构建以劳工为本的劳动政策

中山大学政务学院  岳经纶 教授

2006年4月10日

sangok@cityu.edu.hk

研究市场化和全球化时代的中国劳动政策，更是一项困难的任务。首先，中国是一个人口大国，拥有全世界最多的劳动力，因此，就业问题自然成为中国劳动政策的主要目标。事实上，自改革开放以来，扩大就业一直是中国政府劳动政策的首要议程。就业优先成为了衡量中国公共政策效能的重要标准。其次，中国的市场化改革不仅要求改变原有的经济体制和所有制结构，而且要求对计划经济时代形成的劳动就业体制进行全面改革，而改革结果是带来了国有企业工人福利的大幅削减，工人失去就业安全，甚至大量工人下岗失业。因此，如何在推动劳动就业体制改革的同时保障工人的福祉，如何在提升经济效率的同时确保社会稳定就成了中国劳动政策的又一重大挑战。第三，中国的市场化改革为私人经济的蓬勃创造了机遇和条件，私人企业的大量涌现，在为中国劳工增加就业机会，促进经济发展的同时，也使得中国劳工要同时面对来自私人资本（包括国际资本）的宰制，在强资本弱劳工的格局下，劳工权益受到严重挑战，导致劳动关系紧张和劳资冲突。第四，中国的市场化进程伴随着经济的全球化。最近二十多年来，中国经济的发展逐渐与世界市场融为一体，成为全球化经济体系的一部分，全球化与市场化改革对中国劳资关系的变化产生了强大的压力。全球化为中国造就了新的产业大军，并为劳动关系带来了结构性变化，它促进了中国劳工的流动，使大批的中国人从土地的束缚中解脱出来，也为使中国工人的职业发展和就业选择带来了更多的自由。与此同时，经济的全球化也带来了资本主义游戏法则，它创造财富的同时也在创造着新的生产关系和劳动关系，在创造新的就业机会的同时也带来了工人权益的损害与被剥削。因此，中国劳动政策需要在吸引外资、扩大出口和保护劳工权益方面面临取舍。

整体而言，在市场化、工业化和全球化的冲击和制约下，中国的劳动政策在资本与劳工、效率与公平、发展与稳定之间左冲右突，艰难地寻求平衡。而劳动政策的变化则对中国劳工的命运带来深刻影响。本文试图对改革开放以来中国的劳动政策发展作一简单评述，同时对中国劳动政策的发展提出点滴建议，希冀中国劳动政策可以更好地维护劳工利益，推动以人为本的发展理念。

一、中国劳动政策反思

应该说，劳动政策的变迁是中国市场转型中的重要内容。中国的城市经济改革可以说就是肇始于劳动就业政策的改变。上世纪70年代末和80年代初的就业危机带来了国家控制的就业体制的首次松动，国家放弃了对城市居民就业的垄断局面，劳工有了自谋职业的自由。其后，随着国有经济部门改革的推进，劳动就业制度、用工制度、工资制度和福利制度全面改革，中国的劳动政策发生了根本性的转变：被称为“铁饭碗”的终身就业体制为劳动合同制所取代，劳工的就业安全保障大大降低；为劳工提供全面照顾的单位体制被打破，劳工福利全面削减；随着企业自主权的提升，工人参与企业管理的民主权利被忽视，甚至连工会组织也出现生存困难。更严重的是，随着国有企业的产权改革，特别是私有化，在国有资产大量流失的同时，工人也失去了自己的企业，成为下岗失业者，甚至进入城市贫穷者队伍。

市场转型期中国劳动政策的变迁的基本取向是为企业效率和国家经济发展而牺牲劳工利益。劳动政策不再具有那种反映工人阶级领导地位的政治和意识形态特性，似乎不再是一个自主的政策范畴，而是从属于经济政策。劳动政策的宗旨似乎不再是对劳工权益的保护，而是转变为经济政策和经济发展服务。在这种形势下，劳工与国家关系出现了新的变化。计划经济时代劳工（为国家工业化做出贡献）与国家（照顾工人的家庭和生活）之间的社会契约不复存在。

为着向市场经济体制转型，劳动政策的这种变化显然是不可避免的。因为计划体制下形成的劳动政策和劳动关系体系不能适应市场经济体制的要求。事实上，中国的工人阶级总体上也接受为国家经济发展而牺牲自己的部分既得利益。这一点可以从90年代以来大量国企工人下岗失业而没有出现大规模有组织的劳工抗议的事实中得到证明。当然，政府为了安抚工人也采取了大量的补救措施，如实施再就业工程、失业保险和最低生活保障等，有效地减轻了劳工在转型期遭遇的痛楚，也缓和了工人对改革和政府的抵触，但是劳工却不能摆脱成为社会弱势群体的集体命运。与改革时代出现的新富阶层，特别是过去与工人同命运如今却成了企业主的原国有企业管理层相比，工人的利益没有得到有效的保障。应该说，这与劳动政策的失误是分不开的。在计划经济时代，工人的利益依赖于国家力量的有效保护。随着向市场经济体制的转型，国家与劳工的关系因劳动政策的改变而发生变化，劳工不能再依赖于国家行政力量的保护。可是，劳动政策却没有因应这一变化而为工人提供新的利益保护机制。其结果是，国有企业职工在国有企业重组和改制中权益受到严重侵害。

