高等教育体制改革之四

社会化是高校后勤改革的终极目标吗？

----高等教育体制改革之三

中国经济体制改革研究会副秘书长张路雄

2006年2月18日

提要：高校后勤改革的目标一直被确定为：“社会化”。之所以确定这一目标，据说因为这是国外的普遍做法。但认真研究国外经验，美国、欧洲、日本无一例外，高校后勤体制都没有完全的社会化，高校后勤服务具有公共产品性质。本文认为：高校后勤社会化改革的方向，在提法上是一种失误，虽然在实践中没有完全按此方针执行，但还是有一定的误导作用。文章最后对如何推进高校后勤改革提出了一些政策建议。

从1999年国务院正式发动高校后勤社会化改革，至今已有六个年头。经过前三年急风暴雨式的改革，2003年以后，高校后勤社会化改革进入了平稳深化期。回顾几年来的改革，确实取得了一些非常明显的成果，但也始终存在着高校后勤改革的方向和目标到底是什么？如何给高校后勤体系定性的问题(1)。“社会化”一直被称为高校后勤改革的最终目标，但不论是在政策上还是在实践上一直存在着与此目标相矛盾的情况。从国外的经验看，把社会化定为高校后勤改革的最终目标，似乎并不符合教育发展的规律。为了进一步推动高校后勤体制改革，确实应对此问题开展一些讨论。

一、“社会化”改革方向的提出

在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中第一次提出：高等学校后勤服务工作，“改革的方向是实行社会化”。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》又再一次强调“学校的后勤工作，应通过改革逐步实现社会化。”在1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中都直接用了高校“后勤工作社会化改革”的提法。可见，从提出高校后勤体制改革，就一直把“社会化”定为改革的方向。

李岚清同志1999年在国务院召开的第一次“全国高等学校后勤社会化改革工作会议”的讲话中的一些思想，对于理解高校后勤改革的社会化比较有代表性意义。他讲：“我国目前的高校后勤体制，是历史上形成的，是传统计划经济体制下政府包办高等教育的产物。长期以来，我们的高校一直习惯于关起门来搞自已的“小而全”，维持着“一校一户办后勤，校校后勤办社会”状况，对社会上许多可利用的资源不去利用，许多本该由社会办的事情也由学校包揽，搞了许多本不该由学校办的事情。如果我们高等学校的办学模式也能做到像国外一些学校那样，学校主要负责教学、科研、育人，其他用社会化办法运营、解决或社会去承担，那么，不但我们的校长好当了，而且政府不用再花很多的钱，全国高校的规模就可以迅速扩大好几倍，上大学难的问题也就迎刃而解了”。李岚清的这段话表达了主张高校后勤改革必须社会化的主要理由。在这种主张中有两个问题需要讨论：

第一、高等学校办社会与国有企业办社会是一种性质的问题吗？在旧的经济体制下，我国的国有企业一直长期存在“企业办社会”的问题。在1985年提出高校后勤工作“改革的方向是实行社会化”的时候，实际上是借用了国有企业办社会的改革思路。但在市场经济条件下，国有企业与高等学校的属性是否有差别？国有企业办社会与高等学校办社会能否同样评价和对待？这些问题在1985年时，还未深入讨论和加以区分。现在看来，国有企业和高等学校在市场经济中是两种不同属性的行为主体。国有企业与其它企业一样都是追求利益最大化的市场行为主体。而高等学校和它办的后勤服务企业应是不以赢利为目的的经济实体。

第二、国外高等学校的后勤服务是否都由社会化服务解决？学校自己不办后勤服务体系吗？这个判断看来与实际情况不符。德国、法国的高校后勤是由政府教育部门办的后勤服务体系承担，美国高校的后勤服务系统一般都是学校自己办，日本高校的消费合作社，实际上是该校师生一起办的(2)。

从以上的分析可以看出，高校后勤改革以社会化为方向的依据一开始就存在问题。这就使得在后来的改革实践中，不论是在指导思想和政策上，还是在具体做法上都处在一种矛盾的状态中：一方面一直坚持社会化的提法，一方面又强调非企业化、非社会化的一些政策。

二、高校后勤改革指导思想中的矛盾

1999年11月，国务院在上海召开了“全国高等学校后勤社会化改革工作会议”，全面动员和部署高校后勤社会化改革工作。从2000年至2002年底，全国掀起了高校后勤体制的改革高潮。至2002年底，教育部长宣布，“基本实现了1999年上海会议提出的三年改革预定目标”。

