“公民基本生活保障委员会”为国家公民基本生活保障事业的主管机关，设立于县级以上各级人民代表大会。负责掌握公民基本生活保障状况的相关信息，审核公民基本生活保障基金投资方案，起草有关公民基本生活保障的法律文件等相关事项。

“公民基本生活保障基金投资公司”为全民所有制企业法人，负责公民基本生活保障基金的投资管理，省级行政区域设立分公司。

“公民基本生活保障基金财务管理中心”为具有独立法人资格的国家事业单位，按行政区域设立，负责公民基本生活保障基金的收支结算、帐户管理等财会事务。基金收支业务由银行代办。

“公民基本生活保障事业服务中心”为具有独立法人资格的国家事业单位，按行政区域设立，负责办理公民基本生活保障的具体事务。

四是基金的经营原则。公民基本生活保障基金用作为社会发展建设基金，实行资本化经营。资金主要投资于国家大型经济建设项目、城乡基础建设工程、防灾减灾工程、文教科技事业、环境保护产业、医疗卫生事业、社会公共福利事业等低风险、长收益的项目。投资计划由人大审批。

五是基金的存取原则。公民的合法收入要按一定的数额存入本人生活保障基金账户，单位从业人员由用人单位代办存款手续，其他人员由本人或者亲属办理，具体标准由全国人民代表大会常务委员会定期确定。

公民在生育和养老阶段，按月从本人基本生活保障基金账户里支取生活保障费；公民在任何时候有基本生活困难的，可以申请从本人基本生活保障基金账户里支取生活保障费，支取申请由本人的法定亲属共同确认，经当地乡镇级以上公民基本生活保障事业服务中心审核同意后，通知银行办理。法定亲属不予确认的，申请人可以请求人民法院裁定。公民基本生活保障费的标准，由省级人民代表大会常务委员会确定。

六是基金的增值原则。公民基本生活保障基金实行计息和分红双利制，利息按同期银行贷款利率计算，分红按公民基本生活保障基金投资公司当年净利分配。本息按年累计。

七是账户的管理原则。公民的存款账户实行实名制，公民只能以本人的身份证号码为银行账户号码，设立同号码的A、B两个账户。A账户为普通账户，B账户为基本生活保障基金的帐户。

帐户号码由银行、公安户证管理部门、公民基本生活保障事业服务中心三个单位联网管理，公安户证管理部门在登记公民出生户口时，确立公民的身份证号码，并将本人的指纹信息输入身份证和账户里。当B账户里的资金未能达到法定数额时，A账户里的余额要自动将B账户转足。公民支取生活保障金，由B账户按标准自动转入A账户。

八是账户的结算原则。公民基本生活保障基金帐户资金属于私人财产。余款由法定亲属继承；欠款由遗产清偿，本人遗产不足清偿的，用其三代以内法定亲属的遗产优先清偿。无法定亲属的，由政府清偿。

三、立法的意义

一是有利于促进中华民族的和平崛起。全面提高国民的整体综合素质，保障好每个公民终身的基本生活权利，建立充足的社会发展建设基金，是中华民族和平崛起必不能少的条件。国家制定《公民基本生活保障法》，建立公民基本生活有偿保障体系，能够从法律制度上造就上述条件。新制度在不改变财产所有权的前提之下，合理调剂社会财富的使用，在发展中逐步消除贫困。将“不要白不要、要了也白要”的无偿保障制度，改变为“不需则不要、要了不白要”的有偿保障制度。具有保障和激励的双重功能，有利于营造一种“互爱、互助、自立、自强、公平、合理、稳定、和谐”的社会环境，公民基本生活保障资金欠账可由几代人承担，通过上百年的发展逐步消化，在发展中保持稳定、解决问题。可以将改革的成本推后在数十年甚至成百年中逐步消化，将现实的社会矛盾放到未来的发展中逐步解决。这样，深化改革的社会压力将会大大减轻，能保持国家的长期稳定和快速发展，有利于促进中华民族的和平崛起。

