中国教育体制向何处去？

----对中国教育体制改革的具体建议

中国经济体制改革研究会副秘书长 张路雄

2006年6月16日

电子邮箱：zlx4784@sohu.com

针对市场化改革对中国教育体制的影响所造成的三类问题，本文将提出一些解决问题的思路和具体办法。

  1、废止或改革已成为“怪物”的三项制度。

义务教育阶段的重点学校制度、全国统一、评聘分开的职称评定制度和高考制度，这三项建立于计划经济时代的制度，目前已经成为制约中国教育体制正常发展的三大枷锁。必须加以废除或者改革，才能使中国教育体制走上健康发展的道路。

（1）废止重点学校制度，彻底消灭重点学校制度的变种。

2005年教育部在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中明确提出：“义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校”。在最近提出的义务教育法修正草案中也把此内容列入其中：“各级政府及其有关部门不得以任何名义将学校分为重点和非重点[xlix]”。

重点学校与非重点学校的差别，除了经费及校舍等设备的差别以外，主要差别有两点：教师水平的差距和学生水平的差距。

学生水平的差距不是制度可以完全解决的问题。实行就近入学的原则，就可能因周围居住者的阶层不同，使学校的生源质量不同。周围居住者的文化水平较高，学生的质量就高。周围居民的文化水平较低，学生的质量就较低。以北京为例。1967年－1977年北京的中学都实行了就近入学制，因多年学生质量的变化，在1977年恢复重点学校制以后，一些原来的非重点学校如人大附中、师院附中都成了新的重点学校。再如，美国因为实行财产税制度，并把此税种作为中小学校经费的主要来源，所以周围的居住者成分与学校的教育质量有了密切关系。这种状况的形成不是教育制度造成的。所以，在教育体制内难于解决这个问题。

教师水平的差距则是制度可以解决的问题。在解决教师水平的差距问题上，国际上最有效的办法是实行校长和教师的轮换制。日本和韩国已多年实行这一制度，对于解决义务教育阶段学校的差距是最有效的办法。

在我国也有一些地方开始这方面的试验，如辽宁省从2003年开始在全省推行中小学校长、教师交流制度，在14个市均安排一个城区作为试点。保证一所薄弱校每年交流进来4至5名优秀教师，重点学校的教师每人至少要在薄弱学校工作3至5年。而中小学校长或书记每任满6年必须易校、或易职交流。目前，已经基本实现了试点区校长交流50％以上、教师交流30％以上的目标[l]。教育部推广的安徽铜陵“学校没有好坏之分，只有远近之别[li]”的经验，其中最关键的手段就是，校长和教师的轮换制度。

在义务教育法修正案中已经提出了这种规定：“县级政府教育主管部门应当组织公办学校骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学，公办学校校长和教师流动[lii]”。如果说这一规定真的得到通过，义务教育阶段的重点学校制度就将被终结。

但是事情并不这样简单。由于2004年出台的《民办教育促进发实施条例》赋予了公办重点学校可以办民办学校的权利及合法地位。不但原来名校办的民校可以生存，而且，公办重点学校还可以继续举办新的民办学校。按此规定，在公办重点学校被取消的同时，还会有变种的重点学校继续存在，使得义务教育阶段教育均衡发展的目标无法实现。所以，从根本上消灭重点学校制度，还必须修改《民办教育促进发实施条例》，必须明确规定：义务教育阶段的公办学校不得举办民办学校。或者在修改《义务教育法》时把此内容写入《义务教育法》中。

（2）停止实行全国统一、评聘分开的职称评定制度。

鉴于这一制度已经成为一些部门的特殊权利，并且已经形成了一定的利益机制，所以如果没有最高领导层领导的介入就不可能解决这个问题。寄希望于最高层领导是办法之一，还有一个办法可以考虑：

