农村市场经济的微观基础和基层民主权威

北京大军经济观察研究中心特约研究员  张新光[1]

2007年2月1日

zhangxinguang@mail2.xytc.edu.cn

    【说 明】该文是对我国改革开放以来党中央、国务院出台有关解决“三农”问题的9个“一号文件”进行系统研究的基础上撰写的，对于深刻理解和领会昨天由新华社全文发布中央第九个“一号文件”精神，具有重要的参考价值。另外，该研究课题的前期成果在《中国社会科学院研究生院学报》等中文核心期刊发表后，已经被《新华文摘》2006年第23期全文转载1篇，被《新华文摘》2006年第7期、第14期收录2篇，被人大复印资料《中国政治》2006年第4期、第8期、第12期和《公共行政》2006年第6期、《管理科学》2006年第7期全文转载5篇。其中，我撰写的《关于改革农村行政管理体制的调查与思考》通过 2006年1月2日《求是内参》专刊呈送给中央政治局、中央书记处各同志参阅，并通过中国行政管理学会2006年第5期《行政研究信息》呈送给国务院领导参阅。

   【摘 要】中国近30年来的农村改革，旨在再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威，建立适应社会主义市场经济发展的农村经济新体制和社会管理体制。但由于受城乡二元结构和体制机制的制约，农村生产要素市场缺乏应有的发展，一再拖延了农村市场经济体制的创建，全国9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬，乡村社会出现了“治理危机”。下一步，应坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，全面深化农村经济体制、政治体制、社会体制、文化体制的综合性改革，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。

    【关键词】农村综合改革；整体推进；重点突破；市场机制；基层民主；新农村建设

    长期以来，人们对我国农村经济市场化和基层民主化进程总是持一种盲目乐观的态度，认为：“经过20多年的改革，农村作为传统经济中自然经济色彩最浓、经济发展水平最薄弱的环节，其运行机制基本上已率先进入了市场经济的轨道”[1]（p6），“通过扩大基层民主，实行村民自治，党领导亿万农民为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路”[2]。温家宝总理日前发表署名文章也指出，“近30年来的农村改革，我们迈出了三大步：第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”[3]。其实，这些宏观上的实践总结和理论概括都是依据党的十一届三中全会提出了“必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”这一指导思想所得出的价值判断，尚不足以全面客观地反映我国农村改革与发展极其复杂、曲折、且多变的艰难历程。正如著名农村问题专家杜润生先生提出的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”[4](p145)。本文重点从实证研究的视角入手，主要围绕着农村市场经济体制的创建和扩大基层民主政治这两大主题，试图对我国近30年来的农村改革中一再出现“看似容易、解决却难”的现象加以系统总结和评价，以期对下一步科学制定农村综合改革的整体方案及相关配套政策措施有所裨益。

一、农村经济市场化进程中所遇到的几个重大难题透视

    我国近30年来的农村改革，已经取得了举世公认的巨大成就，对其他领域的改革也起到了示范效应。“农村改革开始，一个优先的目标，就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是，仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制问题”[4]（p146）。所以，继1982年至1986年的5个“中央一号文件”之后，“我国深化农村改革主要围绕以下三项指标进行：（一）确立农户自主权；（二）发育市场体系；（三）继续展开优化产业结构。这三项目标实现的程度，将视作衡量农村发展成功与否的标志。然而，进一步深化农村改革，受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲，就是对于中国农村改革，一切‘便宜’的项目已经出台，不触动深层结构，就不能前进一步了。正是这个原因，农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”[4](p145)。

    1992年邓小平同志发表《南巡谈话》和党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”以后，我国农村进入了一个“市场化改革”的新阶段。但由于受城乡二元结构和体制机制的制约，农村生产要素市场缺乏应有的发展，一再拖延了农村市场经济体制的创建，全国9亿农民饱受“市场失灵”和“政府失灵”的双重煎熬，乡村社会也出现了“治理危机”。正如有的学者所提出，“上个世纪90年代以后，我国农业生产要素已不是留在农村内部使用了——城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村，企业得以雇佣最廉价的劳动力，几乎什么社保都没有；农村资金大量外流，每年各个银行抽走农村大量资金。而当农村发展必需的生产要素都被抽走的时候，就算农民再有志气、有天大本事也没用”[5](p26)。特别是在这一时期，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三只手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[6]（p1）。于是，不少地方的农民在近乎陷于绝望和迷茫中喊出了“市场究竟在哪里？”、“农民到底种啥最值钱？”、“农村究竟应该生产什么？生产多少？”、“搞市场经济又怎么样？”、“搞市场经济还不如计划经济”等等这样的牢骚怪论。可见，我国在建立社会主义市场经济体制的历史进程中，农村改革虽然可以率先突破，但却不能率先取得成功。总的说，“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的现代农村社会制度”[7]（p8）。

    那么，我国农村市场经济体制的创建为何迟迟不能迈出“惊人的一跳”（马克思语）呢？根据当今世界市场经济发达国家的实践经验，判断和衡量某个国家或地区市场经济发育成熟的标准是：从微观层面看各种生产要素的自由流动性，以便充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；从宏观层面看，国家是否建立和完善对农业和农村发展的支持保护体系，以便切实保障农民的合法权益和规避市场风险。换言之，一个“好的市场”和一个“好的政府”，关键就在于能够让广大生产者和消费者以最便利的交易手段和最节约的交易费用实现其利润最大化。很显然，我国现阶段的农村市场经济体制是一种“市场扭曲”与“政府缺位”并存的低层次的市场经济。尤其是进入20世纪80年代中后期以来，我国农村土地、资本、技术、劳动力、人才、农资等生产要素市场发育几乎陷于停顿、甚至有所倒退，全国高度分散的2.5亿多个农户无力进入大市场，而现代市场经济的“无形之手”和国家宏观调控的“有形之手”又不能给他们提供帮助和服务，农民“在资源使用和配置上，在财政、税收、金融政策上，在教育和社会公共福利待遇上，与其他阶层均处于不平等地位”[7]（p1），他们只能求助于非市场经济组织和民间社会组织以求得生存，不仅遭受了国民待遇的不公平和公共权利的缺失，而且在激烈的市场竞争中处于一种弱势地位。这是严重制约我国农业和农村发展、农民增收的主要障碍。

    （一） 我国现行的土地集体所有制极大地限制了农村市场经济体制的创建

    我国在农村改革初期不仅面临着如何解决十几亿人口“吃饭”的问题，而且面临着如何缓解农村人地矛盾日益激化和农业就业压力日益严重的问题。因为，“从1952年到1978年，全国人均耕地面积已由2.82亩减少到1.51亩，平均每个农业劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右，除掉农民自留口粮外，一个农业劳动力全年提供的商品粮只有70千克。到1978年底，农民人均纯收入只有70多元，其中有近四分之一的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累还不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产”[8](p823)。这就说明了，我国长期实行农村集体土地所有制隐含着“集体成员权平等”和“退出机制缺失”的制度缺陷，由此导致亿万农民无止境地要求平分土地，以至出现了在高劳动强度和过密型种植模式下的土地报酬递减、边际效益下降、甚至为零或为负数的极端现象[9]。然而，“党的十一届三中全会后不久，农村改革一开始，在当时的特殊政治环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制，曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为，因此想比照历史上有过的经验——‘永佃制’（即无限期租赁）设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿，赞同者少，怀疑者多，认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝，由此引起新的争论，影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题，因此暂时搁置了。1984年以后，中共中央一再强调稳定现行政策，争论暂时平息了。这样做，今天看来算不上最好的选择，但在当时却是不可避免的”[10](p151)。