整体而言，在市场转型过程中，我国政府力图建立起一个适应市场经济要求的劳动政策体系，但是，由于劳工缺乏参与政策过程的有效途径，未能成为重要的劳动政策行动者，结果是导致转型期的劳动政策忽视了对劳工权益的有效保护。换言之，转型期的劳动政策没有能够处理好促进市场效率与维护社会公正、保障企业自主权与增进劳工权益的关系。导致这一局面的一个重要原因是政府没有充分意识到在市场经济体制下必然存在的“强资本弱劳工”的格局，从而调校自己在劳动关系中的位置和角色。我们看到，在国有企业改革过程中，国有企业工人作为国有资产形成者和所有者的地位没有得到明确的承认，因而，他们不能参与企业改革的制度设计和方案制定，而中央政府也没有出台相关政策，结果，地方政府和企业管理层主导国企改革，自行其是，导致工人利益受损。

众所周知，市场经济体制下的劳动关系模式一般是采取“劳”、“资”和“政”三方协商框架，劳资双方通过集体谈判机制平等协商劳动条件和工资水平，政府则通过立法和相关政策维持劳资关系的稳定，在劳资关系中扮演中立角色，并在必要时介入劳资关系以维护社会整体利益。反观我国，在市场转型过程中，政府没有及时意识到强资本弱劳工的局面对劳工权益的影响，因而没有积极推动劳动关系三方原则的发展，为劳工利益的保护寻找和建立新的制度机制。事实上，政府在转型期的基本政策取向是谋求经济的快速发展，尽快脱离贫穷的状态。在这种发展主义取向下，资本，包括国内资本和国际资本的作用得到了政府的高度重视，各级政府利用自己的权力推出了大量旨在吸引资本的优惠政策。政府不仅没有及时关注劳工在资本宰制下必然面对的权益受损问题（这可是马克思主义的ABC，社会主义政府怎么能不知道呢？），反而为了经济发展的短期利益或者是其自身利益而与资本共谋，共同侵害劳工利益。这种“政府与资本合谋”侵蚀劳工利益的情况非常严重。比如，有研究发现，在珠江三角洲地区，面对外来的资本和外来的劳工，地方政府所起到的作用不是居中的作用，往往他们本身代表利益的一方。[1]在有的情况下，更是与资本一起，损害外来劳工的利益。一些地方政府官员一身二任，既是政府官员，又是企业主，既作为资本的主人雇用劳工，又作为政府官员监督劳动关系，根本不可能保护劳工利益。

我们可以看到，在市场转型期，资本可以按照市场经济的规律运作，可以成立各种商会组织，影响公共政策，谋求最大利润，而劳工则不能像其它市场经济体系中的劳工那样，通过组织起来，以集体力量维护自己的权益（用常凯的话来说，就是缺乏集体劳权）。资本与劳工之间的这种权利失衡可以说是中国转型期劳资关系的典型特征，也是劳工权益不彰的根本原因。由于劳工的“罢工权”、“结社权”、“团结权”等工业公民权利得不到保障和行使，其结果是，无论是资本还是政府都感受不到来自劳工方面的压力。由于没有来自有组织的劳工的压力，企业可以长期保持低工资，可以长期不改善工作环境，可以不为员工提供培训，而是用不断更换员工的方式来降低劳动成本，以超低工资水平维持其利润目标，以致“血汗工厂”大量存在。由于没有来自有组织的劳工的压力，政府，特别是地方政府可以放弃自己在劳动关系中的中立地位，可以在发展经济的目标下，公开偏袒资本而漠视劳工的利益，甚至把争取自身合法利益的劳工当成敌人和罪犯加以处置。正是由于劳工集体力量的缺失，再加上政府的偏向，导致强资本弱劳工的格局进一步强化，劳工利益在发展经济的话语中遭到了不应有的忽视和牺牲。

如果说国有部门的传统工人阶级还能依靠计划体制时代的路径得到政府的关注的话，那么，在工业化和全球化过程中出现的新型工资劳动者——农民工则完全得不到劳动政策的关注。虽然农民工的大量存在为中国的现代化和经济起飞做出了重大贡献，也是中国全球竞争力的重要因素，但是，从劳工的角度看，可以说，农民工的存在及其长期存在是我国劳动政策的一大耻辱。农民工的出现，即反映出我国劳动政策一贯的城市偏向，更反映出我国劳工政策对劳动者权益的忽视。

农民工，或者说农民工体制的出现是计划经济时代城乡二元劳动体制于市场转型期在城市的复制。如果说计划经济时代城乡二元劳动体制尚有其合理性的话（因为农民有土地，且定居在农村），那么，在市场经济体制下，当农民离开土地进入了城市和工厂后，他们理应与城市的劳动者一样，成为劳动力市场中的劳动力出卖者，受到雇主和国家劳动政策的同等对待。可是，由于劳动政策和体制的僵化，城乡分割的二元劳动体制非但没有因市场经济体制的推行而改变，反而因为农民的流动而带入了城市，并形成了城市中的二元劳动体制，及相应的二元劳动力市场（如果再算上原有的农村劳动力市场，应该是三元劳动力市场了）。进了城市成了工资劳动者的农民只能进入城市次等劳动力市场，成为在城市中的次等劳工，成了国内和国际资本压榨和盘剥的对象。农民工的形成与其处境完全是由于政府劳动政策在有意与无意之间造成了。他们在城市中的处境就像进入了另一个国家的非法移民。严格来说，农民工的处境介乎合法与非法之间。一方面，由于国家放松了户籍控制，使得农民可以合法进入城镇，因此，农民工是城市中的合法移民；另一方面，农民工只能进入城市中的次等劳动力市场，从事脏、累、差，甚至高风险的工作，并且被排斥在城市社会公共服务体系之外，就此而言，他们的处境与匿居国外的非法移民无异。