逐步推广那些已经废除职称评定制度单位的经验。如在2001年，中科院就在全院范围内停止专业技术职务任职资格的评审，同时停止传统意义上的职员职级晋升，取而代之的将是全面推行的岗位聘任制”[liii]。上海市在2002年也开始取消职称制的改革。上海市人事局有关负责人介绍：该市在上海大学先行试点的基础上，已在高等院校全面实行专业技术职务聘任制，停止职称评审。“教授”作为专业技术职务聘任，只是职务，不再是“职称”，离开了岗位就不能再称为“教授”[liv]。应鼓励一些新闻媒体广泛宣传这些单位的经验。现在已经已有越来越多的单位在学习这些办法，推进职称制度改革。但主管此项工作的部门还未就此表态。由于市场化改革化改革的推进，各单位的自主权越来越大，一些主管部门对此也是无能为力。照此趋势发展，全国统一、评聘分开的职称评定制度肯定会逐步退出历史舞台，但这将是一个很长的过程。而且在一些部门的直接控制的范围内，将很难推行，如在教育系统的中央直属高校，就完全由教育部控制，各学校较难有所作为。

如果舆论的压力很大，也会对制度的修改提供较为有力的外部环境。这方面最好的例证就是2003年国务院废除“收容管理条例”。对职称评定制度改革，也存在通过实行类似办法推进改革的可能性。这就要寄希望于有识之士，希望大家共同呼吁，促进这项改革。

（3）改革高考制度和高校招生制度。

近些年来，教育部已经就高考制度进行了多方面改革，一是实行3＋X制度，减少全国统一命题和考试的科目。二是给一些地方全部科目都自行命题的权利。三是增加考试的次数，除了夏季考试，一些地方还推出了春季考试，增加考生考试的机会。四是给一些高校少量自主招生的权利。

但所有的这些改革都未触动高考是选拔性考试的性质。因此，由选拔性考试所造成的问题都无法得到根本性解决。改革高考制度主要是要把高考由选拔行考试变成评价性考试，考试的主要目的是衡量学生对所学课程基本知识的掌握程度。这样才能从根本上解决考试难度不断增加，出偏题怪题的问题。使高考不再是基础教育的指挥棒，从而解决基础教育中存在的“学生负担重”、“应试教育”等问题。

与高考制度改革相同步，改革高校招生制度。由全国统一招生改为各校自主招生。各高校可以综合学生的高考成绩、历年学习成绩、教师评语、参加社会活动的情况权衡比较，进行录取。要改革高考制度﹐必須事先提出時間表﹐並且要有相當長的時間過渡期。如2020年進行改革必須至少在2010年就公佈時間表﹐並從小學開始教學改革﹐不然高校錄取還是缺乏評價依據。

现在各方面人士担心的是：由高校自主录取会不会出现广泛的腐败问题，这是高考制度改革难于推进的根本原因。前面已经讲过，改革高考制度及高校招生制度的前提条件是高等学校普遍建立健全民主管理制度，以保证高校录取的公正性。这个问题正是下面要讲的问题。

2、加速推进上层建筑方面的相关改革。

现在，上层建筑存在的一些问题已经成为阻挠教育体制深化改革的焦点。不加快推进有关方面的改革，教育体制存在的问题就无法解决。所以，在推进教育体制改革中，必须注重解决与教育制度相关的外部制度的改革。

（1）健全单位内的民主管理制度。

由于市场经济体制的确立，要求建立起与之相应的民主制度。这个问题已经成为我国社会及政治生活一个不可回避的话题。可是一些国家变革的经验向我们展示着一种可怕的前景：进行民主制改革，搞不好就是死路一条。有人讲：“不搞民主制是一条死路，搞民主制是死路一条”。看来，在民主制建设方面确实存在极大地风险。只能采取十分谨慎的方针。

当然，与一些“民主崇拜症”者的主观愿望不同，并不是所有的国家实行了直接选举制和“三权分立‘就一切问题都迎刃而解。不少发展中国家在实行这些西方式民主制后，出现了一大堆新的社会难题。

基于这种情况，有的人主张从基层开始进行民主制建设，于是便有了在农村村级进行直选的试验。笔者称之为是：“在最不具备条件的地方搞民主”。这是真正的“作绣”，而且是给外国人看的“绣”。

笔者认为，鉴于中国缺乏民主的传统，所以民主制建设应该先从单位内部的民主制度建设开始，这样做不但风险小，而且可以使大众在实践中学习如何实行民主。通过民主制建设单位的增加，培养中国人的民主习惯、素养、意识。只有经过长期的小范围的民主制实践，才可能为建立国家的民主制度奠定基础。与推行基层民主相比，实行单位内的民主更有实际意义。