    可见，农村家庭联产承包责任制实质是一种“半截子改革”，国家并没有恢复和承认农民在建国初期土改中所得到“完整的土地产权”——包括土地买卖、出租、典当、抵押、赠与、继承等权利。接下来，官方和理论界却把它说成是“亿万农民的伟大创举”、“具有广泛的适应性和旺盛的生命力”。因此，“进一步深化农村改革，首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石，任何时候都不能动摇”[11](p58)。正如制度学派的创始人诺思所提出的，“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去，就会陷入一种‘自动锁定’的状态，初始的制度设计会强化现存的制度刺激与惯性，要想脱身而出就显得十分困难。正是由于国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责”[12](p11)。马克思则一针见血地指出，“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。……生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说，好年成也是一种不幸”[13](p830)。因此，恩格斯晚年曾告诫说，“如果我们所许的诺言使农民哪怕有一点借口设想我们是要长期保全小块土地所有制，那就不仅对于党而且对于小农本身也是最坏不过的帮倒忙”[14](p501)。

    但是，迄今为止，我国农业生产微观组织却被锁定在细小土地规模和小农经济的低水平上运行。据1986年农村固定观察点的统计资料显示，全国平均每个农户承包耕地面积9.2亩，共划分为9块，平均每块耕地面积仅有1.02亩，其中最小地块只有0.03亩，最狭窄地块只有50厘米。目前我国耕地总面积已经减少到18.51亿亩，农民人均占有耕地仅为1.2亩，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全国有三分之一的省份人均耕地面积还不到1亩，其中有660个县人均耕地面积还不到0.5亩，大大低于联合国粮农组织确定的人口/土地承载力0.8亩“警戒线”。总的看，当前我国农地产权制度改革已经陷入了两难选择的“囚徒困境”：即一方面，土地是农业最基本的生产要素和农民最基本的生活保障，在还没有其他手段可替代土地作为9亿农民最基本的社会保障时，稳定农民对土地的承包权，就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面，从长远发展看，这条路也走不通，解决人地矛盾主要应通过发展二、三产业，发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动来解决，这才是治本之策[11]（p62）。

    事实上，早在1987年的“中央五号文件”中就提出了，“乡、村合作组织主要是以土地为中心形成的，它与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点，因此要实行农村土地有偿使用制度改革”[8]（p890）；但到1998年10月，党的十五届三中全会决定中却要求，“从我国的基本国情出发，发展适度规模经营不能过多的在土地上做文章，而以农民的劳动联合和农民的资本联合为主的集体经济更应鼓励发展”[11]（p57）。这实际上等于是切断了农村土地与资金、技术、劳动力等生产要素“市场联姻”，因而它与农村社会化、专业化、商品化的发展趋势是自相矛盾的。譬如，截止2002年底，我国农村各类新型专业合作经济组织仅为28.7万个，共接纳会员1596.7万人，只占全国农村劳动力总数4.97亿人的3%左右，并且普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性能差等问题。再如，“自1979年改革开放以来，全国平均每年各种建设占地400万亩以上，25年共征用了农村耕地1亿亩左右。失去土地的农民从征用土地中得到的经济补偿最多不超过5000亿元，国家和城市工商业从农村集体土地转让中积累了9万多亿元的资产”[15]。据有关专家估计，目前全国失去土地的“三无农民”（无地、无业、无保障）达到4500万人左右，已成为影响整个社会稳定的一大隐患。

    现在回过头来看，我国实行农村土地家庭承包制的政策作用范围及其绩效是相当有限的。据有关专家实证研究得出的结论，“1978年至1984年，中国农产品以不变价格计算增长42.23%，其中有46.89%归功于家庭承包制取代集体耕作制的体制改革，而化肥施用量的增加贡献份额占到32.2%，农产品提价的贡献份额占到了15.98%，其他的制度改革贡献份额十分微小。但是，它对农业生产的影响只是一次性的突发效应，实际到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后，这种制度变迁的冲击已经释放完毕”[16](p20-21)。如从1978年到1984年，全国农民人均纯收入年均实际增长13.4%，但从1985年到1988年已下降到5%，从1989年到1992年仅为2%。而从1997年到2002年，全国农民收入增长出现了连续4年下滑的趋势，分别为4.6%、4.3%、3.8%、2.1%。正因为这样，从1985年到2002年，我国城乡居民收入之比已由1：1.9上升到1：3.1，成为世界上贫富差距最大的少数几个国家之一。

    此外，“我国人口多，耕地少，自然灾害频繁，技术装备落后，但我国国土辽阔，自然资源和劳力资源丰富，生产门路很多。如果只在占国土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山区、草原、江河、湖泊和滩涂上打主意，农民就很难富起来”[8](p849)。因此，“我们在农村搞的‘大包干”，只是解决了18亿亩耕地的部分问题，而耕地之外广大的国土资源（包括60亿亩草原、42.7亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已成为制约我国农业结构调整、农业效益提高和农民增收步伐的严重障碍”[17]。世界著名的发展经济学家德尔博格有一句名言：“如果给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠”。而目前我国仍坚持实行农村集体土地所有制，极大地限制了土地要素市场的发育和发展，这正是导致农村市场经济体制的创建“总在产生、但总也长不大”的制度根源所在。一言以蔽之，可以说我国近30年来的农村改革是“成也萧何，败也萧何”。

   （二）我国金融管理体制滞后严重地制约了农村市场经济体制的创建

    农村改革以前，广大农民手中根本没有什么“活钱”。据有关专家测算，从1952年到1990年，我国农业共为工业化建设提供资金11594.14亿元，其中来自“剪刀差”的部分占75.1%，来自农业税的部分占13.2%， 来自银行储蓄的部分占11.7%[18]。农村改革以后，我国农民手中开始积累了一些剩余资金，“国家允许农民和集体的资金自由地或有组织的流动，不受地区限制。鼓励农民向各种企业投资入股；鼓励集体和农民本着自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业，尤其是支持兴办开发性事业”[8](p869)。因此，“乡镇企业在短短几年时间里，产值已达二千亿元以上，吸收劳力六千万人，为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系，找到了一条有效的途径”[8]（p885），截止1997年底，乡镇企业增加值已达到20740亿元，占国内生产总值的27.7%，占全国工业总产值的47.3%，占整个农村社会增加值的60%，从业人员1.35亿人，占农村劳动力的29%，农民增收部分的1/2来自于乡镇企业收入。然而，我国从试办农民合作基金协会——国有商业银行市场化改革——农村信用合作社股份制改造，并没有真正“放宽国内民间资本的市场准入领域，创造各类市场主体公平竞争的环境”（朱镕基语）。