二是有利于完善社会保障的法制建设。完善社会保障的法制建设，建立新的社会保障体系，是新世纪的一个世界性新课题。目前，社会保障事业在世界各国都存在不少的困难和问题。我国的社会保障事业起步较晚，法律制度建设尚处在探索阶段。我国现行的社会保障制度，是以城镇职工劳动保险为主体的，企业为职工支付的各种社会保障性费用，已经可以占到了职工工资总额的五成左右，而保障的效果并不是很理想，矛盾和问题还比较突出。

国家制定《公民基本生活保障法》，一部法律就可以保障到公民的成长、教育、医疗、生育、失业、养老等各种情况，将分散的资金集中在一起使用，与分别建立医疗保险法、生育保险法、失业保险法、养老保险法等多部法律、以及实行分散的多项保障制度相比，其实际保障的能力和效果都会更好。国家立法保障好公民的基本生活，实行社会管理和有偿保障的制度，这样可以大大减轻政府在这方面的各种负担，并且有许多复杂难解的社会矛盾，也会随着《公民基本生活保障法》的实施而自然化解。

三、关于《劳动法》第十章内容的修改思考

2004年9月19日通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”

据劳动和社会保障部的信息：随着劳动关系的多样化、复杂化，我国劳动争议案件呈快速增加趋势。2004年上半年全国各级劳动争议仲裁委员会立案受理的劳动争议案件达13．5万件，处理集体劳动争议6440件，涉及人数18．4万人，较以往明显增多。

据上海市劳动争议委员会公布的数据显示，2004年前三季度上海市各级劳动争议仲裁委员立案受理劳动争议案件13800余件，同比去年增长17%，继续呈上升趋势。劳动者全部请求和部分请求得到支持的比例高达86%。

劳动争议处理法律制度建设，涉及到全体劳动者和全体用人单位的利益，是推进和谐社会建设的一个十分重要的法律制度建设，要力求科学与合理，体现公平和正义。

依据我国《劳动法》第十章第七十七条规定，劳动争议处理法律程序为“一裁两审”制（仲裁和诉讼）。这一程序的完成，一般需要的时间为一年左右，计完法定延长期最多可达30个月。从实践看来，这一制度的程序过多、时间过长、劳动者的诉讼成本过高、纠纷存续期间较长，对推进和谐社会建设有较大的不利影响。因此，笔者认为，建设和谐社会有必要创新劳动争议处理法律制度。

我国《劳动法》第十章是专章规范劳动争议处理的，笔者对《劳动法》第十章的内容提出以下修改思考：

一、修改原则

一是取消无实际操作意义的条款；

二是删除有关仲裁方面的内容；

三是增加人民法院处理劳动争议案件的有关条款；

四是增加劳动者权益保护的条款。

二、建议条款

第十章 劳动争议

第七十七条 除法律另有规定的之外，劳动争议案件适用民事诉讼的法律程序处理，人民法院可以设立劳动争议法庭。劳动争议案件一般应适用简易程序，一审应当在立案之日起60日内审结。

第七十八条 劳动争议案件结果有下列情况之一者，用人单位要承担劳动者处理劳动争议案件的律师费和误工费等经济损失。费用标准由省级人民政府确定。

一审劳动者胜诉的；

用人单位的上诉请求被二审法院驳回的。

第七十九条 在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。

第八十条 劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解。调解达成协议的，当事人应当履行；调解不成，当事人可以在劳动争议发生之日起60日内向人民法院提起诉讼。

第八十一条 因签订集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理。

因履行集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，可以在争议发生之日起60日内向人民法院提起诉讼。

三、修改理由

一是在原有规定里劳动争议处理程序过多。原规定的劳动争议处理程序为“一调、一裁、两审”制。这一程序的完成，一般需要的时间为一年左右。从实践看来，这一制度的程序过多、时间过长，劳动者的诉讼成本过高、纠纷存续期间较长，对推进和谐社会建设有一定的影响。据笔者了解，劳动争议案件通过仲裁程序终结的很少，大部分案件是在二审终结的。因此，设立劳动争议仲裁程序的实际意义不大。