目前在教育系统内推行单位民主制建设主要应考虑以下一些内容：

第一、改革一把手任命制，实行选举制，并保留上级党委的否决权。

现在我国实行的是选举制与任命制并存的体制，而实际上选举是走形式，真正起作用的是任命制。笔者的方案只是对此制度进行一小步改革：即赋予基层真正的选举权，而上级党委保留对选举结果的否决权。具体讲，在各单位内，一把手由单位内部选举制产生，上报上级党委后，上级党委给予批准或否决。上级党委不能直接任命一把手，只可以直接任命副职。同时，改变上级党委先对候选人名单进行批准的制度，取消上级党委的提名权，把提名权也交给单位自己。

这种改革不会动摇党管干部的原则，因为选举结果必须得到上级党委的认可，上级党委拥有否决权。但实行这一制度，却可以大大加强单位内同级和下级对一把手地监督和制约作用，因为，这些人有了真正的选举权。这种方法会使各单位的民主制得以健全和完善。如果建立起这种制度，就可以从根本上防止腐败现象在各单位内部的发生。如果能在全国的公有制企事业单位内普遍实行这一制度，将会大大促进全国的反腐事业。

这种单位内的民主制不包括各级政权单位（省、地、县、乡各级党委和政府），在各级政权单位先不进行这种改革。这个改革措施并不复杂，动作也不大，但对于单位内部的民主制建设所起的作用，是那些有名无实的干部考核、任命、管理制度所无法相比的。这种制度改革在实行民主制的道路上虽然步伐不大，但确是实实在在地前进了一步。在教育体制改革中可以考虑经过试验，在高等学校中逐步推广一把手的民主选举制。

在建立这种制度后，就可以为高校实行自主招生，奠定防治腐败的制度基础。现在的高考制度使基础教育中的许多问题成为无解的问题，而高考制度的改革又受到高校民主管理体制不健全的制约。因此，推进高校民主管理体制的改革，必将引起极大地连锁反应：不但会推进高校的健康发展，而且为中国基础教育走出“应试教育”和“学生负担重”等问题缠绕，为中国基础教育发展开辟出一条康庄大道。

第二、在研究型大学率先推行“教授治学”的办法。行政主导已经成为研究型大学发展的一个严重制约。在中国要建设世界一流大学，第一位重要的不是资金，而是一个好的学术主导地制度。目前，中国政府对建设一流大学的资金投入已经相当大。但与资金投入相比，学术民主氛围及学术主导制度的建立滞后。这已经极大地影响了大学科学研究的正常发展。

由于中国社会的特殊性，在学术主导制度的建立中可以先采取过渡性措施：一是不实行“教授治校”，而先实行“教授治学”。即首先在学校教师的聘任、评定学术成果时实行由教授组成的委员会来进行评审。行政负责人不能参加这个委员会，但应对教授委员会的结果进行批准或否决。可在系、学院、学校三级都建立这种教授委员会，并分别由三级行政领导审批[26]。目前国内一些大学已经开始了“教授治学”的试验[lv]。虽然一些做法有待完善，但这些学校的经验证明，这种做法是可行的。建议教育部总结这些学校的经验，并且改进和完善有关办法，在适当的时机推广“教授治学”的做法。

第三、在各类学校中广泛推行社区民众参与、学生参与、行业协会和专家参与的民主机制。

在地方办的具有社区性质的大学中，吸收当地政府和居民代表参加学校的管理，主要是参与学校大政方针的决策。在大学的后勤系统中要组成有学生、教师参加的民主管理机构，直接参与后勤系统的管理，对为学生服务的工作进行决策和监督。在义务教育阶段就近入学的中小学，应吸收附近居民代表参与学校的管理，居民代表的管理权应包括：学校的所有向学生收费项目必须经过社区代表同意；学校要向社区代表公布学校财务收支情况，代表有权审查学校的财务情况（也可以委托专业人员审查）；对学校的课程安排和教学情况可以提出改进意见，因这些人不是教育专家，不对此问题拥有决策权。对此应该借鉴韩国的经验[27]。

（2）在完善分税制的同时，重新划分中央和地方政府的职能。目前，与一般市场经济体制国家相比，不论是与中央集权制国家相比，还是与联邦制国家相比，我国中央政府的职能都较弱，而地方政府的职能都太强。与实行联邦制的美国比，我国中央政府管的事情太少。在美国，凡是涉及维护统一市场经济秩序的部门，都实行中央垂直管理，所用的管理人员都是中央政府的公务员。如美国检查农产品质量的官员是联邦农业部派驻各地的人员，这些事务地方政府不得插手。在美国，地方政府的第一大职能是教育，教育经费占了地方政府财政支出的相当大比重。