在国际资本的诱导下，在国家和地方政策的引导下，大量农民工进入了各类出口加工区、工业园区和开发区，以及各类非国有经济部门，从事各类生产与服务活动。他们工资低，而且常常得不到工资；他们劳动时间过长，而且常常得不到加班工资；他们很多人处在恶劣的工作环境，面临着随时可能发生的工业意外。由于他们没有组织，没有集体议价能力，他们的工资和劳动条件长期得不到改善。为了维护自己微薄的利益，他们有过自发的抗争，但不得要领，甚至导致更大的利益损害。由于他们长期处在政府劳动政策的视野之外（针对农民工的劳动政策往往不是保护他们的利益），又不能加入工会组织，农民工最后只能用脚投票，以出走方式来维护免受剥削的权利，结果是东南沿海地区出现了前所未有的“民工荒”。在2004年，仅珠江三角洲就出现了200万的民工短缺。

“民工荒”的出现再次凸现了我国劳动政策的缺失。由于长期的城市偏向和就业偏向，我国的劳动政策对劳动者的权益缺乏应有的关注。一个人数多达一亿，而且是中国产业工人行动者的农民工竟然长期处在国家的劳动政策之外，听任资本的宰制，的确让人难以理解。中国要保持经济社会的可持续发展，要维持世界工厂的地位，必须改变农民工体制，让农民工成为与城市职工一样的劳动者。值得欣慰的是，随着第三代领导人的执政，农民工问题终于进入了政府政策议程，并且出台了若干保护农民工利益的劳动政策。要从根本上解决农民工的问题，必须不再在政策上把农民工作为特殊的群体，而是要把城乡的工资劳动者加以同等对待。事实上，我国1994年通过的《劳动法》根本没有对劳动者进行地域或户籍的区分。在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，都适用于劳动法。

二、培育劳动政策力量，完善劳动政策网络

     从政策科学的角度来分析市场化和全球化系络中的中国劳动政策，需要突出劳动政策行动者的概念。公共政策行动者一般分为两类：一类是国家行动者（state actors），一类是社会行动者（societal actors）。就劳动政策次系统而言，在我国，国家行动者主要是作为国家最高权力机关和立法机构的全国人大，作为国家最高权力机关执行机关和最高行政机构的国务院，作为国务院组成部门之一和专门负责劳动政策及其实施的国家劳动部（现名劳动和社会保障部），另外，还包括地方政府，全国政协也算是国家行动者；社会行动者方面主要是以中华全国总工会为代表的工会组织，以中国企业家联合会为代表的雇主组织，研究劳动问题和政策的研究机构和学术组织，关心劳工问题的各类非政府组织。当然，在中国的政策环境下，全总是否是社会行动者肯定有争议。另外，由于劳动政策与经济政策密切相关，卷入劳动政策过程的国家行动者还应该包括中央政府负责经济事务的各类部委和机构。当然，为着便于分析，本书的重点放在人大、政府、劳动部、全总等主要政策行动者上。整体而言，我国的劳动政策国家行动者数目多、作用大，社会政策行动者数量少、力量弱，国家行动者与社会行动者在劳动政策领域中的互动不足，国家劳动行动者面临的来自社会行动者的压力比较弱，可以主导劳动政策过程。

全国人大：作为立法机关，全国人大在劳动政策中的作用主要是审议和通过有关劳动和社会保障方面的法律。全国人大可以被动地审议由行政部门提交的法律草案，也可以在人大代表的提议下，由其下属专门委员会自行组织相关法律的起草。从法律体系上看，我国现行劳动法律体系尚不完善，由全国人大及其常委会通过的劳动法律数目有限，目前主要的法律是《劳动法》（1994）和《工会法》（2001）。另外，全国人大正在审议《劳动合同法》。国家劳动部早在1994年就提出了一个社会主义市场经济条件下劳动法律体系框架，并且提出了若干立法建议。可是，至今基本上没有一项劳动立法建议得到了实现。作为立法机关，全国人大及其常委会应该考虑如何加强在劳动立法方面的政策行动者角色。鉴于劳动政策和劳动关系在中国市场经济体制中的作用，全国人大应考虑增设“劳动”或“劳动关系”专门委员会，推动劳动立法，提出劳动政策动议，维护劳工权利。同时，作为立法机关，人大应加强在劳动政策和法律领域对政府部门的监督。考虑到现时地方政府在劳动政策和法律实施方面存在的问题，如以促进经济发展和改善投资环境为借口，不认真实施劳动法律，在劳动关系中偏袒资方，甚至与资方合谋，损害劳动者权益，全国人大及地方各级人大应加强劳动执法监督，对损害劳动者利益的地方政府和企业进行通报和谴责。在这方面，各级人大组织可以与各级工会组织加强联系和合作，相互配合。

国务院：作为中央政府和最高行政机关，国务院无论是在劳动政策制定还是实施方面，都是重要的政策行动者。由于劳动政策涉及经济发展、社会公平、投资环境和劳资关系，国务院需要在统筹所有政策领域、兼顾各方利益的前提下，来制定劳动政策。自90年代中期以来，我国基本建立了包括以个人劳动合同制度、集体劳动合同制度及劳资争议解决机制为核心内容的劳动政策和法律体系。

