原因是多方面的。规范缺乏权威性、配套性是重要原因之一。《节约能源法》是法律，具有很高的权威性。但是这部法律既没有关于建筑节能的规定，也没有明确提及和要求贯彻建筑节能法规、规章。对于建筑节能来说，《节约能源法》过于原则、笼统，缺乏可执行性。看来对《节约能源法》进行补充、修订，由法律对促进建筑节能、对贯彻建筑节能的法规、规章做出明确规定是十分必要、十分迫切的。

有关建筑节能的“86标准”“96标准”和其他有关标准都是中国建筑科学研究院制订的技术规范，建设部曾以规定、决定即行政规章的方式发出，要求强制执行。从广义上来说，行政规章也是中国法律体系的组成部分，也是应该执行的。但是规章的权威性与法律、法规有着原则区别，特别是在规章与法律、法规之间缺乏衔接的情况下，规章的权威性是很成问题的。按照中国现行的法律制度，全国人大制订的规范为“宪法”、“法律”，国务院制订的规范为“行政法规”，地方人大制订的规范为“地方性法规”。法律、法规（包括行政法规和地方性法规）是人民法院审理各类案件的依据，“必须适用”。而行政规章，人民法院只是“参照适用”，除非法律、法规明确规定某规章必须执行。然而时至今日中国尚没有建筑节能方面的法规（既没有此类行政法规，也没有此类地方性法规），这不能不说是一个很大的遗憾。尽快制订由国务院发布实施的关于建筑节能的行政法规是当务之急，各地方人大根据国家法律、法规结合当地实际情况制订地方性法规亦时不我待。

完善建筑节能的法律、法规、规章体系，使之具有权威性、协调性和配套性，对于提高全民建筑节能的自觉性、增强主管部门的责任心和执法力度意义重大，对于加强建筑节能的司法保障和社会监督尤为重要。

现在各领域包括建筑领域对于违法、违规行为诉诸法院的都不少，这对于维护公民和企业的合法权益、对于维护社会利益都起着越来越重要的作用。但是唯独对于违反《节约能源法》、违反建筑节能规范的行为却没有起诉到法院的。这并不是因为节能不重要，不是因为违反有关规范后果不严重，也不是因为缺乏起诉人和被诉对象（例如开发商和颁发验收合格证的主管部门），而是因为有关的法律、法规不配套，使之缺乏可诉性。一旦有关建筑节能的法律、法规配套了，对违反者的起诉一定不会少。法院审判虽然是对个别案件做出判决，但是对于社会的引导作用，对于可能的违反法律、法规行为的威慑作用是难以估量的。

法律、法规除了应该对贯彻节能技术标准作出规定外，还应该对有关主体例如建设单位、设计单位、施工单位、材料生产供应单位、监理单位、行政主管部门的法律责任作出规定。对于违反者应规定相应处罚措施。

鉴于建筑节能对于中国可持续发展十分重要，鉴于过去二十年建筑节能开展得太差，法律应作出一些特别规定，以其对建筑节能实行全民监督和充分的司法保障。有关法律和司法解释应该扩展起诉主体的范围，不仅直接利害关系人可以是起诉主体，技术监督部门可以是起诉主体，一般公民和单位也可以是起诉主体；对于起诉违反建筑节能法律、法规的应减收诉讼费，降低起诉门槛和风险；对于违反建筑节能法律、法规的应给予重罚，拿出罚金的一部分奖励起诉人。

三、制定切实可行的政策，适应当前的形势和技术进步

推行建筑节能是一个系统工程，任务艰巨，必须有一系列切实可行的政策，方能推动落实。

1．关于推行建筑节能技术的鼓励措施

对建筑节能提出最基本的要求，以法律的、行政的手段强制推行是非常必要的，但这是远远不够的。国家还应该对开发、应用建筑节能技术给予经济上的支持和鼓励。

国家应该对建筑节能技术的研发和推广增拨经费。对于建筑节能材料的生产、销售给予税收上的特别优惠。这需要国家立法机关、财政、税务部门给予重视，采取相应措施。

在发挥市场机制促进建筑节能上，政府还应有更多的作为。二十世纪的经济学早就提示了：古典经济学关于市场――“看不见的手”就可以把经济生活调整好的说法是非常片面的。单纯由市场力量左右经济生活，往往形成“劣币驱逐良币”的局面，还不说其他种种弊端，因此需要政府管理和调节经济生活。在建筑节能方面，中国不仅法律不完善，行政管理不到位，而且没有将法律手段、行政手段与市场力量结合起来，因此成效很不理想。

中国的住宅绝大部分已经商品化了，购买者主要是个人。消费者喜欢什么样的，开发商就建什么样的，拦都拦不住。否则房子就卖不上好价钱，就赚不到钱，甚至赔钱。开发商在建筑上也不是完全不使用节能产品，比如中空冷热断桥窗，使用就比较广泛。使用这种窗子的房屋造价提高了一些，售价当然也高一些，但许多消费者愿意买。因为他们知道使用这种窗子的房屋夏季节省空调耗电，省自家的钱；冬季可提高室温，可以提高舒适度。但是在整体上为什么建筑节能标准贯彻得很不理想呢？笔者认为信息不对称和价格体系不合理起了重要作用。

