| （2005年11月19-20日广州中山大学国际研讨会递交文章） 中国工业化、城市化过程中的公共政策问题 ----论公共政策、社会排斥、和谐社会的构建 北京大军经济观察研究中心主任 仲大军 2005年11月8日 内容提要：中国在近30年的工业化发展过程中，由于受计划经济下的户籍制度、土地制度等制度和政策因素影响，使城市化的进程受到了较大影响，使社会发展出现了巨大的城乡鸿沟、群体鸿沟，以贫穷的农村为代价打造出昂贵的城市，并进一步影响到社会的和谐发展和均衡发展。目前中国每年有大约1.5亿劳动人口处于常年流动状态，这种状况既增加了中国经济发展的物流成本，又造成许多社会问题。譬如，2500万农村留守儿童和几千万的留守妇女。这种现象如何得以化解，认真研究某些制度和政策的因素作用，对我们下一步的发展具有重大的意义。 作者介绍： 仲大军，1952年出生于山东济南，1982年毕业于上海复旦大学，先后在新华通讯社、国务院发展研究中心工作，2000年创办北京大军经济观察研究中心，现为中心主任，研究员，仲先生为中国屈指可数的民间智库学者，国内著名的经济观察家。 一、中国城市化的问题与新的造城运动 1，户籍制度的恶果：中国迟到的城市化 “城市化”一词目前已经成为中国语言中使用频率相当高的一个词汇。之所以人们今天大谈城市化，是因为中国的城市发展太慢，城市人口太少。目前真正的具有城市户口的人口只占总人口的30%。说中国的城市化率已达到40%，那是把郊区县的人口也算在里面。譬如，北京市总人口是1340万，但城区人口只有570万人。因此，准确地说，中国的城市化率大约只有30%。 中国经济的工业比重已经达到86%，农业比重只有14%。按理说一个国家的经济发展到这个时候，至少要有一半的人口集聚到城市里去。但我们国家目前只有40%的人口在城市里生活。很多在工业中就业的人口散布在乡间工业地带，如大批的乡镇企业职工。这部分从业人员约有1亿多人，如果当年我们的乡镇企业不是遍地开花，而是集中发展，如今这1亿多人连同他们的家属至少有3亿人已经转为城市人口。那样的话，今天的中国至少有6亿城市人口，而不是目前的4亿城镇人口。 如果文革期间，中国不是为了搞备战备荒，大搞“三线”建设，将企业大批迁往中西部山区，中国的城市化进程本来还会更快。由于“三线”建设和户籍管制下造成的乡镇企业遍地开花，中国这两次工业浪潮基本与城市化无缘，以致今天仍然有大批的农村人口滞留农村。 如此看，中国的工业发展和城市发展有着严重的弊病。从世界上其他工业国家的发展过程看，一个国家的工业化进程一般都是与城市化的进程同步进行的。农民在工业化的进程中不断减少，城市在不断扩大。然而只有中国，在全球各个国家中是例外。工业化发展了20年，城市化并没有跟上。 韩国、菲律宾、泰国和印度尼西亚四个国家在70年代初和90年代初期，都曾推出农业剩余劳动力大规模向非农产业转移的措施，其第二产业和第三产业新增就业之比分别为1：1.5、1：2.9、1：2.5、1：1.9。将四个国家的情况平均起来看，第二产业每增加1个就业岗位，第三产业相应地增加1.5到2.9个就业岗位。但在我国乡镇企业高速发展的1979年到1996年，乡镇企业中的第二产业职工净增7839万人，交通运输和商业饮食等[不是第三产业的全部]仅增加2739万人，第二产业与第三产业新增就业之比为1：0.35。按农业部乡镇企业局对我国乡村劳动力行业分布的统计口径计算，1984年到1996年，上述比例也不过是1：0.65。 这就是户籍管制对我国城市化进程所造成的恶果。如果我国农村剩余劳动力转移的就业比达到1：1，20年间至少可多创造3000万到4000万个第三产业的就业岗位。要是比例达到1：2，那就要多增加大约一亿五千万人的第三产业就业人口。现在只好寄希望与国家放松户籍管制了，下决心取消这一非人性的人口歧视制度。象北京的商品房，谁愿买谁买，根本不要只限制卖给有北京市户口的人。如果这样的话，我国的乡镇企业会向城市集中，我国第三产业也会相应发展。有人估计到2015年，第三产业就业人员应达到3.7亿，比现在净增1.8亿人。 2、发展大城市还是小城市？ 城市有城市自身的发展规律，城市的产生不是人脑中的产物，而是客观形成的。城市的形成有几大要素，一是物流，二是资金流，三是信息流。三者缺一不可。城市越大，各种资源利用越充分，聚集效应越高，文化文明程度越高。 过去我们很少研究过人群聚集和人口集中的效应。一个地方人多才热闹，才有生气，有发明创造。越是热闹的城市越有力量，有经济，有科研。人多地方的文化和人少地方的文化是绝然不相同的。 根据国际上其他发达国家的经验，只有大城市才能具备与世界进行分工交流所需要的完善的基础设施；只有大城市才能有足够的产业集聚和经济规模参与全球性的城市间竞争。21世纪将是全球经济一体化的世纪，全球经济一体化意味着全球城市圈间分工、交流、合作、竞争诸关系的日益强化。从某种意义上而言，21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大城市圈。所以中国要想在21世纪的世界竞争中获胜，必须放弃计划经济时期形成的城市格局和粗放型的经济发展方式，走集约型的城市化道路。 产业集聚和城市功能对工业生产活动以及信息生产活动至关只能重要。象中国这样的发展中国家，最需要的是通过集聚效益产生高效率，在尽可能短的时间走完工业化道路，赶上发达国家。逆城市化发展已经是发达国家的追求了，但对于中国来说，今天还不得不选择大城市的发展模式来加速自己的工业化进程，提高它的工作效率和积聚效应。特别是在中国即将加入WTO的今天，没有城市圈的形成，没有发达的大城市做后盾，没有人口和产业的聚集已经高度的城市文明，便很难在国际市场上形成竞争力。 日本的发展便是典型一例，1960年仅占日本国土面积2％的四大临海工业带占据当时日本工业生产总值的30％以上，占国土面积12％的四大城市圈更是独占了工业生产总值的70％。然而当时的日本政府并没有充分认识到这一点,反而从国土均衡发展的理念出发以向地方圈进行工业分散作为国土政策的第一目标。结果虽然一部分工业生产功能分散到了地方圈，但实际上今天日本GDP的近八成仍然集中在四大城市圈。这是因为服务业和信息业集中在这些大城市圈内。这些新崛起的产业更具有城市经济的属性。今天的日本政府已经充分认识到了产业集聚和城市功能的重要性。 从这些年的实践来看，小城镇由于缺乏大城市那些要素，在民工潮汹涌的这10几年里，民工潮对于中小城市基本是呼啸而过。农民一出村就奔着大城市去。看看当今打工者聚集的地区和城市，基本上是中大城市。北京有五六百万，上海有五六百万，广州有五六百万，深圳有五六百万。目前大约5000万人的打工者基本聚集大城市。这种现象说明了什么？说明只有大城市才有财富，才有资金，才能挣到钱。到小地方，既没有就业的机会，也没有较高的工资。所以，民工一出村，目标就盯着中大城市。在这种情况下，你硬要反其道而行之，硬要发展小城镇，只能是异想天开。 农民根据市场情况自由择业的现实，与我们计划和政策制定和管理者的设想开了一个有趣的玩笑。早就有专业部门仔细测算过，城市越大，行政开支占财政收入的比例越小，城市越大，人均占地面积越少。城市越小，全要素生产率就越低，人均GDP就越少。例如，5万人以下的城镇人均GDP只能达到1280元，全要素生产率为86%，而财政支出和财政收入之比却是1：1.28。而200万人以上的大城市GDP可达到4888元，全要素生产率为151%，财政支出与财政收入之比仅为0.59。另外，人口越多的城市，人均占地面积越小。以目前的中国城市状况看，200万以上的城市人均非耕地面积仅为5.4平方米，人均建成区面积为66平方米。而人口少与20万的城市人均非耕地面积为52.7平方米，人均建成区面积132平方米。因此，要想追求集约效应，节约土地资源，城市规模必须要大，一般在200万人口以上比较合适[参见下面两个图表]。 我国各类城市部分经济指标
