“民官比”不是影响政治体制改革的重要因素 北京大军经济观察研究中心特约研究员 唐 钧 2005年8月13日 近来在媒体上闹得沸沸扬扬的“26个百姓一个官”，是一个不折不扣的“伪问题”。实际上，这些引起轰动的文章（以下简称“轰动文章”）都用偷换概念的手段，将“官”和“干部”以及“吃财政饭的”、“吃皇粮的”混为一谈。于是，“官”的外延实际上是在被不断地扩大再扩大，最终“算”出了一个“4572万”的耸人听闻的庞大数字，也以此进一步得出“民官比”为26∶1的惊世骇俗的结论。（《任玉岭委员：精官方能简政，简政必须精官》，李亚杰，新华社，2005年3月8日。） 在“民官比”于媒体上被热炒了一个多月以后，人事部副部长、《公务员法》起草领导小组的侯建良出面辟谣：“我国目前官员所占比例根本达不到这么大，所谓的‘官民比’应该是1∶197.69”。”侯建良说：截至2003年底，中国公务员的总数约637万人，其中，中央机关及其在地方的派出机构有47.5万人；省级机关有53.55万人；地市一级有144.6万人；县（市）一级最多，有285.2万人；乡一级有106.1万人。（同上） 平心而论，“轰动文章”始作俑者推动政治体制改革的动机是可以理解的，但是在论据上的不实事求是却造成了负面的影响。加上部分媒体哗众取宠的热炒和有些本应很有头脑的学者的盲目“跟进”，在一段时间内“26个百姓养1个官”几乎成为“铁案”而被广泛引用。在舆论压力下，政府有关部门终于出面“辟谣”，其中最有意义的是第一次披露了公务员的实际数字。但仅以公务员来计算“民官比”，似乎又有失公允。 实际上，在这个曾经颇具轰动效应而目前正在逐渐淡出的新闻事件中，有很多与政治体制改革相关因而值得我们深刻反思的焦点问题。因此，我们试图通过尽量客观的分析对此事件涉及到的一些问题的真相加以澄清，对事件中反映出来的有“极左”嫌疑的错误思想加以批判，最终。我们想提出一个具有挑战意义的话题：关于政治体制改革，我们应该关注的是什么？ 一．中国“国家干部”的实际规模 要还事物的本来面貌，其中的关键是要弄清中国的“吃财政饭的”或“吃皇粮的”的“国家干部”究竟有多少？包括哪几类人？“国家干部”中有多少人是“官”，多少人并不是“官”？不理清这个头绪，就难以实事求是地来分析这个问题。 遗憾的是，也许事关国家机密，我们很难找到有关国家干部的具体的统计数字，譬如人事部的网站上就没有“统计资料”之类的内容（从某种意义上说，不尊重公众的知情权，缺乏透明度，实际上是造成社会误解或“谣言”的“社会大环境”）。因此，我们只能引用一些媒体披露的数字来说明问题： 按照中国官方惯用的“说法”，“吃财政饭的”或“吃皇粮的”实际上指的是所谓“国家干部”，而“国家干部”基本上可以分为“行政编制”和“事业编制”两部分。属于“行政编制”的国家干部亦即公务员；属于“事业编制”的国家干部大多在各类事业单位工作，但也有一部分实际上在政府机关上班。 据《法制早报》于2005年1月报道，同样曾参与公务员法草案起草工作的国家行政学院教授宋世明在接受媒体采访时介绍，目前中国有公务员近500万人。（《公务员改革湖北枝江胎动》，李慎波，《法制早报》，2005年1月18日。）这是在有关部门出面“辟谣”以前，媒体公开披露的唯一与公务员人数相关的信息（另有一1998年底的数字为“533万”， （《公务员的范围、职位体系与队伍状况》，哈尔滨民政信息网。）但因为发表的层次较低因而公信度不够，可作参考）。至于为什么与“辟谣”的数字相差100多万，至今没有更权威的解释。 据《中国人事报》于2005年4月报道，人事部副部长王晓初接受《人民日报》记者采访时透露：“全国125万多个事业单位，近3000万职工”。 （《要打好事业单位人事制度改革的“攻坚战”》，仁兴，《中国人事报》，2005年4月5日。） 