在我国，目前连工商行政管理局这类机构还是实行中央和省两级管理，地方政府的权力太大，造成了市场分割，破坏了统一市场的形成。这种局面必须加以改变。今后，我国在行政管理改革中的一个重要方面是，加强中央政府在维护统一市场经济秩序方面的职能，同时把一些可以归地方政府的职能基本上交给地方。

为此，必须要完善分税制，并相应划分中央和地方政府的职能。地方政府主要应承担教育、卫生、城市建设和社会治安等职能。这是解决政府教育投资不足的治本之策。在进行这种改革后，中国政府的教育投资比重肯定会增加。

 （3）加快推进财税体制改革，从根本上解决地区间教育发展的巨大差距。

2005年底，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区。并且实行中央与地方分项目、按比例的分担办法，明确中央与地方的经费分担责任，确保由各级政府完全承担起对农村义务教育投入的责任[lvi]。国务院的这个决定对推进农村义务教育的发展，尤其是减轻农民负担，解决农村困难家庭孩子上不起学的问题，有非常重要的作用。

但是，中央和地方政府的财政补助只是弥补取消农民免交杂费的差额，并不能改变地区间教育经费的巨大差距。补助资金的多少是根据原来生均教育经费水平。在2003年，最高省（上海）与最低省（河南）的义务教育阶段生均教育经费的差距在10倍左右。国务院新出台的政策不可能解决这种巨大的地区差距。前面本文分析了造成这种地区间教育经费巨大差距的根本原因是，目前所实行的增值税基数返还制度。不对此制度进行改革，就不能解决这个问题。所以，要解决地区间教育发展的不平衡，必须要改革相关的财税体制。

从1994年实行分税制后，这个体制已经执行了12年。在2000年以前，地区间人均财力一直在扩大，之后，有所缩小，但速度很慢。由于中央可用于给地方的转移支付中，只有不到10%的部分可用于平衡各地财政水平。所以，这个制度必须改革。这不只是教育体制改革的要求，而且是在中国建立和谐社会所必须的前提条件之一。现在中国公民的收入差别太大，其中一个重要因素就是地区间的收入差距过大。

（4）加快政府部门职能改革，理顺部门间的交叉职能，严格限制部门行为的市场化倾向。

从1982年以来，中国政府已经搞过5次机构改革。在历次改革中，一贯重视的是机构的撤并。减少政府机构数量和人员一直是机构改革的中心内容。但在机构改革中如何理顺部门间的职能一直是一个被忽视的问题。许多多年存在的部门职能交叉问题，经过多次改革依然如故。目前在教育领域内反映最强烈的就是：资格证书管理中的多部门插手问题。

在世界各国，部门职能交叉是难于避免的。但一般国家都采取把交叉职能交给一个部门或分清界限、分不同部门管理的办法。

在世界上，许多国家的部门利益没有我国这么严重。其原因何在？笔者认为根本原因就是我国存在的：“国家职能部门化，部门职能个人化”倾向。在“两化”之后，国家的职能已经与个人的利益紧密联系在一起。就是说，目前在我国，部门的“权”是与个人的“利”联系在一起的。所以调整部门职能就极其困难。

进一步分析其原因，目前公职单位工资、补贴发放不规范是一个重要原因。在法制健全的国家，凡是由财政发工资的人都属于国家公务员。公务员工资是由国家规定的，除了工资，公务员不能收取任何其他与公务相关的收入：一是不允许部门自己发补贴；二是公务人员不能拿稿费、讲课费等劳务收入[28]；三是在公务活动中不能收受贵重礼品。而在我国，公务人员在与自己相关的公务活动中受益颇多（在此笔者不一一列举）；在财政支付的工资以外单位还给职工发内部补贴（这笔钱来源于各单位自己的创收）；公务员还可以收取稿费等工资外收入。这使得单位的利益与个人的利益发生了密切关系。因此，我国的职能改革推进十分困难，有许多部门间交叉职能的争论，在国家最高层次都不能得到解决，可见其难度有多大。

要从根本上解决部门职能交叉问题，必须要进行更深层次的改革：要理顺公务人员的工资制度；要规范部门的收费制度，部门收费必须上交财政或抵减财政拨款；一切公务人员（由国家财政发工资的人）都不能收取工资外的稿费等收入，以及与公务活动相关的收益。