    1992年以后，我国金融体制改革的目标是实行“企业化管理”，国有商业银行尽量避开成本高、收益低、风险大的农村投资领域，而越来越倾向于高回报的“黄金客户”，追逐资本利润最大化。特别是从1998年开始，国有商业银行相继从农村地区“大撤退”，共撤掉县域内的金融网点3.1万多个。1999年1月，国务院又宣布“全国统一取缔农村合作基金协会”。这样，我国农村地区正规的金融组织只剩下信用合作社一家仍在坚持着“惨淡经营”。据国家央行提供的数据显示，截止1999年底，全国农村信用社系统共有39515个，总资产为14329.19亿元，负债总额高达14413.67亿元，基本处于一种资不抵债的状况。全行业拥有正式职工65.4万人计算（另外还有8万名临时工和20万名代办员），人均资产规模仅为219.1万元，人均年度费用已达到41811元，即使按资本年收益率2%计算，还是全行业亏损。据调查，农村信用社各项存款余额只占全国正规金融机构存款余额的12%，各项贷款余额仅占全国的11%，并且大多农村信用社不良资产率在50%以上，有的省份甚至高达90%以上。截止2005年末，全国邮政储蓄网点已达到3.2万多个，共吸收存款余额为1.3万亿元，其中有75％来自农村地区。

    据有关专家测算，目前我国农村地区60%～70%的资金流向城市和工商企业，平均每年流出资金数额高达6000亿元以上，一个县至少在3亿元以上。目前我国农民从正规金融机构贷款尚不到20%，其中有75～80%的农户从来没有与银行打过交道，基本是亲戚朋友之间的私人借贷。农村惟一的资金来源渠道是进城农民工挣得的“工资性收入”，但全国2亿多农民工平均每人创造的经济价值大约在25000元左右，而他们一年充其量每人只拿回家乡8000元，剩下的17000元都留在了城市，仅此一项每年就流失资金在3400亿元以上。可以说，目前我国农村内部已经出现了“资金断流”或“金融真空”的现象，成为制约农村市场经济体制创建的最大障碍。

   （三）我国基层农业科技推广体制改革滞后是制约农村市场经济体制创建的重要因素。

    多年来，我们一再讲：“发展农业生产，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最终靠科学技术解决问题”。但是，要把现代的农业科学技术转化为现实的生产力，还需要广大基层农业科技人员能够及时地把先进的适用技术送到亿万农民手中。而目前的农业科技人员仅为135万人，只占全国各类专业技术人员3053.3万人的4.4%，并且长期存在管理体制不顺、运转机制不活、人员队伍不稳、经费保障不足等问题。据调查，我国农村劳动力中接受过短期技术培训占20%，接受过初级职业技术培训的为3.4%，接受过中等专业技术培训的仅为0.13%，而没有接受过任何技术培训的却高达76.4%。譬如，地处大别山区腹地的河南省新县，平均每万人中只有1名农业科技人员，平均4.1万亩林地只有1名林业科技人员，全县17个乡镇至今还没有一个“实体型”科技推广站。目前县直农、林、水、畜牧等系统虽然拥有上千名农业科技人员，但是这些人长年呆在机关里办公“吃安稳饭”，很少下到田间地头去搞技术指导，更不说搞农业科技产业开发和承包责任制了。总之，目前我国基层农业科技推广体系仍处于一种“线断、网破、人散”的低落状态，成为制约农村市场经济体制创建的重要因素。

  （四）我国以政府控制为核心的国有粮食企业改革滞后直接影响农村市场经济体制的创建

    虽然我国经过了近30年的农村改革，但是以政府控制为核心的国有粮食企业改革却没有按照“市场化”的改革取向进行。比如，1986年至1991年的农产品流通体制“双轨制”改革，国家财政对粮、棉、油价格补贴总额为1363亿元，直到1992年底全国放开粮油价格时，国有粮食企业已亏损挂帐达到545亿元。从1992年4月到1998年5月，国有粮食企业改革重新回到“双轨制”改革上来，实际到1999年已经步履维艰、难以为继了，但中央财政却为此支付了高达3000亿元的所谓“改革成本”。据商务部提供的最新数据显示，截至2005年底，我国县及县以下社会消费品零售总额达到22082亿元，比1995年增长1.68倍，从事农产品购销活动的农民专业合作经济组织超过2万个，有接近600万农民经纪人活跃在城乡之间。但是，由于目前我国农村市场主体规模小、实力弱，农产品流通业态及经营方式陈旧，农村市场连锁经营交易额所占比重尚不足10%，而通过对手交易销售的日用消费品却占到了90%以上，农村集贸市场已成为“地区封锁”和“假冒伪劣商品充斥”的重灾区。

    据调查，目前我国农民人均商业面积仅为城市的1/10，农村市场基础设施严重不足，约有42%的农户自己销售农产品，有45%的农户直接把产品卖给个体商贩，只有2.7%的农户通过订单销售。可见，我国让高度分散的2.5亿多个农户充当市场主体，一直存在着供给上的过度敏感性和市场信息上的不对称性，因而是不完备的市场主体。它具体表现在：一是生产选择上的盲目性，个体农户对市场信息缺乏分析能力，“究竟什么赚钱、到底什么好销”心里没谱；二是家庭经营上的分散性，农户各自为政的小生产、商品规模小，难以形成规模经济；三是经营方式上的封闭性，分散农户小而全的生产经营方式，排斥社会化和专业化生产；四是商品交换上的滞后性，农产品卖难与抢购并存，多数农户生产的大路产品过剩、畅销产品短缺；五是比较利益上的制约性，大多农户一般处于产中的原料产品生产，农民收益低，农业生产发展缺乏后劲。总的看，目前我国农产品流通市场体系不健全、不完善，不仅直接影响到农民增收和农村消费的增长，而且成为制约国内市场需求扩大的一大瓶颈。

    综上所述，我国在当前和今后一个相当长的时期，继续深化农村经济体制改革，再造农村市场经济的微观基础，仍然是一项繁重而艰巨的任务。

二、农村基层民主化进程中所遇到的几个重大难题透视

    农村改革以前，我国建立了一个全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器——人民公社体制，它既是一种“无所不能、无所不管”的全能型政府组织，又是一种“国家财政不负担的，靠集体自己养活自己的，一切听命于国家计划的劳动组织”[19](p200)，具有很强的资源汲取能力。尤其是“国家政治权力渗透到农民家庭中，家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社规范的制约”[20](p377)。截止1978年底，全国农村人民公社6.5万多个，拥有国家干部150万人左右，生产大队70万多个，拥有半脱产性质的农民干部600万人左右，生产队600万多个，拥有不脱产性质的农民干部3500万人左右。这三项合计起来约有4250万名农村基层干部，几乎相当于一个欧洲国家的人口总和，但其行政经费支出却只占全国的5%左右[21](p161)。因此，在人民公社时期，“农村集体经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了”[22]。这样一种农村基层行政管理体制是无法维持长久的，即“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展”[23](p305)。所以，我国实行农村改革以后，废除了人民公社的旧体制，开始建构“乡政”与“村治”二元分离的基层社会管理新体制。