注：全要素生产率为生产函数的相对残差，根据各组城市GDP、劳动力、净资本数据计算，财政支出雨财政收入之比是个经济效益指标，该指标较低说明城市的经济效益较好。 不同规模市、镇人均占地与非农业用地
摘自：〈经济日报〉2000，5，19， 但有人认为城市并非越大越好，超过1000万人之后会对生态环境带来巨大的压力。譬如目前的天津、北京都面临着水危机的威胁，上海面临着热岛效应等城市病的威胁。因此，目前我国对城市发展态度基本上是控制北京和上海一类特大城市，放手发展一二百万人的中小城市。我对这一观点持特别怀疑的态度。这是因为中国的特大城市与西方国家的特大城市根本不可同日而语。北京的水危机完全是工业用水造成的，是不合理的工业布局造成的，与人口多少根本没关系。 譬如北京，2001年第五次人口普查时查出人口1340万，但城区人口实际上只有570万。上海总人口1700多万，但市内人口大约为700万。所以，我国的特大城市还远远比不上国际上那些真正的人口稠密的特大城市。去年，当北京召开世界大城市市长会议时，《经济日报》曾列出一张世界十大城市简况表来，说北京每平方公里的人口密度只有618人，而汉城是1.8万人。两相对照出入也太大了。问题就出在统计方法不一样。中国是将行政区划当做城市规模，将郊区面积和农民人口也都包括在内，结果，上海市的人口密度每平方公里只有2034人，圣保罗是7620人，莫斯科8935人，东京、汉城和雅加达都高达一万多人。看了这张统计表就会感到中国所谓的城市化率参了多少水分。 北京市的面积连延庆县的燕山山脉和密云县的水库面积都计算在内，为16807平方公里，而汉城只有604平方公里，北京市的面积是汉城的28倍。这叫什么城市？实际上北京市城区的面积只有不到1000平方公里，《中华工商时报》2000年7月26日报道说，北京市区目前总面积为1040平方公里，总人口为570万，与香港大体相等，但北京的城市建设用地为500平方公里，是香港的5倍。因此，按城建面积计算，香港的人口密度要比北京大得多。 3、新兴工业园区：中国新的一波造城运动 截止1999年底，我国城市数量666个，人口超过100万以上的特大城市32个，人口在50-100之间的大城市43个，人口20-50万的中等城市192个，人口在20万以下的小城市400多个。城市化水平已达30.4%。目前，我国国民收入的50%、工业产值的70%、工业利税的80%都产生于城市，90%以上的科研力量和高等教育集中在城市。城市已成为高科技、通信、交通、金融、信息、教育的主要载体。 今后的中国，靠现有和原有的这些城市是否可以容纳得了未来20年内新增的3—4亿农村人口？从人口上看，如果2020年中国人口达到15亿，那么至少要有8亿人居住在城市里才算达到了50%的城市化率。7亿人口那就意味着比现在的城市人口要翻一番还要多。如果这些人都涌入现有的城市，那么今天这666个城市的规模就要膨胀一倍多。如果这666个城市的吞吐功能难以承载这些人口，那就要外建新城市来容纳农村人口。如此看来，今后的20年，中国要两条腿走路，一边靠老城市吸纳农村人口，一边靠建新城市吸纳农村人口。 关于建新城市，80年代和90年代，我国已经积累了经验。象深圳就是一个典型。未来的20年，中国能不能再建几个深圳？现在需要人们大胆设想。如果没有大思路，大胆魄，中国的城市化运动就没出息，没希望。深圳现在已经容纳了730万人，再建10个深圳才容纳7300万人，照着我们城市化目标还差得远。因此，中国今天要再来一波轰轰烈烈的造城运动和发展城市圈运动。中国将重点建设几个大城市圈和大城市带： 南京 上海 杭州---宁波 将成为一个长江三角洲城市圈， 北京 天津 石家庄 唐山 将成为一个大的城市圈， 济南---青岛—烟台—威海 山东城市带 广州 深圳 汕头---珠海 将成为一城市圈， 哈尔滨--沈阳 长春 大连 将成为一个城市经济带。 郑州 武汉 长沙---南昌城市带。 成都 重庆城市圈， 中国的人口要进行大规模的集中，从边缘地区边远地区撤离，停止对生态破坏严重的地区再进行开发。中国今天的“造城运动”正在出现新的热点和亮点。中国今后如果要想将3亿农村人口转变为城镇人口，必须在新兴工业城市上下工夫，要开发兴建一些新型工业城市。 目前，最有代表性的新兴城市地区是珠三角和长三角，这些地方，许多乡镇已经连成一片，由“工业走廊”带动的城市化已经使这些地方最早消灭了城乡差别。譬如从广州到珠海，所经过的佛山、南海、顺德、中山已经成为一个没有田野的工业地带和城市带，从广州到深圳，中间的东莞和惠州也已经成为工业走廊中的城市地带。用不了几年，珠三角和长三角就看不到农业生产了。 除了新兴工业城市，新型的消费和旅游城市也不可忽视。北戴河是典型的旅游消费城市，中国今后要在沿海再建十几个这类城市都是有可能的。例如山东乳山县的一处海滨正在形成规模。内地的一些地方也可以开发出有效益的旅游娱乐消费新城。但这类消费型的新兴城市在发展上有一定特点。什么特点呢？那就是需要富人资本，需要富余的资金流入。看看青岛那些小洋楼，都是当年有钱人的别墅，青岛的形成是典型的富人资本流入的结果。那么中国今后会不会冒出几个新青岛来呢？我认为只要政策放宽，思想意识开放，新型的消费城市还会涌出来一批。譬如海口市西侧海滨沿海十几公里长的地带已经成为豪华住宅区，实际上就是富人居住区。这都是新城的雏形。如果中国今后在意识形态上更开放一些，对外开放力度更大一些，中国会出现一些新的开发城市。 但工业城市与消费城市在功能和设计上面肯定有不同的特点。这两种城市在规划和建设上都要有新思路。开发商要与政府进行大手笔的合作。譬如，北京的华远房地产提出了“建镇计划”，在北京的郊区建设包括社会行政区管理在内的新型城镇。目前，开发商与行政部门合作的项目在全国冒出不少。深圳华侨城就是一个有代表性的例子。实践证明，今后房地产建设已经不能停留在前些年小敲小打的规模阶段。中国未来的房地产业将孕育着新的造城运动和新的企业组织形势。有眼光的开发商必须看清这一趋势。 未来20年的城市开发运动与前20年在方法上将有很大的不同，那就是计划经济将少一点，市场经济将多一点；不合理的管制将少一点，各种生产要素的自由流通将多一点。试想，当户籍制度打破之后，人民可以在各地自由流动、自由买房之后，中国的城市化将是一副什么景象？是计划者们所能驾御的吗？ 二、中国工业化和城市化的承载力 最应节约的是土地和水：不可贸易的资源才是经济发展中真正难以逾越的瓶颈，警惕中国经济走入有增长而无发展的歧途！ 生产的节约就是要节约各种生产要素的使用。由于各国生产要素的天然禀赋条件不同，在生产中各类生产要素使用的密集程度不同。