中国农村土地所有权的历史演变及其现实困境

北京大军经济观察研究中心特约研究员 杨新英

2006年12月13日

yangxy@sac.net.cn

    中华人民共和国建国以前的两千多年，中国实际执行的是没有明确法定权利边界的中国式“土地私有制”，这个模糊的“私有权利”，是一种“皇权”覆盖与控制之下的附属权利(也许是“以计划经济为主，市场经济为辅”说法的文化传统渊源)，仅当权利主体与同等阶层进行利益博弈时才是有效的，因而显然不同于西方传统中自罗马法以来能够无条件对抗其它任何权力的完整的“欧洲式私有权”。所以，中国历史上自汉武帝以来多次发生的打击豪强兼并、土地收归国有的政策措施，在“不患寡而患不均”的社会文化传统中，不仅没有成为动摇王朝统治合理性的祸根，反而成为历代王朝巩固统治基础的优先选择手段，从“王莽新政”到王安石变法一直到清朝的历次政治变革，以及新中国的政权建立，几乎都是从土地制度变革着手。而在“君君臣臣，父父子子”的文化传统中，皇权作为超越一切不完整所有权的权力，对土地等“私人权利”的强力调整，是被文化传统所认可与赞同的统治权力之一。这也显然不同于欧洲式有教权和民权牵制的“有限皇权”，而是一种“无限皇权”宰制下明显不完整的“中国式土地私有权”。

    从辛亥革命到1949年，在中华民国的法律框架下，土地制度是在衔接清末现实和参照西方私有制基础上发展起来的“有限土地私有制”，这种土地所有权制度使农民在强化土地继承权的同时，也强化了对土地兼并的保护，从而使得丧失土地的流民、贫民和流氓无产者成为加剧社会动荡的重要原因，这也是国民政府后来丧失政权的主要经济原因之一。

    1949年以来，农村土地制度先后经历了四次变革。1950年起进行土地改革，废除了国民政府实行土地私有制所形成的土地兼并，实行与传统完全一致的“耕者有其田”的农民土地“私有制”，到1952年，全国范围内土改结束。但这时的土地私有制一是“落地未生根”，二是依然是不完整的私有权。因此，1953年～1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社，实行农业的社会主义改造，以及1958年～1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切私有财产都强制性无偿收归集体所有，在中国社会的历史文化传统中不仅显得顺理成章，而且在社会主义公有制的旗号下的变本加厉行为，也似乎被赋予了某种社会进步意义。1979年至今，全国普遍推行家庭联产承包责任制，依然实行农村土地的集体所有，由农户家庭承包经营。

    但1982年宪法规定的农村土地(包括自留山、自留地和宅基地等)属于集体所有，在法律上依然是一个边界非常模糊的概念，自上而下的省、县、乡、村行政组织，都可能依照权力大小，通过权力影响改变这个模糊的“集体所有权”边界，这种方式虽然会造成事实上的权利损害，却并不会在法律上构成明确的侵权。近年各种开发区遍地开花、农用耕地逐年减少的现实，实际上与传统的土地产权边界不清有非常重大的关系。这种权利边界不明确的土地产权安排，使得农民在面对任何一级行政组织的事实侵权行为时，都会丧失任何形式的公力救济权，甚至连最基本的私力救济行为，也常常被行政权与司法权合一的政府归结为“非法”。这样的土地产权制度安排，客观上进一步加剧了人地关系高度紧张的矛盾，同时也使得城乡二元结构矛盾持续恶化。

    温铁军先生对“三农问题”非常精当地概括为两个基本矛盾，即人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾。而解决这两个基本矛盾的外在约束条件却空前严酷，一是绝对数量极其庞大的农业人口(约9亿人)，再也无法进行西方工业化前期海外殖民式的空间就业转移；二是由于科学技术的飞速发展，全球性硬工业制成品生产能力已经全面过剩，基于简单本能的机械式肢体劳动就业空间已经被全面压缩；三是中国改革开放以来最重要的外向型经济增长势头受到了越来越严苛的国际贸易竞争制约。因此，任何企图照搬西方模式以市场化方式解决“三农问题”的途径都已经全部丧失，使得中国的“三农问题”不得不在非常严酷的约束条件下寻求新的出路。