很久以来政府承担着建筑设计审查和竣工综合验收的责任，主要是对房屋的安全性以及是否符合规划要求进行检验（顺便说一句，近闻政府主管部门想卸掉这方面责任，这是很不妥的），但是没有对于建筑能耗方面的审验、鉴定。消费者绝大多数不是这方面专家，也没有相关技术手段，当然无从知晓此建筑是否节能，或节多少能。以后政府主管部门应该增加这方面职责。首先是达不到国家现行强制标准的不予验收；其次对达标的，评出节能级别，明示节能量或节能比例（关于优化标准问题后面还要详谈）。消费者自会权衡、选择。否则，是不是节能全凭开发商一张嘴，消费者莫辨真假。对开发商来说在没有客观标准的情况下，真金白银投资于节能措施的，当然不如只“投资”于宣传资料的更实惠。光凭开发商的“社会责任感”去推行节能显然靠不住。政府对建筑的能耗等级进行科学、公正的检测、公示，既可实现消费者的之情权，也是对实施节能的开发商的经济鼓励。

在市场经济中价格往往是最重要的杠杆。政府在适当情况下应该运用价格杠杆或影响价格走向，以引导消费者。对严重失当的价格政策不改变，一味指责群众和开发商只顾眼前不顾长远，恐怕有失公允。

现在中国有上百亿平方米的建筑处于采暖区，其中许多是集中供暖的。目前所有的城市，取暖费收取标准都是统一的，并不区别建筑物是否节能。要说取暖费标准有区别那不是因为耗能量不同，而是因为燃料不同。例如北京市，烧煤的锅炉供热区采暖费标准就低一些，烧天燃气的锅炉供热区采暖费标准就高些。上述政策与推广节能建筑的政策显然是矛盾的。合理的价格政策应该是：达到国家强制性建筑能耗标准（例如 “96标准”）的按平价收取采暖费；建筑能耗达到优化标准的（优化标准可分为几个级别），按优惠价收取采暖费，而且实行递减，即节能越显著的，优惠幅度越大；建筑能耗超过国家强制标准的，加收采暖费，实行累进，带有惩罚性。当然实行上述价格政策有一些前提：1.采暖室温是一个定值，节能建筑或高耗能建筑相应减少或增加了供热量。2.对建筑物所达到的节能标准必须有权威机构进行测量评定。3.给用户一定的集体选择权，高耗能建筑如果在规定时限不进行节能改造，要么承担累进的高额采暖费，要么接受较低的采暖室温。现在绝大多数建筑都采取预售办法，如果开发商采取多种先进技术可以达到优化节能标准，经过权威部门初评可以在预售时冠以某某级节能建筑。竣工验收时，对能耗标准做正式测评。对未达到所宣称优化标准的，消费者有权退房或要求降低房价。

对于建筑夏季能耗国家也应制定标准，并有监督、检测、公示制度。夏季降温主要靠空调，建筑节能与否对耗电量影响极大。国家对于单位建筑耗电量应有规定，超额用电累进收费，节约用电累退收费。

现在有业内人士主张实行分户供热或集中供热条件下的分户控制、分户计量。这作为一种方式可以尝试，但现在就大范围推广值得商榷。就独栋房屋来说，分户供暖可以避免热能在管道输送中的损失，这可以抵偿小型燃烧炉的低效率，在一些国家被采用。就多层楼房、高层楼房来说，集中供暖比分户供暖热效率高得多，而且安全性、环保性更不知强多少倍。对于多层、高层楼房来说，分户供暖不宜推广。分户控制与计量可以尝试，但是不能代替整栋建筑的节能措施，因为户型设计、墙体保温都不是个别住户能解决的。就拿个别住户可以自行实施的门窗更换来说，也是统一安装节能型门窗更安全、有效。对供热实行分户控制、计量可能还有管理、维修上的一些问题，在发达国家也并未成为主流，现时只能试用不宜大范围推广。

2. 关于既有建筑的节能改造。

既有建筑数量庞大，绝大部分是高耗能的，这一块不管是非常不对的，必须纳入综合治理的轨道。上世纪七十年代发生了世界性石油危机，石油价格上涨了好几倍。这成为发达国家重视节能，推行节能技术的重要契机。经过几年，高效率、低成本的建筑节能技术被大量开发出来了。发达国家不仅要求新建筑采用节能技术，而且以法律、行政、经济多种手段促使对既有建筑进行节能改造。改造后的能耗量当然还是比新建筑高一些，但是比不改造节省很多。笔者上世纪八十年代初期曾在法国留学，八十年代中后期又曾多次赴西欧诸国开会、考察，所见新建筑工地很少，所见对既有建筑加敷保温层的工地相当多。上世纪七十年代中国发生几场大地震，损失惨重。建筑物不抗震是损失巨大的重要原因。人命关天，又不可能对既有建筑废弃不用，于是在全国范围内展开了对既有建筑主要是多层楼房的抗震加固工作，成效显著。时至今日在全国包括拆旧建新规模最大的北京、天津等大城市还可见许多当年加装了抗震圈梁的楼房。由此可见，对既有建筑的改造不是不可能，关键在于重视与否。更换节能门窗，许多居民自己就实施了，技术上没有任何困难。墙体外保温也是成熟技术，而且实施过程对居民正常生活基本没有影响，技术上也没有任何困难。对墙体、门窗实施保温工程措施并不是太大的开支，对个人和社会从长远来说肯定都是合算的。但是就实施初期来说确实还是一个不太小的负担，而且建筑物一般是多人共同使用，如何推动实施要从社会角度通盘考虑。笔者的建议是原则上由原建设单位、政府、业主共同负担，主管部门监督实施。具体考虑是：

对于1996年之后竣工而未达到“96标准”的，应该由原建设单位承担全部费用，由原建筑单位或业主委员会实施节能改造，使之达到“96标准”。

对于1986年至1995年期间竣工而未达到“86标准”的，应该由原建设单位承担一半费用，由业主承担四分之一费用，由政府承担四分之一费用，由业主委员会或政府主管部门实施节能改造，使之达到“96标准”；对于该期间竣工，已经达到“86标准”的，应该由业主承担一半费用，政府承担一半费用，由业主委员会或政府主管部门实施节能改造，使之达到“96标准”。