国际贸易的存在，对某些国内稀缺的生产要素可以通过贸易方式获得，但是，有些生产要素不能通过贸易，例如土地和水资源，所以，不可贸易的资源才是经济发展中真正难以逾越的瓶颈。 中国虽然号称地大物博，但人口众多，人均平原面积只有不到1000平方米，工业化过程中必须留足农业用地。因此，节约土地是比节约其他可贸易资源更为重要和紧迫的问题，同时也是以较少生产要素投入创造更多社会财富的最重要的途径。发达国家的实践说明，一国的财富形态约有2/3是房地产，食品吃了就没有了，衣服穿旧了就得扔，汽车也是减值的耐用品，只有房地产是可以保存财富的最主要形态。 对中国来说，由于土地资源极为稀缺，如果不能有效地提高土地的使用效率，很容易使中国经济走入有增长而无发展的歧途。例如，中国近年来新建的许多建筑容积率都很低，以城市“毛容积率”来说，即城市建筑物面积与城市建成区面积之比，全国平均只有0.5，最高的上海也不到0.8，而东经为2，香港为1.6，台北为1.2，即便在珠三角、长三角这些土地资源已经极度紧张的地区，在大城市中心区内，五六层的建筑物也随处可见。当然，这里又存在一个节能与土地的矛盾，如果城市居民都居住在高层建筑里，电梯就增加了能源消耗，居住成本也跟着上升。 浙江一个城市的土地开发都已经碰到“红线”，但在最近城市改造后新建的房屋中，大多还是6层左右的建筑。今年国家给浙江审批的土地利用指标只有23万亩，其中还有40%是给中央项目预留的，分到一个地级市只有2-3万亩，再分到县只有不到1000亩，这是造成今年浙江投资增长率猛烈下降的重要原因。而福建、广东和上海也面临着同样情况。以至于有人说中国经济增长的区域格局正在变脸，出现了东冷西热的局面。 东部要寻找新的增长空间，已经不得不从土地的存量空间寻找，这就得提高现有用地的土地容积率，具体做法就是得拆旧盖新。近5年来，中国城市正在出现拆迁热，平均计算，拆迁面积大约相当与当年军功面积的20%。据粗略估算，如果拆迁面积的价值是新房屋面积的一半，则近些年由于拆迁所损失的房地产价值，全国每年都在五六百亿元。近些年拆迁的大多还是老旧房屋，如果未来由于土地紧缺不得不对城市中许多新建房屋进行拆迁，所造成的财富损失就更大了，就会真正进入到“有增长、无发展”的境地。 水的情况也是如此。中国北方水资源不足，但是在北方许多地区，却把发展高耗水的钢铁、化工和建材等工业作为本省或本市的支柱产业，在大搞许多新的投资项目，当水资源不能支持的时候，即使这些项目使用了节约能源与矿产资源的新技术设备，投产了也不能正常发挥生产能力，还是会造成投资浪费。所从中国国情出发，把中国建成世界上对土地和水资源最节约使用的国家，就成为建设节约型上海的最重要的方面。 三、用城市化来降低中国现代化的成本， 《农村土地承包法》及《物权法》存在的问题 中国目前仍然坚持农村土地的集体所有制，所有先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过度的历史过程中逐渐显示其局限性，不利于城市化和现代化的进程。中国即将发生深刻而全面的城乡变迁，对这种主要基于公平的原则而不是效率的原则的土地制度，是一场严峻的考验。 中国目前实行社区所有的土地集体所有制和只限于本社区成员的土地承包制，很难消除社区之间的不公平。中国有人少地多的农村社区，也有大量的人多地少的社区。所以，在人均土地面积方面本身就十分不公和不平。但是在目前的土地法和土地制度下，地少人多的地区的农民并不能随便移往地多人少的地区承包土地。土地法第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”这种对农民在本社区之外承包土地的限制，事实上是对他们迁居的限制，当然不利于劳动的流转，不利于全国性农村劳动力市场的发育和成熟。 这部土地法仍然隐含着对农村劳动力在社区之间的流转的限制，以及对土地向非社区成员流转的限制。这些非经济的限制，与市场经济所要求的要素充分流动、自由结合的原则显然有较大的距离。加入世贸组织后，中国面临许多紧迫的任务，包括根据比较优势迅速重组农业的生产结构，以通过加快城市化的进程，创造就业和降低现代化的成本。如何允许资金和劳动能与土地这一要素充分自由地结合，以提高经济效率，是中国面临的紧迫任务。 城市化是实现现代化的最经济的途径，因为城市化使一切非农人口和企业得以在相对狭小的空间之内集中起来，得以分摊和分享包括各种交通、通讯、供水、供电、教育、医疗、环保、信息等基础设施。由于这些基础设施的投资成本为相对密集的人口所分摊，才使这些设施所需要的庞大投资成本的筹措和施工成为可能。同时，由于这些设施的普及和人均成本的大大下降，大量人口才能因迅速获得这些设施提供各种现代化的便利而大大提高知识水平、公民素质和生产能力。大量人口在空间的密集分布，又使劳动分工和专业化成为可能，使科技发明层出不穷，提供经济增长的内在动力。人口在空间的密集又使服务的发展获得广阔的市场，并成为创造就业机会和充分吸收剩余劳动力的最终出路。没有城市化实现现代化的成本将变得极其高昂，剩余劳动力的吸收也将变得困难重重。所以，有前瞻性的土地法应该有利于城市化的推进，并使这过程变得不可逆转。 在相对狭小的空间内引进大量人口以分摊基础设施的庞大成本，并为各行各业的成长提供就近的、现成的和广阔的市场，使它们的平均生产成本进一步下降，此乃城市化的真谛，也就是所谓的城市化集聚效应。所以只要一个城市的集聚效应没有穷尽，城市就仍然存在内在的大冲动。在市场导向的经济中，就会允许这样的城市尽量膨胀扩大。这样做，才符合经济规律，才能使城市化的内在的经济动因得到充分地发挥。 环顾先进国家现代化的途径，城市化无不成为它们大大降低现代化成本的主要手段。中国的土地法实际上在鼓励小城镇的发展，这是对城市真谛的极大误解。与过去的根本限制农民进城的旧政策相比，新的土地法虽然有了进步，但仍然显得十分保守。限制农民流动和进城的旧政策在1958年到2000年期间造成了城乡隔离的二元制度，严重阻碍了中国的城市化和现代化。新的土地法片面引导农民进入小城镇，同样将扭曲中国城市体系的正常发育，降低中国在城市化过程中降低现代化成本的能力，从而提高中国现代化的成。 公平与效率何者更为重要？有人认为，效率和公平相比，永远是第一性的。但中国的文化传统不同，自古以来便有“不患寡，只患不均”的思想，有人认为这种思想既没有带来公平，又无助于生产力的提高，也就是效率的提高。只有在生产率不断提高的前提下，才能兼顾公平的原则。如果我们接受这样的原则，那么，我们不能不说新的土地法忽视了对效率的考虑，所要保护的公平又带有社会的局限性。 在《土地法》之上还有《物权法》，但是我国的《物权法》似乎太难产生，相比较起来，我国很多法都是 “十月” 怀胎，一朝分娩，惟独物权法怀胎八年，至今未能通过。起草于1998年的物权法，四上全国人大常委会，一般而言三次常委会就要通过正式立法颁布了，物权法草案却四次修缮。这在新中国立法史确属少见。为什么兴师动众、集全国民法学界之力用八年时间来起草的这一部法律草案至今未能获得通过呢？这说明中国的思想理论存在着巨大的分歧。 最近，正当学者们对正在修订中的《物权法》说三道四时，又传来新的消息：十届全国人大常委会第十八次会议十月底圆满完成各项议程，通过新修订的公司法、证券法，但是让人期待的物权法草案却并未获得通过，又遭搁浅。