    在两个基本矛盾的交叉作用下，九亿农民的基本生存权利受到了相当严重的威胁和损害，承受了长期“剪刀差”剥夺的农村居民，因着体制性权利分布的不公，在财富的市场分配和财政分配上，依然延续和复制着明显的不平等。他们既不能公平地分享国家经济增长的成就，也没有权利享受与城市居民同样的基本生活保障。而人均量越来越少的土地，在农村就不得不日益艰难地承担起双重功能：一是作为基本生产资料，二是作为生存的基本社会保障(温铁军语)。

    因此，在市场经济条件下解决三农问题的基本矛盾，建立一个明晰具体的土地所有权制度，就是一个绝对无法回避的问题。而按照目前社会主流确定的主体经济民营化方向，农村土地私有化就将是一个不可遏阻的趋势。但温铁军先生在这个问题上的立场是“农村土地不能私有化”，以及“即使私有化也只能出租不能买卖”。与其说他所陈述的是一种理由还不如说是他的一种担心和无奈，即土地私有化会破坏“均分制+定额租”这种延续上千年的符合小农经济模式的制度均衡机制，使得出卖了土地的农户彻底丧失掉仅有的承担社会保障功能的土地，从而可能成为流民、贫民以及流氓无产者，进而对现存社会秩序造成难以控制和无法预计的威胁。如果我们的发展趋势是延续过去统制经济或小农经济的方式，温先生的见解在逻辑和现实上都毫无问题。我也非常赞同温先生对农村土地私有化可以让中国农业“参与国际竞争”，以及通过科技进步推动农业和农村发展等“西方式”理论幻想的精辟反驳。然而，当整个社会已经注定要全面走向市场经济的时候，温先生维持现存“延包制”的思路，在逻辑上就变成一种路必然越走越窄、直到最终人均土地根本无法保障农民基本生存的无用建议。此外，他在分析“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾时，显然疏忽了东部人口密集的发达地区与西部人口稀少的不发达地区，在这一矛盾上的对立程度与时间差异，因为以村为实际土地所有权人的“均分制”，在西部不发达地区依靠人均土地还能维持基本生存的时候，东部地区仅靠人均土地可能早就无法生存了。同时，温先生也忽视了土地私有化对于农村人口增长的预期抑制作用，以及农民在获得明确土地私有权之后市场还价地位的明显增强等积极效果。

    在我看来，在人地关系已经高度紧张，越来越少的人均土地注定在近期或远期根本无法保障农民基本生存的条件下，土地私有化可能是全面市场化社会中，解决“三农问题”不得不采用的、一种对农民比较合理的“赋权”或“还权”方式。否则我们就可能事实上进一步制造和固化城乡分离的“一国两制”——“一个九亿农民的非洲”与“一个四亿市民的欧洲”，这样一个对立和分裂的社会结构，显然无法得到他所期望的“和谐”以及繁荣昌盛和长治久安。

三农困境和中国新政述要

杨新英

yangxy@sac.net.cn

    中国的农业专家们认为，解决三农问题的根本在于有效改善农民和农村的财务困境，而通过财政转移支付解决这一困境，缓解农村日益严重的农民生存和发展矛盾，将可能是中央政府不得不长期面对的重要问题。但是，在财政预算一定的前提下，如何解决转移支付资金的合理来源，就成为该项政策能否有效实施的关键。事实上，以出口退税等方式体现的“外贸补贴”，实际上形成了用财政资金补贴外国进口商或消费者的事实，而把不必要的外贸补贴转移到资助农村基本建设和农民基本生活条件的改善，不仅是解决农民财务困境和缓解对外贸易压力的有效途径，也是重整经济政策、启动新一轮经济增长的有效方式。同样，削减部分有违基本市场原则的政策性税收优惠等，也可以成为中央财政转移支付资金的来源。

