公共政策和中国民间智库的发展

世界与中国研究所所长  李凡

2005年12月7日

         随着中国社会多元化和民主化的发展程度在不断提高，公共政策的制定已经逐渐提高了在中国政府决策过程中的重要性。同时，在中国的经济社会发展中已经出现了一些民间的智库（ think tank ），这些智库数量很少，发展程度很差，对公共政策的影响相对来讲目前也并不大，但是从中国发展的长期前景来看，进一步推动中国民间智库的发展是建立中国公共政策的必要条件。

一、公共政策和中国的民间智库

    1，建立中国公共政策的必要性

         随着中国经济和社会的不断发展，近年来社会公众对政策的透明程度和参与程度的要求越来越高。长期以来，中国的政府的各项政策都是政府的事情，政策都是由政府制定的，普通的公众不得参与，也不清楚。而实际的结果是由于政策没有透明也没有参与，因此许多的政策在实际的制定和执行过程中，只是成了领导人之间的权力游戏和数字游戏，在实行的效果中非常不好。关门的政策制定和政策评估还往往成了中国官员们腐败的温床。近年来，尤其是 SARS 事件以后，中国公民的公共政策意识有了很大的提高，迫切需要了解他们所交纳的税钱政府是如何花销的，政府的政策是如何涉及到公众的利益的。有了这样的利益需要以后，中国公民对于政府的政策越来越有兴趣，不仅是对政策的背景和政策是如何制定的感兴趣，而且对政府的执行过程也越来越感兴趣。这样中国政府的政策制定过程越来越需要“公开”和“透明”，在可能的情况下，也越来越需要公众的参与，这样公共政策的程度也就越来越高。从长期的发展来看，中国公共政策的分量会越来越高，凡是直接涉及到公众利益的政策都应该变成公共政策，要允许公众的讨论、批评和监督。这也就成了中国政府治理改革的主要内容之一。

    2、中国民间智库的作用

   （1）引导公众理解国家面临的问题

         在一个公共政策的过程中，让民众理解政策的含义是非常重要的，这对于一个政策取得较好的结果是不可缺的。由于中国的特殊情况，民众与政府之间的沟通本来就差，对一个政策有关的信息掌握的程度也有限，所以，目前在政策的制定和执行中存在着许多民众不理解、不支持甚至反对的情况。一个政策的执行往往会引起民众的反对从而导致政策的失败，以至于引起社会的不稳定，因此在中国的情况下，在政策过程中，引导民众理解国家面临的问题和国家的政策是非常重要的。但是在中国，存在着很多政府内部的政策研究机构，这些研究机构大多为政府的各个部门制定自己的政策服务，政策的着眼点也大多是从政府以致部门的利益出发，所以这些研究机构在如何引导民众理解国家面临的问题上所起的作用有限。在这种情况下，发展民间的智库对于国家公共政策理解会有很大帮助，而通过民间智库的影响也可以引导民众理解国家的公共政策。

   （2）对公共政策进行独立思考

         由于民间智库是独立存在的，一般不依赖于政府，因此民间智库对于公共政策的研究一般是独立进行的。它们对于某一个国家所面临的问题可以形成自己的看法，并形成自己的政策研究和政策分析，这样的政策研究和分析可以为国家政策所参考，解决政府决策过程中的一些死角问题，或者某些政府部门不大关注的问题。实际上，政府的政策研究机构在一些问题上往往从政府的利益出发，而缺乏一定的对政策所有方面宏观情况了解的能力，尤其是目前在中国急剧变动的社会中所存在的一些问题，而这些问题应该由民间智库发挥作用，对这些问题加以研究，并形成自己的意见，供国家制定公共政策时进行参考。这样的一种民间智库和国家政策的关系是一种良性关系，对于国家政策的过程是有帮助的，这也是中国民间智库发展的主要目的之一。