之所以物权法难产，主要是当前我国存在着严重的思想分歧。资本主义的私有制遭到了社会主义的公有制强烈的抵制。下面让我们以土地制度来进行深入分析，以理清各种思路。 四、我国土地供给制度的历史回顾与现阶段我国土地的供给方式 土地是人类赖以生存的基础；土地是经济和社会发展必需的重要资源，同样，土地亦是我们不可多得的再生资源。所以，要想获得可持续的发展，必须进一步研究土地属性，规范土地运作程序，深化土地供给方式的改革。 土地是财富之母，土地制度是一个国家最基本的制度。1949年后，我国实行了土地的社会主义公有制，宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。改革开放前，中国城镇国有土地一直实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。 党的十一届三中全会以后，中国开始土地管理制度的改革，主要是土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。1979年，广州最早探索“广州出地、港商出资、合作开发、共享收益”的模式，以“地皮”为条件和开发企业合作，以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。1982年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让，同年12月1日，深圳敲响了影响中国房地产业的动魄一槌，这惊天一拍开创了土地使用权有偿出让的先河，揭开了国有土地使用制度改革的序幕，形成了中国土地的批租模式。1988年《宪法》修改时规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，同年12月通过《土地管理法》的修改议案，规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1990年国务院又作出了对国有土地使用权出让和外资开发成片土地的有关规定，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。 1997年，中国第一次提出要“实行世界上最严格的土地管理制度，实行土地用途管制”。1998年，《土地管理法》被修订，耕地占用审批权受到控制。1999年实施修改过的《土地管理法》，使土地审批更加严格。2002年7月1日实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌出让方式出让。 2004年8月31日，为国家规定协议出让经营性土地使用权最后期限，促使土地出让制度彻底规范化。 据国土资源部土地详查的资料表明，我国现有国有土地面积为505.48万平方公里，其中，国有农村牧渔场面积为31107.43万公顷，占全国国有土地面积的61.58％；国有储备土地面积为18764.22万公顷，占37.14％；城镇面积206.60万公顷，占0.41％；其他占0.87％。城市土地尽管在国有土地总面积中所占比重较小，但是城市土地具有较强的社会性，承载着社会化程度较高的经济系统，它具有明显不同于农村集体土地的特点与性质。因此，研究国有土地的供给方式应该主要把着眼点放在城市土地上。 《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律法规确立了我国的国有土地供给制度的基本法律框架，也是我们对国有土地供给方式进行分析的基本法律依据。归纳起来，我国国有土地的供给方式有以下七种： 1、划拨。土地划拨是国家在符合土地划拨条件的前提下，将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用，土地使用者无须为此支付土地出让金，但该土地只限于土地使用者自己使用。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共划拨土地1702157宗，面积708962.99公顷（约1000万亩）；2000年划拨土地宗数比1993年减少6406宗，年均减少915宗，面积减少9181公顷，年均减少1312公顷。 2、出让。土地出让指国家行使国有土地所有者的权利，将国有土地使用权在一定年限内有偿出让给土地使用者使用，土地使用者要为此支付相应的土地出让金，土地使用者在足额交纳了土地出让金后，有权取得该土地在一定年限内的使用权利，并可以将该土地使用权在符合规定条件的前提下转让、出租或抵押。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共出让土地825228宗，面积为350751.9公顷；2000年出让土地宗数比1993年增加24674宗，年均增加3525宗，面积比1993年减少14293公顷，年均减少2042公顷。 3、租赁。是国家作为土地所有者将土地使用权出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一年期的土地使用租赁合同，并支付租金的行为。据国土资源部统计，1999年至2000年，全国共租赁土地150717宗，面积134281公顷，年均增加75359宗，面积增加67141公顷。 4、作价出资（入股）。是国家以一定年限期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。目前，采用此方式的主要是在境外上市的股份制企业。 5、授权经营。国家根据需要，可以一定年限期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。 6、转让。是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共转让土地1096271宗，面积242934公顷；2000年土地转让宗数比1993年增加415591宗，年均增加59370宗，土地转让面积增加41349公顷，年均增加5907公顷。 7、出租。是土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人支付租金的行为。据国土资源部统计，1993年至2000年，全国共出租土地1397319宗，面积147861公顷；2000年土地出租宗数比1993年增加254948宗，年均增加36421宗数，出租面积增加26366公顷，年均增加3767公顷。 对上述七种供给方式的进一步分析，我们可以得出以下结论： 一是，我国土地供给的主导方式是划拨和出让，1993—2000年划拨和出让土地占全国转让土地总面积的66.87%。 二是，《土地管理法》规定，土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式进行，但据统计，2000年中国出让的30万公顷土地中，以招标、拍卖方式出让的只占总出让量的5％。 三是，在土地转让收益上则以出让土地使用权为主要收入来源。以江苏省为例，该省2002年共计供应土地15938.27公顷，获得土地总收入455.39亿元，其中出让土地14447.22公顷，收取出让金454.58亿元，租赁土地1171.27公顷，租金7323.65万元，其他供地方式获取土地收入755.54万元。