为了兼顾经济发展和社会公平，协调劳资关系，国务院应积极培育劳动政策力量，完善劳动政策制定过程，尽可能把更多的劳动政策行动者纳入劳动政策过程。鉴于国际劳工组织奉行的三方协商机制在协调劳资关系和制定劳动政策方面的重要作用，国务院应积极推动三方协商机制在全国的建立和完善。由于资本在劳资关系中的强势地位，特别是地方政府缺乏保护劳工利益的诱因，仅由工会组织推动三方机制是不够的。因此，国务院作为中央政府，应利用自己的强势地方，推动三方机制的建立，特别是在地方层面的建立和完善。随着三方协商机制在基层、行业和各级地方层次的建立和完善，劳动关系的协调、劳动问题的解决就可以在制度化的平台上操作。同时，也为我国劳动政策的制定提供制度性框架，有利于劳资共识的建立，使我国劳动政策更具连续性和稳定性。在三方协商机制的基础上，政府可以更有效地制定劳动法律和法规，更好地监督地方政府保障劳工权益，维护劳动关系的和谐。我国的工会组织也可以更好地代表工人的利益。

劳动部：作为主管全国劳动政策和劳动关系的国家专门机构，劳动部在劳动政策中的作用是非常关键的。劳动问题的认定、劳动政策议程的设定、劳动政策规划的制定、劳动政策的实施和评估等，都与劳动部密切相关。劳动部不仅就全国性的劳动问题展开调查和研究，制定劳动规章和规定，而且也是劳动行政法规和劳动法律的主要起草者，也是国务院劳动政策议程的重要设定者。就此而言，劳动部是最关键的劳动政策行动者。本书以《劳动法》的制定为例，充分说明了劳动部在劳动政策过程的重要作用。

除了制定劳动政策和法规外，劳动部也是劳动政策和法律实施的重要行动者。劳动部可以通过制定劳动规章和规定，推动劳动法律的实施，可以代表国务院监督地方政府对劳动法律和政策的执行，规范劳动保障监察制度。作为劳动关系三方机制中的政府一方的代表，劳动部还可以与总工会和企业联合会展开合作，推动劳动关系的协调和劳动问题的解决，如在中国推动公司社会责任（CRS），推动生产守则运动。劳动部应推动劳动政策的研究，推动劳动领域非政府组织的发展，努力培育劳动政策力量和政策行动者。就我国现行劳动政策和法律而言，劳动部应积极推动全国人大制定相关劳动法律，特别是要推动《劳动法》的修改，完善劳动争议处理制度和劳动合同制度，健全公共就业服务体系，重视劳动者权益的维护，从而推动科学发展观的落实。

劳动部长期以来最为人诟病之处是其“城镇劳动部”的特色，因为在很长一段时间内，只有城镇劳动者才进入劳动部的政策视野中。改革开放以来，尽管农民进入城镇就业成为普遍现象，劳动部也没有及时将农民工问题纳入其政策议程。当然，这不是劳动部自身的问题，因为它涉及到与其它中央部门的职权和分工问题。尽管农民工的有序流动自90年代开始进入了劳动部的政策议程，但是劳动部仅仅是把农民工当成流动人口来处理，而没有把农民工当成劳动政策和法律意义上的劳动者来对待，因而没有能够及早地就农民工权益的保护问题进行政策规划和设计。虽然1994年通过的《劳动法》没有对劳动者的户籍和其所在单位的所有制做出区别对待，而是只强调劳动关系的建立，但是，劳动部在1995年通过的关于实施劳动法若干问题的说明中，事实上把农民工排除在劳动法的适用范围之外，令已经成为工资劳动者的亿万农民工得到不《劳动法》的有效保护。作为主管劳动政策的中央部门，劳动部也没有对各级地方政府通过的、歧视农民工的地方劳动政策或法规提出批评意见和修改建议，听任地方政府随意处置农民工，导致农民工在中国工业化和城市化，以及经济全球化中的遭受巨大的痛楚。

虽然自改革开放以来，劳动部在缓解失业压力、推动就业方面进行了许多政策创新和改革，取得了很大成绩，但是，自90年代以来，劳动部的政策中心主要是放在国有企业下岗失业职工的安抚和救济问题上。应该说，对下岗失业职工的劳动政策收到了很好的政治和社会效果，保障了国有企业改革和经济改革顺利进行，但是，其它的劳动问题没有得到劳动部应有的关注，比如，青少年失业问题、劳动力市场的歧视问题、农民工的就业和社会保障问题等。

地方政府：地方政府在劳动政策过程中具有独特作用。相对于中央政府，地方政府是中央劳动政策和法律的执行者；相对于自己的管辖范围，地方政府又是劳动政策的制定者。随着中央权力的下放和地方实力的发展，地方政府在公共政策领域的地位和作用不断上升。自1994年《劳动法》实施以来，我国劳动政策和法律体系初步形成，劳动法律和政策实施的监察制度初步建立，但是，我国劳动法律的执法问题却非常明显。劳动法律没有得到严格和有效的实施，劳动执法水平和效率低，力度小。造成这种局面的主要原因在于地方政府的经济发展偏向。由于过度偏重经济发展指标，地方政府基于地方利益的考虑，主要是地方经济增长速度，往往把严格执行劳动法律和规范与改善投资环境、吸引外来投资的政策对立起来，因而往往忽视劳动法律的实施。而地方政府的劳动执法监督部门虽然负有执行劳动法律、保护劳动者权益的责任，但是往往人手不够、资源不足，而且还要受制于地方政府，受制于地方利益，结果是，要么疏于执法，导致政府缺位，要么在劳动执法监督过程中偏袒资方，压抑劳工，做不到公正执法。2002年初，在广东省政协会议上，有政协委员就指出，法律的不执行与地方政府的监管不力有密切关系，在一些地方，政府部门甚至与资方同流合污，危害工人权益。[2]由于劳动法律得不到有效执行，劳动者权益得不到保护，导致大量劳动争议案件的发生和劳动关系的紧张，甚至影响社会稳定。作为劳动政策的重要行动者，地方政府需要意识到自己在保护劳工利益、维护劳动关系和谐方面的责任，兼顾经济发展和劳工权益。

