计划农业和“官体农业”在中国农村的闹剧

----河南一位乡镇党委书记任职10年后的回顾

河南信阳师范学院 张新光 教授

2004年9月13日

前不久，美国一家新闻媒体对我进行了电话采访。这位美国记者对这样一些问题很不理解：即中国农村为什么会在短短的20年间竟然把全国粮食总产量从3000亿公斤增加到5000亿公斤，从而使全国的主要农产品由短缺达到总量基本平衡、丰年有余？并且在小农经营“规模不经济”的条件下，9亿农民又把科技进步对中国农业和农村经济发展贡献率由20％提高到45％？进入21世纪，中国面对现代化的工业技术手段如生物技术、信息技术、遥感技术、节水灌溉技术等在农业生产领域里的广泛应用，以及农业机械化、电气化和集约化水平的不断提高，9亿农民的超小型家庭承包经营模式还能够创造出像20世纪八九十年代那样的神话吗？

这使我回想起大别山区一个国家级贫困县----河南省新县，近十几年间依靠行政手段迫使农民扩大秋播复种指数，推广双低杂交油菜新品种所发生的一幕幕“活闹剧”。

一、河南新县的背景资料

新县位于河南省最南端，大别山主脉横贯全境。县城东部的四角尖海拔950米，中部的莲康山海拔890米，西部的老君山海拔870米，南部的黄毛尖海拔1011米，每平方公里平均有大小山谷20多条，沟壑纵横，河源众多，地貌构造复杂，其中深山区面积占66.2%，浅山区占33.8%，可耕地面积只有25.63万亩，占10.94%。新县属于四种地貌类型：强侵蚀中山、强侵蚀低山、强侵蚀河谷和山涧堆积洼地。全县人均山场面积为8.12亩，人均耕地只有7分。1958年搞“大炼钢铁”时，周围5个县的20万人强壮劳力进山砍树，一次性毁掉活立木103万立方米，超过新县正常的年采伐量40倍以上，致使林业“元气”大伤至今还没有完全恢复过来。据调查，县境内水土流失面积为46万亩，侵蚀模数为500～1000吨/平方公里，与解放初期相比扩大了2倍以上。新县平均年降雨量为1373.4毫米，暴雨多、强度大且持续时间长，水利设施基础差、标准低，洪涝灾害频繁发生，全县粮食总产量始终徘徊在0.8～0.9亿公斤之间。新县机耕面积只占耕地总面积的6.77%，机械播种和机械收割基本上没有，农民还未从“面朝黄土背朝天”的繁重体力劳动中解脱出来，满足于“咸菜稀饭蔸子火，除了神仙就数我”的最低生活标准。今后应当把农村工作重点放在林业生产上，建立复合型的立体农业布局结构与多种经营发展相协调的山区生态系统。总之，新县的“希望在山、致富在林”。 摘自《新县农业区划的综合调查报告》（1985年1月） 。

二、计划经济在新县的表现----“百牛大战”始末

所谓的“百牛大战”是指，1989年新县人民政府在部署秋播工作时，下达给各乡镇的复种指数过高，造成乡村干部与农民之间产生了对立情绪。苏河乡为了完成上级下达的秋播任务，当时由乡党委书记责令15个党支部书记，从每个行政村中抽调20名强壮劳力和10条耕牛，由乡政府统一使用，集中在通往县城的一条公路旁搞40亩“样板田”，恭候县领导下乡时实地参观。这位党委书记很快地被提拔为分管全县农业工作的副县长，于是这场声势浩大的“百牛大战”也就流传开了。20世纪90年代，新县一直沿用这种人民公社时期遗留下来的强迫命令式做法，曾使各乡镇农田水利基本建设高潮迭起。

然而，时下的农村情况毕竟与以往不同了。特别是新县有80%以上的青壮年劳力长年外出打工，留守在家的人都是“386061”部队（指妇女、老人、小孩），加上近年来粮油市场价格持续低迷，造成一部分农民种田赔钱。在这种情况下若不改变以往惯用的“旧把戏”，势必会引起农民产生强烈的抵触情绪。然而，新县在2001年推广双低油菜试种过程中，一些做法却显得更加过激。这一年，为了全面完成推广双低杂交油菜新品种的试种任务，县政府把各乡镇秋播复种指数一下子提高到60%以上，统一下达油菜播种面积，限期完成购种任务，由农业局直接经销种子。

多年来，农业局热中于“卖药”（强行向农户推销种子）而忽略“会诊”（主动地给农民提供技术服务），使许多的农户感到厌倦。农民们对于县政府的许诺即保证农户种植双低油菜亩产达到400斤/亩以上、来年按照最低保护收购价0.8元/斤、平均每亩纯收入可以在200元以上压根不相信，这使不少乡村干部感到左右为难。当时尽管县委书记、县长每天都带领各乡镇“一把手”轮番检查评比，督促购种和整地进度，但是大多数农户不配合，使双低油菜推广工作遇到了强大阻力。县里拿出最后的一招“杀手剑”是，对乡镇主要领导实行“末尾淘汰制”，对一般干部实行“一票否决制”。