与1998年政府机构改革以前的数字相比较，中国的公务员从800万减少到了500－600万，事业单位职工则从2500万上升为3000万，“吃财政饭的”或“吃皇粮的”的“国家干部”总数从3300万上升为3600万。（《王东进：近一半左右的机关干部应被精简》，《中国经济时报》，1998年2月27日。） 事业单位职工数字的上升可能主要有两个原因，一是1998年政府机构改革时，有一大批原党政机关的公务员被“充实”到事业单位，其身份也从“行政编制”转为“事业编制”；二是为了适应政府职能的改变，近年来政府机关中增加的“自收自支”的“事业编制”的机构与人员。 在国家编制之内的情况就是这样，国家干部比起“轰动文章”所说的4000万要少500万。至于“轰动文章”中所说的另有“自收自支”的500万人则未必可信，因为有相当一部分编制内的事业单位也属于“自收自支”，这样就重复统计了。至于编制之外的情况就更为复杂：党政机关自行聘用的人员可能主要在县以下的层面上，这些人少数是吃财政饭（预算外财政），有的恐怕也未必（主要是靠“费”或其他财源“养”着）。 在一些媒体报道中，我们得知，125万个事业单位“分布在中央、省、市、县、乡五级，涉及经济社会发展的各领域，其中教育约占50%，卫生约占15%，农林水等涉农单位约占10%，科研约占3%。”（《要打好事业单位人事制度改革的“攻坚战”》，仁兴，《中国人事报》，2005年4月5日。）但要再进一步将国家干部，尤其是事业单位的从业人员进行细分是困难的，因为没有直接的统计数据。 因此，我们权以《中国统计年鉴》中的“按登记注册类型和细行业分职工人数（2003年底）”的相关数字来作为分析的基础。 首先，在“按企业、事业、机关分组”项下，统计数据告诉我们，在“机关”单位中，具有“国有”身份的人为1050.1万人（只有具有“国有”身份的人才能“吃财政饭”，其中绝大多数应该是“干部”编制。下同）。我们再看“按国民经济行业分组”项下的“公共管理和社会组织”组，其中具有“国有”身份的，“中国共产党机关”，46.8万人；国家机构，1056.9万人；人民政协和民主党派，8.5万人；共计1112.2万人。从以上的数字我们可以推算：党政机关中具有“国有”身份的实有人数约为1000 1100万，除去500－600万的公务员，实际上还有600－500万人。 其次，在“按企业、事业、机关分组”项下，统计数据告诉我们，在“事业”单位中，具有“国有”身份的人为2508.2万人。我们再看“按国民经济行业分组”中的几项统计指标：有“国有”身份的 “金融业”，176.3万人；“科学技术、技术服务和地质勘察业”，176.7万人，“教育”，1340.1万人，“卫生、社会保障和社会福利业”，419.1万人；“文化、体育和娱乐业”，112.4万人；另外还有“公共管理和社会组织”类下的“群众社团、社会团体和宗教组织”，17.2万人。以上可能涉及事业单位的总人数约为2241.8万人。从以上的数字中我们可以推算：事业单位的人数为2200－2500万人。 表1：国家干部分类
资料来源：《中国统计年鉴（2004）》，中华人民共和国国家统计局编，中国统计出版社2004年版。 将以上相关数据的上限相加，党政机关1100万加上事业单位2500万，总共是3600万，这也就是《中国统计年鉴》提供的“吃财政饭的”或“吃皇粮的”的“国家干部”的数字，与前文所述的媒体披露的数字非常接近。（“组号”①为“按国民经济行业分组”；“组号”②为“按企业、事业、机关分组”。） 综合两部分信息，我们说：“吃财政饭的”或“吃皇粮的”的“国家干部”总数应该在3500－3600万。比“轰动文章”所述要少1000万人左右，亦即轰动文章多算了2／7或28.6%。国家干部总数占2003年底总人口数12.9亿的2.7－2.8%，而根据“26∶1”计算的结果却是3.8%，整整多算了以中国庞大的“总人口”为分母的1个百分点。 上述经推算而得到的数字可能不“精确”，因为上述领域中有少数人不是干部编制，而是“工人编制”，譬如“辟谣”时所说的“党政机关的工勤人员”。