   （一） 关于乡镇基层政府的建立与改革

    党的十一届三中全会以后，随着农村经济体制的改革，我国过去的“政社合一”人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[24]（p211），“造成农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象滋长蔓延”[8]（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府”[8]（p1060）。1983年10月，中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[8]（p867）。到1985年春，全国共建立了79306个乡、3144个民族乡、9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民组。至此，在我国延续了26年的人民公社体制终于退出了历史舞台！

    但是，我国在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉、“国家行政权”与“基层自治权”互相渗透、“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割、“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题并没有得到根本解决。因此，直到1986年下半年，“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[25]（p83）。于是，从上世纪80年代中后期以来，我国乡镇一级的“政府再造”活动相当频繁，其主要特征是“撤乡并镇、减人、减事、减支”。究其根源就在于，“我国是一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。这就使得乡镇政府成为一个面对上级、且主要完成上级任务的机构”[26]。所以，随着乡镇行政建制规模的不断扩大，基层社会治理成本却是有增无减。比如从1986年到1996年，我国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。而截止到2005年底，全国乡镇总数仅为35473个，又比1996年减少了接近1万个，平均每天撤并４个乡镇。若照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[27]（p609）。然而，到2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右[28]。据农业部1999年的调查数据显示，全国乡镇一级负债总额为1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额为1483亿元，平均每个村负债21万元， 9亿农民人均负债务达到374元[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。可见，目前我国乡镇一级并没有真正建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的地方基层政府组织。因此，“在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[3]。

（二）关于村民自治制度的建立与发展

    中国13亿人口中就有9亿多农民，实行村民自治制度既是扩大基层民主政治的需要，又是让农民当家作主的有效实现形式。1980年，广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立了一种全新的基层组织形式——村民委员会，其最初的功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施，后来逐渐扩大到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理，最终演化成了一种基层群众性自治组织。此后，四川、河南、安徽、山东等地也陆续出现了类似的组织形式。1982年12月修改后的《宪法》第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。此后，全国各地农村有计划、有步骤地推行村民自治。1987年10月，党的十三大报告中进一步提出了，“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。同年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》，它标志着我国实行“村民自治”进入了制度化运作的阶段。1998年11月，九届全国人大常委会第5次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，又标志着我国农民依法直接行使民主权利成为一项基本制度。我国9亿多农民实行自治，其规模之大、范围之广、涉及人数之多，这在中国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的。

    但是，目前我国乡镇一级既有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部、共青团、妇联会、工会等各种组织体系，又有经济工作、政治工作、文化工作、社会工作等多个方面的内容，如何处理好“乡政”与“村治”的关系是一大难题。尤其是全面取消农业税后，不少地方普遍存在着“甩包袱”的思想，主要是通过“管人、管账、管工资”的办法，进一步强化了对村级组织的行政管制，村一级干部“公职化”的倾向日趋明显，由此将会动摇村民自治制度的存在基础。因为，当地方政府利益与农民群众利益发生矛盾冲突时，村级自治组织不仅难以代表和维护农民的利益，甚至有时会侵犯农民的利益。与此同时，我国下一步将全面推行“村财乡管”和“乡财县管”体制，“村民自治”一旦失去其经济基础，势必会变成一种“空壳民主”。近年来，我国一些农村已经出现了宗族势力或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象，继续推进村民自治制度正面临着严峻的考验：“一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替”[11](p132)。总的看，目前我国农村上层建筑领域的改革严重滞后，与经济基础不相适应的矛盾日益突出，主要存在两大问题：一是乡村基层管理体制改革不适应农村生产力发展的要求；二是农村公共产品供给体制不适应保障9亿农民公共服务的需要。

三、我国下一步如何再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威

我国农村综合改革的根本目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层民主政治建设。它不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一项重大的制度创新和社会变革。下一步，必须坚持“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制的综合改革，重点是推进农地产权制度改革、农村金融体制改革、农业科技推广体制改革、乡镇政府机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政管理体制改革，再造农村市场经济的微观基础和基层民主权威。

    首先，要恢复建国初期已经确立的复合型土地产权制度。新中国成立初期，我国确立起了一种“耕地农有、公益性土地国有”二元复合型土地产权制度。它的最大特点是国家依法保护农民的私有土地财产权，农村土地可以自由转让、处置、抵押、继承等。但是，进入农业合作化和人民公社时期，国家却把农民刚刚获得的土地所有权重新收回去，造成了村落之间的土地边界模糊不清。这种农村集体土地所有制延续至今，不仅造成了资源配置的效率低下，而且造成了地方政府“通过把土地所有权转化为（交给国家）的地租，即资本通过迂回的办法占有了它不可能直接拿到手的东西”（马克思语）。自改革开放以来，农村土地问题一直成为政府与农民争夺利益的矛盾焦点。从世界范围来看，当今绝大多数国家都是实行土地私有制，而非耕地资源一般属于国有。但据1996年中国土地资源普查的数据显示，全国国有土地面积占53.17% ，农村集体土地面积占46.18% ，尚未确定权属的土地面积占0.65%。因此，下一步要让市场机制在资源配置中发挥基础性作用，必须彻底打破国家对一级土地市场的垄断，让地方政府退出二级土地市场的经营活动，赋予农民永久的土地使用权和土地财产权。只有综合运用法律的、经济的、行政的宏观调控手段，才能从根本上保护好中华民族赖以生存的土地资源，真正维护好9亿农民的根本利益。建立现代的土地产权制度是农村市场经济体制创建的基础和前提，它具体由四项基本制度构成：一是土地产权界定制度，二是土地产权配置制度，三是土地产权运营制度，四是土地产权保护制度。其中，产权界定是基础，产权配置是核心，产权运营是手段，产权法律保护是制度保障。

    其次，要建立以农村合作信用社为主体，国家商业银行和政策性金融机构分工协作，民间借贷为补充的农村金融体制和运行机制。目前，我国农村金融组织功能混乱，服务项目单一，利益矛盾加剧，单靠国家“花钱买机制”并不能解决根本问题。事实上，许多经济学家通过对世界发展中国家金融实践的实证研究后发现，国家正规金融机构对农户提供金融服务的覆盖面往往不足20%，而其余的大量融资活动是靠民间非正规金融组织来完成的。与“官办银行”或“准官方金融”机构相比，民间融资渠道具有明显的特征：一是社区性，即民间金融活动发生于农村社区，主要是基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立的；二是人格性，即交易活动建立在对双方信息充分掌握的基础之上，其经济行为已经在一定程度上人格化了；三是分散性，即民间金融发生于数以亿计的农户之间，交易频率高，金额小，高度分散；四是层次性，即经济落后地区以民间借贷为主，经济发达地区已出现了较为规范的民间金融组织，民间金融与农村经济发展相呼应，层次分明；五是灵活性，即民间金融具有办理借贷手续简便、成本低、风险系数小等优点。