  工会：以中华全国总工会为代表的中国工会在中国的劳动政策过程中具有独特的作用，是特殊的劳动政策行动者。尽管中国的工会体制不太为外界所理解和认同，中国工会组织，特别是全国性的总工会，却在劳动政策中发挥着重要的政策行动者作用。本书第五章对全总的劳动政策作用进行了分析。应该说，全总在中国劳动政策中的作用不只是一般意义上的工会的作用。全总作为党领导下的工人群众性组织，在中国政策过程中发挥着社会功能性作用。与中国工人阶级在市场化改革中的遭遇一样，全总也经历过身份危机。为了巩固自己的组织基础和在市场经济体制中的地位，全总积极介入劳动制度的改革和劳动政策和法律的制定。全总是《劳动法》和《工会法》的主要起草者。为了加强工会组织在企业中的作用，维护工人的集体利益，全总在90年代中积极推动集体合同制度和平等协商制度，尽管当时它没有得到劳动部的支持。进入20世纪，全总则积极推动工会化运动，努力在非国有部门建立工会组织，通过工会凝聚劳动者的集体力量来争取自身的权益。在全总的推动下，《工会法》在2001年得到修改，突出了工会维护工人权益的职能。自2003年起，全总还应积极推动农民工建立工会，开始把农民工纳入工会组织，试图通过工会组织维护农民工权益。此外，全总还积极推动工会民主，在中小企业推广直选工会领导人，尊重会员在工会中的行动者地位，进一步提升工会的认受性。针对市场竞争加剧，结构性失业突出，工会还大力开展职业培训，帮助工人掌握新知识、新技能，通过各种途径提高其素质和市场竞争能力。

当然，作为一个功能性组织，全总与政府有密切的关系。全总的劳动政策功能需要与政府政策导向保持一致。它需要在维护国家整体利益的前提下，来维护工人的利益。因此，全总的劳动政策行动者功能需要与劳动部相配合、相协调。对全总来说，一个重要的挑战是如何在中国推动集体劳权的发展。为此，全总需要在维持自身劳动政策行动者的地位和作用的同时，发挥地方工会组织和基层工会的劳动政策行动者角色，特别是如何完善平等协商集体谈判的制度，培育各级工会组织的协商谈判能力。

雇主组织：与以中华全国总工会为代表的工会组织相比，中国的雇主组织还十分弱小，有待培育。从形式上看，中国的雇主组织的表现形式比工会组织更具多样化。目前，我国有各种各样的商会组织、企业联合会、企业家协会、联谊会等，数量很多，在地方政府公共政策决策中扮演者重要角色。然而，这些组织作为雇主代表的性质不明显，在劳动关系中的角色非常有限。

目前，在中国劳动关系三方机制中代表雇主的是中国企业联合会（China Enterprise Confederation）和中国企业家协会（China Enterprise Directors Association）。根据中国企业联合会（中国企业家协会）章程，该会是企业、企业家（雇主）和企业团体的联合组织，代表企业、企业家（雇主）参加由中华人民共和国劳动和社会保障部、中华全国总工会和该会组成的国家协调劳动关系三方会议。中国企业联合会是1979年3月经国务院同意成立的第一个全国性、经济类型的社会团体。中国企业家协会成立于1984年3月。中国企业联合会/中国企业家协会1988年合为一个机构（简称“中国企业联合会”），对外实行两个名称、一个理事会、一套办事机构。在2005年，中国企业联合会拥有43.6万家会员企业、36家全国性企业团体、43个省级企业联合会、260家各地方工业城市企业联合会；下设会员工作部、研究部、国际联络部、企业管理出版社、企业管理杂志社、中国企业报社、培训中心、以及咨询服务中心等办事机构。[3]

不过，与中华全国总工会相比，中国企业家协会无论是在组织架构、组织规模、组织资源和还是政治影响力方面都有相当的差距。作为劳动关系的两大行动者，全国性雇主组织与全国性工会组织需要在组织架构和政治地位方面有相对平衡的地位。就此而言，中国的雇主组织还需要大力培育。随着雇主组织和工会组织的发展，以及集体协商制度的完善，政府可以减少对劳动关系的直接干预，而是更多地扮演中立的角色。