然而要说他们也是“吃财政饭”的，恐怕也没有错。但是，考虑到其他领域中也会有少数“行政编制”或“事业编制”的干部，一进一出之间，推算的数字应该比较接近事实真相。 二．“国家干部”中的“行政编制”和“事业编制” 当我们掌握了“吃财政饭的”或“吃皇粮的”的“国家干部”基本数据之后，经过进一步的分析，我们可以发现，在上述3500万人中，实际上只有1000－1100万人可以称得上是“官”，其中有500－600万人是公务员，而另外600－500万人则属于“事业编”（这很可能是“轰动文章”中提到的“依赖于政府的权力实行自收自支”的“还有500万人”，亦即前文中我们指出的可能会“重复计算”的那部分人）。 有关部门出面“辟谣”时，仅仅把637万公务员说成是“官”，这自然有他的道理，最主要的根据应该是“法律”。譬如在1993年颁布的《国家公务员暂行条例》中是这样表述的：公务员是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，“获得履行职责所应有的权力”，“依法执行职务，受法律保护”。（ 《国家公务员暂行条例》，人民网，2004年3月15日。） 在最新出台的《公务员法》中，更明确规定公务员是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。“公务员依法履行职务的行为，受法律保护。”（《中华人民共和国公务员法》，新华网，2005年4月27日。） 但是，事实上，中国的“官”显然不仅仅是“公务员”。譬如，按《中华人民共和国行政许可法》规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。”上述法律提及的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，目前大量地是以“事业单位”的名义存在并且正在“实施行政许可”，这些“准行政机构”（事实上也是“权力部门”）的工作人员，显然也应该被看作是“官”。从数量上去分析，把上述除去公务员的“另外600－500万人”也算作是官，恐怕并不为过。 如前所述，上述这两部分人相加应该是1000－1100万人。只占“轰动文章”所说的数字的22－24%。说的粗略一点，也就是1／4，或者说多算了3／4。按这个数据计算，中国的“官”所占总人口的比例应该是0.77%。按“民官比”的说法，则是1∶116.27（2003年底数）。（“民官比”的计算，以总人口数129000万减去“官”的数量1100万，得出“民”的数量为127900万，再除以“官”的数量1100万，得数为116.27∶1。）与有关部门“辟谣”时披露的数字有点出入。 如果把“官”的范围扩大到那些完全没有行政职能的事业单位中的工作人员，就完全与事实不符了。在“轰动文章”中被举例最多的就是“义务教育”，其实，国家财政的教育投资，其中最主要的部分就是支付教师的人工费用。从这个意义上说，实现“九年义务教育”本身的内涵中就包括要确保教师，尤其是农村的初中、小学教师吃上“财政饭”。“轰动文章”却把所有1300多万的教师统统说成是“官”，其中的潜台词是指责他们不应该吃“财政饭”，而实际上说的就是不要“义务教育”（虽然这可能不是他们的本意），这不啻是制造了一个自相矛盾的悖论。 近年来，对“以GDP为本”的历史时期最重要的反思之一，就是在社会领域或公共领域，如医疗、教育、住房等方面的公共投资不足，导致了很多社会问题。在上述社会领域或公共领域，人们的需求实际上通常都可以分为两个层次，一是与健康权、教育权、居住权等基本人权相关的基本需求层次，二是属于追求更高生活质量的高档需求层次。基本层次的需求，通常是无利可图的，因而也是无法单纯依靠市场的力量来给予满足的，因此，政府就必须进行大量的公共投资以提供充分的公共服务，以保证社会公正和社会公平。