现在，我国在有些方面是有规定的（如对收受礼品的规定），但执行不严，或者难于执行，或者是法不治众，总之，是有规定而不执行。看来，解决我国部门职能交叉问题还要相当长的时间。

在目前，教育领域中存在的职能交叉和职能市场化倾向主要表现在：一是大学“英语四六级考试”问题。政府机关不应举行赚钱的考试，所以，政府应从其中退出。二是中小学教科书的重复使用问题。此事事关数亿人利益，但教育部就是不肯在关于教课书编写规定中，做出使教课书可以重复使用的规定。只要教育部在相关文件中规定：基础教育课程的大部分教课书内容应该保持相对稳定，并对修改年限做出规定，就可以使数亿人受益。

 （5）完善立法程序，使各方利益在立法过程中得到充分表达，使法律能兼顾各方面利益。

这是一个比较复杂的问题。要根本解决这个问题，需要对人民代表大会制度进行改革。这在目前还没有实行的可能。所以，只能采取类似听证会一类的制度，使各方面利益充分表达，供决策者参考。舆论的参与在目前可以起到比较大的作用。所以，目前比较可行的办法是加强新闻舆论对各种立法的报道，并且充分放映各方面的意见。当然，有钱人可用广告的办法影响舆论，对此，政府应该给予适当的干预。

比如，正在拟定中的《国家考试法》，涉及数亿人的利益，应该在起草的过程中就听取各方面的意见。由于此法不涉及国家安全问题，不涉及重大政治制度问题，但却与数亿人利益相关，所以应该更早进入征求意见阶段，并且应该允许在媒体上公开讨论，使各方面意见得到充分表达。我想这样的立法过程肯定会使该法律更符合绝大多数人的利益，而不能只是代表部门利益。

在2000年颁布的《立法法》规定了：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。在“国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知”又进一步提出：“在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动”。但对人民如何参与立法活动缺乏具体的程序性规定。所以，还应该由人大常委会做出具体的程序性规定。如，应该考虑修改立法程序，在部门提出草案后即应在媒体及网络上公开讨论，然后再进入国务院法制办的审批程序。在人大审议过程中，还应该继续在媒体上公开讨论，一直到人大或人大常委会通过为止。

  3、健全政府的调控机制，加快推进教育的公平发展。

对于因收入差距拉大而引起的教育不公平现象，要通过完善政府的调控机制逐步解决。

（1）对解决义务教育阶段城乡、地区间的巨大差别应采取的措施。

国家已经出台的在2007年对农村义务教育阶段所有儿童全部免除杂费的措施，可以完全解决因家庭困难、上不起学的问题，并可以缩小同一地区城乡间的教育差距。但这个措施无法缩小地区间的教育差距。在杂费免除后，农村学校教育质量低的问题，因教师水平的差距还会长期存在，这方面的问题要有其他措施来解决。农民工子女的义务教育问题也还是照样存在。所以，并不是农村义务教育一实行免费，农村义务教育的一切问题就迎刃而解。

解决农民工子女的义务教育，关键是进行户籍制度改革，还所有公民“自由迁徙”的权力。这一权力从1954年宪法就是公民的基本权利之一，只是1982年宪法才取消。现在如果担心几个特大型城市的人口过快膨胀，可以先改革其他城市的户籍制度。在这些特大型城市，也应先对已在本地就业者的子女，在义务教育方面给予与本地居民一样的权利。具体标准可在一些地方先行试点。

解决城乡间教育差距，关键是提高乡村教师的工资，使能力强、水平高的教师能够呆在乡村学校。可考虑实行由市一级政府对在乡村学校工作的教师统一提供一种特别补助（或者就叫“农村教师补贴”）。不论是原来在乡村的教师还是由城里去的教师，都享有这种补贴，使在乡村学校的教师比在成里的教师可以拿到更多的工资，否则，农村学校就留不住人才。