二是劳动争议案件可以适用简易程序处理。依据《劳动法》的规定，劳动争议时效只有60天，且适用范围小，大部分属于案情简单、事实清楚、权利义务关系明确、争议标的不大的案件。因此，除极少数案情复杂的案件之外，都可以适用简易程序处理，并可以在60天以内审结。

三是劳动者需要有一些特殊的保护规定。由于在劳动争议案件的当事人中，用人单位与劳动者在经济实力上差距悬殊，用人单位处于显著强势，劳动者则处于绝对弱势。为了防止用人单位滥用诉讼权利，明知无理也要走完全部法律程序，利用合法程序，恶意拖延时间，合法损害劳动者的权益。因此，需要法律对劳动者有一些特殊的保护规定，要降低劳动者的诉讼成本，同时要加大用人单位滥用诉讼权利的诉讼成本。

四是修改之后的条款比原条款更好适用。经过修改之后的条款，比原有条款精简了近一半，并且比原条款更好适用。取消仲裁程序后，劳动争议案件直接由法院审理，案件的法定终结时间可以缩短60天，案情复杂的可以缩短90天。加大用人单位滥用诉讼权利的诉讼成本、一审主要适用简易程序，劳动争议案件的发生率会大大降低，劳动争议案件的一审终结率将会大大提高，案件的终结时间也会大大缩短，费用必然会降低。这样，可以使劳动争议案件快审快结，对争议双方都有利，特别是对保护劳动者的合法权益更有利。同时，对促进社会公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结，推进和谐社会建设有着重大的意义。

四、关于国家《工伤保险条例》第六十条内容的修改思考

国家《工伤保险条例》自2004年1月1日起施行。本人认为，该《条例》第六十条的内容应当修改。

第六十条的内容是：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”

建议结合第五十八条的内容，修改为：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正，并以欠交的保险费为基数对单位处以3倍的罚款，同时对该单位负责人处以1倍以内的罚款；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，职工享受工伤保险待遇不受影响，社会保险经办机构应视同该职工已经参加了保险，并按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”修改的主要理由如下：

一是原条文有违公平原则。为职工缴纳工伤保险费，是用人单位的法定义务。对未适当履行法定义务或者不履行法定义务的单位，应当给予处罚。该《条例》第五十八条规定，“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”这一条规定，是对已经部份履行而未适当履行法定义务者的处罚。但是，在《条例》第六十条中，对不履行法定义务者，反而只要求改正，没有给予处罚。依据这两条规定，假如都是在没有发生工伤时被查处，那么，已经缴费但没有交足数额的单位，不仅要改正，而且还要被重重处罚；相反，对于那些没有缴费的单位，却只需改正，不给任何处罚。少缴费，还不如不缴费的合算。依照法理，对后者的处罚程度应当重于前者。因此，原条文如不修改，有违公平原则。

二是原条文难达立法目的。保障权益、促进预防和康复、分散风险，是建立《工伤保险条例》的主要目的。在现实中，未依法参加工伤保险的用人单位，多数为非公有制单位及小型的公有制单位。这类单位对工伤风险的承受力非常有限，但是，他们不参加保险和发生工伤事故的概率却较高。依照《条例》第六十条的规定，这类单位一旦发生工伤，单位要承担全部经济责任。这样，工伤者的合法权益在实际上是很难得到保障的，单位的工伤风险也没有得到分散。因此，原条文如不作修改，《工伤保险条例》的立法目的就很难较好达到。

三是条文修改后更为合理。条文经修改后，未缴纳保险费的单位受到处罚的程度，要重于少缴纳保险费的单位，有利于督促单位参加工伤保险；工伤职工及其亲属的合法权益切实得到了保障，有利于工伤保险无责任补偿原则的落实；单位补缴了保险费，并且交了处罚金,保险机构在应收的保险费有增无减的情况之下，应当承担相应的保险义务。所以说，条文修改后更为合理。