  （3）公共政策中的民众利益的代言人

         在中国公共政策的制定中，如何正确地反映公众意见，让政策体现公众利益是中国政治体制改革的一个重要方向。在目前的情况下，民间智库可以承担一部分这样的工作。民间智库可以在它们的政策研究和政策分析的过程中，反映公众的意见并用民间的眼光来评价政府的公共政策，对政府的公共政策的执行情况加以评估，并将不同的评估意见用民间智库所进行的政策研究和政策分析加以反映。所以，在这一点上讲，中国公共政策的制定离不开民间智库，否则难以形成为真正的公共政策，而很多政府政策就将会变成部门的政策，甚至于是部门利益的代表，而不代表公共利益。所以，在中国目前的状态下，民间智库对于公共政策过程的参与也是一种民众的参与方式，通过这样的参与将民间的意见和利益带到公共政策中去，从而使社会各方都得益的公共政策得以出现。从这种角度讲，公共政策的制定离不开民间智库。

二、 中国民间智库的发展状况

    1、与政府关系不融洽

         目前，影响中国民间智库发展的一个重要原因，是民间智库和政府关系不融洽。首先表现为政府不大信任民间智库，对民间智库持怀疑态度，认为民间智库特有政治上的问题，不但敬而远之，而且加以限制，甚至要取消。尤其从去年下半年以来，中国民间智库的发展遇到了生存上的问题，由于中亚和东欧的“颜色革命”的发生，也无端的影响到中国的民间智库。有人认为中国的民间智库是中国颜色革命的发源地。受民间智库的影响这种被怀疑也殃及了中国的许多 NGO 组织，政府的这种态度使得民间智库的发展连生存都有了问题，遑论中国公共政策的讨论了。这是中国民间智库当前发展中最大的困境，要摆脱这种困境，政府需要改变对民间智库的偏见，建立与民间智库的对话机制，并逐步认识民间智库在公共政策过程中所扮演的角色。

    2、机构不健全，缺少专业人才，数量非常少

         中国的一些 NGO 组织对民间智库的认识不准确，没有认识到民间智库是形成公共政策的一种社会需要，其目标是改善、帮助政府公共政策制定的。因此民间智库不是一般的 NGO 组织，而应该是 NGO 中的政策专家组织，不是所有的 NGO 组织都是民间智库。这是民间智库和其它 NGO 组织的区别。 NGO 组织大都是一种行动型的组织，而民间智库则是 NGO 中的研究组织。有许多以民间智库名义出现的 NGO 组织并不具备专业政策研究和分析人才。ＮＧＯ组织和民间智库都可以反映社会的需要和利益，对公共政策产生影响，但是方式是完全不一样的。因此民间智库的组成人员必须是专业的政策研究和政策分析人员，这种人员要求一定的学术素养和专家知识，才有可能形成有独到见解的政策意见。所以民间智库并不能成为民间人士的随意的结合体，而必须是政策研究和政策分析专家，这样才不但有可能提出专家意见，而且在政策的过程中能够取得政府和社会的信任，使得他们认识到，中国民间智库在中国公共政策过程当中的重要性。这一点也必须要为民间智库 NGO 本身所了解。但是由于中国现行体制，专业的有素养的政策研究和政策分析人士，很不愿意或者很难到民间智库当中工作，这就造成了民间智库目前在形成了人才上的困境，很难形成真正有影响力的专家队伍，从而也使得民间智库的组织机构很不健全。目前中国民间智库真正能够做到一定水准的专业政策研究和政策分析的非常少。有一些从政府机构转型出来的民间智库还有一定的这方面的能力，而民间自己成立的智库具备如此能力而有影响的非常之少。

    3、缺少资金来源

         从国外成熟的民间智库的发展来看，基本上都有一个稳固的长期的资金来源，这是维持民间智库发展的一个重要财政基础。这其中包括，有长期的固定的私人的、企业的、政府的和基金会的捐款，这里包括长期的商业的合同以及政府合同，这些是维持民间智库发展必要的基础。但是在中国，民间智库得不到上述的资金来源，政府的承包项目给民间智库的很少，甚至几乎没有。政府的各种基金会也很少给民间智库基金。民间企业家的合同和捐款也很少涉及到民间智库，这样就使得民间智库的资金来源遇到很大的麻烦，这样也就必然阻碍了民间智库的发展。而在这种情况下，一些民间智库不得已而转向国外的基金会申请资金，这个结果更加大了政府对民间智库的猜疑，使得政府与民间智库的关系更加恶化。

