中国公司治理水平低的原因在政府 北京大军经济观察研究中心特约研究员 蒲少平 2006年10月24日 电子邮件: psp57@sina.com,手机13381115768, 内容提要：中国股票市场为什么屡屡发生中小股东利益受损事件? 其原因在于中国的公司治理整体水平较低,而原因背后的原因则是中国政府公司治理政策偏离保护中小股东利益的宗旨. 一. 中外公司治理水平差距 1.跟西方发达国家比,目前中国的公司治理整体水平比较低. 以独立董事为例, 中国政府只要求上市公司的独立董事占董事会1/3席位.但西方发达国家公司的这个比例普遍在1/2以上.据经合组织调查,1999年美国财富500强董事会平均人数11人,其中独立董事9人.在美国两名以上独立董事可提议召开股东大会,独立董事可直接向股东大会和证监会报告. 发达国家公司治理原则对独立董事人数的规定
独立董事至少占1/3比利时《卡敦报告》至少2名独立董事 资料来源：据南开大学“中国公司治理网” 再如股东提案权,美国政府的规定是持有公司价值2000美元的股东就可在股东大会提出议案,(见前美国证交会主席莱维特著<散户致上>P207).而中国政府的规定是须单独或合计持股5%以上才可在股东大会提出议案. 2.既便跟亚太地区中国周边国家比,中国的公司治理水平也是很低的.里昂证券公司（CLSA）和亚洲公司治理协会（ACGA）于2004年9月共同发布2004年公司治理评估報告（CG Watch），这份报告考查了东亚和东南亚十个国家和地区,认为公司治理环境最好的市场由高到低依次为新加坡,香港,印度,马来西亚,韩国,台湾,泰国,菲律宾,中国,印尼。当然也应看到,中国的得分在上升. 亚洲十个经济体公司治理环境评分得分
数据来源:里昂证券公司（CLSA）该报告还评估了10个经济体的450家公司，公司治理评分最高的前十家公司是Infosys (印度)、中电控股CLP Holdings (香港)、思捷环球Esprit (香港)、汇丰控股HSBC (香港)、惠普罗Wipro (印度)、大众银行Public Bank (马来西亚), 韩国国民银行Kookmin Bank (韩国)、韩国电信KT Corp (韩国)、台积电TSMC (台湾)、暹罗水泥Siam Cement (泰国)。中国大陆无一家公司入选.（资料来源：ACGA NEWS, September 15, 2004） 另外, 香港《亚洲货币》金融杂志2005年1月刊公布了第三届（2004年度）亚洲地区上市公司“公司管治评选”结果，其评选依据包括三项：一是证券投资和专业分析机构的提名、评选。亚太地区47家证券投资机构和专业分析机构提名参选公司，并对被提名公司进行评分。二是《亚洲货币》对被提名参选公司进行问券调查。三是参选公司的外部会计师给予的评级意见。评选出的亚洲最佳前五名和中国最佳前五名得分差距如下:
二. 中国公司治理的四大难点 难点一.制度建设是否周密全面 是否认真制定公司治理的制度文件并公之于众,这等于把公司治理置于社会公众的监督之下,是认真开展公司治理的第一步.从上交所网站可查到,2001年4月,出现了最早一批上市公司章程.据笔者统计,证监会的<<上市公司章程指引>>共1万9千字.而对923家上市公司的公司章程的字数统计的结果是:2万字以上的只有479家,仅占样本的52%.四万字以上的,仅发现4家.有375家公司在交易所网站找不到公司章程. 深沪上市公司章程字数统计章程字数
数据来源: 笔者统计. 公司章程外,公司还应制定各种制度细则.深交所537家公司在深交所发布的制度文件约1000份.加上公司章程,平均每家公司约3份制度文件.上交所829家公司在上交所发布的制度文件约3445份,加上公司章程,平均每家公司约5份制度文件. 上述统计数据截止于2005年6月底. 难点二.中小股东是否积极参与股东大会 笔者以2005年3月31日为截止日,用739家股权较分散的上市公司最近的一次股东大会的参会股东合计持股比例,减去第一大股东的持股比例,得到如下分布: 最近一次股东大会除第一大股东外的参会股东合计持股比例
数据来源:笔者统计. 不难发现,除去第一大股东后,其余参会的股东持股比例高于30%的仅222家,占样本总数的30%. 难点三.独立董事是否充分发挥作用据 上交所研究中心王建春张卫东2003年12月统计(样本768个公司),可得以下结论:只有28.4%的上市公司,其独立董事占到董事会的三分之一以上;上市公司独立董事反对意见发表率和保留意见发表率都在10%以下;独立董事亲自出席董事会的人次仅占应出席人次的84%;98%的独立董事认为上市公司提供的资料不充分. 沪市上市公司独立董事在董事会中的比重分布