而这些公共投资中很主要的一部分资金肯定是要用于支付提供服务的人员的人工成本。因此，简单地反对“吃财政饭”是没有道理的。从某种意义上说，国家财政的一个主要目标就是为了向从事公共服务的人提供劳动报酬的。 至于高档层次的需求，则可以通过市场来解决。但是，因为市场的作用被高估甚至被滥用，近20多年来，我们政策上的误区就是以“产业化”（实际上是市场化）来应对社会领域或公共领域中的问题，社会领域或公共领域中的政府缺位最终引发了许多的社会问题和社会矛盾。“轰动文章”的矛头所向，实际上是抱怨与上述公共领域相关的事业单位的工作人员不该吃“财政饭”。但是，如果他们不吃“财政饭”，就只能市场化（产业化）。市场化的结果并不能在这些领域保证社会公正和社会公平，其结果必然是公众的基本生活权利得不到保障，“以GDP为目标”的历史时期给中国社会的教训难道还不够吗？ 然而，更深层次的问题是：一部分“轰动文章”有着“超水平”的发挥，居然编造出“26个百姓养1个官”的“天方夜谭”来。关键在于这个“养”字。当然，真正的“官”，因为是“公仆”，被指为让百姓给“养”着，虽然肯定是受了一点冤枉，却也无可厚非。但是，教师、医生、科研人员……难道这些知识分子都是被“养”着的吗？难道他们的劳动是无价值的，是不应该被承认的吗？ 统计数据反映，中国受过高等教育的人不过4571万人。（《第五次全国人口普查公报（第1号）》，国家统计局网站，2001年11月2日。） 中国的专业技术人员不过3877万人，（《对我国高等教育“过度”问题的分析》，夏再兴，《高等教育研究》，2003年第6期。） 而其中相当一部分人目前是在国家机关和事业单位中，或者说，国家机关和事业单位就是知识分子成群的地方。一个“养”字，使我们想到“知识无用”的文革遗风。当时还不像如今动不动就搞“量化”，而现在的26∶1的“定量分析”很让知识分子惭愧，因为“养”他们的人中居然还包含了老人与孩子。这不是反应过度，非要将“轰动文章”上纲上线。看来，“极左”思想还真是时刻得警惕，不知什么时候就会冒出来表演一番。更搞笑的是那些“跟风”的学者，浑不知连自己也被捎带着“混进官内”，在一逞口舌之快的同时，莫名其妙地将自己也痛斥了一顿。 三．“民官比”的历史比较和国际比较 “轰动文章”所作的时间序列的纵向比较是没有任何意义的。从古老的自然经济社会到现代的工业社会、后工业社会，社会功能的不断增加促使社会结构的进一步分化，因此而导致社会的组织方式也必然会发生变化。打一个也许不太恰当的比喻，“轰动文章”所作的比较，就好像指责“高等动物”为什么结构这么复杂，而且其细胞，尤其是脑细胞要比“低等动物”多出多少多少倍，因此消耗的能量也多出多少多少倍。低等动物只需低能耗，不也活得好好的吗？因此得出结论，高等动物应该向低等动物看齐，简化自己的结构，减少细胞，尤其是脑细胞，以实现低能耗。 至于“轰动文章”所作的空间序列的横向比较，意义也不大。首先应该认识到，“民官比”的横向比较是十分困难的，因为世界各国对“公务员”的界定的内涵和外延都是不一样的。以下综合在因特网上搜寻的资料和数据，列出若干国家公务员的情况，以供参考： 在美国，公务员也被称作“政府雇员”，是指所有由政府雇用的文职人员。可分为“联邦公务员”和“地方公务员”。联邦公务员的范围仅指在联邦政府机构中执行公务的人员，但也包括类似中国的“事业单位”的职员和“国有企业”的管理人员，而国会的雇员和司法部门的法官等则不属于公务员范围。“地方公务员”则由各州（各省）自己立法确定。美国联邦政府大约雇用了290多万公务员，州政府和地方政府部门大约雇佣了1200多万公务员，共计约1500万，占美国总人口（2.81亿）的比例为5.3%，按“民官比”计算，为18∶1。 在英国，公务员也被称为“文官”，是指政府行政机关中常务次官以下的工作人员，但不包括“政务官员”，即由选举产生或政治任命的如首相、国务大臣、政务次官等，也不包括法官和军人。