    总之，农村民间金融滋生于我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，是地区经济不均衡发展和国家金融制度不健全、不完善的必然产物，表现出了顽强的生命力。据粗略估计，目前全国农村地区放“高利贷”的资金总规模可能达到8000亿元至14000亿元左右，约有50%～65%的农户获得了非正规金融组织的贷款，其中通过民间借款的比例已经超过70%以上。尤其是在经济较为发达的东南沿海地区，民间融资甚至把国有银行从经济活动中排挤出局，比如浙江温州的苍南县人口仅为120万人，目前至少有60亿元地下资金在流动，大大高于正规金融机构的贷款额度。可以肯定地说，在可以预期的将来，不管政府和有关部门采取何种措施，民间金融活动都将会继续顽强的存在下去。下一步，我国可考虑放宽对国内外资本流向农村金融市场的准入领域，积极引导和鼓励民营经济进入农村金融市场，促进民营小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种金融组织形式的发展，创造各类金融市场主体公平竞争的宏观体制环境，增加对农村多元化、多层次、多样化的金融服务供给。近期，我国可优先考虑把农村信用合作社改造成真正的民间融资机构，把它纳入到国家金融监管体系。

    最后，要加快推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为核心的综合改革。近30年来，我国的“纵向权力”调整从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，最终“地区”一级逐渐演变成一种“实体型政府”，其工作重心已转向城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能较为完备的强势政府，现在竟然变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，已经陷入了一种“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，基本处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化[30]。

    下一步，我国应按照“撤消地区一级，强化县一级，精简乡一级，充实村一级”四级连动的整体改革思路[31]，重新整合农村现有的公共行政资源，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，政府保障的农民义务教育体制，不断加强和扩大基层民主政治，全面推进新农村建设。当务之急是要解决乡村基层组织“有人管事、有钱办事、有章理事”的问题，进一步加强和巩固党在农村的执政地位。考虑乡镇政府职能转变的问题，要从取消农业税后的现实情况和广大农民群众的愿望出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展；三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。同时，要继续推动农村基层民主政治建设，不断提高和完善村民自治制度。在加强基层政权建设的基础上，要把不应该由政府承担的经济社会事务交给市场中介组织和村民自治组织去解决，不断提高农村基层社会管理和公共服务水平。

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[31] 张新光.撤地、强县、精乡、实村：构建农村行政管理新体制[J].中国改革，2005，（12）：40～42.

作者联系方式：464000，河南省信阳市谭山包·信阳师范学院图书馆·张新光书记/教授收，E-mail:zhangxinguang@mail2.xytc.edu.cn/zhangxg482@163.com/zxg8899@yahoo.com.cn，电 话：13939708336（手机）/ 0376-6392861（办）/ 6393322（宅）。

成稿日期：2007-01-30，基金项目：浙江大学卡特中心985工程二期中国农村发展研究国家创新基地资助项目“农村税费改革后的乡镇行政管理体制改革研究”（ZJUCARD200506）。

作者简介：张新光（1964-），男，汉族，河南邓州人，信阳师范学院经济与管理学院教授，硕士研究生导师。教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村研究中心信阳调研基地项目主持人。主要从事《资本论》教学和“三农”问题研究工作。已发表学术论文120多篇，出版学术专著6部。

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 第二篇文章：

乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思

张新光 

2007年1月

（信阳师范学院 经济与管理学院，河南 信阳 464000）

   【摘 要】 我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能，但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看，现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。

   【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究

    温家宝总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[1]。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。

一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位

    党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的人民公社体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[2]（p211）。因此，在1982年的“一号文件”中，中共中央特别强调指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”[3]（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”[3]（p1060），由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。

    1982年冬季，河南省遵照宪法规定和中央指示精神，在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”工作试点。1983年4月上旬，根据中共河南省委第一书记刘杰同志的安排，由省委政策研究室负责召集各地、市、县参加人民公社体制改革试点工作的领导举行座谈会，会后形成了《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。该《纪要》提出，“实行政社分开后，建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中，2万人以下的乡，配备干部25人；2万人以上5万人以下的乡，配备干部30人；5万人以上的乡，配备干部35人。乡（镇）建立财政所，但目前尚不能成为一级财政。原农村人民公社下属的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致地做好工作”[4]。该《纪要》中的三个附件是《关于乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和职责》，规定如下[4]：

   （一）乡党委的主要任务和职责（草案）

    乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒，由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则，实行集体领导、分工负责，对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是：
    1. 宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，坚持四项基本原则，努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作，主要是思想、政治和组织的领导，不能包办代替，使其保持各自的独立性，发挥其应有的职能和作用。
    2. 组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务，提高政治觉悟和为人民服务的本领。
    3. 对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，发展新党员，监督党员切实履行义务，遵守纪律，不断加强党在思想上、组织上、作风上的建设。
    4. 密切联系群众，做好民族、宗教和统一战线工作，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众、专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质和文化生活，做好群众的思想政治工作，提高他们的觉悟，密切党内外群众的联系。对于群众中的错误意见和不良风气，要用适当的方式加以纠正；对于群众中的矛盾，要妥善地加以处理。
    5. 充分发挥党员和群众的积极性和创造性，在党内深入持久地开展创先争优活动，在社会上要大力开展“五讲四美”、“三热爱”的教育活动，发现他们中间的先进分子及其他为社会主义所需要的人才，及时进行表扬和鼓励，支持他们改进工作，进行革新和创造。
    6. 要按照“四化”标准培养干部，配备班子，广开才路，选贤荐能。关心干部生活。妥善安排老干部。热情帮助犯错误的同志。教育并带领干部深入实际，调查研究，及时总结和推广群众创造的新鲜经验，促进农业生产的更快发展。
    7. 开展批评和自我批评，揭露、改正工作中的缺点和错误。教育和监督党员干部和其他工作人员，严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财经纪律和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。监督本单位财会人员和各种执法的专业人员不得执法犯法，同时保证他们依法独立行使其职权，不受侵犯和打击报复。
    8. 搞好民兵、武装、保密、保卫工作，教育党员和群众提高革命警惕，坚决同反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动作斗争。

 （二）乡政府的主要任务和职责（草案）

    乡人民政府是国家的基层政权组织，是乡级国家权力机构的执行机关和行政机关。乡政府的乡长和副乡长，由乡人民代表大会分别选举产生，实行乡长负责制。它的主要任务和职责是：
    1. 乡政府在县人民政府和乡党委的直接领导下，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，管理本行政区域内的行政工作，并根据党的方针、政策和国家法令，领导和管理经济、文化建设和社会治安、计划生育、教育、卫生等事业。按照宪法规定，对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作。
    2. 监督集体和个人执行国家计划指标（包括审查乡经济联合社的生产、经营计划等），完成粮、棉、油征购任务和国家计划内的其他农副产品派购、交售任务。加强市场工商行政管理，完成农业、工商等项税收任务。同时，做好生产救灾和扶贫工作，帮助解决五保户和军烈属生活困难。在加强对经济工作的领导时，主要是方针、政策领导和必要的行政干预，不要包揽经济事务，不应干涉企业的自主权。
    3. 教育干部、群众积极实行计划生育，把人口出生率控制在上级要求的范围内，对违犯计划生育政策的人要及时进行教育和处理。保护妇女和儿童的合法权益。
    4. 加强法制教育，保护国家、集体、个人的合法权利，认真处理群众来信来访，做好民事调解工作，维护生产秩序和社会治安。
    5. 组织乡财政收入，严格财经纪律，实行预决算制度，加强对乡、村财务工作的领导，广开财源，提高财政工作水平。
    6. 加强对农林牧副渔各业生产经营的指导，特别要加强林业管理，大力发展林业生产，扩大林木覆盖面积，坚决制止乱砍滥伐林木的现象。
    7. 做好乡村基本建设统筹规划。加强对宅基地和耕地的管理，禁止乱占乱抢；组织和领导重点水利工程建设、大型农田设施兴建以及公路建设和维修；搞好村庄环境绿化和文物、自然资源保护。
    8. 积极发展乡村教育、卫生事业，努力普及小学教育，抓好扫盲工作，办好各类专业学校，并加强对乡村医生管理，搞好卫生防疫，保障人民群众身体健康。