回顾这期间有关高校后勤改革的政策文件和领导人讲话中的指导思想，我们可以清楚地看到，在这几年的后勤体制改革中，一直存在着一种内在的矛盾，或者说是政策和指导思想处于一种自相矛盾的状态。

在一开始的文件：六部委《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革的意见》中就到处充满了这种矛盾。

一方面，文件强调：“高等学校后勤改革最终要实现社会化”，“高等学校后勤社会化改革，是计划经济向社会主义市场经济转变在高校后勤领域的具体体现”。“必须充分认识高等学校后勤的产业属性，积极借鉴经济领域和其它社会领域改革的有益经验，摆脱计划经济模式的影响”。

另一方面，文件又强调：“高等学校后勤社会化改革必须始终坚持为学校教学、科研、师生服务的方向，处理好经济效益与社会效益的关系并遵循教育规律。改革要有利于提高高等学校后勤服务的质量和管理水平，有利于减轻学校的负担，有利于提高学校办学效益，有利于保证学校的发展和稳定”。(3)

文件一方面提出：改革的目标是先把后勤服务体系从学校行政管理系统中分离出来，第二步组建跨校的服务集团。另一方面又强调：“各种高等学校后勤服务实体，要与学校、教育行政部门保持必要的责、权、利关系”。

对于高校后勤的社会化，陈至立是这样解释的：“从长远来讲，后勤要从学校事业管理体系中分离出来，通过分流与重组，纳入社会主义市场经济体制，剥离学校办社会的职能，建立由政府主导、社会承办、学校选择的满足学校办学需要的、社会化的后勤第三产业和社区服务体系。要遵循社会主义市场经济的规律，按照产业运作的方式，实现资源的合理配置和集约化，把原来属于事业型、福利化的高校后勤发展成为相对独立的教育产业”。她还特别强调：“这次全教会在谈到高校后勤改革时，提出了一个很重要的思想，就是要发展教育产业。这就要求我们必须充分认识后勤服务的产业属性”。

我们要特别注意“教育产业”和“后勤服务的产业属性”的提法。“产业”一词到底是何含义，并没有严格的定义。但从“遵循社会主义市场经济的规律”，“把原来属于事业型、福利化的高校后勤发展成为相对独立的教育产业”等这些论述看，改革后的后勤产业显然应该是非事业型的、非福利性的，它应该与其它企业一样，要以赢利为目的。

在2000年至2002年，中央对高校后勤社会化改革的指导，主要是用开会和领导讲话的方式进行。从有关领导在第二次至第四次高校后勤社会化改革工作会的讲话中，可以看到，领导依然是既强调改革的社会化方向，但同时，强调非市场化、非社会化的内容也更为具体。李岚清在第三次全国高校后勤社会化改革工作会议上的讲话中强调：“高校后勤社会化改革的根本目的，是提供更加优质高效的后勤保障和服务，促进高等教育事业加快发展。高校后勤服务企业要正确认识和处理好市场经济规律与教育规律之间的关系、经济效益与社会效益之间的关系、眼前利益与长远利益之间的关系，既要引入竞争机制，又要注意适应教育工作的特点和我国国情，重视社会效益和长远利益”。

陈至立在这次工作会议上的讲话中也强调：进行高校后勤社会化改革中“坚持姓“教”的原则决不能动摇”。“新组建的后勤服务实体，既要独立运行，也须充分重视高校后勤服务的特殊性，不能将其等同于一般的社会企业”。陈至立在第四次全国高校后勤社会化改革工作会议上的报告中还强调：“实现完全意义上的社会化目标需要一个过程，社会化的概念也并不是绝对的”。“高等学校食堂的主要功能是为学生提供餐饮服务，具有明显的公益性”。

三、高校后勤改革实践中的矛盾与问题

在矛盾的指导思想下，高校后勤改革的实践也必然充满了矛盾和种种不协调现象。

1、对后勤改革方向的理解不一致，在部分基层领导中出现了“市场崇拜症”的倾向。

由于在国家领导层面的指导思想上，都存在着自相矛盾的情况，在基层进行改革时便出现了各取所需的局面。大部分基层领导以稳定为第一(4)，所以强调的指导思想是：后勤社会化改革必须始终坚持为学校教学、科研、师生服务的方向，处理好经济效益与社会效益的关系并遵循教育规律，改革要“四个有利于”。