三、中国民间智库应如何工作

    1、  建立良好的与政府的对话渠道

         民间智库的出现就是要改进和帮助国家的公共政策，而不是要取代政府的智库，因此和政府保持良好的对话渠道对于民间智库发挥作用是不可少的，只有和政府保持良好对话关系的情况下，才有可能将民间智库的意见反映给政府，而形成为真正的公共政策有所帮助。保持和政府的对话渠道方式有很多，例如，长期的政府合同关系、定期的协商机制、临时的对话等等，都是和政府保持良好关系的方式。民间智库和政府机构都可以举行定期或者不定期的研讨会，就某项政策的看法展开对话，这也是维持民间智库和政府关系的一个较好的方式。通过这样的对话渠道，可以形成中国公共政策的基础。这种公共政策既可以避免政府政策考虑时忽略的问题，也可以避免民间智库观察问题时信息不足的问题。

    2、构筑和民意代表的关系基础

         民间智库发生作用的另一个重要渠道就是通过和民意代表的联系将智库所形成的政策意见反映给民意代表，并由民意代表反映给立法机关，这也是国际上民间智库对公共政策产生影响的一个主要方式。国外许多民间智库就是通过和议会保持良好关系的方法而形成它们对于政策发生影响的渠道的。在中国，这种和民意代表建立关系进而影响公共政策的做法民间智库还刚刚起步，当然这也是由于我国民意代表本身对政府政策影响程度不太大而带来的。但是在一些地方或者在一些个别政策领域，民间智库和民意代表的关系正在开始建立，通过民意代表而形成的一些政策建议也在开始出现，这是一个比较好的发展方向。在未来，有可能更多的开展起来。

     3、与媒体的合作

         从中国目前情况看，民间智库对于公共政策的影响相当大的一部分是通过和媒体的合作而实现的，和媒体的合作所带来的对于公共政策的影响可能要远远大于和政府以及民意代表的合作所产生的影响。实际上这是目前中国民间智库的一个最主要的活动方式，民间智库在中国社会的影响力主要是通过媒体实现的。目前的政府对中国的民间智库机构保持敬而远之的态度，关系并不好。而民间智库所产生的对于公共政策的作用是由媒体表达的。最近几年，由于媒体的介入，民间智库的影响开始扩大，在环境保护、经济发展、政治改革、扶贫救济、医疗、文化建设和教育等方面，都开始产生了很大的影响，这些基本上是拜托媒体和互联网的帮助而实现的，实际上并不是和政府合作而实现的。所以从未来的发展来看，民间智库的发展一定要保持和媒体的良好合作关系，将自己的政策意见、对公共政策的评估等都通过媒体表达出来，继续扩大民间智库在社会上的影响。

    4、吸收专业人才，建立自己的专家队伍

         目前，中国民间智库在中国公共政策过程声音不够大的很重要一个原因，是因为缺少自己的政策分析和政策研究的专家队伍。世界各国的民间智库的发展都是依赖一批专家队伍而实现的，这些专家队伍或者是利用学术研究机关的人才兼职而实现，或者是通过民间智库建立自己的专业政策研究和政策分析人员而实现的。目前从发展的情况看，民间智库建立自己的专职政策研究和分析的队伍成了发展的主要趋势。但是目前中国的民间政策研究和分析的队伍力量很弱，各民间智库的专业政策研究和政策分析人员都很少，有的连受过专业教育的人才都几乎没有，这就影响了中国民间智库本身的质量，也限制了民间智库的发展。这样的一个素质并不高的政策研究和分析的队伍很难引起政府和社会的关注，政府和社会也不会认真听取民间智库的意见。因此，民间智库如果要发展起来就必须建立一个独立思考的专业的研究和分析队伍。只有通过这样政策专业队伍的建立，才能将政策分析和政策研究做好，才能在公共政策的制定中起到重要的作用。