    连接三农问题与新政模式的关键环节，是解决启动内需所必然面对的“购买力与需求矛盾”，即“有庞大基本生活需求意愿的大量农村居民，由于有效购买力短缺而不能满足的低端需求矛盾和有庞大有效购买力的城市居民，却由于基本生活需求趋于饱和而缺乏低端实物性需求意愿的高端需求矛盾”。这一对“购买力与需求矛盾”能否顺利解决，就成为有效启动内需的关键。我的建议是：通过财政转移支付并以合理方式赋予农村居民有效购买力的政策，将是解决“低端需求矛盾”的有效方法；而对于“高端需求矛盾”，由于它的非紧迫性和可扩展性特征，则完全可以采取自然顺应市场化的方式，在保证市场规则公正的基础上，让已经获得基本市场生存能力的城市居民通过市场交易去逐渐自主解决。这是本文设想的中国新政的主要思路。

    我们所能设想的新政模式是：国家用减少出口退税和其它政策补贴等所节余的财政转移资金，资助农村基础设施建设，当地农民通过提供劳务、参与农村基础设施建设的(主要是以工代赈)方式，一方面获得由财政转移支付的收入，另一方面通过参与工程建设获得新的工业性谋生方式和生存技能；获得收入的农民由于具备了有效购买力使其基本生活需求得到不断提升，从而实现生活消费的逐渐升级；获得新的谋生方式和生存技能的农民，则可以渐进性的适应城市生活方式，并在后代的培养教育和生存技能方面得到不断改善。收入的增加与生活方式的改进，将在促进目前大量出口的消费类轻工产品转向国内农村需求的同时，顺次带动其它相邻产业和整个产业链的投资与就业需求，并从宏观上拉动内需，实现国内产业流转的良性循环，从而在基本经济事实上保障中国经济的新一轮(20～25年)增长。9亿农民的阶梯性消费升级，不仅是一个庞大的具有持久性的经济增长需求动力，而且由于这种消费模式主要是对现有中国城镇消费方式的模仿和顺延，因而可以预期在操作层面具有更大的技术性后发优势，使得新一轮经济增长在理论上逻辑性地具备更高的效率优势。

    利用农民和农村需求来启动内需拉动经济增长的动力机制，在一些农业经济专家(如林毅夫、陈锡文等)和经济学家的论述中已有阐述，然而在分析启动内需的关键矛盾和焦点问题，以及启动资金来源或财政转移支付的合理方式与可行性方面，却并未进行更深入的探究与剖析，也没有把这种基于本土现实的原创性思想，上升到国家经济增长模式变革的战略高度，从而使其卓越的创见，令人遗憾地未能成为国家总体经济政策调整与转型的依据。

    保障新政模式在逻辑上完备和理论上可行的基本前提是：执政党需要在政治哲学上完成转型(党的角色定位要从革命党转变为执政党，党的基本路线则要从“以经济建设为中心”转型为“以监护市场规则和社会公正为中心”)，政府则要在行政理念和行政方式上完成转型(行政理念要从无限政府转型为有限政府，行政方式则要从“以党治国”转变为“依法治国”)。

    而在全球化浪潮不断加剧、政府必须履行加入WTO的承诺、政权顺次交接延续、政府威权逐次衰减、以满足城市阶层消费为主体的经济增长遭遇“过剩”瓶颈、特别是城乡二元结构矛盾严重加剧的形势下，既要有效地促进经济增长，又要持久地兼顾社会公平，就成为当政者需要长期面对的重要问题。