英国的公务员人数约为49万人，占英国总人口（5860万）的比例为0.8%。按“民官比”计算，为119∶1。 在德国，所有由财政支付工资、从事公务活动的人员都属于公务员的范畴，包括联邦、州以及受国家监督的团体、研究所和基金会的所有工作人员，也包括类似中国的“国有企业”的管理者和“事业单位”的职员，如政府官员、医生、护士、士兵、教师、清洁工以及大学教授、法官和火车司机都是公务员。德国共有公务员约665万人，占总人口（8240万）的比例为8.1%。按“民官比”计算，为11∶1。 日本的公务员是指在国家行政机关、国会、法院等国家机关和国立的企事业单位工作的所有人员，但不包括选举或政府任命的政务官员和采取其他特殊方式任用的工作人员。日本共有公务员约510多万人，占总人口（1.27亿）的比例为4.0%。按“民官比”计算，为24∶1。 在中国的香港特别行政区，公务员是指按公务员聘用条件受雇的人员。不包括廉政公署人员、司法人员、香港驻外地经济贸易办事处在当地聘请的人员，以及其他非公务员合约的政府雇员。香港有公务员15.8万人，占总人口（680万人）的比例的2.3%，按“民官比”计算，为42∶1。（以上数字是根据在因特网上搜索得到的资料和数据计算出来的，大多没有明确的出处，只能反映大致的情况，仅供参考。） 表2：部分国家的公务员与总人口的比重及“民官比”
资料来源：根据网上搜索得到的资料和数据计算。 因为各国公务员概念的内涵和外延都不尽相同，从统计学的意义上说，这就失去了可比性。同时，因为“轰动文章”的始作俑者一开始就把“民官比”算错了，于是更是一错皆错。 但是，从上述的例子看，平心而论，中国的公务员也好，再加上“事业编”的全体“党政机关工作人员”也好，勉强地与世界上的其他国家比一比，也是“多乎者，不多也”。这提醒我们，可能要考虑的一个问题是：当我们把政治体制改革的目标锁定在“国家干部”的人数多寡之上时，这个方向是否本来就是个误区？ 四．政治体制改革：我们更应该关注什么？ 在弄清楚中国“国家干部”的现状以及其中“官”与“非官”的差别以后，我们想要再深入一个层次，来讨论政治体制改革如果老在“精简”二字上做文章，是不是陷入了一个误区。 “自80年代以来，政府机构改革被不断提起，比较大的有这么几次：1983年一次，1988年一次，1993年一次。但每次的效果并不是很理想，比如1993年的那一次机构调整，当时精简了一些部门，而5年后的今天，人员反而增加了100多万”。 （《杜刚建：精简人员是机构改革风险最小的一步》，《中国经济时报》，1998年3月5日。） 1998年的政府机构改革被认为是动了大手术的，意义重大。当时的说法是：“近一半左右的机关干部应被精简”， （《王东进：近一半左右的机关干部应被精简》，《中国经济时报》，1998年2月27日。） 按当时的口径800万“机关干部”减一半应该是400万。所以前文中提到的“公务员”为500万之众，应该是有依据的。说实在的，对于有关部门“辟谣”时披露的637万的数字，倒是既出乎意料之外，也令人沮丧。这就像如今非常时兴的“减肥”，下决心采取一个“非常措施”，减下去了百分之几十，可5年之后又反弹……而在7年来的这一次时间更长一点的轮回中，动大手术割去的这一块赘肉，似乎又在长起。 7年前有一篇文章对“精简机构”作出了这样的解释，按邓小平的想法，“政府体制改革分三步，即第一步党政分开，第二步权力下放，第三步精简人员，这三步本应同时进行。但按这个顺序走风险较大，从目前看，我们选择了风险最小的一步，即精简人员。”（《杜刚建：精简人员是机构改革风险最小的一步》，《中国经济时报》，1998年3月5日。） 回过头来看，邓小平拟定的改革步骤可能是有道理的。而当我们跳过了第一步、第二步而首选“风险最小的”第三步时，可能就会“治标不治本”。所以才有了“精简 反弹 再精简 再反弹”的22年轮回。 