国际组织：随着经济全球化的发展，贸易与劳动权利的关系，特别是第三世界工人的处境成为国际组织以及西方非政府组织、工会、学生和消费者组织关注的对象。国际劳工组织一直是影响各国劳动政策的重要国际性组织，它通过的国际劳工公约不仅对成员国，也对其它国家产生影响。作为国际劳工组织的成员国，中国有执行国际劳工公约的义务。如何处理中国国内劳动法律与国际劳工标准，特别是与国际劳工组织(ILO)公约所规定的核心劳工标准的关系，是我国劳动政策必须正视的问题。自由结社并有效承认集体谈判权利是国际劳工组织(ILO)公约所规定的核心劳工权利之一。对此，我国劳动政策需要积极应对。随着中国成为世界贸易组织成员，贸易与劳工权利的问题日益突出，而中国的劳工待遇、环境等问题也面临着国际社会更仔细的审查。对此，我国劳动政策需要积极应对，特别是要应对西方国家把劳工条款纳入贸易协定的现实。虽然西方国家的做法有贸易保护主义之嫌，但我国政府需要在经济发展的同时，有效地改善劳动条件和劳工福利，提防发达国家借口劳工权益进行贸易制裁。此外，随着中国与世界经济的关系更为密切，中国日益受到国际条约的影响。例如，2001年2月28日，中国批准了关于联合国经济、社会与文化权利的国际公约。这一联合国核心人权公约包含了劳工、福利和其它社会事项，要求政府允许自由组织工会和罢工。该公约为人民提供了自由决定政治身分和追求经济、社会与文化发展的权利。它也强调性别平等、就业机会平等、安全与健康的工作条件等。如何处理国际条约与中国劳动法律和政策的协调问题，需要认真对待，不能只采取回避态度。

跨国公司：随着经济全球化的发展，作为全球化的载体，跨国公司对主权国家公共政策的影响力日益增大，在劳动政策方面也不例外。跨国公司对中国劳动政策的影响是双重性的。一方面，跨国公司所代表的国际资本为了自身利润的最大化，通过在中国的投资和生产，或者通过采购而对中国劳工进行剥夺。中国沿海出口加工区移民工人权益所受到的剥夺与跨国公司与国际资本有密切的关系。尽管一些著名的跨国企业可以对中国劳工相对优越的待遇，但是，大量在出口加工企业为跨国企业的订单而进行生产的中国劳工长期遭受低工资和恶劣的工作环境。另一方面，随着近年来公司社会责任理念和实践的发展，许多跨国公司或品牌商在国际消费者运动和劳工运动的压力下，逐步在其加工企业推行“生产守则”运动，对改善中国劳工，特别是移民劳工（农民工）的处境和推动中国劳动法在企业层面的落实，具有正面意义。我国的劳动政策需要对跨国公司这种双重性有清晰的认识，一方面要节制其对我国劳工的剥夺，要求其遵守中国劳动法律和政策，如全总那样，推动在跨国公司建立工会，另一方面，要理解和支持一些跨国公司所推行的“生产守则”运动，令到更多的中国加工企业改善劳动条件，逐步消除恶劣的“血汗工厂”。

公民社会：劳动政策作为涉及劳动者权利、甚至基本人权的政策领域，在当今世界受到了越来越多团体、个人和组织的关注。劳动政策不只是工会组织（基于权利）或雇主组织(基于利润)所关注的问题，也不完全是由政府力量所垄断的政策领域。随着治理理论的普及，越来越多的行动者，特别是社会行动者介入劳动政策过程。正如国际消费者运动所推动的企业“生产守则”运动一样，劳动政策越来越受到劳工之外的团体的关注。从国际层面来说，现时，除国际性的工会组织之外，越来越多的非政府组织，包括消费者组织、人权组织、妇女组织、宗教组织、学术团体等卷入劳动政策过程，它们通过出版、研讨会、请愿、游行、示威等方式对雇主和政府施加压力以维护劳工权益。在我国，公民社会对劳工政策的关注日益加强。近年来，我国出现了一些关注劳工问题和劳动政策的非政府组织，如深圳的当代社会观察所、番禺的打工族文书处理服务部等，同时，一些学者和研究人员也对劳工问题非常关注，成立一些研究劳工问题的课题和团体，不断发表有关劳工处境的文章和报告。一些境外非政府组织也对中国劳动问题非常关注。随着互联网的发展，劳动政策和劳工问题也日益成为网民关注的问题，形成了关心劳工的网络舆论。不过，总的来说，我国公民社会发育还很迟缓，公民的劳动政策参与行动还十分有限。随着以人为本的科学发展观的普及，相信有越来越多的公民社会组织参与劳动政策。

纵观我国劳动政策次系统中的国家行动者和社会行动者，总的来说，在现阶段，国家劳动政策行动者在劳动政策过程依然其支配作用，社会劳动政策行动者还处在成长阶段，因此，劳动政策过程中的国家行动者与社会行动者的互动还不是十分密切。特别是在地方层面，许多地方政策在制定劳动政策时基本上没有社会行动者的声音。为着构建和谐社会，政府需要在劳动政策过程中合理调整国家行动者的角色，大力培育社会行动者，增强国家行动者与社会行动者的互动，减少政策冲突，令劳动政策的制定和执行更有利于劳工权益的保护和劳动关系的平稳与和谐。

具体来说，在国家行动者方面，要提升人大组织在劳动立法和政策中的作用，可以考虑在各级人大增设劳动关系或劳动政策专门委员会；提升劳动保障监察执法部门的执法和政策实施能力，及时回应劳工的诉求；加强司法机构在劳动政策和劳资关系中的地位，让法院成为劳工权益的有效保障者。在社会行动者方面，要提升集体劳权保障机制，发挥工会组织和雇主组织的集体协商能力，通过集体合同解决工资和劳动条件等问题，减少政府对劳动关系的直接干预；同时，培育更多的劳动政策方面的非政府组织，包括劳动政策研究组织和为劳工服务的志愿者组织。