（三）乡经济联合社的主要任务和职责（草案）

乡经济联合社是组织、协调、指导、服务农村经济的综合性、区域性的多层次的合作经济组织。在乡党委和乡政府直接领导下，按照党的路线、方针和政策，遵循经济规律和自然规律，按照自愿互利原则组织联合，走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，为农村专业化、社会化、商品化生产发展和整个国民经济服务。它的主要任务和职责是：

    1. 实行计划指导。依据计划经济为主、市场调节为辅的方针，组织和指导各农业生产单位、个人按计划进行农业生产和多种经营，完成征购、派购和其他农副产品交售任务，及合同规定的其他义务，并在国家计划指导下，本着自愿互利原则，实行多种形式的经济联合，把农、林、牧、副、渔等各项生产经营活动纳入计划，有条不紊地进行。
    2. 组织购销协调。扩大和疏通商品流通渠道，解决群众买难买难问题。根据发展生产，搞活经济的精神，少环节，多渠道，组织和开展各种商业经营，发展集体商业和个体商业，把产、供、销衔接起来。要继续改革供销社经济管理体制，扩大其在产前产后的经营和服务项目，使之逐步形成为农业服务中心。
    3. 开展加工储运。充分依靠集体和群众力量，组织农副产品加工，并且逐步改变把农产品远距离运到城市加工，农村光生产原料的状况。当前重点抓食品加工和饲料加工。采取国家、集体、个人一齐上，充分利用群众的物力、财力、人力优势，举办加工、运输、仓储等服务项目。
    4. 做好信贷支持。组织和指导信用合作社改善服务态度，聚集资金，办理信贷。除了管好用好国家支农资金外，农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励个人或合股集资兴办。各生产经营单位，可采取借款、投资、入股、收费等方式筹集农村闲散资金，广开资金来源。
    5. 开展技术服务。积极支持发展专业户、专业组和其他专业科技组织，建立“三级”科技网，普及农业科学技术，发挥各类农技站和各种能工巧匠的作用，开展技术培训，技术推广，技术承包业务，广泛开展技术服务。
    6. 实行社会保险。采取多种联合方式，经过重点试验，逐步开展各项保险业务。根据实际情况，先从畜禽保险开始，继而发展植物保险，有条件的地方亦可试行人身和财产保险。
    7. 搞好信息传递。不断分析、研究、交流经济情报，向农民及时提供和传递市场信息，使他们了解工农业产销情况，生产和消费情况，市场供求情况，促使其按国家计划和市场需要从事生产和经营活动。
    8. 广开生产和经营门路，按照群众生产和生活需要，组织和动员群众力量，发展修理、服务和文化、教育、卫生等事业，并完成国家和群众委托的其他经济事务。

    ——摘自《河南省农村人民公社体制改革试点工作座谈会纪要》

    在这里，我之所以把一份由地方党委政策研究部门起草的原始“文本制度”摘录下来，主要基于四点考虑：一是，它来源于当年河南省选择信阳县（代表豫南地区）、武陟县（代表豫北地区）、沈丘县（代表豫东地区）三个“社改乡”试点单位的做法和经验，具有原创性和说服力；二是，它比1983年10月正式下发的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》稍早一些；三是，它比1986年9月下发的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，涉及乡党、政、经三套机构的职责内容更全面一些，更具体一些；四是，河南省在组建乡经济联合社方面，与全国其他地方相比起步早，规划细致，成效明显[5]。通过它可以更加清晰地看到乡党、政、经三套班子的机构设置和职责定位所具有的历史局限性。比如说，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩；乡政府的主要职责仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩；新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。总的看，我国农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[3]（p867），但由于在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，实行“政社分开”后乡党、政、经“三驾马车”表面是职责清楚、分工明确，事实上仍然是沿袭过去的领导方式和工作方法——“下去一把抓，回来再分家”。直到1986年9月，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，“全国农村人民公社实行政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[6]（p83）。因此，从1986年下半年开始，我国农村政治体制改革的重点转入了“再造乡镇政府”和“实行村民自治”的新阶段。

二、上世纪80年代中后期至90年代初的乡镇政府职能转变

    1986年9月至11月，邓小平同志多次强调指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”[7]（p176-177）。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出，“为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务；乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构；县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”[6]（p84-85）。1987年10月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能”这个新概念。1988年4月，在《国务院机构改革方案》中明确提出了，“今后5年我国政府机构改革的目标和重点是转变职能，精简机构和人员，提高行政效率。各地在开展政府机构改革试点工作过程中，可不按国务院机构设置搞上下对口”。

    1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中进一步提出了，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系，为农民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务”[3]（p925）。1992年5月，李鹏同志在全国县级综合改革试点工作经验交流会上讲话时指出，“县级机构改革总的方向，是走‘小机构、大服务’的路子，逐步减少对企业和基层的行政干预。在改革中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情”[8]。据不完全统计，截止1992年底，全国共有23个省份确定了290个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东莱芜、诸城、江苏常熟、常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等，都结合各自的实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验[9]。