但教育部具体负责这一工作的同志则要激进得多。这位先生在一篇文章中讲到：“要实现提高后勤运行效率、提高办学效益的目的，就离不开资源的优化配置，高校后勤社会化改革所有的工作都应当围绕这个中心。这里提出的优化资源配置，是指在全社会范围内的资源优化配置”，“在全社会范围内优化资源配置，最简便的办法，也是唯一的办法，就是实行高校后勤经营服务的市场化”。这位先生的确是把高校后勤社会化改革指导思想中的市场化思想发挥到了极致，笔者在这里已经可以把此种观点称之为“市场崇拜症”了。

一些大学的领导也提出了很明确的市场化改革指导思想。如安徽师范大学副校长闵永新说：“什么是社会化？概括地讲，就是后勤服务的商品化（后勤实体应成为市场主体，后勤服务应按市场价取费），运作的市场化（资源配置应运用市场机制，形成竞争局面），管理的契约化（打破行政管理模式，建立真正的甲乙方关系并依法监管），资源的社会化（利用社会资源为学校提供后勤服务，校内后勤资源参与社会服务。改革的目标就要实现上述“四化””。当然，学校领导只是把改革的旗帜举得很高，口号喊得很响，但在具体的改革方式上并不激进。还是这位领导，在同一篇文章中所讲的具体实现形式是：“建立严格的甲方监控指标体系，逐步达到“学校管后勤、不办后勤”的最终要求”。就是说，该校后勤并未实行彻底的市场化，还是搞甲乙方形式。就是说，后勤归学校所有，但学校不直接经营后勤。

2、在后勤改革的实现形式上丰富多彩，差别极大。

情况之一：有的人调查，“许多高校的后勤公司，都是一个班子两块牌子，对外称之为XX后勤公司，对内仍然是学校的一个行政部门”(5)。

情况之二：有的调查者提供的材料认为：在高校后勤组织中，绝大多数学校成立了“公司”，但不打算登记或近期不打算登记。在没有成立公司的高校，分成甲乙方的后勤体系还是学校内部的单位。

情况之三：在注册成立公司的高校后勤服务机构中，也有两类情况。大部分是由学校作为唯一所有者的独资公司，也有的吸收校外资金或吸收员工的资金组成股份制公司。

在大部分成立独立公司的学校，由于学校是唯一股东或者是最大的控股股东，依然对后勤企业有着控制权。所以可以用这样的语言来概括：叫做“分而不离、独而不立”(6)。这种成立公司的改革办法实质上是把高校后勤的所有权和经营权分开(7)，学校掌握后勤单位的所有权，但不直接经营后勤企业。也可以说是把人员包袱甩给了社会（除了“老人”以外）。这的确是高校后勤改革所带来的巨大成功。以上这两种改革形式占了高校后勤改革的绝大部分，这种情况反映了我国高校的现实：后勤系统与学校难于彻底分离。分析其原因，当然有老人不愿意分的问题，但更重要的是，分了以后学校如何控制的问题。如果高校与后勤系统完全分离，那么学校将失去对后勤系统的控制权。这会带来一系列严重的社会问题，这种后果显然与改革的指导思想不符。

情况之四：当然，也确实有个别高校成立了职工入股或外资（校外资金）入股的公司。如：江西师范大学等一些高校后勤实体甚至已实行了经营者持股；苏州大学已决定后勤经营性项目全部实行民营化，负责这部分的后勤实体注册为股份制公司，学校不参股。河北大学在2002年12月，由学校和公司职工持股共同出资、产权清晰、股权多元化的保定赫达实业有限公司正式挂牌成立。这些股份制公司的组建使得后勤系统开始逐步脱离学校的控制，走向完全的独立。这种情况虽然还不多，但符合一些主张高校后勤社会化改革应该彻底市场化的人士的主张。按照这种主张，会把高校后勤改革引向一种极端市场化的形式。

情况之五：有的学校后勤公司还办起了与为本校服务无关的企业。如中南大学后勤集团除了办好自己校内的食堂以外，还相继托管了益阳、衡阳、株洲等地高校的食堂，2003年集团还斥资1000万元，在长沙市芙蓉中路开办了“新世纪大酒店”，启动了高校餐饮的大型航母。陕西师大后勤集团也相继成立了彩色地砖厂、食品加工厂、西安阳光信息工程公司、大众文化旅游公司和塑钢门窗加工厂。这些企业都是高校后勤企业兴办的面向社会的企业，这是高校后勤事业的另外一种性质的变化。即由单纯的对内服务改为面向社会服务。这也是符合哪些主张高校后勤应极端社会化人士的主张。

以上高校后勤改革中出现的种种差别极大的现象，在高校内部也引起了认识上的严重分歧。首都经济贸易大学在对本校教师、干部、后勤职工所作的问卷调查，反映了对高校后勤改革在认识上的分歧现状。