三、建构以劳工为本的劳动政策

从根本上讲，转型期我国劳动政策的主要问题是对劳动问题缺乏前瞻性和整合性的回应，没有切实保障劳工权益。造成这种局面的原因之一，应该说，与决策者们对劳动政策内涵的理解有关。长期以来，决策者们都把劳工问题简化成经济问题或人力资源问题，把劳动政策等同于就业政策，或者说把劳动政策主要理解为就业政策。在人口最多、就业压力最大的国家，把就业作为首要劳动政策是可以理解的。就业是民生之本。没有就业劳动者的基本福利不会得到满足。问题是，就业政策不只是与劳动政策相关，许多公共政策都对就业产生影响。对劳动者来说，就业权只是其作为劳动者的起点，而不是全部。事实上，劳动者权益很多都是在实现就业之后发生的，如工资、休息、福利和安全等。对就业权的重视不等于可以忽视劳动者的其它权益。将就业政策等同于劳动政策，大大缩小了劳动政策的内容。

劳工权利包含着比就业（工作）权广泛的多的内容。根据欧洲理事会(Council of Europe)通过的《欧洲社会宪章》(European social charter)的阐释，劳工权利包括：工作的权利（The right to work），公平工作条件的权利 (the right to just conditions of work)，安全及健康工作条件的权利 (The right to safe and healthy working conditions)，合理回报的权利(the right to a fair remuneration)，组织的权利 (the right to organize)，集体谈判的权利 （the right to bargain collectively)，儿童及青少年受到保护的权利(the right of children and young persons to protection)，女性雇员生育的权利(the right of employed women to protection of maternity)，就业不因性别而享有平等机会及平等对待的权利 (the right to equal opportunities and equal treatment in matters of employment and occupation without discrimination on the grounds of sex)，资讯及咨询的权利 (the right to information and consultation)，在关于工作条件及工作环境的事务上享有参与决策的权利 (the right to take part in the determination and improvement of the working conditions and working environment)。[4]

劳动政策除了关注就业（工作权）之外，还要关注与劳动者及其工作相关的其它权利。也就是说，劳动政策必须以劳工权益的保护为基本出发点。只有立足于劳动者权益，才能确立真正的劳动政策观念和体系。

在科学发展观的指导下，我们必须重新思考转型期的劳动政策，把劳动政策的重心放在劳工权益的保护上。首先，要改变地方政府片面追求经济发展，忽视劳工权益保护的政策偏向。经济发展的目的是为了改善人民生活，不能为了经济发展而牺牲人民的利益。第二，要对劳动者（劳工）的概念有清晰的界定。长期以来，人们要么把劳动者概念泛化，以政治上的劳动者概念取代劳动法意义上的劳动者；要么把劳动者概念窄化，只把城镇职工当成劳动者。对劳动者概念的泛化和窄化都不能正确地理解劳动政策和法律意义上的“劳动者”，因而不能有效的保护劳动者的利益。简单来讲，劳动政策或法律意义上的劳动者，就是雇佣劳动者，就是工资劳动者（wage labor），就是劳动关系中与雇主相对的另一当事人。

具体而言，我们可以从现行劳动政策的主要方面入手进行若干调整。

劳动合同制度。劳动合同制度的建立，体现了市场经济和全球化的要求，可以说是转型期我国劳动政策最根本的变革，是劳动政策的重大范式转移(policy paradigm shift)。劳动合同制度的建立，改变了计划经济时代的终身就业体制，有利于劳动力市场的形成和劳动力的合理流动，更有利于提升企业效率。劳动合同制度的建立，也确立了契约化和法制化的劳动关系，打破了劳动关系的行政化。对雇主而言，劳动合同制度提升了雇主的用工自主权；对雇员来说，劳动合同制度一方面赋予了其择业权，但同时也降低了其就业保障。根据法律，建立劳动关系必须签订劳动合同。可是，在劳动合同制度推行了近20年来，雇主逃避签订劳动合同的现象依然很普遍，特别是私营企业和三资企业。大部分农民工都没有受到劳动合同的保护。很多雇主为了逃避劳动法律责任，选择用劳务合同取代劳动合同。此外，尽管越来越多的工人与企业签订了合同，但是许多人无权参加社会保险，因为许多企业拒绝支付社会保险费。许多从事采矿、挖煤等高危险工作的工人还被迫与企业签订所谓“生死状”，在这种协议中，不论工伤事故造成伤与死，老板没有义务支付任何形式的赔偿，而只按合同义务支付工资。

从劳工权益保护的角度看，我国现行劳动合同制度中存在着若干问题。第一，受民法理论的影响，把劳动合同关系双方当事人之间的关系简单地认为是平等的关系，而忽视了劳资之间的事实上的不平等关系。因此，在处理劳资争议时，简单套用民事诉讼的原则，忽视了对劳工的保护。如，在处理是否存在劳动关系的争议中，根据谁主张谁举证的原则，把举证责任强加给劳工，是劳工在看似平等的诉讼制度下得不到应有的保护。第二，现行劳动合同制度不能有效保障劳工的就业安全。根据劳动法，劳动合同期限大致分为有固定期限和无固定期限两类。对于有固定期限的劳动合同，合同到期自然终止，用人单位不须提供经济补偿，而且没有任何不合理解雇的规定。假如一个雇主以一年为期限与工人签订合同，可以在连续签订九年之后，将该工人合法解雇，而不须承担任何责任（工人只能在连续工作十年后，才可以要求签订无固定期限合同）。该工人的职位可以由另一个年龄更轻、工资更低的工人所取代。而被解雇的工人在该雇主使用了其黄金年龄段后可能陷于长期状态。由于现行劳动合同制度中的这一缺陷，大大削弱了工人的就业保障，也导致了长期的低工资。这种情况在非公有制企业非常明显。