    作者认为，通过把出口贸易的退税和其它补贴降低到合理水平，将出口退税及其它政策性补贴资金转移到农村基础建设方面，同时在兴办公共工程时，克服盲目追求高效率、机械化、高科技的倾向，尽可能采用国内最富裕的人力劳动，通过更充分有效地使用人力劳动来增加农民收入，不采用或尽量少采用机械化自动化设施，既是一条合理又现实的经济策略，也是最符合资源禀赋优势和政治经济学本义的理论演绎。最大限度地合理运用包括劳动力在内的所有国内资源，是政府经济政策和宏观经济学应该关注的首要问题，而不遗余力地提高产出效率和压缩成本，则是微观企业运营应该关注的重要问题。在最少不降低4亿多城市人口生活水准和福利的基础上，增加农村和农业投入，动员农村人力兴办公共工程和改善环境，逐渐提高农村人口的生活水平，推动整体经济发展的政策，应当被认为是一个总体上有效的“帕雷托改进”。在这样的改进过程中，至关重要的是重新塑造中国人在市场经济条件下的生存适应能力和独立自主的市场人格，并在中国社会全面遭遇“社会价值系统紊乱综合症”的背景下，把中国社会各阶层传统的以“差序格局”为标志的私人道德逐渐转变为以诚实守信为标志的公共道德与公共价值观——以“劳动价值观”为公共主体的多元价值观。

    提出这样的经济政策调整思路，首要目的是解决中国经济社会发展到现阶段所出现的严重社会公平矛盾。通过有效的政策调整解决社会公平矛盾，不仅能够保证宏观经济的稳定增长，推动并创造庞大、稳定、持久的内需市场，而且能够为国家政局的长期稳定，实现“和谐社会”的政治理想，提供有基本原则支持和基本规则指引的经济伦理基础和广泛的民众支持。作者认为，让外贸、高科技等已经完全具备市场性自主生存和运营能力的高端产业，按照市场化路径和相应的高端金融支持(如利用资本市场自然具备的价值发现与资源配置功能，配置多层次的资本市场体系，促进和刺激高科技创新事业等)继续有效地提高他们的经营效率和竞争能力，让富裕阶层和城市居民继续按照合法正当的渠道去增加他们的财富和提高生活质量。在完成政府转型之后的有限政府主导下，公共政策不再刻意运动式地推进与强化高端产业与城市居民，而把一部分公共财政能力与精力，转移到目前仍然举步维艰不能适应现代市场生活的农民与贫困阶层，帮助他们获得参与市场竞争的基本自立能力与生存技能，无论在政治道义还是经济效率上都是可行的。

    第二个目的是缓解对外贸易不断增长必然带来的国际贸易摩擦与政治压力。规模和数量不断增长的对外贸易，必然会遭遇到更加激烈的竞争和更多的贸易摩擦，而作为一个负责任的大国，中国要兑现加入WTO实施自由贸易的承诺，事实上也面临着降低出口补贴(虽然出口退税并不一定构成严格国际法意义上的补贴)、实行国民待遇等问题。客观清醒地分析我国在存量既定的国际贸易竞争中的优势和弱点，逐渐放弃与他国“虎口夺食”式的“低成本竞争”策略，摈弃已经严重脱离实际需要的单面“出口创汇”观念，勉力保持既有存量贸易份额，在增量、差异与品质方面倾注更多精力和资源，也许是今后中国对外贸易战略升级与调整的核心与关键。第三个目的则是为建立适应国情的本土经济发展思想和理论，提供一些基本的参考思路和事实依据。