资料来源:上交所研究中心王建春张卫东文(据万德资讯数据库)2003年12月 沪市上市公司独立董事在董事会的出席统计
资料来源:上交所研究中心王建春张卫东文(据万德资讯数据库)2003年12月 当然,上述数据有些陈旧,但还是可做参考. 难点四.信息披露是否真实全面及时 华东政法学院教授罗培新做了一个统计，从我国证券市场建立起来至2004年12月31日，上市公司信息披露违规总计达到406个／次，占上市公司违法违规行为总数的83％。 据新华社北京2006年1月12日报道,前中国证监会副主席史美伦女士说，中国上市公司信息披露制度尚存在一些问题，信息披露的真实性和有效性有待进一步提高。在上市公司信息披露方面，则表现为上市公司信息披露的意识不够强，上市公司信息披露作假的情况仍然存在。史美伦认为，目前中国上市公司信息披露的有效性还有所欠缺。尽管目前上市公司信息披露的数量和密度有所提高，但很多时候内容复杂，滥用专业术语和文字，以至于大量信息的披露并未真正增加透明度。 三.中国政府公司治理政策缺陷 公司治理的目标在各国都是相同的,那就是追求公司各有关方面的”利益均衡”,而实现”利益均衡”的途径是”权力制衡”. 经合组织<OECD公司治理5项原则>中,前4项都是强调利益均衡,特别是保护弱势群体: 1.保护股东权利； 中国公司治理的整体水平为什么那么低?这可从政府的公司治理政策中找到原因. 1. 中小股东在股东大会没有提案权 中国证监会<上市公司章程指引>第四十二条规定:股东大会审议代表公司发行在外有表决权股份总数的百分之五以上的股东的提案. 第五十七条规定:公司召开股东大会，持有或者合并持有公司发行在外有表决权股份总数的百分之五以上的股东，有权向公司提出新的提案。第六十七条规定:董事、监事候选人名单以提案的方式提请股东大会决议。这就等于规定且中小股东在股东大会上没有提出议案的权利,且董事和监事只能由大股东提名.此规定与<OECD公司治理五项原则>第二条保护中小股东的精神不符.这导致大股东控制股东大会,剥夺了中小股东的正当权利.这也是中小股东不积极参加股东大会的主要原因. 2. 独立董事和外部监事不能由小股东提名 目前中国上市公司的独立董事和外部监事都是由大股东或中股东提名的人,有时甚至就是他们的职工担任.这是因为政府有如下规定:中国证监会<关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见>规定:“上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份１％以上的股东可以提出独立董事候选人”. “下列人员不得担任独立董事：直接或间接持有上市公司已发行股份１％以上或者是上市公司前十名股东中的自然人股东及其直系亲属；在直接或间接持有上市公司已发行股份５％以上的股东单位或者在上市公司前五名股东单位任职的人员及其直系亲属”这就是说,持股1%~5%的股东可以提名自己的职工担任上市公司的独立董事;持股5%以上的股东也可以提名自己中意的外人担任上市公司的独立董事.那么持股1%以下的小股东呢?政府文件中没有明确规定外部监事由谁提名,但规定了外部监事各方面制度都比照独立董事制度,故实际上上市公司外部监事也是由１％以上的股东提名.这样一来,小股东在董事会和监事会基本上没有代言人.决策层做决策时不大考虑中小股东的利益.上述规定与<OECD公司治理五项原则>第二条保护中小股东的精神不符.这导致大股东控制董事会,而小股东甚至于没有知情权.为什么尽管证监会天天喊保护中小投资者利益,而中小投资者利益却屡屡受损?根本原因在此. 3.高管层在董事会的席位过多 央行<<股份制商业银行公司治理指引>>第二十九条规定:董事会中由高级管理层成员担任董事的人数应不少于董事会成员总数的四分之一，但不应超过董事会成员总数的三分之一。 这与<OECD公司治理五项原则>第五条确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督的精神不符.这容易导致内部人控制,不利于决策权和执行权分离. 4.媒体和分析师可被拒绝参加股东大会 证监会《上市公司股东大会规范意见》第二十八条:公司董事会、监事会应当采取必要的措施，保证股东大会的严肃性和正常秩序，除出席会议的股东（或代理人）、董事、监事、董事会秘书、高级管理人员、聘任律师及董事会邀请的人员以外，公司有权依法拒绝其他人士入场. 此条为上市公司拒绝证券分析人士和媒体记者参加股东大会提供依据.不利于社会公众了解上市公司,与<OECD公司治理五项原则>第四条精神不符. 