棉花进口高增长给中国经济带来什么？

----进口对中国经济的重要意义

北京大学中国经济研究中心教授 卢锋

2007年9月8日

    我国入世农业承诺允许通过关税配额方式进口89.4万吨棉花，近年棉花进口量大幅增长，2004-2006年棉花进口逐年分别突破100万、200万和300万吨三个数量级的台阶，远远超过关税配额数量上限。2006年，我国棉花进口以及表观消费量占全球比重已上升到40%左右。

    1，棉花进口与国内棉花生产部门关系

    从我国棉花产量、区域结构、劳动生产率植棉收入等不同角度考察，发现棉花进口损害国内棉花生产判断缺乏依据。首先，从我国棉花总产和单产看，改革开放以来棉花生产呈现持续发展趋势，单产2006年增长到1248公斤，年产近700万吨，都打破历史记录。

    其次从我国棉花生产区域分布结构看，其最重要的特点是 新疆在全国产量中比重大幅上升，从1980年代初的4%上升到1990年代后的23.7%，去年进一步跃升到32%。再从我国棉花生产劳动生产率看，改革开放以来，我国棉花生产劳动生产率变动分为三个阶段。第一阶段是上世纪70年代末和80年代前中期超常增长期，劳动生产率从1978年0.6公斤/工日快速增长到1987年1.6公斤/工日，平均每年递增11.5%。

    第二时期1988-1997年为波动徘徊期，到1997年劳动生产率仅为1.7公斤/工日，与1987年相差无几。上世纪90年代末，棉花生产进入快速增长期，2006年达到3公斤/工日。

 2，棉花进口与棉纺织及制品业大发展的关系

    作为现阶段具有较强比较优势的制造业部门，我国棉织品以及整个纺织业入世后快速增长，整体水平近年迈上新台阶。得益于其劳动密集型要素利用特点，棉织品及相关行业增长在直接带动出口和经济增长的同时，还对增加就业尤其是推动我国农村劳动力转移做出了重要贡献。棉花进口是支持这一发展模式的前提条件之一。

    一是棉花进口支持我国纺织业及纤维制品行业入世以来跨上一个新台阶。例如我国纱产量1980年到2000年从253万吨增长657万吨，20年里增长了404万吨，年均增长4.89%，然而到2005年增长到1412万吨，2000年至2005年5年间增长了755万吨，年均增长率为16.5%。布匹和服装等纺织和制成品产量也有类似的增长。

    二是棉花进口支持我国棉制品出口迅速增长。七类HS编码二位数棉制品贸易数据显示，这些产品净出口从1992年81亿美元增长到1999年的104亿美元，年均增长率约为2.7%，从1999年到2004年，这些产品的净出口由104亿美元增长到253亿美元，但是，2006年飙升到超过1000亿美元！

    考虑到棉花作为原料经过加工制作后进一步发生贸易的整体平衡情况，我国棉花净进口规模将大幅减少，甚至可能变成净出口。

    三是棉花进口推动了制造业部门就业增长和农民向非农部门转移。入世以来棉纺织业平均每年约新增就业75万人，总共约新增就业300万人。业内人士普遍认为，近年来纺织部门90%以上新增工人为农民工。取得这些成就以棉花和其他纤维大量新增投入为必要前提，尽管国内棉花增产贡献很大，但棉花进口同样功不可没。

    3，我国棉花进口配额的经济学分析

    应当肯定我国入世谈判对棉花等农产品采用关税配额具有必要性。当时很多人担心农业开放承诺将导致国内农民大量失业，有计量模型结果预测，农业开放将导致上千万农民失业。当时形势下用关税配额方式处理棉花等所谓“敏感性”大宗农产品准入问题，有助于化解不同意见争论，对中美达成农业协议以至成功实施入世战略都有重要意义。

   然而评估目前政策需要看到，配额作为进口管制一种特殊方法存在固有局限。经济学常识告诉我们，假如确实需要干预进口，配额与常规关税相比是一个缺乏效率的方法。从理论上看，配额官职与通常关税措施主要差异表现在把关税收入变成获得配额厂商或贸易商的超额利润或“租”，并会诱致企业和官员“寻租”行动。从我国近年棉花进口情况看，业内人士担心长期发放配额可能鼓励寻租行为甚至可能吱声腐败，与上述理论分析逻辑具有一致性。

    问题在于入世以来我国棉产业发展实际表现显示，近年棉花进口大大超过配额上限并没有带来灾难性影响，而是对经济成长包括增加农民就业和收入做出了重要的贡献。由于棉花增发配额进口与包括我国农民在内的整体经济发展利益具有一致性，入世谈判特殊环境下引入的低效率配额管制方法业就失去学历层面的支持，需要给予重新评估。