    迄今为止，我们学习和引进的经济学理论和方法，几乎全部是西方人在其社会历史和文化传统背景下创造出来的思想方法和技术工具，我们总体上还处在“用汉语说经济学”的阶段。而在刻意追随西方最新经济理论潮流的时候，中国的主流经济学界却很少关注这些思想方法与操作技术与中国本土生活习惯和制度传统的兼容性以及社会文化衔接问题，更多地把这些原本在西方社会基本适用的理论，当成是没有文化相关性与社会历史适应性的“科学真理”，从而在不知不觉间促使甚至挟持政策走向过分注重理论形式和宏观上绝对追求生产效率的极端，从而不仅在基本的人权保障和伦理道义方面丧失了现实合理性与正当性，而且在实际的应用方面失去了适用性和有效性。这就使得目前中国的主流经济学理论，处于非常尴尬的两难境地：一方面因为不能适应和解释国内纷繁复杂的经济实践，而受到国内民众和其它人文学者的实践性嘲讽与责难；另一方面又因为缺乏基于本土实践的原创性思想和方法论创新，而受到国际经济学界的理论性质疑与轻视。在本系列文章的写作过程中，作者也明确地意识到了在可资借鉴的基本理论框架和方法论上的尴尬和匮乏，并企图做出超越的倾向和意愿，但这些文章从内容和形式上都体现出了典型的中国式策论特征，基本思路或许可供参考借鉴，意在抛砖引玉，而在基础的方法论方面其实也并无独创，这是作者自己也引以为憾的事情。

中国农民在财务困境下的生存与发展问题

杨新英

    目前“三农问题”的集中体现是农民和农村的“财务困境”：一方面随着中国加入WTO之后的市场开放，国内粮食收购价格高于国际市场平均价格的局面越来越难以维持，企图通过粮食价格补贴缓解农民财务困境的政策遭遇到了难以克服的市场障碍；另一方面，基于简单肢体劳动的硬工业制成品生产能力趋于过剩，企图通过增加劳动密集型产品出口来解决农民财务问题的努力，受到国际贸易摩擦加剧之累，再加上中国城乡二元体制的权利分布差异，使得农村居民增加收入的各种努力，也受到不同程度的削弱和截留，收入状况不断恶化，陷入到难以改变的财务困境之中。

    这种财务困境，在一个全面转型并缺乏有效的公德基础和法规约束的“原始市场经济”中，不仅可能使农村和农民因为基本交易条件短缺，越来越成为主流市场社会的边缘，而且还会使这种财务困境有不断恶化的趋势。“马太效应”在农民财务困境上的表现，一如原始市场竞争中弱肉强食的剥夺。

    财务困境所导致的一系列问题，在使农村和农民越来越可能被主流市场社会遗弃的同时，也迫使农村人口出现两极分化，少部分最先富裕的人口(主要集中在发达的东部和沿海地区)，凭借财务优势逐渐溶入到工业化和城市化的主流社会，一部分分散移居到城镇，一部分逐渐实现本土城镇化，在后代艰难融入城市生活的同时，进一步加剧农村的抛荒现象；而多数缺少财务资源和能力的人则可能长期被束缚在土地上，不得不在后代身上复制和再生产着同样的生产知识和生活技能，从而可能长期成为主流工业社会生活的弃儿。目前比较严格的城乡二元体制，只不过是把欧洲或美国式的城市“贫民窟”，通过制度强制限制在农村地域，却并不能根本消灭或改善这种现象。

    改革开放以来，在“科教兴国”战略的引导下，循着“出口创汇”、“外贸导向”、“科技产业”、“知识经济”等西方新潮思路，政府陆续推出了一系列具有很强导向性的优惠产业政策，这些政策对整个国家经济的快速发展和发挥技术性后发优势以及财富的创造和积累，起到了相当重要的作用。没有制度的调整改革与政策的优惠鼓励，对外开放就没有必要的立足基础，而没有开放式外源因素的广泛引入与学习借鉴，体制改革也将丧失明确的方向引导和必要的外部条件。所以，客观而言，目前农村和农民的财务困境问题，是经济环境变化和未能及时纠正历史遗留的制度差异而导致的、带有某种社会成本或代价意味的“命运安排”，而不是改革开放的一系列政策调整的初衷或刻意的制度安排结果，同样，也没有证据能够表明改革开放的一系列政策直接导致了三农问题的绝对恶化。