（2）解决高等教育阶段家庭困难者的措施。现在国家已经出台的助学贷款制度、国家助学金、奖学金制度应该进一步完善。

一是监督检查各地助学贷款的实行情况，要实实在在地逐个解决各地在发放助学贷款的中遇到的各种问题。各地在助学贷款的发放上有各种不同的问题，不解决这些具体问题，光是批评是不行的。因为大多数银行是中央直属银行，银行又是一个独立核算的企业，在实行助学贷款时会遇到各种各样的具体利益关系，不解决这些具体问题就无法推进助学贷款的普遍实施。中央和地方政府都应在解决这些具体问题时采取更积极地态度。主要问题是：政府应负起自己的责任，不能把政府应承担的责任推给企业。对不发达地区财政有困难的省，中央政府还要承担应负的责任。

二是逐年增加国家助学金、奖学金的数量。现在国家的财政政策往往注重硬件的投入，而不愿意承担需要年年支付的对学生个人的投入。实际上，“211工程”、“985工程”中的许多资金最终是给了教授和相关人员个人。所以应该权衡这种支出，适当增加给贫困学生的补助经费。

三是把各校所收学费的10% （或者国家规定的比例）作为学校自己的助学金和奖学金。这在一些学校已经实行，但应该把这种制度法律化，使各种学校都实行这个办法。包括民办学校也应实行学校奖学金和助学金制度。

四是国家的助学贷款和国家助学金、奖学金应扩大到民办高校，使民办高校中的学生也同样受益。只是对那些营利性民办高校例外。

（3）加快公办高等学校教职工社保体制的改革，尽快实现教职工的医疗费和退休职工的养老金由社保机构承担。这是降低学生交费数额的一个重要措施。因为我国的大学办学成本中，包括很多市场经济体制国家中不应包括的内容。

同时，要采取措施逐步减少学校教职工队伍中非教师的人员比重。

4、按照终身教育、全民教育的理念，重新设计中国高等教育大众化发展的主要形式和职业教育的发展道路。

与世界教育的流行理念和发展趋势相比，我国教育体制还必须重新考虑一些关于教育发展的方向性问题。

（1）中国高等教育大众化的主要载体是什么？

中国高等教育从2003年起在数量上已经进入了大众化发展阶段。在大众化阶段的初期，老的普通高校发挥了主渠道作用。但在未来，由哪种高校来承担大众化的主要载体，还是一个未解决的问题。

从国外已有的经验看，作为大众化主要载体的高等学校必须具有短学制、低成本、学费低的特点。所以，四年制普通高校不应在此之列。现在的高职院校倒是比较接近这个标准，但必须把学制统统缩短到两年，并且还要解决一些问题：这些学校目前基本上是实行住校制；兼职教师的数量也不足。现在的成人高校也有向更高层次四年制本科及研究生教育发展的强烈愿望，并且不少也实行住校制。总之，中国目前的高校类型中还没有适合作为大众化阶段主要载体的学校类型。

我国民办高校的发展过程被中断了几十年，而且民办高校收费过高，无法适应高等教育由大众化向普及化的发展[29]。所以，在我国民办高校不可能成为高等教育大众化的主要载体[30]。

比较各国的教育制度，美国的教育制度在高等教育阶段最为成功。不只是世界一流大学美国最多，而且美国的州立大学和社区学院实在是世界上最成功的高等教育形式。由于州立大学和社区学院的发展，使美国的高等教育大众化的时间比经济发展水平差不多的欧洲国家早了几十年；而且还为高等教育向普及化发展铺平了道路。同时，美国的社区学院还成为终身教育和全民教育的载体，与世界最新的教育理念相融合。澳大利亚的TAFE学院也是与美国社区学院类似的高等教育机构。这些国家高等教育发展的历史经验确实值得我们很好学习。对照这些国家的经验，我国的高等教育今后如何发展，大众化和普及化的发展应采取何种形式？这些方向性的问题是必须予以回答的。

笔者认为，应该把美国的社区学院作为我国高等教育大众化和普及化主要载体的学习榜样。教育主管部门应该在所有的城市中兴办美国式的社区学院：地方政府是主办者、学制两年、实行走读、以兼职教师为主，职业教育与升学教育相结合，建立学校的民主管理体制。这样，就可以在我国也成长出一种短学制、低成本、低学费，并且与当地经济社会发展实际密切结合在一起的高等教育形式。这种学校不但适应了适龄青年的要求，而且是全民教育、终身教育的基地[31]。