对于“高校后勤社会化改革成功的基本标准应该是什么”这个问题，调查中70.9%的人选择了服务质量提高，62.1%选择了教职工、学生满意，45.4%选择了实现“三服务两育人”目标，而选择基本标准是“提高后勤经济实力”、“产权界定”、“校领导满意及其它”的人分别只有18.9%，18.5%和4.0%。在对高校后勤服务组织性质的选择上，选择高校后勤服务体系“应成为学校的附属机构”和选择“后勤服务体系应是由政府主导、社会承办、高校选择的社会化服务实体”的分别占35.2%，25.1%，而选择“应是具有独立法人资格的经济实体”和“完全放开由社会全包、全揽"的只有19.8%和8.4%。对高校后勤事业发展的长远目标应是什么的问题的回答是：“为高校师生提供质优价廉的服务”：68.7% ；“实现“三育人两服务”的目标“：55.5% ；“实现可持续发展”：45.4% ；“实现高校后勤服务社会化”：43.2% ；而认为禅院目标应是“实现与高校的完全剥离”的人才有15.9% 。这个调查不但反映了高校职工对高校后勤改革巨大分歧的现实，而且，大多数人的观点也实在是值得领导这一工作的同志深思。存在就是合理的，其合理性何在，后面本文将进行一些分析。

3、改制后部分学校出现了学生为伙食闹事的情况，一些学生公寓的社会治安问题也较多，这些情况的出现反映了后勤市场化与非营利性是难于相容的现实。

2001年在《教育部关于加强高等学校学生食堂和宿舍管理工作的紧急通知》中指出：“由于种种原因，最近一个时期，一些地方和高校在学生食堂和宿舍的管理方面暴露出不少问题，甚至还发生了数起学生在学校食堂就餐中毒的事件”。

2002年在《教育部关于切实加强高等学校食堂管理工作的通知》又披露：“一些地方和高等学校在推进高等学校后勤社会化改革的过程中，思想认识与投入、监督、管理不到位；一些经营食堂的单位或个人的经营思想存在偏差，致使诱发事端，影响了高等学校的正常秩序”。

2004年《教育部关于切实加强高校学生住宿管理的通知》中具体列举了一些学校学生宿舍的治安事件：“近期以来，一些高校出现学生住宿场所发生治安伤害事件。继2月23日云南大学发生四名学生在校内公寓被害案后，又有部分地区高校学生宿舍相继发生偷盗、抢劫、伤害等刑事案件。此外，近年来一些在校大学生自行租住校外民房，条件参差不齐，有的不具备基本的安全设施，有的周边治安环境复杂，安全或治安事端时有发生。4月27日晚，西藏民族学院两名学生在校外租住房屋遭歹徒绑架抢劫，近期相继发生高校学生在校外租房被害以及煤气中毒死亡事件”。

这些情况的出现，显然与高校后勤改革后后勤系统社会化的情况有关。事实上，如果高校不限制学生食堂的价格和企业的利润，问题会更为严重。大多数学校选择了这种办法(8)。所以，后勤企业的社会化、市场化与非营利化是不可能相容的。正因为目前学校还是后勤企业的所有者，才能控制这些企业的盈利水平。如果后勤企业的资产完全独立，高校将无法控制其价格和盈利水平。

4、高校后勤服务组织的法律地位不明确，政策待遇都是临时性的。这也是改革实践中的一个重要矛盾。

在我国只有在国家编制序列或者是被政府编制委员会批准的国有事业单位；在民政部门注册的社会团体、基金会、民办非企业单位等才能算是非盈利单位，其税务政策与企业不同。凡是在工商局注册的统统按企业缴税。

高校后勤系统改制后按何种性质的单位对待，国家有关部门，包括教育部从来没有一个明确的规定。所以是一个未定的问题。

在进行高校后勤社会化改革之初，国家财政部、税务局曾发文作了规定：凡高校自己办的为自己服务的后勤企业免营业税，对外服务的和有社会资金注入的要征营业税；所有后勤企业免征所得税等等。开始规定这一政策实行到2002年底，以后又发文，延长到2005年底。2005年底马上就要到期，高校后勤企业何去何从，那些已经注册的后勤企业当然关注此事，那些还没有注册的后勤实体已极为关注此事，这的确关系着高校后勤的改革方向：是彻底的社会化、市场化，还是选择非盈利组织的发展方向，这是摆在高校后勤改革面前必须要回答的一个问题。

