项政策的制定应该基于国有企业的规模、特别的风险因素或国有企业董事会内应该加强的能力等综合要素。大型国有企业至少应该要求建立审计委员会。 191.最根本的是，董事会里的专门委员会应该由非执行董事来领导，而且应该包括足够数量的独立董事。独立董事的比例、以及对他们独立性的要求形式（比如是否来自于经营管理层、或来自于主要的所有者）将取决于专门委员会的类型、对利益冲突问题的敏感性、以及国有企业所处的部门。比如对审计委员会来说，应该只能由非执行董事组成。 192.专门委员会的存在，不应该成为董事会推托对所有的事务负有总体责任的借口。特别委员会应该有书面条款作为参照，这些书面条款要充分描述它们的职责、权利和成员身份。委员会应该向董事会全体报告，它们的会议记录应该给每个董事会成员传阅。 193.国有企业董事会还应该建立提名委员会，以便与行使所有权职能机构在董事会提名程序上进行合作。非常重要的是，董事会应该通过介入搜寻过程、以及尽可能向行使所有权职能的机构提出建议，来参与构造自己的组成和更替的计划。可能非常必要的是，要确保提名过程真正关注在能力上、同时也应该在这类事情中规定行为的持续性。有一些国家的做法，提名委员会可能建立在董事会结构之外，特别是包括主要的所有者。 194. G. 国有企业董事会应该进行年度评估来评价他们的业绩。 195.董事会绩效的评估系统对于国有企业来说是非常有必要保留下去的，在许多有限责任公司中也是如此。评估程序是提高国有企业董事会专业化程度的一个必要工具。这种评估基于董事会的职责、同时也阐明了董事会的主要职能。它也有助于提倡更多的经营经验、有助于董事会成员类型的多元化。最后，这也有利于激励董事会成员花更多的时间和精力去完成他们的必要的职能。 196.国有企业董事会应该对自身进行评估。通过外部或独立专家、以及行使所有权职能的机构来做这项工作可能是很有帮助的。这样的评估，不仅应该对整个董事会的业绩、而且应该对各个董事的效率和贡献都进行详细审查。不过，对各个董事会成员的评估不应该妨碍对预期的、必需的董事会工作共同行使权力。在任何情况下，对董事会主席绩效的个人评估也是不可缺少的。 197.对董事会的评估应该在董事会主席的职责之下执行、并吸取正在形成的最好经验。对个体的评估可以被用做董事会成员和政府（如果他们存在的话）之间签订业绩合同时的基准。基于这些对个体和集体的评估，董事会的规模、组成及报酬可能被重新评价。这些评估也可能有助于在国有企业董事会新老成员中建立有效和适当的互动机制、以及培训计划。 OECD2004年11月公布 ———————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，81717712, 传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn, |