中国发展社区学院一定要把握“地方”和“城市”两个要点。“地方”是指地方政府的参与，要以地方政府主办为主（在中国最好是地市级政府和大城市中的区政府）。所谓“城市”特点，就是学校要办在城市，并且是大中小城市都可以办社区学院，小城市可以是地级市或者大城市社区学院的分院。一般来讲，10万人以上的城市都可以办社区学院，以方便居民（包括城市居民、也包括本地的农民和在当地就业的外来务工者）就近入学，实行走读制。由于全国各地情况的差别，在高中已经普及的大城市的社区学院，可以率先实行无门槛录取制。

（2）中国职业教育的发展路径应重新设计。

中国职业教育处于困境已有数年，要走出这种困境，除了调整政策外，还必须重新设计中国职业教育的发展模式。

第一、明确政府对发展职业教育的责任。在1993年“国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”中提出职业教育“主要依靠行业、企事业单位、社会团体和公民个人举办，鼓励社会各方面联合举办”。这个方针放弃了政府在职业教育中的主要责任，虽然后来方针有所调整，但政府在职业教育发展中的责任，还是一个不明确的问题。从其他国家的发展经验看，高中阶段的职业教育应该比普通教育得到政府更多的支持，我国也应把这一政策写入法规之中，使政府对职业教育的支持有法律保障。

第二、扫清职业教育发展的外围障碍。现在，职称评定制度、高考制度对职业教育的正常发展有极大地影响，必须解决这些问题，才能打破捆绑职业教育发展的枷锁。

第三、重新设计中国职业教育的发展模式。

我国采取的是职业教育与普通教育各自独立发展的模式，这种模式在世界上已逐渐被许多国家的所改变。世界职业教育发展的趋势是：职业教育与普通教育相融和。这方面最成功的是美国。美国高中阶段的普通教育和职业教育都在综合高中实行，每个高中学生都要选修一些职业教育课程，为毕业后直接走向社会做准备。美国从上个世纪70年代开始，从小学就开始进行“生计教育”，使学生从小就理解各种职业的概念[lvii]。在高等教育阶段，社区学院更是集职业教育与普通教育于一身。美国这种职业教育与普通教育融和发展的道路已经得到世界上的广泛认可，一些国家已经开始了改革进程，最有代表性的是瑞典。瑞典从1971年开始，把职业学校、商业学校与普通中学统合为一种新型中学：综合高中[lviii]。

世界教育的各种新理念都集中体现在职业教育中。对比世界职业教育的发展趋势和世界教育的新理念，中国的职业教育似乎是处于与世隔绝状态。目前，受高考制度和职称评定制度的制约，我国职业教育与世界职业教育的发展潮流相脱离。但是，在职称评定制度被废除、高考制度也变成评价性考试后，中国的职业教育肯定将面临着一个选择发展道路的新起点。所以，笔者认为：职业教育的改革必需对中国的教育制度进行重新设计[32]。

（写于2月24日至3月10日）

注释：

[26] 参看丁学良《中国能不能办出世界一流大学》《21世纪经济报道》2002-04-30及2002-05-06及顾海兵的《科学的学术评价必须是民主的中国人民大学教授》。

[27] 1997年，韩国国家教育改革委员会要求国、公、私立中小学都成立学校运营委员会。学校运营委员会中家长占40%－50%，教师（必须含校长）占30%－40%，家长和教员选出的当地各界人士占10%－30%。经过多年实践以后，不少专家提出，学校运营委员会的职能中有两项阻碍了教师自主选定课程、教材和对学生的指导。运营委员会推选当地教育长和教育委员会委员的做法也阻碍了教育的自治和自主，违背了教育规律，有碍于实施学校的法人化。见《韩国教育改革的得与失》 李水山原载经济舞台网http://www.econ-stage.net.cn，

[28] 如美国的公务员就是如此，写书编书讲课都不能收取稿费，不但在国内，而且在国外也是如此。

[29]日本高等教育学家田野郁夫认为日本将面临的就是这个问题，因为私立高校的学费太高，影响了许多人就读。见《高等教育研究》2001年11期：《日本高等教育的大众化与特罗“理论”》，

[30] 详细论述请看笔者的另一篇文章《依据、前景、独立学院和营利——民办教育发展中需要讨论的一些问题。

[31] 详细论述请看笔者的另一篇文章《社区学院是中国高等教育大众化发展的最佳选择》。

[32] 详细请看笔者的另一篇文章《理顺内外部体制，按照世界发展趋势进行改革 —中国职业教育改革的思路》。

注释二：

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