    在严酷的财务困境约束下，农村居民的生存只能循着两个方向选择延续：一是在尚能勉强糊口度日的情况下尽力维持现状，并可能在传统的生命延续方式下，通过更多地生殖繁衍后代的方式，企图依靠传统的人力增加来改变他们的生存处境。目前定期调整的“延包制”客观上正在不断强化这样的选择，从而为社会造成更大的人口压力；二是在不能糊口又缺乏及时救济的情况下，或坐以待毙或出卖身体本能或被迫铤而走险，从而可能成为社会生存状况恶化、社会道德崩溃乃至社会动乱的初始诱因。更为可怕的是，一旦农村居民的财务困境长期不能改善，而农村教育又不能有效发展的情况下，他们中的绝大部分人将不得不在后代子女身上延续这样的恶性循环，从而加剧中国农村与城市的制度对立和情感疏离。

    因此，通过国家投资农村和西部地区基础设施，普遍采用以工代赈的方式，尽可能少采用工程机械，多采用有组织的人力劳动，一方面可以有效地利用农村居民广泛闲置的劳动力资源，另一方面通过有组织的劳动逐步向农民传授和培训一些基本的工业化工作技能和城市化生活方式，改善农民的自组织能力与分工协作等工业化生存能力不足的问题，将可能缓解农村闲置劳动力就业问题，并逐步有效地解决农村居民的财务困境，也是目前各种社会约束条件下，解决“三农问题”的唯一选择。

    事实上，我们将不得不长期面对的是所谓“购买力与需求矛盾”，即“有庞大基本生活需求意愿的大量农村居民，由于有效购买力短缺而不能满足的低端需求矛盾和有庞大有效购买力的城市居民，却由于基本生活需求趋于饱和而缺乏增加低端实物性需求意愿的高端需求矛盾”(通俗的说法是：想消费的没钱，有钱的基本消费已经饱和)。这是所有新兴工业国家经过一定时期的高速增长之后都要普遍面对的问题，也是能否达成持续长期高速增长的关键问题。因此，有效解决农民的财务困境，不仅是解决“三农问题”的关键，也是整个国家经济增长模式能否成功转型的核心。

    农村居民财务困境的有效缓解，将会从根本上有效拉动国内最终需求和消费的增长，创造出更多更宽的工作机会与投资机会，并逐渐解决农村居民广泛存在的“低端需求矛盾”和最基本的生存问题，并依照产业链的逐次联动关系促使“高端需求矛盾”的逐渐缓解。而通过这样的财政安排，逐渐取代政府在具体项目上的直接投资，也将是进一步提高财政再分配的公正性与有效性的重要措施。可以设想，再用20多年时间，把农村居民的生活水准提高到目前城市居民的平均标准，不仅是拉动内需的一个极其庞大的消费需求，也是有效解决中国未来长期经济发展所必然面临的外贸约束与境外投资不断减少等经济增长动力匮乏风险的重要保证。由于农村居民基本生活需求的模仿性扩张有了目前城市居民消费模式的先例和路径可循，从理论和技术上推断起来，这样的经济增长应该具有更高更快的速度和效率。

    因此，进一步解决农民的财务困境，正视和解决农民的生存与发展问题，已经成为整个国家不得不直接面对国家发展战略问题。然而，单方面地政策性照顾或直接救济，并不能

中国城乡二元结构的历史演变及其经济后果

杨新英

    清朝同治之前的中国，是一个完全自给自足的小农社会，在这样一个小农帝国中，不仅有“以农为本，工商为末”(这被中国一些西化学者命名为欧洲式的“重农主义”)的政治传统，而且有“以乡为主，以城为辅”的生活传统，但即使在城里，也大体上是有城无市，既缺乏法规性和组织性的稳定社会分工，也缺乏市民权利保证和自由贸易规则的城乡同质性小农社会。这是中国传统之所以不能产生市民社会与市场经济的根本文化与制度原因，也是城乡一元化体制延续上千年的重要因素。