5.董事长选举程序不明确 <公司法>第四十五条: 董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定<上市公司治理准则>第五十五条 提名委员会的主要职责是：研究董事、经理人员的选择标准和程序并提出建议.(不负责提名董事长).<股份制商业银行公司治理指引》第四十四条:提名委员会负责拟定董事和高级管理层成员的选任程序和标准，对董事和高级管理层成员的任职资格和条件进行初步审核，并向董事会提出建议。 第四十八条:高级管理层由行长、副行长、财务负责人等组成(可见董事长不由提名委员会提名)<上市公司章程指引>第九十八条:董事长和副董事长由公司董事担任，以全体董事的过半数选举产生和罢免。由于政府的所有文件都没规定董事长由谁提名,于是各上市公司也没规定董事长由谁提名.这使得董事长一职往往被大股东所垄断.对比之下,董事,总经理,副总经理,董秘,监事都有提名人. 6.独立董事聘请外部审计权形同虚设 中国证监会《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》第二条第(三)款规定: 经全体独立董事同意,独立董事可独立聘请外部审计机构和咨询机构,对公司的具体事项进行审计和咨询。也就是说,只要有一个独立董事跟大股东和公司高层一条心,披露虚假信息,欺骗社会公众,其它独立董事就难以发现和制止.为什么半数以上独立董事可提议召开股东大会,却不能聘请外部审计机构和咨询机构,对公司的具体事项进行审计和咨询? 7.财务负责人不独立于总经理 证监会<上市公司章程指引>第94条规定: 董事会行使下列职权：（十）聘任或者解聘公司经理、董事会秘书；根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人等高级管理人员，并决定其报酬事项和奖惩事项. 根据这条规定,上市公司财务负责人往往都由总经理提名,这样一来,财务负责人就会对总经理知恩图报,难以对总经理实施有效监督. 8.各部门自行其是,没有统一政策 以独立董事任职资格为例,央行对商业银行的规定是:央行<股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引>第二条规定:“下列人员不得担任商业银行的独立董事、外部监事： （一）持有该商业银行1%以上股份的股东或在股东单位任职的人员； “下列人员不得担任独立董事：（二）在持有或控制证券公司5%以上股权的股东单位或在证券公司前五名股东单位任职的人员及其直系亲属和主要社会关系；（三）持有或控制证券公司5%以上股权的自然人股东及其直系亲属和主要社会关系；”保监会<保险中介机构法人治理指引（试行）>则规定:有条件的保险中介机构可探索建立独立董事制度。有下列情形之一的，保险中介机构不应聘请其担任独立董事：（一）持有该保险中介机构股份的股东或在股东单位任职的人员. 关于独立董事任职资格的规定差异
四.政府对公司治理监管失职 尽管我国政府公司治理政策存在缺陷,但实际上的公司治理仍大量违背政府规定,说明政府监管很不到位.下面以公司治理水平较高的行业--银行业为例(其它行业可想而知). (1)央行<<股份制商业银行公司治理指引》第十一条:同一股东不得向股东大会同时提名董事和监事的人选；同一股东提名的董事（监事）人选已担任董事（监事）职务，在其任职期届满前，该股东不得再提名监事（董事）候选人。但民生银行没有做到也没有在制度中规定”同一股东不可提名董事又提名股东监事”,如希望集团就既有董事又有股东监事.浦发在制度中规定了但没有做到”同一股东不可提名董事又提名股东监事”(申能集团). (2)央行《股份制商业银行公司治理指引》第十八条:股东大会年会除审议相关法律规定的事项外，还应当将下列事项列入股东大会审议范围： （一）通报中国人民银行对商业银行的监管意见及商业银行执行整改情况；（二）报告董事会对董事的评价及独立董事的相互评价结果；（三）报告监事会对监事的评价及外部监事的相互评价结果.但民生银行2004年度股东大会文件中有独立董事述职报告, 在2004年度报告中有董事会对董事的评价,但没有独立董事的相互评价结果.上述报告也都没有在股东大会审议.浦发银行和招商银行2004年度股东大会文件没有独立董事述职报告,年报报告中有董事会对独立董事的评价,但没有独立董事的相互评价结果. 上述报告都没有在股东大会审议.华夏银行2004年度股东大会文件有对独立董事评价报告和外部监事的相互评价报告,并在大会审议.但评价报告流于形式.