也许，我们一开始就把“小政府、大社会”的内涵弄错了，以为“小政府”就是人数更少的政府，所以在“精简”上大做文章。现在看来，虽然首先应该承认20多年来政府机构改革肯定是有成效的，但是仅就“机关干部”或“公务员”的人数而言，我们并没有达致设定的目标。 我们是否可以换一换思路，是否可以这样来理解“小政府”：政府之“小”，应该在于权力受限，即提出“小政府”的初衷或本义应该是“限制政府的权力”。也只循着这样的思维逻辑，才能顺理成章地引出这真正的“大社会”（当然不是“人数更多”的社会）。这里的“社会”是泛指的，即政府或国家机关以外的所有社会组织。这就意味着，除了邓小平所说的“党政分开”之外，还要“政经分开”（即政府应该从经济领域撤出，经济方面的事情让市场、让企业去办）和“政社分开”（社会的事情尽量让社会 具体而言就是让事业单位、民间团体和社区去办）。 可能有人会担心，这样一来，岂不党和政府会被架空。不对！党所扮演的角色应该是社会经济“游戏规则”总原则的制定者并始终把握其发展的方向；国家机关或政府的角色应该是“游戏规则”总原则的落实者、具体规则的制定者和游戏进行中的裁判员；而具体的游戏则让企事业单位和社区、社团去玩，在游戏规则的框架内可以自由发挥。有违例或犯规的时候，裁判员哨声一响，游戏停止，严重犯规的可“黄牌警告”直至“红牌逐出场外”。触犯法律的，则由法律来进行制裁。如果社会经济的“游戏”能够按部就班地顺利地进行，游戏规则总原则的制定者和具体规则的制定者、执行者有什么理由还会产生失落感，反之，应该很有成就感，除非你有私心杂念。 当然，“轰动文章”的意见也有切中时弊之处：譬如“干部的提拔过快、过宽”，“当官的人太多了，必然无事找事、无中生有、无事生非”，“官位多不仅造成机构臃肿和膨胀，而且造成很多该放的权放不下，该管的事又无人管。人难见、事难办往往与官位过多、人浮于事有关联。”（《国务院参事著文解读26个人供养一个官员的困局》，任玉岭，《决策》，2005年4月。）要指出的是，文中指出的现象个个属实，但问题的要害却并不在于政府工作人员的总量太多，而是“官多兵少”，当领导的人太多，做具体事情的人太少。尤其在人员精简之后，差不多80－90%的人都有了“官位”。当然，这是科层制官僚体系的通病。 在这一点上，英国的经验可以供我们参考：英国撒切尔夫人执政时进行的政府机构改革将政府分为“决策核心”与“执行机构”两部分，前者由擅长政策分析和政策评估的少数高级公务员组成，后者囊括了大多数中、下层公务员，专门负责执行政策和社会服务。从1988年创设第一个执行局 车辆管理局开始，到1997年，执行局已达124个，工作人员占公务员总数的76％。英国政府准备将90％的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围包括社会福利、监狱管理、证照的审核发放、就业、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等等。执行局的公务员人数因服务的内容和性质而异，大的如社会福利局达6.5万人，小的如外交部所属的会议中心仅30人。 英国的政府行政体系的设置体现了“服务型政府”的精神。在服务中，很多执行局引进了市场观念，他们将执行局的领导称为“Manager”（按中文翻译就是“经理”），将服务对象称为“Clients”（即“客户”），但是，这并不意味着“市场化（产业化）”，其中最主要的是体现“客户就是上帝”的服务理念。另外，除了有严格法定程序规定的行政事务以外，其他的社会服务都由民间团体来具体办理，而政府则花钱买服务。在政府的决策中心，人数很少，他们又是怎样开展工作的呢？其实，他们自己并不做具体的社会调查或政策评估，因为政府自己做这些事，得出的结论是没有公信力的。这方面的工作一般都委托给大学、研究机构或咨询公司去做。