四、 改进民间智库发展的几点建议

    1、将一部分目前政府办的研究机构改为民间智库

         在中国的机构改革当中，有一些属于事业性的政府研究机构，将会逐渐的与政府脱轨，或者撤销。因此可以考虑将这样的一些机构改变成民间智库，由政府提供一定的资金支持，在某一个专业的政策领域里面继续发挥影响，起到民间智库的作用，对政府的政策加以研究评估甚至于监督。这样做的好处是可以增加民间智库的数量，形成一定数量的民间智库，可以在公共政策的制定中，加大民间力量的声音，从而对公共政策的形成有所帮助。同时，这一部分机构也有一定的专业的政策研究和分析的人才，可以在民间智库的场合中发挥作用。这样可以在数量和质量上提高民间智库的社会力量，改变社会对民间智库的看法。同时这样的民间智库由于是从政府的研究机构中转变过来的，因此会和政府保持一定的联系，并形成良好的合作氛围，这对于推动民间智库的发展是有好处的。

    2、继续鼓励公民成立民间智库

         目前，中国民间智库的数量太少，质量也不高，因此应该在可能的情况下鼓励有条件的人和企业兴办民间智库。实际上在政策研究的领域里面目前社会上也流动着一批人员，有一些退休的前政府官员和学者呆在家中，也有一批专业的技术人员从海外留学回来，对于国外的民间智库及它们的运作方式有所了解，适合举办民间机构。因此，在这样的情况下，由个人或者企业捐款兴办民间智库，吸收这些人员参加，从社会上来看是有可能的。从国家来讲，应该鼓励他们在一些专业的领域，例如经济、国际关系、技术政策、社会政策等相关方面兴办民间智库，将他们的意见贡献给公共政策的发展，使得中国公共政策的领域出现百家争鸣的局面，这于公于私都有好处。实际上中国也有一些个人特别是企业是愿意兴办这类智库的，只是在某些方面有顾虑，如果政府加以鼓励，会有一些专业化的民间智库出现，这对国家和社会都有好处。

    3、从资金上扶持民间智库的发展

从国外的经验来看，民间智库的资金来源有政府的也有企业和基金会的。政府扶持是一个重要的来源。政府扶持的方法并不是把钱直接送给民间智库，而是对民间智库采用合同制的方式承担政府的政策研究和政策分析，这样的做法是一举两得，民间智库有钱，而政府得到了政策意见。在这一个方面，实际上中国是可以做到的。目前中国政府用于政策研究和分析的资金数量也比较大，有一些研究的基金会也已经建立，只是对与民间智库的交往感到顾虑，因此资金没有放到民间智库手上。另外，有些民间机构承担地方政府的项目或者课题，也由于没有中国政府和民间智库的交往的惯例，因此一些资金也无法到位，往往是政府承担民间智库的吃住费用而已。因此可以考虑，用政府发包的方式让民间智库承担政府的合同进行专门的政策研究和分析。这是一个政府支持民间智库发展的主要渠道。目前中国的民间智库得到了一些国际上的基金会的支持，这是目前维持民间智库发展的一个主要资金来源，这样的渠道还应该继续维持下去。

    4、建立政府与民间智库的对话机制、交流机制

         民间智库的工作方向实际是公共政策，在公共政策的研究中，有可能会对政府的政策进行批评，或者表示不同的意见，但是实际上这种批评目前可能成了中国民间智库发展的一个障碍，许多政府部门认为民间智库另有目的，也很多源于这些批评和不同意见。因此，应该考虑建立长期的固定的民间智库与政府政策研究部门之间的对话机制和交流机制，力图通过这种交流交换不同意见的看法，这样才有可能减少双方的分歧和猜疑，改善民间智库和政府的关系，这对中国的公共政策的发展是有益的。

    5、建立民间智库之间的交流机制

  （注：此文原载 世界与中国研究所网站：http://www.world-china.org/07/070511160607.htm，E-mail: wci@world-china.org。）

________________________________________________________

北京大军经济观察研究中心

电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net

地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031，

网站网址：www.dajun.com.cn