    另一方面，在国内外棉价差距拉大因而配额实际具有每吨上千元转让价格背景下，行政部门采用不透明方式发放数百万吨进口配额指标，长此以往在操作层面难免会发生诸多问题，同样要求对配额管制的必要性给予重新评估。

    4，我国棉花进口滑准税的经济学分析

    部分出于应对配额管制存在的问题，从2005年 5月开始实行滑准税政策，即对增发配额进口棉花依据国内目标价征收最高达40%的不同比率从价关税。滑准税在两重意义上具有积极意义。一是痛可能成为配额管制向关税管理过渡的中间环节。二是引入滑准税为取消应对贸易争端临时实行的纺织品出口税提供了一个形式配套措施。然而从理论分析和实际情况看，滑准税存在多方面问题。

    滑准税与配额及固定税率关税都具有保护国内生产者的政策意图，然而实现机智具有重要区别。 在配额和普通关税政策下，政府限制进口，实际进口与国内铲除（及库存）构成国内供给，国内供求与价格互动调节资源配置。这是政府通过限制进口间接影响国内价格，然而没有直接干预价格。滑准税作为一种可变税率，其正常云做需要假设存在某个合意的国内棉价下限，实际需要政府确定保护价或地板价，进口棉花在可变税率调节下确保不低于保护价水平。滑准税暗设保护价干预要求，是这一新税种在理论和操作上存在问题的最重要根源。

    保护价意味着对市场价格调节过程的直接干预和限制，长期实行可能出现两类不利局面，一是可能滑入高保护、低效率、难退出的体制状态。欧盟在这方面有前车之鉴，目前欧盟农业高度保护主义体制发轫于战后欧共体类似于滑准税的可变进口关税。如果高保护不符合WTO时代贸易体制演变潮流，不符合我国经济开放成长的根本利益，滑准税通往高保护体制的可能性应具有警示含义。

    二是从我国上世纪90年代中后期农业保护政策实践看，保护价干预加剧了粮棉供求相对过剩，粮棉年度结转库存规模甚至比全年社会消费量还大，给农发行分别带来几千亿和几百亿元亏损挂帐。政府意识到保护价巨大财务成本后不得不放开价格，大量库存释放打压市场又导致粮棉价格多年低位徘徊，加剧了当时的通货紧缩和农民收入增长乏力困境。

    保护价干预从美好愿望出发，最终导致各方受损结果，是目前相关政策选择仍应记取的教训。

    5，开放型棉业经济价格接轨必要性与政府建议

    开放环境下我国棉业经济存在三方面制约关系，一是多重主体并存，包括棉农、纺织企业及工人就业、流通商以及国外贸易伙伴。二是多重替代关系，三是棉花供应链系统定价客观属性。

    开放型棉产业有效运行要求国内外棉花价格接轨。开放型经济意味着国内外同贸易商品价格一体化要求，很难想象一国可贸易品价格与国际市场存在巨大差别并剧烈变动。

    质疑棉花价格接轨的一个重要理由是，认为外国棉花补贴对我国棉农形成不公平竞争。美国等少数发达国家确实对棉花提供了大量补贴，强调这一因素对中外棉花国际竞争力影响是正确，然而能否由此得出我国应实行高保护政策结论还需要探讨。

    近年来国内棉价相对国际棉价有显著的增长，到2007年上半年国内价格高出国际价35-40%左右，即便采用到岸价衡量我国棉花大约业存在2成名义的保护。考虑到人民币汇率升值趋势，我国棉价较高局面还会延续甚至发展。从开放环境下内外棉价一体化要求角度看，棉花贸易存在进口数量不足以及进口管制方法交易成本过高问题，逐步改变这一局面应是棉花政策调整的基本考量之一。

    最后对棉花政策调整提出两点思路。一是在多哈回合对棉花贸易形成新多边规则以前，保留入世承诺关税配额，配额分配除了照顾加工贸易企业进口棉需求外，一律采取公开拍卖方式发放。另外，增发配额尽量满足市场需求，基本不做数量限制，并采用低于5%关税税率取代滑准税。

    二是结合多哈谈判议程，在棉花问题上力促发达国家取消出口补贴和国内保护扭曲，同时主动提出我国取消棉花进口关税配额改用低固定税率甚至零税率。鉴于目前棉花价格现存保护状态，考虑在新农村建设项目框架下对主产棉区提供一次性转移支付或直接补贴，作为棉花贸易政策调整的过渡期配套措施。

   （注：此文原载北京大学中国经济研究中心简报2007年第45期，总682期，是卢锋教授在“CCER中国经济观察”第十次报告会上的演讲纪要。本网对内容有所改编。）

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