    明确了这样一个不同于西方的历史演进事实之后，就能明白，在中国的历史演化过程中，其实根本就不曾存在过一个严格意义上的欧洲式封建社会，以及与之相应的教权、皇权与民权，以及教士、贵族与平民的法治等级差别与权利分界。目前我们接受的主流历史知识，大都是“西风东渐”之后，比照西方历史拟象式自我描摹与套用的“西方化中国历史”，其中为害最深的是由郭沫若先生阐述，以“历史唯物主义”史观推扩并为官方钦定的“西方式”中国历史分期。这种历史分期，除了让主流知识分子迄今还在盲无目的地批评中国人的所谓“封建观念”之外，更以为中国的历史和未来都铁定要因循“西方发达国家”的社会历史发展路径和模式，从而不仅在知识层面上全面崇拜和沿袭西方，而且在历史情感和道德价值取向甚至其它一切方面，都力图“先见性”地成为西方的翻版，亦步亦趋地模仿西方被无条件地认为是在“追求真理和社会进步”。同样，在“三农问题”上，除了温铁军、曹锦清等少数一线农业专家的真知灼见之外，很多经济学家都未能逃出沿袭西方经济理论进行直接逻辑分析的模式，而令人惊奇的是：这种因循式的纸面理论推演，却常常被社会主流看成是最符合历史进步的“真理性”主张。

    实际上，大一统的小农帝国只有“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的无边界“皇权”，而没有欧洲中世纪的封建式“君权神授”、“贵族权利”、“领地自治权”及其依据传统衍生的现代“地方自治权”和“天赋人权”等基本权利，甚至连作为基本生存基础的土地所有权，也并不是欧洲式可以对抗其它一切权力的、具有完全排他性的完整的土地私有权，除了每个人基本的生存权受到一点“人命关天”观念和“爱民如子”式的道义软约束之外，具有绝对性和独裁性的无边界无约束皇权，一直是高于并无限覆盖所有“私有权利”的独裁权力。这是中国文化中最具生命力的“权谋文化”在社会政治生活和经济领域的直接反映。

    在现代西方文化关照下，我们可以观察到“权谋文化”非常明显的两个法学特征：一是无原则，即缺乏西方文化基于一神教信仰基础上的“实体正义”，这就潜藏着缺乏信仰引导从而导致实体价值幻灭的可能性；二是无规则，即缺乏西方文化基于契约和逻辑理性基础上的“程序正义”，这又潜藏着缺乏理性操作基础从而导致具体行为失序的可能性。与此相应的中国式“权谋政治”之所以能够有效运作几千年，则依赖于两个基本前提：一是皇权具有覆盖一切权利的绝对性和独裁性，二是统治阶层对信息的制度垄断性和不对称性。

    “辛亥革命”之前的中国政治传统中，其实从来就不曾存在过一个可以称之为“民权”或“人权”的政治或法律观念，而没有法律明确界定和保护的任何权利，在缺少绝对排他性的社会文化约定下，在强大而无约束的皇权面前，必然缺乏最基本的对等讨价还价(博弈)能力，更不可能获得西方法治传统下的任何形式的公力救济。即使解放以前曾长期存在的县以下“乡绅自治”，也绝对不同于西方式有法治规则和明确权利边界的“地方自治”。这样的中央集权式皇权专制体制，在“文化共谋”的传统作用下，以现代政治的表象拟象演变成中国式无边界无约束的国家行政权力和无限政府模式。1958年1月9日，全国人大常委会颁行的《中华人民共和国户口登记条例》，使得一个城乡身份差异的制度宣告全面建立，并长期积累形成了今天城乡二元结构的体制性矛盾以及为实施工业化原始积累而设置的“剪刀差”机制。与此同时，经过人民公社等行政组织改造和基层政权重组之后，中国中央政府行政权力的控制力和渗透力，借助现代政治组织与媒体宣传技术，几乎达到了空前绝后无所不在的程度。