而决策中心的任务就是在审阅研究报告或评估报告后，按照报告中的政策建议（必须有不同意见），进行整体的论证和作最后的决策。这样的政府职责安排，不仅提高了工作效率，而且促进了各类社会组织的发展和劳动就业。同时，这也是英国政府公务员人数较少（占总人口的比例与中国相近）的主要原因。（《英国执行局的行政改革：行政决策执行分离 管理引入市场机制》，申喜连，《中国机构》，2004年2月。） 美国的思路又不一样：克林顿政府上台以后，面临失业率不断攀高的社会经济态势，作出了一项重要决策，就是把发放社会救济金改换成提供工作机会，让有劳动能力的救济对象去工作。譬如，建立各种由政府提供职位、资金的社会服务组织来提供就业机会，或者鼓励领福利救济的人参加工作而政府对雇用他的雇主或就业者个人进行补贴，等等。大批公共服务项目的工作岗位就是这样诞生的（亦即我们常说的“政府买岗位”）。然后，让他们再把原来的救济金当工资挣回来，而且这些“吃财政饭的”统统被算作“政府雇员”。 这种政策的好处，就是把用财政经费来发放社会救济改变成了“挣社会工资”。虽然钱还是那么多钱，但是，从社会心理学的角度看，有工作、挣工资，和领取社会救济金的感受绝对不一样。而政府提供的职位又比较稳定，增强了人们消费的信心；从经济学的角度看，一是提高公共服务的品质与服务人员的数量存在着正相关关系，二是经济环境也因此进入了“挣得工资 扩大消费 增加产值 增加收入”的良性循环。 美国的这种做法是有传统的，如上个世纪30年代的大萧条时期的“罗斯富新政”，其主要措施之一就是大幅度增加政府开支，扩大公共投资、增加政府雇员，政府雇员人数从3380万人增加到4560万人，缓解了严重的失业危机。这种着眼于扩大内需的社会经济政策对于失业问题更加严重的中国是否也有借鉴意义呢。当然，采取这样的政策其走势与英国正好相反，美国的政府雇员占总人口的比例也是英国的6.6倍。（《官民比例不是问题根源》，姚博，《东方早报》，2005年3月16日。 ） 如以政府雇员的人数而言，美国政府正好走的是“大政府”的路子。 颇有讽刺意味的是，“小政府，大社会”的提法我们好像正是从美国搬来的，但我们偏偏把“小政府”理解为“人数更少的政府”，按照这个逻辑，“大社会”就应该是“人数更多的社会”了 显然不通！而当我们将“小政府”理解为“权力更小”，亦即“权力受到限制”的政府时，那么“大社会”顺理成章的就是“权利更大”，或者“权利受到广泛保护”的社会，这样的解释就通了。 总而言之，比较各国对公务员和类似中国的“国家干部”的概念的不同理解和采用的相关制度看，公务员或国家干部的多少对政治体制改革并不是一种重要的，甚至是一个很不重要的影响因素。重要的是要把政府的社会定位，包括角色和任务分清了，再来考虑用多少人的问题。党政机关也好，事业单位也好；行政编制的也好，事业编制的也好，该精简的精简，该增加的增加。好在我们已经厘清，与世界各国相比较，我们197.69∶1（或116.27∶1）的“民官比”并不高，与大多数发达国家相比，甚至是很低的。 因此，我们今后的政治体制改革可以放心大胆地不要首先把精力放在“精简”上，而是按邓小平的部署，一步一步来。当然，我们也不要操之过急。就像冯巩的最新影片所说：“心急吃不了热豆腐”。这一次，我们完全有充裕的时间把问题统统想明白了再来。 ----------------------------------------------------------------------------------- 群体事件：中国社会在打喷嚏 中国社科院社会政策研究中心副主任 唐钧 2005年8月13日 尚未入伏，天气便酷热难当，感冒中暑的人不在少数，于是，防暑降温成为现下中国社会关注的焦点。然而，与此同时，还有一类社会新闻，也在吸引诸多读者的眼球，这就是近来屡屡出现的“群体事件”。将这两类风马牛不相及的新闻事件放到一起来进行评论，似乎有点滑稽。但是，也不见得完全没有可比性。