四、国外高校后勤体系的基本运作方式及所反映的规律

由于把国外高校的做法做为实行后勤社会化的一个重要理由，所以必须看看国外高校的后勤体系到底是如何运作的。目前所报道的主要有德国、法国；美国、英国；日本三种运作模式。

德法模式：德国和法国的高校后勤服务系统都是跨校、由政府举办的。德国高校后勤系统由大学生服务中心管理。大学生服务中心的负责人由州政府任命，1971年通过联邦立法，把大学生服务中心的性质概述为具有独立法人资格、公益性质的社会团体组织。大学生服务中心实行企业化管理，自主经营，不以追求利润为目的。全德国有62个大学生服务中心，隶属于各州的教科部，分布在德国180个地区，工作人员1万6千人。每个中心单独运作，为若干大学服务。中心工作任务主要是：为学生提供餐饮住宿服务；为有孩子的学生提供幼儿园服务；按《资助法》进行政府资助费的管理；为学生提供咨询服务；承担政府委托的专项调查。其财产主要由政府划拨，归国家所有。

法国高校后勤事务的承担机构称为大学事务中心。这是1955年4月，法国的一项法律规定设立的机构。事务中心是具有行政性质的国家公立机构。中心的组织分为国家和地区两个层次，国家中心的主要职能是帮助、指导并检查地区事务中心的工作，是各地区事务中心的领导机构。全国共有28个地区事务中心，向各高校提供学生所需的各类服务，以经营宿舍和食堂为主，在不以追求利润为目的的前提下，自主经营，同时接受政府补贴，学生宿舍、食堂及其他服务设均由政府公共资金投资建设，属国家所有。这两个国家的后勤中心工作人员都为国家公务员。工资由国家统一发放，不与经济效益挂钩。

美英模式：与德法模式不同，美国和英国的高等学校一般都自己拥有本校自办的后勤服务系统。学校自己建一批教师和学生宿舍，并建有学校自办的食堂。英、美国家的高校一般由1名或若干名副校长负责后勤事务，并设有各种服务机构，如英国高校设教学、总务、财务、基建、人事和安全6个处。在美国，除大批的社区学院外，许多比较正规、规模比较大的大学，除了直接负责教学的副校长外，其他副校长均分担学校后勤事务，规模较大的著名大学如宾夕法尼亚大学，除分管副校长外，还设教务长主持日常工作，后勤事务由副教务长或教务长助理负责主持。(9)

美国高校后勤人员基本由三部分人组成。一是高校正式后勤服务工作人员，这部分员工主要是后勤管理人员以及学校自办食堂、宿舍的服务人员；二是引进社会上各个企业的工作人员；三是勤工助学的学生。美国高校后勤员工的工资与经济效益也不挂钩。

日本模式：日本的高等学校都有教师和学生入股组成的“生协”即“消费生活协同组合”，这是根据日本的《生协法》，由每个学校制定章程而产生的一种师生自我服务的合作社组织，日本主要的187所大学都有这个组织。日本鼓励学校的师生都参加“生协”。凡参加“生协”的人员均发给证件，凭证件就餐，价格优惠。这样做的目的是使在大学生活的人都能参加“生协”，把学生和教职员工团结在一起，共同发展“生协”。“生协”负责食堂、书店、商店、旅游及有关学生、职工生活服务工作，聘请有能力的人经营管理。

虽然上述几个国家的高校后勤模式不同，但在基本原则上有着共同之处：

第一、各国的高校后勤服务都是开放的。就是说，学校不包揽师生的一切后勤服务。当然，这与他们的办学形式也有一定关系。国外的大学一般都是敞开式的，很少有专门的围墙。有些大学还是当地社会的主要单位，与城市完全融为一体。所以无论是餐饮还是住宿学校都不包办。学校师生和社会企业都有选择的自由。在住宿方面，法国由大学生事务中心负责提供住宿的大学生，每年约有7.5％～10％左右，其余学生住房通过租借社会上的房屋解决。德国大学生服务中心也只能解决7％～12％学生的住宿问题。英国高等学校规定，一二年级学生全部住校，三四年级学生自找宿舍，总体而言，英国高校校内住宿比例一般仅在10％～30％。美国大学宿舍的接纳比例平均也不高。

在餐饮方面，美国由学校与公司签订合同并引进的，社会力量到学校办的餐厅，约占全美大学餐厅的40％左右。法国高校食堂，一种是“地区大学事务中心”直接管理的食堂，1998年全国有484家；另一种是得到该中心认可，并与之签订合同的食堂，1998年有306家。可见这些国家高等学校的后勤服务是开放的，并不由学校全部包揽。