    这种全面控制的政治权力体制和意识，目前依然广泛存在于中国社会城乡生活的几乎所有层面，特别是作为政治权力末端的城乡基层政权中，各级政府除了对上级政府的“无条件服从”之外，在本辖区则几乎完全按照“无限政府”的模式完全模仿中央政府来设计和运作。因此，在这样的文化历史传统中寻求西方式的“地方自治权”和农民的“基本人权”，显然是缺乏历史与文化传统根据的。因此，中国社会基本人权观念和自由生活权利的确立，显然也需要象市场经济一样，通过外源性导入进行长期的学习、模仿和培养才能够确立和实现。

    1979年开始的农村“承包制”改革，作为一种不得已的“返祖性”制度选择，充分迎合了小农生产的传统习惯与利益计量，在短期内取得了令人瞩目的成就，并使多数农民的基本生活得到了改善，但1998年粮食总产量达到历史高峰的10264亿斤之后，小农生产的所有组织优势和能量，在现代农业生产技术条件下已经全部耗竭，此后粮食产量的逐年下滑，标志着“包产到户”式农业生产模式已经遭遇到了前所未有的制度瓶颈，也宣告了小农式“包产到户”与整个工业化时代社会组织的极端不适应。迄今为止的所有农业专家，虽然在克服制度障碍的路径取向与政策措施方面，存在着众多的差异，但在确认农业生产的制度瓶颈方面却几乎完全一致。

    在农村“包产到户”的同时，大规模知青返城造成的城市就业压力，以及工业生产普遍存在的低效率，使得1984年开始的城市经济改革，最初也习惯性借用了本土发明的“承包制”路径，但在实际改革进程中，却不得不在市场经济和西方化经济常识的引导下，逐步修正变形为五花八门的现代产权制度改革——股份制与私有制。在此后全面改革开放的过程中，依靠“剪刀差”制度获得的原始积累、又具备了相当技术性后发优势的新一期中国工业化，取得了前所未有的成功，中国人近二十多年所创造的财富总量，超过了过去几百年的总和。

    然而，新中国建立以来的50多年时间里，城乡二元结构的形成以及制度安排的“剪刀差”，一方面为国家主导的工业发展提供了最初的原始资本积累，成为上世纪八十年代开始的经济改革的重要物质基础，另一方面也从制度上确定了城市居民与农村居民的不平等身份和相应等差权利，使全社会的经济增长与财富分布与再分配，习惯性依照原有的权利等级分布来安排。这种“制度性路径依赖”，使得经济改革的成果分享以及相应的财富分配，高度依赖于既有制度规定的等级次序，更多的偏向于具有制度性权利优势的城市居民。特别是上世纪90年代之后的经济增长成果，大部为城市居民所分享，农村居民的收入则在1998年前后出现了停滞甚至地区性倒退。

    因此，除了事实存在的生存知识局限与信息分享的劣势之外，农民在从西方引入的市场经济竞争中，由于制度性身份差异和权利待遇差异，在交易成本方面也处于绝对不利的地位。原本在西方文化传统约束下，市场经济能够自主有效配置资源的功能，在缺乏有效人文伦理和法规约束的中国社会，却依照制度惯性逐渐演变成违背基本社会生存伦理的原始“弱肉强食”式“丛林法则”。特别是在现代国际社会基本人权和文明伦理的关照下，这种在资本主义原始积累时期也许并不少见的残酷竞争，就更显得违背人性而触目惊心。这是“三农问题”上“市场失灵”的根本体制原因，也是导致近年来农民财务状况不断恶化的根源。

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