    譬如，从1986年5月15日开始，山东省莱芜县（后改为县级市）率先打响了“简政放权”第一炮，由此拉开了全国县级机构综合改革试点工作的序幕。该县设在乡镇的分支机构共有26个，这次改革除法庭、邮政、金融三个部门仍维持现状外，共向乡镇下放了23个县直部门的分支机构（其中属于行政事业性质的19个，属于企业性质的4个），下放干部职工13500多人（其中干部1800余人），移交固定资产1120万元，下放财政事业费支出1500多万元，使全县28个乡镇分别组建起“五委一办一站”（即农委、经委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站），乡镇一级普遍建立了财政所[10]（p1-20）。这样，在不增加人员编制和财政经费支出的前提下，改变了过去“乡镇政府牌子响、责任大、权力小、办事难，有为农民分忧的愿望，而无为农民服务的能力”的状况。同时，诸城市通过实行“简政放权”，创造出来了“组织农村商品经济大合唱，发展贸工农一体化”的典型经验。一时间，山东省“莱芜经验”和“诸城经验”这两个“姊妹篇”成为全国各地学习的样板。再如，河南省新郑县（后改为县级市）也不甘落后，在学习山东经验的基础上，对19个县直部门（主要包括农业局、畜牧局、水利局、林业局、农机局、土地局、建委、商业局、粮食局、供销社、物资局、乡镇企业局、一工局、二工局、文化局、交通局、物价局、工商局、技术监督局等）实行“企业化管理”，要求这些单位的80%以上人员分流到服务性经济实体中去，从1990年1月1日起，县财政事业费拨款改为贷款，每年按10%的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农口8个委局，共有干部职工798人，改革后分流692人，兴办经济实体61个（其中县级19个，乡镇42个），年产值可达3000多万元，实现利润86万元[11]（p6）。另据报道，“河南各地农村通过学习新郑县‘围绕服务办实体，办好实体促服务’的经验后，在全省47678个行政村中，1990年共办起了集体企业项目59342个，产值已达到137亿元，接纳163万人就业”[12]（p1）。然而，这种依靠行政命令一哄二起培育出来的“改革盆景”，红火一阵子就销声匿迹了。

    总之，这场自下而上发起的县级机构综合改革试点工作，“由于缺乏统一的理论指导和操作规范，加上1988年下半年发生‘经济过热现象’和1989年上半年发生‘六四政治事件’的冲击，实际从全国范围看，中央在‘治理整顿’期间不仅暂停了省以下的政府机构改革试点工作，而且强化了必要的集中手段，各级地方政府的职能转变进展缓慢，管理方式也没有发生根本转变，机构庞大、人员臃肿的现象再度复发”[13]（p125）。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[14]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[15]（p636）。

三、20世纪90年代农村税费改革前的乡镇政府职能转变

    1992年初春，邓小平同志发表《南巡谈话》提出，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。……中国要出问题，还是出在共产党内部”[7]（p372-380）。1992年2月，江泽民同志在中央党校对省部级干部进修班学员发表讲话时也指出，“我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担。1980年全国行政管理费开支66.8亿元，占国家财政总支出的5.5%，到1990年已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。如果加上事业费，1990年共支出1255亿元，占国家财政总支出的36%，各级财政已不堪其负”[16]（p5-6）。1992年10月，党的十四大明确提出，“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”[17]（p35）。

    1993年3月，中央机构编制委员会下发《关于党政机构改革方案的实施意见》，对省以下各级地方党政机构设置、人员编制、领导职数配备、职能定位等制定了全国统一的标准。但迄今为止，中国政府机构改革只是停留在省一级，而对省以下的市、县、乡机构改革工作似乎还没有理出一个头绪。譬如，“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限”[8]。这就充分说明了，我国对各级地方政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，因而政府职能转变并没有按照发展社会主义市场经济的要求真正实现。“尤其是在一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系中，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构”[18]。可以说，我国从1994年开始实行“分税制”以后，除了少数经济发达地区外，其他大多数省份各级地方政府都变成了“吃饭财政”，根本无力考虑如何去转变政府职能的问题。

    譬如，从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅“人头费”一项就需增加地方财政支出上千亿元。而全国县乡两级财政收入只占国家财政总收入的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，尤其是在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%。这样就出现了乡镇一级政府“事权”与“财权”严重脱节的问题，导致不少乡镇主要领导都把千方百计增加财政收入作为“政府第一要务”，实际是在农民群众头上打主意[19]（p60）。1994年11月，中共中央下发了《关于加强农村基层政权建设的通知》提出，“当务之急是力争3年内把处于软弱涣散和瘫痪状态的基层组织整顿和建设好”，使村一级真正做到“有人管事、有钱办事、有章理事”，按照“五个好”（即建设一个好班子、培养一支好队伍、选准一条好路子、完善一个好体制、健全一套好制度）的标准，切实加强乡（镇）、村基层组织建设 [20]（p690）。但在市场经济背景下，由于法制和政治体制的不健全，使得各级权力机关和政府部门“寻租行为”增多了。为了争夺农村地区有限的经济资源，上级部门把设在乡镇分支机构的人权、财权、物权（甚至包括党组织关系）统统收回去，实行“条条”垂直管理，致使乡镇一级政府变成了一个“空架子”。同时，随着上级权力机关和政府部门“现代化水平”（如修建豪华办公场所和干部家属住宅小区、购置小汽车和高档通讯设施、发放职工福利和津贴等）的改善和提高，“乡镇政府机关和干部职工在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的‘钢性’原则、以及职务和升迁方面的‘棘轮效应’也都表现出来了”[21]。

    于是，在20世纪的整个90年代，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三支手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，有的“要粮”（征收农业税），有的“要钱”（收取三提五统），有的“要地”（征占非农建设用地），有的“要命”（计划生育罚款和“三乱收费”），“致使有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[22]（p1）。据有关部门不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理出各种涉农收费政策文件和地方法规多达2.53万项，仅在2000年就查处违法违纪案件1.46万起，处理涉案人员8000余人。据媒体报道，“截止2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右”[23]。总的说，到了新旧世纪交替之际，我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向了城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能完备的强势政府，现在却变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，甚至已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，长期处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化[24]。因此，1998年10月召开党的十五届三中全会一致认为：“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”[25]（p30-31）。这标志着全党对农业和农村工作的重视程度提高了，也意味着中国“三农”问题已经变得越来越严重了。

    从1998年10月到2002年10月召开党的十六大，我国乡镇机构改革的重点和主要特征是“减人、减事、减机构、减支出”。如在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的第八部分，提出了“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[25]（p24）。于是，河南省在1998年下半年和2001年上半年，又分别进行了两轮乡镇机构改革改革，前一次改革侧重于精简乡镇机构和人员，后一次改革侧重于“撤乡并镇”。但是，由于国家宏观经济体制和政治体制的改革滞后，加上地方各级政府（省、市、县、乡）之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果是河南省这两次乡镇机构改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”，所谓的“全省十万名乡镇人员大精简”是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少[26]。据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86.5%。其中，超编200人以上的乡镇有60多个，个别乡镇超编三四百人，最多的超编400余人，乡镇临时聘用人员多达1.25万人。全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债489万元，其中负债1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的竟然超过了5000万元”[27]。当然，就全国范围而言，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。截止2005年底，全国乡镇总数为35473个，又比1996年的乡镇数量减少接近1万个，平均每天撤并乡镇４个。照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[28]（p609）。但随着乡镇建制规模的不断扩大，乡村基层社会的治理成本却是有增无减。据农业部1999年的调查数据显示，乡镇一级负债总额1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额1483亿元，平均每个村负债21万元，全国9亿农民人均负债务为374元[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。总之，我国下一步如何建立适应社会主义市场经济体制的现代法治型和公共服务型乡镇基层政府，仍然是一个需要深入研究和探讨的重大现实课题。

四、我国取消农业税后的乡镇机构设置与政府职能重新定位

    温家宝总理提出，“农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担1200多亿元。农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。‘十一五’时期农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设”[1]。他进一步强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[1]。毫无疑问，这将为我国新一轮乡镇政府机构改革和职能转变指明了发展方向、目标和重点。然而，正如党内最著名的农村问题专家杜润生先生经常告诫我们的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”[30](p145)。