也没有独立董事述职报告. (3)央行《股份制商业银行公司治理指引》第三十六条:商业银行章程应当规定，利润分配方案、重大投资、重大资产处置方案、聘任或解聘高级管理层成员等重大事项不应采取通讯表决方式，且应当由董事会三分之二以上董事通过。但民生银行耗资23.5亿元上海买楼未获董事会三分之二以上董事通过就实施.浦发银行和深发银行制度中无此条款. (4)央行《股份制商业银行公司治理指引》第四十条:董事会应当设立关联交易控制委员会、风险管理委员会、薪酬委员会和提名委员会，也可根据需要设立其他专门委员会。各专门委员会的负责人应当由董事担任，且委员会成员不得少于三人。关联交易控制委员会、提名委员会应当由独立董事担任负责人。关联交易控制委员会和提名委员会的成员不应包括控股股东提名的董事。 但招商银行提名委员会负责人不是独立董事. (5)央行<<股份制商业银行公司治理指引》第五十九条:监事会应当由职工代表出任的监事、股东大会选举的外部监事和其他监事组成，其中外部监事的人数不得少于两名。但浦发银行外部监事都只有1人. (6) 央行<<股份制商业银行公司治理指引》第六十八条:监事会例会应当每年至少召开四次.但民生和浦发2004年监事会都只开3次. (7) 央行<股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引>第九条:独立董事在同一家商业银行任职不得超过3年.但民生银行,浦发银行规定独立董事在该行任职可达6年. (8) 央行<股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引>第十二条:独立董事、外部监事每年为商业银行工作的时间不得少于15个工作日。独立董事可以委托其他独立董事出席董事会会议，但每年至少应当亲自出席董事会会议总数的三分之二。外部监事可以委托其他外部监事出席监事会会议，但每年至少应当亲自出席监事会会议总数的三分之二。但浦发银行有独立董事2004年未亲自出席董事会会议总数的三分之二。 (9) 央行<股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引>第十三条:股东大会审议的外部监事评价报告应当至少包括参加监事会会议次数、组织或参与监事会审计工作情况、履行监事监督职责情况等内容。但除华夏外的四家银行2004年会资料中均没有外部监事评价报告,更没有在股东大会审议. (10) 央行<商业银行信息披露暂行办法>第十六条:商业银行应在会计报表附注中披露资本充足状况，包括风险资产总额、资本净额的数量和结构、核心资本充足率、资本充足率。但浦发银行2004年报未披露风险资产总额、资本净额. (11) 央行《股份制商业银行公司治理指引》第四十七条: 董事会秘书由董事会提名委员会提名，董事会聘任.但五家银行章程都规定董事会秘书由董事长提名,董事会聘任. (12) <上市公司治理准则>第四十八条: 董事会授权董事长在董事会闭会期间行使董事会部分职权的，上市公司应在公司章程中明确规定授权原则和授权内容，授权内容应当明确、具体。五家银行章程都是这样规定的:董事长行使下列职权： （一）主持股东大会和召集、主持董事会会议； (13) <公司法>第四十五条: 董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定. <上市公司治理准则>第五十五条 提名委员会的主要职责是：研究董事、经理人员的选择标准和程序并提出建议.(不负责提名董事长).<股份制商业银行公司治理指引》第四十四条:提名委员会负责拟定董事和高级管理层成员的选任程序和标准，对董事和高级管理层成员的任职资格和条件进行初步审核，并向董事会提出建议。第四十八条:高级管理层由行长、副行长、财务负责人等组成,(可见董事长不由提名委员会提名)<上市公司章程指引>第九十八条 董事长和副董事长由公司董事担任，以全体董事的过半数选举产生和罢免。但五家银行章程都没规定董事长由谁提名.而董事,行长,副行长,董秘,监事都有提名人。 (14)<上市公司治理准则>规定,上市公司董事会应设审计和关联交易委员会但华夏和浦发董事会只设了关联交易委员会,没设审计委员会.(15) 2004年12月上海和深圳证券交易所发布新的<股票上市规则>,其中规定:董事会决议公告应当包括以下内容: (三)亲自出席、委托他人出席和缺席的董事人数、姓名、缺席理由和受托董事姓名； —————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn,
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