十届全国人大常委会第十次会议报告土地管理法执法检查情况时给出了一组数据：1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达１万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，扣除成本后的纯收入约有四分之一。 另据《中国国土资源年鉴》的统计，我国2001年、2002年全国土地出让金收入分别为1295.89亿元和2416.79亿元，占当年GDP的比重分别为1.33%和2.30%。 五、大量失地农民的出现 据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万至5000万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。 1，失地农民的就业、生活状况、总量和分布。 除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。目前，中国非农建设占用耕地每年约250万至300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地。 这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。许多专家估计，如果考虑违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万~5000万人。2000年至2010年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩，2000年至2030年计划占用耕地将超过5450万亩。如果计划用地指标突破，违规用地得不到控制，失地农民还要大大增加。 失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较多。目前上海市失地农民的总数已超过百万。1993年以来北京市失地农民累计达33万。江苏无锡市在2000年至2002年的3年中共有20.83万亩农田被征用，造成11.39万农户的36.76万农民失地。浙江省绍兴县被征地农民累计达17.2万人，占农村人口的28.2％。 2，已安置征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。 20世纪90年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，上海市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30%的人实际处于离岗状态。截至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计20.5万人，其中劳动年龄人口11.4万人，获得就业安置的为5.3万人，占46.49%。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有1100余人，目前除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90%以上都已下岗、失业。 一次性获取支付补偿金自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。 因沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始普遍采用货币补偿的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万至3万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量的近1/4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90%以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。 3，征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍。 根据国家统计局对2942户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为2765元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。 土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中，约有56%的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，接受调查的农户中有83%的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征用前为2711元，被占用后下降为2232元，下降幅度约为17%。陕西调查户生活消费支出水平大约下降了16%。广西下降了5%。江苏调查了320户，下降的有106户，约占33%。 4，失地农民是中国工业化一个巨大的隐性成本 目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万至5000万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。 其实我还想把失地农民的概念和数量纠正一下，改革开放20多年来，我国失地农民的数量何止5000万人，这些年间，共有大约2亿亩土地转化为工业和城市用地，以人均耕地为2亩计算，这意味着有1亿农民失去了土地。如果失地人口的就业率为50%，那么有5000万人已转入工业和服务业产业中去，剩下的至少还有5000万左右的人难以找到就业机会。我在海南洋浦经济开发区看到这样一种情况，一造纸厂征地6000亩，造成当地大约1000多农民失地，但这个工厂的所有员工只有900人，还大都是外地来的。另一家炼油厂征地3600亩，建成后员工人数只有600人。从全国整个情况看，失地农民的就业率大约为50%。如果剩下的这5000千万农民日后长期难以实现就业，那么，他们就是我国的一个重大的社会问题。 因此，失地并不是真正的问题，因失地而失去就业的机会才是真正影响农民生活和社会的大问题。所以，仅用一个“失地农民”来描述这批人口并不准确，应当用“因失地而造成失业的农民数量”这样的概念来描述这5000万人口。 中国的今天正在进行着一场比当年英国规模大得多的圈地运动，一些国家的工业化过程往往带有共同的特征，那就是以极其廉价的方式（带有掠夺性质）来转移农业资源。如果说当年的英国将农业劳动力成功地进行了工业转移和美国新大陆移民，那么今天的中国就没那么幸运了，新大陆移民的机会肯定是没有的，而工业转移根本容纳不了原有的农业劳动力。剩下来的人口怎么办？只有靠国家工业化的利润来供养。现在的问题是：中国工业化的利润能够补偿圈地的代价吗？