在行政压力之下，17个乡镇“一把手”只好去挤占财政资金或向信用社贷款来完成购种任务，有的乡镇还替农户购买化肥、农药等物资，甚至向农户雇佣耕牛搞“示范点”。我当时担任沙窝镇党委书记，为了给一位县委副书记搞秋播“示范点”，镇政府几乎包揽所有的整地、播种费用，而田主却扮演着“评判员”的角色，对着参与义务劳动的镇干部们指手画脚。这一幕幕看似超出常规而很真实的闹剧，我调离新县进入高校工作后才得以解脱。人们禁不住要问：山区县推广农业新技术遇到的种种阻力，除了受到某些客观条件的制约之外，难道就没有其他因素从中作梗吗？

三、行政手段推动的农业社会化服务体系

县委“红头文件”为啥不管用？

20世纪80年代中期以后，新县山区商品经济逐渐地活跃起来。当时由于县级经济技术服务机构和乡镇“七所八站”仍沿袭旧的管理模式，造成“小生产与大市场”相互脱节的现象。当地的茶农抱怨说：“在新县，售价五毛钱一斤的绿茶卖不掉，而十元钱一斤的高档毛尖却买不到。”个别农户甚至把整块茶园毁掉，又重新种植低产粮食作物。这一类的恶性事件发生后，引起了当地政府高度的重视。

1991年11月，新县分别派出两个考察团，一个由县长带队，跟随国家科委考察团赴日本学习农协的成功经验；一个由分管农业的县委副书记和副县长带队，组织各乡镇党委书记和县直部门负责人赴山东诸城、莱芜、平度、寿光等地考察学习农业产业化的具体做法。这一年，我作为政策研究室主任和县委“红头文件”的主要起草人之一，有幸到山东考察学习了半个月。考察活动结束后，县委、县政府认真学习领会党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》和《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》的精神，并结合新县实际制定出《中共新县县委、新县人民政府关于加强全县农业社会化服务体系建设的实施意见》。令人玩味的是，这份县委“红头文件”下发后，我开始担任沙窝镇党委书记。这一年，我刚好28岁，直到2001年12月调离新县，在乡镇整整干了10年。为什么由我起草并参与实践的县委“红头文件”不管用呢？它究竟是属于“个案性质”呢？还是受到更深层的制度性或体制性因素制约呢？回答是肯定的。

首先，从这份县委“红头文件”出台的背景看，由于当时我国的经济体制改革目标尚未确立，在这种情况下单靠一个县级单位孤军搞改革是不会有好结果的。20世纪90年代初期，我国农业社会化服务体系建设模式是：实行统一领导、统一服务、统一生产、统一经营的松散型“拉郎配”。所谓的“农业社会化服务”，是指包括县级专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农林牧副渔各业发展所提供的服务。服务形式大体包括五个主要方面：一是村级集体经济组织开展的以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主要内容的服务；二是乡级农技站、农机站、水利站、林业站、畜牧兽医站、水产站、经营管理站和气象服务网等提供的以良种供应、技术推广、气象信息和科学管理为重点的服务；三是供销合作社和商业、物资、外贸、金融等部门开展的以供应生产生活资料，收购、加工、运销、出口产品以及筹资、保险为重点的服务；四是科研、教育单位深入农村开展技术咨询指导、人员培训、集团承包为重点的服务；五是农民专业技术协会、专业合作社和专业户开展的专项服务。服务内容是为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。服务原则是坚持农民自愿、量力而行和有偿服务。当时的农业社会化服务体系建设资金，主要依靠集体经济组织和服务组织自身积累，国家在财政和信贷资金方面给予必要的扶持。建设目标是力争在“八五”期间，把以乡镇为重点的农业社会化服务体系在全国农村多数地区逐步建立起来开展有成效的生产服务，在大中城市郊区和经济较发达地区以县为单位，逐步开展全程化、系列化服务使受益农户基本普及。

事实证明，这种主要依靠行政手段推动的农业社会化服务体系建设的做法，基本上是沿袭传统计划经济体制下的老套套“换汤不换药”。譬如，新县当时是以外贸局、供销社为龙头，以科技局、农牧局、林业局等为技术依托部门，以乡村集体林茶场为骨干，建立茶叶、板栗、银杏、食用菌、中草药、黄花菜、油茶、猕猴桃等八大支柱产业的县级经济技术服务实体。而这些带有准行政性质的商业组织和技术服务部门，平时只为自身的小团体利益考虑，根本不去兼顾众多农户的经济利益。目前，尽管全县的专业经济技术部门以及与农业直接相关的企事业单位都纷纷垮掉了，但是以个体运销户为主体的山区特产销售网遍布全国各大城市。这说明了，农村社会化服务体系建设必须要以市场为导向，让农民唱主角。借用农民一句老话就是“强扭的瓜不甜”！