第二、这三种模式的后勤服务都不是全部社会化的。美国高校有自己办的后勤系统，当然不是社会化的。日本高校的“生协”是自我服务的合作组织，具有一定的封闭性。德国和法国国家办的服务中心也不是社会化的，它只对高校服务，而不对社会服务。

所以，统观这几个国家高等学校的后勤服务系统，与一些人印象中的“完全的社会化服务”差距甚大。“国外高校实行完全社会化的后勤服务”根本是一种误解，与事实相距甚远。这种误解对中国高校后勤改革所造成的误导，现在还在延续。应该澄清这个事实，消除其对高校后勤体制改革的误导。本篇文章首先应该起到这种作用。

第三、非盈利性是这三种模式高校后勤的共同特点。这三类后勤体系在各国的法律上已经明确规定了其非盈利性。在行为上也表现了这种特点。

在餐饮方面，德国高校食堂工作人员的工资、能源消耗由州政府承担，学生餐饮的营业收入无需缴纳税金，每年各州还向学生食堂补贴4亿马克左右，学生就餐只付饭菜成本费，政府一般给补贴50％左右。如慕尼黑后勤管理服务中心拥有10个学生食堂和18个咖啡屋。由于巴伐利亚州和后勤管理服务中心补贴，在这些食堂或咖啡屋用餐，大学生只用付市场价一半的价钱。大学生在学生食堂用一份套餐(主菜+2个配菜)的价格大约3至6马克。

北京高校物业专委会2003年赴欧考察报告中讲：在法国，“食堂里学生和教工、工作人员以及客人一同就餐，但价格却有区别，学生凭卡就餐，每份套餐为3欧元左右，其他人员同样的套餐为7～8欧元，就餐人员自觉按照应付的金额支付。大学生的伙食由国家补助50%(包括税收减免)。

美国高校伙食也比社会上便宜15％～20％，主要原因是不需缴税，批量进货，成本较低。　

在住宿方面，法国每个入住中心的学生，每月只需交纳103～320欧元不等的租金，在社会上同类型的房子月租金约在250～800欧元，另外学生每个学期还要支付39欧元的管理费用，用于运转费用的开支。德国慕尼黑大学生宿舍租金从200至350马克不等，平均300马克左右，而外面私人出租的公寓房的平均租金则要455马克左右。

美国大学的学生宿舍一般条件较好，但价格与校外租房相比仍是合理适中的。日本学生房租价格较低，主要用于宿舍管理及水电费用。　

非盈利还表现在财务制度上，学校后勤单位没有盈利，而只有结余。美国公立大学全年基本上不出现账面上的盈余。如果有盈余，也是在财务的年末通过添置固定资产、改善办公条件等方式在财务方面予以填平。而美国路易斯安纳州一所大学（Tulance University）是一所私立大学，学校在学生食宿方面每年要有纯收入3千多万美元，这部分收入都上交给学校，用于弥补学校办学经费的不足。又如慕尼黑大学生后勤管理服务中心1999年年终结算总收入达到3.4亿马克，总结余达到0.89亿马克。这些结余也用于扩大中心的资产。该中心1992年仅拥有大学生宿舍6995间，通过中心的努力，到2000年底共拥有大学生宿舍8500间，宿舍增加幅度达到21.5%。

高校后勤服务系统的非盈利性一定要在税务制度上予以保证。这三个国家对高校自办或国家举办的服务组织都实行免税。

第四、民主的管理制度。学生和教师作为服务对象参加后勤服务体系的管理。

全德大学生服务中心的组织一般分为董事会、管理委员会、总经理、中心内部管理组织等层次。董事会有15名成员，由学生、大学代表、校长代表、中心代表及社会人士组成，各城市设立管理委员会，管理委员会委员由董事会在董事会成员中选出。各中心设经理一人，全面负责各项工作，对管理委员会负责。如德国亚琛大学学生服务中心的管理会共有15名成员，其中学生代表7名，分别来自4所院校；学校代表4名，是亚琛市4所大学的4名行政副校长；另外2名分别由政府部门和公共机构的负责人组成。管理会的任务是选举和产生工作委员会成员，选举产生经济检查人员，向州政府建议企业负责人人选，制定企业负责人职能。经营活动由企业负责人负责，包括制定计划、开展经营活动、报告年度经营状况等。法国的大学生管理中心也是以理事会模式出现，同样有7名学生代表，这些学生代表由各校学生会选举产生，代表学生的利益，提出符合学生利益的建议；还有国家代表，学校代表和当地有关人士代表。