即使能够补偿，这块利润又怎么从工业集团手中掏过来？无论如何，今天我国失地又失业农民的数量已达4000--5000万之巨，并且今后还会继续增加，估计到2015年左右，这部分人口的数量可达到7000万左右。他们的出现表明：中国的工业化已经出现了巨大的隐性成本！如果不将这一成本计入我国当前正在进行的工业经济成本中，我国的某些工业发展和招商引资很可能得不偿失！ 而当前我国的问题恰恰是：各地政府对工业化真实成本的计算有误，例如某招商引资项目，征地80公顷，实际地价为1.2亿元，而外商只支付了3000万元。某钢铁厂征地6000亩，实际地价应为6亿元，而真正支付给农民的不到一个亿。这种做法的真正问题是：企业将应付的经济成本以隐性的形式推向了政府或转变成社会成本，因为只有政府是最后的买单者：对于我国工业化必须支付的这一巨大成本，国家今后必须以社会保障等形式将这一批人养起来。目前，我国工业化造成的隐性成本到底有多大？这么多年来，从来没有人关注过。如果说这一届政府不关注，那就只有将问题留给下几届政府，因为这些隐性的成本早晚会“显性”出来。 5，我国工业化过程中形成的隐性成本至少高达几万亿元 由此引出一个我国工业化和招商引资的成本核算问题。这么年里，我国的有多少资源消耗没有计算进经济成本中去？除了失地失业农民，另一个最大的方面就是生态破坏和环境污染。未来我国需要投入的最大的地方是国土治理和污染治理，这笔费用以今天的货币价值衡量少说要有几万亿元，加上失地农民社会保障等问题，我国工业化过程中形成的隐性成本至少高达几万亿元。这是工业化对生态环境和失地农民的欠帐！中国的工业化如果不在发展过程中减少这些欠帐，那么未来的问题会更加严重。 失地农民之所以被称作中国工业化的隐性成本，主要是从综合发展的效益角度来说，综合发展的效益必须将工业和农业两大部门进行比较。如果工业部门和城市部门的效益是由于农业部门受损造成的，那么工业部门要为受损的农业部门负责任。由于没有时间的检验，目前我国很难准确地计算出要为农业资源付出的成本到底有多大，为生态环境付出的成本有多大。这是因为，失地农民的供养问题和某些环境问题在今天还未显露出来，眼下还很难测算出未来社会的供养成本有多大，治污成本负担有多重。 正是存在着这种盲目性，目前一些地方政府仍在廉价地征用农民的土地以进行招商引资，仍在通过破坏生态环境来发展经济，增加“GDP”，将今天应该支付的土地和环境成本统统推到以后去支付。如果今天这一届政府不进行反省，这种做法早晚是要受到后届政府的谴责的。 六、对我国土地供给方式的比较研究 国有土地使用权包括划拨土地使用权和出让土地使用权两大类。在理论上，按照正统的民法上的权利划分方法，国有土地权利体系中所有权的各项权能包括占有、使用、收益和处分四项，“使用权”只是其中的一项权能。因此，无论土地是划拨的或抑是出让的，其土地使用权都是国家的，国家对这两种土地都有在法定条件下收回的权利。但是，在实践中，我们在国有土地上设置的这个可供买卖的“使用权”，却并非民法上的使用权能，而是占有、使用、收益和处分的全部或部分。这是评判我国土地供给制度所必须考虑的前提，由此入手，我们转入对我国土地批租制度的分析和评判。 土地批租是指国家土地管理部门依照法律规定和约定条件，将土地权的经营权、使用权按一定期限有偿转让给受让人而取得收入的方式。拍卖、招标和协议方式均是法定的国有土地批租方式，各有其适宜的范围，不能简单进行优劣划分。在具体的批租活动中，土地行政主管部门视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业等特殊用地，采用协议方式出让；对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，采用拍卖或招标、挂牌出让方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，采用招标方式出让。 从国际经验看，城市供地存在两种不同的模式。一种是土地批租模式，即初始一次性把地价全部打入；另一种模式是财产税模式，即对土地的供应量和交易基本不设限，但使用的土地要定期进行评估，在评估价格的基础上征收财产（资产）税。多种分析表明，选择不同的模式对土地的使用者有重大影响。批租制是初始一次性把地价全部打入，财产（资产）税则是低价购置，以后逐步征收，有一点像存量和流量的差异。由于城市是动态发展的，致使两种模式区别很大，对获得土地使用者所受的价格指数影响也是不一样了。 土地批租主要盛行于英国的殖民地。以香港为例，九龙和新界当时都是英国1898年《展拓香港界址专条》向清政府租借的，港英当局不享有土地所有权，只拥有租赁权，当然只有批租一途。与中国内地城市不同，香港的低税制对政府获得财政资金提出了相当大的挑战，而拍卖公共土地以获取财政收益的“土地储备制度”，则很好地解决了这一矛盾并被长期运用。土地储备制度对于香港维持其高度自由的避税港型经济体系作用巨大。依据土地储备制，香港政府拥有城市土地所有权，并以租约形式向私人承租人租赁土地。后者在租赁期内享有对所租土地的特别土地权。在租期内，承租人可将土地开发权转让他人，有权获得来自于土地开发和交易的所有收益，但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和物业费。1970—2000年，香港政府通过土地批租获得的全部财政收入达961亿美元。土地批租收入占政府财政收入的很大比重。30年间，政府土地批租收入大幅增加，其主要原因是香港房地产价格大幅上涨。由政府当“地主”的批地模式，最致命的地方，就是政府可以无视市场规律，为了获得更多的财政收入，控制土地供应价格和供应数量，造成居高不下的土地价格。 美国的财产税最具代表性。美国对土地和房屋直接征收的是房地产税，又称不动产税，归在财产税项下，税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，从20％ 100％不等）。目前美国的50个州都征收这项税收，各州和地方政府的不动产税率不同，大约平均1%—3％。由于财产税与地方的经济关系紧密，因此多由地方政府征收，除马里兰州2001年将征税权上收之外，其它49个州都是归地方政府征收。目前财产税是地方政府财政收入的主要来源，同时也是平衡地方财政预算的重要手段，大约占30％。如果扣除联邦和州的转移支付收入，仅就地方政府自身的收入来看，大约占近一半。 我国国有土地供给以批租模式占绝对主导地位，有其深刻的历史和时代背景。在一定历史时期，这种土地批租方式有其不可否定的作用。改革开放前，我国土地管理制度一直采用行政划拨制，土地实行无偿、无限期使用，不允许进行土地买卖。实践证明，这种土地管理制度显示不了土地的价值，不利于提高土地资源的使用效益。改革开放后，我国对土地使用管理制度逐步进行改革，改变了土地无偿使用、不准买卖的传统规定，确立了有偿使用、允许转让土地使用权的政策和制度，这是历史的进步，对此，我们都应予充分的肯定。土地批租制度，对于合理配置土地资源，提高土地使用效益，增加政府财政收入，加快城市化进程，改善城市基础设施和人民生活居住条件，以及带动房地产及其相关产业的发展，无疑都产生了巨大的推动作用。 