鉴于上述理由，笔者建议国家有关部门尽快对《工伤保险条例》第六十条的内容进行修改完善。此外，《条例》第五十八条中的“并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款”，也应改为“并处少交保险费数额的1倍以上3倍以下的罚款”。因为工伤保险费只占工资数额的很小部份，原规定处罚过重。

五、关于废止国务院《企业职工奖惩条例》的思考

国务院《企业职工奖惩条例》于1982年4月10日发布施行，现在仍在适用。笔者认为该条例应当废止。主要理由如下：

一是《条例》适用的主体已经不存在。《条例》第四条规定，“本条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工。”依据国家当时的用工制度，该条例所适用的职工，是指依据国家下达的招工指标，由劳动行政部门录用调配的具有全民所有制身份或者集体所有制身份的固定制职工。随着《劳动法》的施行，国家的用工制度已经由固定制改为了合同制，国家不再下达招工指标,劳动行政部门也不再录用调配职工，原有的固定制职工也已经转为了合同制职工。因此，具有全民所有制身份或者集体所有制身份的固定制职工已经不存在了。但是，由于国务院没有明文废止该条例，目前在处理国有企业有关的劳动争议案件上，仍在用该条例，并错误地适用于企业合同制职工。

二是《条例》与《劳动法》相抵触。1、《劳动法》确定的是合同用工制度，《条例》适用的是固定用工制度。2、依据《劳动法》的规定，订立和变更劳动合同，应当遵循平等自愿、协商一致的原则。用人单位不经劳动者同意，单方面变更劳动者的工作内容，单位的行为属于违约。相反，依据《条例》的规定，职工无正当理由不服从工作分配和调动的，单位可以给予职工处分。3、《劳动法》第七十七条规定，“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。” 而《条例》第二十一条规定，“在批准职工的处分以后，如果受处分者不服，可以在公布处分以后10日内，向上级领导机关提出书面申诉。但在上级领导机关未作改变原处分的决定以前，仍然按照原处分决定执行。”除此外，还有一些相抵触之处。

三是《条例》已经没有存在的必要。在国家用工制度改革之前，国家职工在企业工作，国家制定《企业职工奖惩条例》，管理国家职工是必要的。但是，国家用工制度改革之后，在企业工作的是本企业职工，奖惩职工是企业的内部事务，企业和职工的具体情况各不相同，继续适用国家《企业职工奖惩条例》，不仅没有必要，也不符合现代企业法制原则。

四是《条例》继续适用不利于《劳动法》的实施。我国现行《劳动法》诞生于1994年7月5日，1995年1月1日起施行。这部法律是在我国进入了社会主义市场经济建设时期诞生的，是我国目前唯一的一部调整劳动关系的法律，其施行近10年以来，在推进我国社会主义市场经济建设中，发挥了重要的积极作用。但是，由于我国的劳动法律制度建设尚处在初级阶段，在计划经济时期制定的一些不符合市场经济原则的法律文件，仍在适用，因而引发了不少的劳动争议案件。如：1986年施行的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，在废止之前，有关劳动合同期满终止合同生活补助费问题，在全国引发了不少的劳动争议纠纷案件，国务院于2001年10月6日将此规定废止后，这类争议就不存在了。目前，国务院《企业职工奖惩条例》等一些与《劳动法》有抵触的法律文件，仍在引发劳动争议，这对于《劳动法》的实施是不利的，应当尽快废止。

进一步完善劳动和社会保障法律制度建设、构建和谐社会、健全社会保障体系，是加强党的执政能力建设的必然要求。本人既是劳动者、又是用工单位领导者，在《劳动法》施行10周年之际，结合二十多年的工作实践，对劳动和社会保障方面的某些法律制度的建立、修改、废止，提出上述五点思考，供关心完善劳动和社会保障法律制度建设的同志们参考。业余探讨，错误难免，欢迎指教。

（作者为广州军区东山招待所党委常委、广州东山宾馆副总经理、中国管理科学研究院人文科学研究所研究员、中国劳动法学研究会理事，电话：13318899825,（020）87773722-6588，地址：广州市东山区三育路44号, 邮政编码：510080）

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