美国高等学校的学生会组织膳食管理委员会定期评估餐厅工作，同时膳食管理部门吸收学生参与餐厅管理工作，并组织学生到餐厅劳动。为了不影响学生学习，一个学生每周参加食堂劳动时间不超过8小时，工资一般为每小时5～7美元。　　

按照《生协法》，日本高校的食堂一般由校方、教职工、学生共同组成的管理委员会进行民主管理。

以上这五个国家高等学校后勤服务体系发展中的共同属性，反映了一些规律性的东西。这个规律就是西方经济学说中的一个概念：公共产品。即是说在市场经济体制下，私人企业提供的私人产品并不能完全满足所有人的要求，必须有政府或其他公益机构来提供一些公共产品及准公共产品。除了满足全国人民需求的公共产品，还有一类是为部分地区或特定人群提供的公共产品和准公共产品，这就是一些民众自己组织的为自己服务的机构及一些由政府为特定人群提供的产品和服务。

高校的后勤服务，由于高校学生基本上是无收入群体(10)，而且其中有一些人来自低收入家庭，必须由学校或政府为其提供公共产品。

所有提供公共产品的机构都是非盈利组织。这是适应公共产品理论所设计的法律制度。法律规定了这些机构的特殊地位，并且在税收方面给与特殊的政策。以上这些发达市场经济国家的高校后勤服务体制，正是这种理论和制度的产物。这就是其高校后勤服务体系所体现的规律性。

五、对今后高校后勤体制改革的政策建议

1、要调整高校后勤改革的指导思想。

鉴于以上对几国高校后勤服务系统的介绍，澄清了一些误解。所以，必须重新考虑高等学校后勤体制改革的方向。说起来，这是“方向问题”，很是吓人，但实际上只是修改一些提法。

由于在1999年一开始部署高校后勤体制改革时，就强调了另一个方向：“必须始终坚持为学校教学、科研、师生服务的方向，处理好经济效益与社会效益的关系并遵循教育规律”及“四个有利于”的原则，所以绝大多数高校并没有搞彻底的市场化改革。目前，高校基本上还是自办后勤系统，或者外包经营，控制所有权。所以，总体上高校的后勤体制改革并没有犯方向性的错误。只是，在关于高校后勤服务改革的方向上要进一步明确一些提法。可以考虑在高校后勤社会化改革前加“适度”二字，改成：高校后勤适度社会化改革。也可以考虑不再使用原来的“高校后勤社会化改革”的提法，也不再强调改革的方向是实现后勤服务社会化。

在旧的经济体制下，我国确实存在高等学校包揽一切后勤事务的情况。这种情况是不符合市场经济发展规律的。高校后勤应当开放，欢迎社会单位进来经营。但是，由于高校后勤具有公共产品的性质，政府和校方必须参预。在目前条件下，就大多数高校来讲，还应是后勤服务的主要承担方。即使是市场经济条件发育较好的地方，高校也不能完全放弃后勤服务。

所以，我国高等学校后勤体制改革的方针应表述为：改革高等学校包揽一切后勤事务的弊端，放开后勤市场，欢迎社会单位进校服务。同时，高校一定要有自己的后勤服务系统，为本校学生和教师提供非盈利的后勤服务。

在调整高校后勤改革的指导思想中，应让所有指导改革的同志（包括那些有“市场崇拜症”的同志），学习一点西方经济学主流学派的观点。西方经济学的主流学派承认市场经济本身的缺陷，认为这些问题一定要用政府或非市场的力量来解决。要使指导改革的同志都认识到：高校后勤具有公共产品性质的特点，不能实行完全的市场化、社会化，高校一定要有自己或教育系统办的内部的自我服务性的后勤服务系统。

2、明确高校后勤服务体系的法律地位。

在市场经济条件下行事，应当按照市场经济的规律办事。公共产品理论，及相应的必须由政府及公益组织承担公共产品职能的理论，应该成为指导我国高校后勤改革的理论。而且，应该按照该理论，把提供公共产品的单位定义为公益性单位，并且给予其应有的法律地位。

国家有关部门应尽快明确规定，高校自办或由教育系统联办的，对本校（或本地区）大学生及教师服务的后勤单位为公益性单位。应免除其营业税，并其对内部的服务结余，免除所得税。但其对外服务的收入应当缴税。

在具体政策上，要明确规定高校后勤自我服务系统是按企业登记还是按事业登记。由于我国还没有公益性企业，所以，目前看来只能考虑按事业单位登记，但内部按企业方式管理，可以是法人单位，但资产应归学校所有。对于那些按盈利性学校登记的民办高校，如其所办后勤系统要独立登记，按现行法规，很难登记为公益事业，所以，还是不要独立登记为好。