但是，由于土地具有公共属性，特别是中国农民的土地问题事关农民的生存问题，这种土地批租方式长久下去，势必会破坏土地的公共属性，而导致一定程度上的土地私有化。据报道，2002年1—11月份，全国购置土地面积达20245 万平方米，同比猛增45.3 %！土地批租规模失控十分明显。在我国，土地批租形式上是政府向土地使用者出让一定年限的土地使用权，实质上是让渡了一定期限的所有权。我国是土地公有制国家，这就使得土地批租成为我国财政，尤其是地方财政的一个重要财源，在获得这一财源的同时，大批的土地用40—70年的期限出让给了独立的法人，而这些独立的法人又往往表现着其“私有”的性质。与此同时，由于政府的短期行为以及土地市场的不规范，土地批租容易形成总量失控，使得大片耕地被占用，“圈而不用”、“圈而滥用”的现象伴随而生。进一步剖析土地批租制度，其带来的问题集中表现在以下四方面。 1，寅吃卯粮 从上世纪80年代开始的我国土地批租模式，基本上是从香港搬过来的。我国法律规定城镇土地属国家所有，农民土地属集体所有。因此房地产商从政府手中批到的土地是长达40—70年的使用权。而批租土地使用权的价格是一个贴现值，从理论上说这个贴现值等于未来40至70年这块地所有可能收益之和，包括级差地租升值在内。然而，在实践中，即使是最高明的数学家也无法计算清楚这个“可能收益之和”。马克思主义政治经济学告诉我们，地租是全社会创造的剩余价值的转化形态。社会总产品价值中的剩余价值M，由地租m1、利息m2、税收m3、利润m4构成，这四个部分的总和不应该超过当年创造的剩余价值M的总额。通过土地批租，政府一次性获得的地租收入就相当于40—70年的地租m1。这就会产生两种结果：一种可能是政府寅吃卯粮超国民收入搞基本建设；另一种是政府通过多收地租挤占了利息m2和利润m4，抬高了企业的二次成本，严重影响了企业的生存和发展。这两种可能都会产生一个严重后果：一届政府在任期内花掉了40—70年的地租收入。 2，经济泡沫 土地批租模式存在的问题可能引发资产与信贷风险。首先，无论是城市设施还是房地产都有价格风险。其次，银行对房地产贷款增长过快，特别是开发商贷款，承担了过大的风险。第三，尽管这些贷款大多都以土地作抵押品，银行对开发项目放贷的风险并不大，用银行的术语说是作好质押的，而背后隐藏的风险还是要归结为土地批租模式。如果土地批租价格存在“泡沫”，银行就会面临抵押品价值不足的风险。目前我们针对房地产业采取的一定调控措施，其实质是为了防止因此而引起的经济泡沫，尽可能减少有可能因房地产的过渡膨胀而带来的经济泡沫度。这方面，美国、日本、台湾、香港等国家和地区都有惨痛的教训。在1920年初声名浪藉的哈定总统受土地投机大亨的影响，排斥亨利·乔治学说，令各地调降财产税率，使20年代后半，土地投机仍大行其道，都市地价扶摇直上，投机所得再转战股票市场，终于，1929年发生股市崩盘，揭开经济大恐慌的序幕，直到1940年美国介入第二次世界大战，国内经济才开始复苏。无独有偶，日本在上世纪80年代也有“土地神话”迷漫全国，但到90年代以来，日本经济则陷入长期低迷的状态，迄今仍未见复苏迹象。台湾紧步日本后尘，在1990年左右数年间，盛行“土地”投机，引起无壳蜗牛的抗议运动及二次土改的风潮，房地产价格在金融危机中崩跌，再加上产业因生产成本偏高而外移，导致工商企业不振，失业大增。 3，两极分化 我国目前的土地批租，从形式上看，政府拿到了40年、50年或70年的绝对地租，而实际上，39年、49年或69年级差地租的升值全部落入到受让者手中，在我国这个工业化和城市化刚刚进入高潮时期的国家，政府每年投入大量资金进行基础设施建设，土地升值的速度几乎是不可预测的，级差地租的数量会近乎集合级数增长。另则，因为无论以何种方式出让土地，都存在土地出让价格与土地出让期内实际价值的背离，而在现行的土地出让制度下，无论是政府定价还是市场定价，要求初始土地出让价格能够反映土地未来几十年的全部使用价值都是不现实的。所以土地批租，形式上不是转让所有权，而实际上是用时间偷换了空间，这种空间使受让者获得的土地的实际价值，政府却随之失去了本应获得的价值。这种方式和操作，客观上会形成暴富阶层，在资产占有上带来社会问题。而且，暴富阶层在土地批租中得到的财富会向其他领域扩张，扩大了其个人财产，从而在社会上引起更大的贫富差距。 4，40—70年后问题 因为土地批租模式是有40—70年的规定期限的，这里不再谈及这期间土地的价值创造的受益主体问题，而是随着土地出让期限的逐渐临近，对土地使用权到期后其地上建筑物的处理方式又是一道必须解答的难题。根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，到期后土地使用权与建筑物、其他附着物由国家无偿取得，申请续期应重新签订合同并另支付出让金。据此《条例》规定，届时会使政府与民事主体在地上建筑物的合法权利问题上发生矛盾，同时又必然对期限将至土地的有效利用形成负面影响。而在土地批租为普遍模式的情况下，舍此法又无法保证土地出让制度的连续性。 七、对我国土地供给方式的几点建议 十九世纪时西方国家就有人坚持主张土地公有化，认为土地升值是来自于周围社会的改进，所以地租也应该社会化。他的方法是通过市场的竞标把使用权拍卖出去，将地租的收益用于发展社会。在100多年前亨利·乔治就为土地公有化呐喊，提供药方。今天成熟的市场经济国家，虽然它们在历史上并没有完成土地国有化的任务，但是亨利·乔治的主张则得到了很大程度的实现，因为它们用法律手段使土地私有制成为了一个空壳。 （一）确立土地国家所有的概念。土地公有制是中国特色社会主义市场经济的基石。在我国，土地资产是最基本的生产资料，国有土地是最重要的国有经济，土地资产又具有最不容易流失、丢失和消失的特征，是最优质的可以稳定获得剩余价值的资产。因此，坚持公有制的主体地位，实际上是坚持生产资料的公有制为主；发挥国有经济的主导作用，实际上也不是仅要求企业这一层面以公有制为主，国家对资源控制的主导作用也许可明了、更直接。 土地私有的不公正性。一座房屋和房屋下面的土地同样是财产，是有所有权的物品，立法者把它们同样列为房地产。但在性质和关系上它们完全不同。前者由人的劳动建造，在政治经济学上属于财富一类。后者是大自然的一部分，在政治经济学上属于土地一类。第一类东西的基本特性是它体现劳动，由人力造成，它们存在或不存在，增加或减少，决定于人。第二类东西的基本特性是它们不体现劳动，其存在与人力无关或与人无关；它们是人类存在的场所或环境。因此，所有人都有使用土地的平等权利的原理。邪恶与不幸、贫困和匮乏并不是人口增加和工业发展的合理结果；它们之所以随着人口增加和工业发展而出现，是因为土地被当作私有财产，它们是破坏公正的最高法则的直接和必然的结果，是由于大自然供给所有人的土地被少数人独占。承认土地的个人所有就是否定其他个人的自然权利。这个错误必然表现为财富的不平等分配。我国土地批租模式忽视了在土地公有制前提下的制度设计，把土地所有权在很长时间内让渡给了土地使用权的拥有者，形成事实上的土地私人占有。 （二）改批租模式为年租模式。地租是所生产财富中的一部分，是使用自然能力的专有权利时给予所有人的那一部分。在土地有交换价值的地方，就存在经济学意义上的地租。