至于如何进行这项比较研究，且听慢慢道来： 本文的标题开门见山地把群体事件比作社会在“打喷嚏”，这一比有三大妙处： 其一，猛然一声“啊嘁”，世人皆知。对于打喷嚏者，这是一种宣泄；对于听喷嚏者，这是一种警示；对于整个社会，这却可能是一种尴尬，能否走出窘境，便要看“治理者”的执政艺术了。 其二，打喷嚏事，可大可小：非典时期，一个喷嚏，满座皆惊，这是大事；平日里的一个喷嚏，也许就是鼻子对周围环境的不适应，小事区区。所以类似事件的结果，以“事后诸葛亮”的智力而判断之：大多属于“虚惊”，故而必须以理性和宽容为“治理”思想的基础，泰然处置之。 其三，至于打喷嚏的深层含义，按中医的说法，无非外感内邪。所以，一来要防止“外感存里，寒热往来”，因为这说明身体机能已开始紊乱；二来要重视“正气存内，邪不可干”，因为“邪之所凑，其气必虚”，即各种致病因素之所以能侵袭人体，必定是因为身体虚弱，抵抗力低下。 综上所述，对于打喷嚏，不可不重视，因为这很可能是伤风感冒的信号。更重要的是，伤风感冒素来不为国人所重视，这可能会导致两个结果：一是国人对感冒的抵抗力特强，起码比起欧美发达国家来是个“优势”；二是国人对感冒太不当回事，而如果引起“并发症”实在也是个麻烦事。 现在言归正传，因为我们的目标不是“防止……”，讨论的重点本应该是“群体事件”： “群体事件”多，也许与天气有关。由于老百姓的心理承受能力终究赶不上稀缺资源 电力价格的上涨幅度，虽然如今大多数家庭都购置了空调，但是在一天中气温稍降的时刻，还是愿意出门纳凉，走出“人造环境”，与大自然亲近亲近。这样，用社会学的语言说，人们互动的机会就多起来了。在发生了一些后来成为群体事件的导火索的“小事”时，大多数人实际上是出于好奇上前“围观”，这也就是事件现场常常有大多数“不明真相的群众”的原因。同时，天热使人心躁气浮，想发泄的欲望也强，事件现场的混乱可能便是由此而生。于是，这个“社会喷嚏”便响亮地打出来了。 如果仅仅是对环境过敏而打个喷嚏，陡然一刺激，提高警惕也就过去了。但就怕有细菌、病毒掺乎期间，这外邪入侵，一旦发作，事情就闹大了。从近期几个群体事件看，“拉大旗作虎皮”者常常是罪魁祸首：或“我是官员我怕谁”，或“我有后台我怕谁”，或“我出钱还摆不平”，这几付嘴脸是最令国人憎恨的。但是，除了对这些面目可憎的人严惩不殆之外，杜绝大旗“被拉”的可能或许更重要。这也说明，如果“官员”、“后台”和“出钱”都不能成其为耀武扬威的理由时，我们的社会之“和谐度”当然又要提高许多。 还有一类最为恶劣的“群体事件”，便是有组织、有预谋地对弱势群体大打出手了。这个喷嚏，可不能小视，因为其“官商勾结”和“黑社会”的性质昭然若揭。何况现在的情况是，前面的事件还未处理完，后面的事件又接踵而来，这样喷嚏连天，便是酿成社会危机的信号。不要等社会发烧了再来救治，而是要防患于未然。尤其是地方官员，切勿利令智昏，甘心为不法奸商充当保护伞乃至马前小卒。 社会“打喷嚏”的背景是复杂的，切不可掉以轻心，但也不可小题大做。如果打个喷嚏就让你做CT，恐怕效果更不好。说不定，原本没病倒让折腾出病来了，这在历史上也曾经有过不少的教训。 所以，最重要的“治理”方式还是要对症下药：一般的围观，看来“声势浩大”（中国原本就是人多），只要适时劝阻、疏导，喷嚏打出来了，郁闷的情绪宣泄了，散了也就散了。如果发现有“细菌、病毒”，便要用对症的药，是热伤风还是着凉感冒，得先有个确切的判断。当然，更要防止其传染他人。至于官商勾结的“涉黑”事件，当地的社会状况可算是病入膏肓了，切切不能放过，何况现在的社会症状是喷嚏连天。 对于打喷嚏，还有一种非常民间的说法，就是打喷嚏的人被人惦记着了。究竟是亲朋好友的惦念，还是被“贼”记挂上了，切切要分清，冷静而理智地巧审“喷嚏案”，此为上策。 ————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， |