其次，从这份县委“红头文件”具体的实施过程上看，我国的政治体制改革滞后又严重地制约着农村社会化服务体系建设。20世纪90年代初期，山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容等地都试图对县级机构进行改革和精简人员，没多久就销声匿迹了。新县的做法也不例外。当时为了鼓励县级经济技术部门和乡镇“七所八站”更好地给农民提供微利或无偿性服务，县委出台了一系列的优惠措施：要求税务部门对经营有困难和新开办的服务实体以及乡村集体服务组织和为解决经费开支、减轻农民负担而创办的所有企事业单位免征营业税；要求财政部门对直接为农业生产提供技术服务的行政事业单位创收的资金不纳入年度财政支出预算，仍按照原有的经费支出基数拨款；要求组织人事部门对自愿离职创办经济实体的农业科级干部和技术人员享受与在岗干部一样的政治、经济待遇，离职满3年的既可以与原单位续签合同，又可以在自愿退出干部管理系列时享受一次性补偿金；要求工商、物价、技术监督、电业、公安等部门为创办经济技术服务实体大开绿灯；等等。

四、庞大臃肿与越来越奢侈的地方政府

应当说，这些优惠措施出发点是好的。然而，在具体操作过程中的一些不规范行为，加之县级机构职能交叉，人财物分属于不同部门，各自利益不一致，造成工作协调困难和职能部门私欲膨胀，以至出现“看见的管不够，管着的看不见”的怪现象。近十几年间，县政府职能部门对农民服务意识淡薄，服务质量和服务水平下降，争先新建办公大楼和职工住宅楼，超标购置小汽车等。特别是1985年、1996年和2002年，新县人民政府连续三次搬迁新址，办公设施一次比一次更加豪华、高大、威武。人们常说：“上有所好，下必甚焉！”

如今漫步在新县这座小山城里，自然会发现几乎所有的政府机关办公场所都是崭新的，而一般科级、股级干部新建的小洋楼更是让京城的部长也感到望尘莫及。实际上，直到1983年新县还是个“三不过一”的国家级贫困县，即全县工农业总产值不到1亿元，财政总收入不到100万元，农民年人均纯收入不到100元。2003年，全县财政总收入达到4200多万元，财政供养人员接近10000人，县级自身财力连发“人头费”也不够。难怪当地群众漫骂：新县干部完全把革命老区的光荣传统弄丢了，他们只知道向当地老百姓搜刮钱财，有时还打着“将军县”招牌跑部进京要钱，而争取到的国家建设资金却成了各个部门的“小金库”。不过就全国而言，这种现象也带有一定的普遍性。

譬如，1994年至2000年全国实行财政“大包干”期间，县乡两级政府财政供养人员由2251万人猛增到2959万人，净增加了708万人，仅此一项每年需要增加工资支出1000多亿元。在行政编制之外还有不脱产村组干部3000万人，每年也需要开支大约2000亿元。“九五”期间，中国政府行政管理费支出高达8933.22亿元，比“八五”期间增长了266%。而目前的县、乡（镇）、村三级累计债务竟然高达6000亿元，每年仅支付利息也需要大约800亿元。由此可见，当务之急是加快推进政治体制改革步伐，大刀阔斧精简机构和人员，彻底转换政府职能。只有这样做，才能够促使我国农村社会化服务体系建设沿着市场化发展的方向前进。

第三，中国现行的农地产权制度设计与完善社会主义市场经济体制不相适应。它不仅严重地制约着农地适度规模经营，影响着农业科技推广，而且制约着农民合作经济和市场中介组织的发展。关于这一点，我已经多次强调过了，在这里不多赘述。总之，中国下一步推进农业产业化、完善农村社会化服务体系建设、全面建设小康社会的前提条件，就是继续深化农地产权制度改革。

（作者系信阳师范学院学报编辑部副主任兼经管院教授、硕士研究生导师）

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下期预告：

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河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思（之八）

个人资料：张新光（1964-），男，河南邓州人。1982年9月至1986年7月在郑州大学经济系学习政治经济学专业，1998年9月至2000年7月在武汉大学政治与行政学院研究生班学习马克思主义理论史专业。21岁开始在《战略研究》上发表学术论文，大学时代加入中国共产党组织，担任郑州大学社会主义经济研究会会长，连续3次参加中共河南省委、省人民政府召开的经济发展恳谈会，受到省委书记刘杰同志亲切接见。1986年大学毕业后，自愿放弃去河南省计划委员会工作，要求到大别山革命老苏区支援经济建设。在新县工作16年期间，先后担任村长、乡长、县政府经济体制改革办公室主任、县委政策研究室主任等职务。28岁担任镇党委书记，连续干了10年。2001年12月调任信阳市广播电视大学党委委员、副校长。2002年1月调入河南省属高校 信阳师范学院学报编辑部副主任，负责哲学社会科学版编辑出版工作，同时兼任经管院教授、硕士研究生导师，讲授《资本论》课程。2001年9月撰写的《关于下一步深化农村改革的五十条政策性建议》被批转到党的十六大报告起草小组和2002年中央农村工作会议筹备组参考。

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