在土地有使用价值的地方，不论是所有人还是租入人使用，就存在实际地租；在土地没有被使用，但仍有价值的地方，存在着潜在地租。这种产生地租的地方，使土地具有价值。土地的价值是垄断价格。决定土地价值的不是土地的绝对能力而是它的相对能力。不管土地的内在质量如何，凡不比现在可以使用的其他土地较好的土地就没有价值。土地的价值经常以它和现有最好可以使用的土地的价值作比较而定。这样，土地价值以正确而明显的形式表明个人占有土地中的社会权利；地租则表明个人应付给社会的恰当金额，使之达到与社会其他成员同等的权利。 土地出让金是地租，地租是土地所有者凭借其土地所有权向土地使用者索取的租金。在我国，土地出让金由地方政府代表国家收取。现有的土地一次性出让收取出让金的方式的弊端前已述及，所以改批租为年租是供给方式一次重要变革。年租方式能够明确地体现土地公有制的基本属性，年租能够随时间的推移而体现土地的实际价值，同样，年租金的方式可使土地初始出让的价格下降，致使初始投入成本大大减少。在土地价值评估方式确定之后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节地租收入在远期和近期的分配，以及与土地有相关利益的各方之间的关系。从社会层面看，由于实行了年租制，从而有效地避免了由于一次出让即为长期占有、从事土地投机、形成暴富的社会现象的产生；从政府层面看，虽然每年取得的地租收入较少，但因就此可以每年重估应课租值及调整租率，所以能够持续不断取得土地增值的收入，使政府的租地收入能显平衡。 改批租为年租的方式主要是把握好以下几个方面。一是首次交纳可以是一定比例的出让金（一般不超过30%），而后按年度分别收取土地租金，这种方式可避免因政府出让时初期收入过低（不按年租收取）而影响资金来源，导致基础设施建设的难度。二是每年调租，土地年租制按年收取的租金不是固定不变的，而是每年通过重新评估地价租金市值以及调整租率来确定土地地租。三是土地租金纳人作为规范化收入进入政府财政预算，在该项改革过渡到位后，土地征地费和前期开发费可由地方政府预算支出。四是这种土地批租方式的改革可采取过渡的方式进行，且在过渡阶段内完善土地年租金租率的形成机制，建立健全土地年租金的收取体制。 （三）改革、完善地价税。党的十六届三中全会明确提出：“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，在这里“统一规范的物业税”其实就是“地价税”。在第一部分，我们权衡一次批租和年租之间的利益得失后，这里又提出开征地价税。租金与税收是两个不同的名词，其所及意义也不尽相同，但都体现着对土地公有的释义。亨利·乔治对保证土地的平等权利进行了改良，在用税收原则检验这个建议时，进一步阐述了地租（地价税）的四大好处。一是这种税收对生产的影响小。土地的价值完完全全是一种垄断，无论从哪方面说都适合征税。土地价值不表示生产的报酬，它表示垄断的交换价值。地价税不但不会像大部分别的税那样抑制生产，而且由于它消灭投机性地租而增加生产。以税收取走全部土地价值，唯一后果是促进工业发展，向资本开放新的机会和增加财富生产。二是这种税征收容易并且费用很小。三是这种税的可靠性。地价税是税收中最少专断性的税，它具有最高程度的可靠因素。它根据土地本身不能移动和遮盖的特性所赋予的确切性来估价和征收。从土地征收的税最为准确、最少遗漏，虽然现在对土地的估价常常不均匀，但对个人财产的估价更加大大不均匀。四是这种税的平等性。地价税由社会征收，供社会使用，它原是社会的创造物。这是将公共财产供公共使用。 从我们已经熟悉的租金和税收来说，租、税是两个不同的概念，土地出让金是地租，地租是土地所有者凭借其所有权向土地使用者索取的租金，在我国，土地出让金由地方政府代表国家收取；税，是政府凭借国家政权为实现其社会职能，满足社会公共需要而参与社会总产品的分配再分配，以取得财政收入的经济活动；租金中可以含税，出让金之外还可以交税，但税中绝无租金。这样，当我们对土地实行年租制、缴纳土地租金的同时，改革、完善地价税就会理解为自然了。 地价税制改革的原则是应将“宽税基、简税种、低税率”作为改革的基本取向。“宽税基”就是将尽量多的地产纳为征税对象；“简税种”就是将现行的地产税费进行合并和简化，改变目前地产税费种类繁多且集中在流转环节的弊病，并对拥有环节开征地产税性质的不动产税；“低税率”就是要考虑纳税人的心理与经济承受能力。改革、完善地价税需要重点研究适应批租方式改革的新的地价税制，以及实施征收的收入机制。要普遍提高地价税的征税额，使其与土地年租金方式互为成为土地公有和土地使用权受让价值的主要体现形式。 发达的市场经济国家，实行中央与地方分享税制，地价税基本上归入地方税体系。在我国，关于地价税的划分基本上也倾向属于地方税种。地价税的主要用途，首先应该用于城市基础设施配套，解决城市基础设施以及公益事业建设的资金短缺问题，向纳税人提供公共服务；其次，地价税要用于再造地，形成“以地生地”的循环机制。我国幅员辽阔，可供造地的范围广，国家既要鼓励民间开发造地，又必须掌握新造地的所有权。 （四）创造土地执法环境、完善土地立法。改土地批租制为年租制，对我国现有土地法律法规体系提出了新的要求。首先，土地供给方式发生变化后，在立法层面必须修订《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规，从法律制度上确立年租制度。其次，改革和完善地价税制度，从税法上明确该税的税种划分、税率、征收额等主要内容，确保地价税改革的顺利实施。第三，要加大土地执法的宣传力度，坚决制止滥用土地的行为。 (作者联系方法：010-63071372，电子信箱：zdjun@263.net，北京西城区温家街2号，邮编：100031，网址：www.dajun.com.cn，) 参考文章： 刘福垣：土地批租与私人资本主义 , 2005, 4, 2， http://www.dajun.com.cn/ 陈锡文：中国的粮食问题和农民问题，2005，11，14，http://www.dajun.com.cn/ 王 建： 中国的能源消费问题与节约型社会思路，2005，10，http://www.dajun.com.cn/ 史久武： 关于土地供给方式的研讨，2005，10，18，http://www.dajun.com.cn/ 仲大军：中国还要发展大城市，2001，6，http://www.dajun.com.cn/ 仲大军：公地制度、户籍制度与国土资源，2001，3，http://www.dajun.com.cn/ 仲大军：工业化市场化城市化对土地制度挑战，2001，4，http://www.dajun.com.cn/ 文贯中：用城市化来降低中国现代化成本， 2002,12,15, http://www.dajun.com.cn/ 仲大军：我国工业化和经济增长的巨大隐性成本，05，7，31，http://www.dajun.com.cn/ ___________________________________________________________________________________ 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn, |