    令人感到兴奋的是，2005年9月至12月，河南省在认真总结和吸取前四次乡镇机构改革失败的沉痛教训基础上，省委、省政府坚持“权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、快速推进”的原则，统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发出来的各种复杂矛盾和问题，最终形成一种有效整合、协调一致的合作型博弈机制。仅仅用了3个多月时间，全省共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，清退和分流人员接近20万人，取得了明显的成效[31]。在此基础上，河南省依法界定了县、乡两级政府的职权范围，即“凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，一律不准转交给乡镇政府承担；确需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的‘一票否决’事项和各种‘升级达标’评比活动，对乡镇工作的考核原则上由县委、县政府统一组织实施”[32]。同时，要求“把乡镇工作的重点从直接办企业、抓生产经营等具体事务，转到提供政策服务和营造发展环境上来，引导和促进农村专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度，提高社会管理和公共服务水平”[32]。为此，河南省根据农业税取消后的农村工作新形势，把全省乡镇机关统一设立为3个办事机构，即党政办公室（挂靠社会治安综合办公室牌子）、社会事务办公室（挂靠计划生育办公室）和经济发展办公室；把全省乡镇事业单位统一设置为4个服务中心和3个所，即农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心和民政与劳动保障所、财税所、国土资源管理所；把全省乡镇人员编制统一核定为：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制为24名，事业编制为40名；人口在4万人至5万人之间的乡镇，机关行政编制为27名，事业编制为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制为30名，事业编制为46名[32]。河南省规定：“乡镇政府的基本职能是促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，巩固和加强基层政权建设。各乡镇可根据自己的经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定符合本地实际的工作重点”[32]。此外，对全省乡镇事业单位的主要工作职责也作出了统一规定，其主要内容是[32]：

    （一）农村经济发展服务中心的主要职责，主要负责种植业新技术、新成果的试验、示范、培育、推广；指导乡、村各类合作经济组织建设；负责农业机械新技术、新机具的推广和人员培训、技术检测、维护修理等社会化服务工作；负责林业科学技术推广、试验、示范；负责农村水利技术开发、示范、推广、培训。
    （二）村镇建设发展服务中心的主要职责，主要负责指导乡、村规划与建设；配合有关部门做好农村环境保护及生态环境建设工作。
    （三）文化事业发展服务中心的主要职责，主要负责组织开展群众性文化、艺术、体育活动；搜集、整理、保护民族和民间文化遗产；做好文物的宣传及保护工作；指导村、组文化室的工作。
    （四）计划生育服务中心的主要职责，主要负责计划生育方针、政策、法规的宣传；承担育龄妇女避孕、节育、保健和优生技术服务；对村、组计划生育工作人员进行业务培训和工作指导。
    （五）财税所的主要职责，主要负责编制乡镇中长期财政收支计划和年度财政预算，编审年度财政决算；指导、监督会计业务工作；负责“乡财县管”和“村财乡理”工作；依法征管耕地占用税、契税和非税收入；合理安排支出；参与宏观经济管理，做好社会财力综合平衡和调控工作；管理和监督各项预算内外资金和其他财政性资金；监管国有资产。
    （六）民政与劳动保障所的主要职责，主要负责最低生活保障实施工作；贯彻落实救灾救济、农村五保供养、抚恤优待、拥军优属等工作；推行殡葬改革；开展社会保险（养老、医疗、工伤、生育）业务；负责下岗失业人员的认定和管理工作；搞好社区服务。
    （七）国土资源管理所的主要职责，主要负责辖区内的土地调查、统计、登记和开发整治工作；负责土地利用情况的检查、监督，查处违法占地案件，解决土地纠纷；负责耕地（特别是基本农田）保护。——摘自《中共河南省委、省人民政府关于深化和完善乡镇机构改革的实施意见》

    由此可见，河南省这次改革是把理顺县乡关系，调整乡镇布局，精简乡镇机构和人员，转变乡镇政府职能等项工作有机结合起来进行的，是涉及农村上层建筑领域的一项重大制度创新和社会变革。当然，我们对这种局部性改革试点的成功做法和经验也不能估计过高。因为，目前我国尚未建立起城乡统一的公共财政制度和农村公共产品供给体制，尤其是国家对取消农业税后如何化解乡村的“历史旧帐”，至今既没有一个全面准确的统计数据，也没有制定出一个具体的可操作方案，基本处于一种“冷冻处理”的被动状态。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元；但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元[33]，致使不少乡镇政府已经陷入了“五难”（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）的困境。这正是河南省在多次乡镇机构改革中一直都想解决、但凭地方自身财力根本无法解决的一个“老大难”问题。截止2005年底，河南地方财政总收入为537.5亿元，地方财政总支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵后仍缺口资金578亿元。尤其是全省县级财政总收入仅为201.9亿元，其中有三分之二的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每年一个县财政缺口资金在1亿元左右。因此，我们不要期望通过几次大规模的改革就能顺利实现乡镇政府的职能转变。这将是一项长期而艰巨的历史任务。

    综上所述，本文通过对我国近30年来的乡镇政府职能转变“文本制度”比较分析，通过对河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五次乡镇机构改革的实证研究，得出了四条基本结论。一是，乡镇政府职能转变实际发生在我国“市场化”经济体制改革和“民主化”政治体制改革的整个过程中，具有渐进性、复杂性和曲折性。二是，乡镇政府职能转变更多涉及到国家宏观经济制度和政治体制的改革，并且受制于整个国家行政体制改革和政府职能转变的快慢，具有多层次性、上下连动性和左右协调性。三是，乡镇政府职能转变的最大障碍是“一切官僚机构都具有较强的自我繁殖能力和持续膨胀能力，因而机构庞大、人员臃肿、行政效率低就成为威权政治体制下所惯有的通病”（即著名的“帕金森定律”），具有多元性、可变性和反复性。事实上，当人们讨论“如何转变政府职能”这一话题时，往往会忽略掉一个极其重要的关键环节，即“‘官’字下面的两个‘口’，不仅意味着维持政府运转需要花费成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往会被权力的公共形式所遮蔽罢了”[34](p220)。因此，我国下一步的乡镇政府职能转变能否成功，不仅取决于推进以上层建筑变革为核心的农村综合改革，加快建立适应社会主义市场经济体制的基层行政管理体制和农村公共产品供给体制，而且取决于各级政府行政主体之间的“利益调整”（包括政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与公务员和中央与地方、上级与下级以及同级政府部门之间的利益关系等）和“观念转变”（即正确处理“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）。此外，我国下一步将实行“乡财县管”和“县财省管”体制，由此是否会造成县、乡两级政府“事权”与“财权”的严重失衡？这一系列的新矛盾和新问题都是值得进一步研究的，但却超出了本文探讨的范围。

  收稿日期：2007-01-22，基金项目：浙江大学卡特中心985工程二期中国农村发展研究国家创新基地资助项目“农村税费改革后的乡镇行政管理体制改革研究”（ZJUCARD200506）

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