集体合同制度。尽管集体合同制度在许多国有企业中得到了推行，但效果并不明显，在很大程度上，只是一种虚的形式，并不能为劳工权益的保护提供有效的制度机制。在外商投资企业、私人企业和乡镇企业中，集体合同的形式都难以建立起来。障碍主要有三点。其一是雇主的抵触，其二是许多企业没有成立工会，其三是地方政府因为害怕失去外资而不愿意推行这一制度。另外，关于区域和行业、产业层面的集体谈判至今还缺乏明确的法律依据。导致集体合同制度流于形式的主要原因是集体劳权的缺失，主要是作为谈判行动者之一的工会力量薄弱。目前，工会的组织率有待提升，工会的组织体制有待改革，更重要的是工会缺乏进行罢工之类的对抗雇主的有力手段。

劳资争议处理制度。在市场经济条件下，政府希望工人循调解、仲裁、诉讼等法律程序来保护自己的利益和寻求社会公正而不是诉诸于工厂暴力或街头示威。然而，现行的法律制度与调解程序无力处理大量涌现的劳资纠纷。尽管已经建立了地方劳动争议仲裁委员会，但在许多外资与私营企业，由于没有工会，企业的劳动争议调解委员会并没有依法建立起来。我们已经知道，近年来，劳资争议案件以极快的速度增长。主要的争议涉及超时工作、无假期连续加班、拖欠工资、侵犯工人人身自由、危险的工作条件等。但是，在许多案件中，由于地方政府的压力，仲裁机构和法院拒绝受理工人的申诉，或者作出不利于工人的裁决。另外，现行劳资争议处理制度设计中的缺陷也为无良资方提供了可乘之机。解决劳资纠纷的合法途径是“调解-仲裁-法院诉讼”。在实际上，通过这一合法途径来解决纠纷需要经过漫长的时间。这种漫长的历程为无良资方“合法逃脱责任”提供了方面。由于诉讼时间长，劳工没有时间、金钱和精力与资方对抗。资方往往对劳动仲裁部门的仲裁置之不理，恶意“依法办事”，把纠纷提交法院，再利用法律程序拖垮工人的意志和耐心。另外，仲裁时效的时间太短，起算点不明确，导致劳动者因超过仲裁时间而失去了仲裁和诉讼的权利。而法院受理的劳动争议案件多由民事审判庭审理，法官的民事审判思维不利于保护劳动者的权益。从保护劳动者的权益出发，现行劳动争议处理制度急需改革。第一，要延长申请仲裁的时效；第二，建议把现时的劳动争议仲裁委员会改造成为专门的劳动法庭以解决劳动争议；第三，劳动争议案件经仲裁或劳动法庭判决后，没有法理上的理据不得随便进行诉讼或上诉。

劳动监察制度。劳动监察制度是实施劳动法律和政策的重要手段，也是政府维护劳动者权益和劳动关系和谐的重要职能。目前，地方劳动监察部门存在着许多问题，如人手不够、素质不高、手段单一等，不能有效地体现政府维护劳工者权益的职能。例如，劳动监察部门对恶意拖欠工资、侵犯劳工合法权益的雇主缺乏起诉权。为了保护劳动者权益，劳动监察部门必须配备足够的人手，强化部门职能，提升执法水平，改善执法手段。只有这样，才能体现政府在劳动关系中的公正地位和应有的作为。

结语

自改革开放以来，随着市场导向改革的推进，中国的劳动政策出现了深刻的变化，与此相一致，中国劳动者的命运也发生了重大变化。纵观20多年来我国劳动政策的发展，可以发现，在市场化和全球化的影响下，市场转型期的中国劳动政策变迁的基本取向是为企业效率和国家经济发展而牺牲劳工利益。劳动政策似乎不再是一个自主的政策范畴，而是从属于经济政策。可以说，市场转型期的中国劳动政策出现了严重的失衡。这种失衡是由于“劳工”、“资本”和“国家”三者之间力量失衡的结果，也就是“强资本弱劳工”的劳资关系格局的结果，也是政府偏向资本的结果。我们可以看到，在市场转型期，资本可以按照市场经济的规律运作，可以成立各种商会组织，影响公共政策，谋求最大利润，而劳工则不能像其它市场经济体系中的劳工那样，通过组织起来，以集体力量维护自己的权益。由于劳工的“罢工权”、“结社权”、“团结权”等工业公民权利得不到保障，其结果是，无论是资本还是政府都感受不到来自劳工方面的压力。由于没有来自有组织的劳工的压力，企业可以忽视劳工的基本权益，政府可以在发展经济的目标下，公开偏袒资本而漠视劳工的利益，甚至把争取自身合法利益的劳工当成敌人和罪犯加以处置。正是由于劳工集体力量的缺失，再加上政府对资本的偏向，转型期的中国劳动政策偏离了保护劳工权益的宗旨, 使得劳动者在市场转型期的利益没有得到应有的尊重和保护，导致了劳动者政治和经济地位的边缘化。劳动者权益受损带来了劳资关系的紧张，也影响了国家与劳工之间的关系，不利于社会的稳定与和谐。在以人为本的科学发展观指导下，我们迫切需要发展出“以劳工为本”的劳动政策，让劳动者成为真正的政策力量。