如在现有法律框架下选择办法，各省可以自己制定政策，先行试验。

3、高校自办或者由教育系统联办的后勤服务单位，必须实行有学生代表参与的民主管理。并健全民主管理制度，使之成为可以真正执行的民主管理制度，保证学生参与管理的权利。

在许多地方的后勤改革中都提出了由学校甚至政府参与控制学生食堂物价的办法。其实，最有效的办法是，由服务对象学生直接参与管理。只要学生有了一定的管理权，食堂的价格问题一定可以得到解决。本文介绍的几个国家的这方面的经验，值得各校借鉴并实践。

在中国实行民主制，应从基层民主开始，这是各方面比较一致的共识。基层民主真正对群众有吸引力的，是在那些关乎群众利益的环节实行民主，其效果肯定最好。

另外，应该在一些高等学校试点，建立教师和学生自办的消费合作社。并尽快完成有关立法程序。日本的这种经验可能更适合中国的国情。

注释：

1，《高校后勤社会化必须纳入法制化轨道》一文提出：“尽快确定高校后勤体制问题。从长远看，办高校后勤到底学校是行为主体，还是政府是行为主体，还是社会企业是行为主体？” 河北省教育厅闫副厅长在华北地区高校后勤管理分会2005年年会上的讲话提出：“最主要的是，今后高校后勤社会化改革的走向，大家还不是很清楚，具体走向哪，是走到完全化的公司利益，还是其他模式”。连负责此项工作的国家教育部发展规划司后勤处处长朱宝铜也不得不承认：“当前，许多同志对如何继续深化改革感到有些迷茫”。见安徽高校后勤网朱宝铜《在全国农业院校后勤改革研讨会上的讲话》。

2，国外高校后勤系统的详细情况后面会有专门叙述。

3，在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“改革的方向是实行社会化”，这里又提出一个方向，这两个方向本身还是互相矛盾的。从此可见指导思想上的矛盾状态。

4，在陈东平(南京农业大学)　刘全友(清华大学)　莫起升(河南大学)等人所写的《高校后勤社会化改革再思考对40所高校后勤社会化实践的调查》中写道：“各校皆表示：改革要服从稳定”。见中国教育报　2004/07/28。

5， “后勤公司的董事长，基本上仍然由以前分管后勤、总务的副校长担任，后勤公司的各级领导依旧沿用处长、科长、主任等行政称谓，由学校任命、委派，后勤公司的员工大部分也保留着学校的编制，同学校的人事处签订劳动合同”。见《谁解珍珑：剖析现阶段高校后勤社会化改革所面临的困境》作者：浙江工商大学杨勇安徽高校后勤网　2005/04/28

6，这是江西九江学院总结的经验。他们是这样解释的：“分是指单位建制要分开，人员、编制要分开，财务要分开。不离是指产权不离；服务不离；经营范围不离。独是指独立核算、独立管理、独立运营、独立的单位、独立建制、独立的规章制度。不立是指不是独立的法人单位，因为学校是唯一的投资方。” 见安徽高校后勤网2005/05/17 《勇于探索，形成高校后勤社会化改革之特色──九江学院后勤集团改革经验》九江学院吴桃娥

7，许多在学校新区不自己办后勤的高校，实际上也是掌握着物业的所有权，通过招进经营单位的办法，不再直接经营后勤服务业，也免除了养人所带来的各种问题。

8， “2004年，笔者走访的七所高校，或是以行政命令，或是通过董事会，将后勤公司的经济指标定为零利润，或者是微利保本”。《谁解珍珑：剖析现阶段高校后勤社会化改革所面临的困境》作者：浙江工商大学杨勇安徽高校后勤网　2005/04/28。

9，圣荷西州立大学的后勤就工作分为“规划设施保障部”和“斯巴达人书店”两个部门。这两个部门分别归两个不同的副校长负责。见《对美国高等院校后勤保障工作的几点思考》管永建2004年11月9日。

10，这个提法在一些文章中都有使用，如《谁解珍珑：剖析现阶段高校后勤社会化改革所面临的困境》作者：浙江工商大学杨勇安徽高校后勤网　2005/04/28

参考文章：

见《陈至立在第四次全国高校后勤社会化改革工作电视电话会议上的报告》，

见《陈至立在第一次全国高校后勤社会化改革工作会议上的报告》。

见中国院校后勤网2004/07/19《寻求高校后勤社会化改革新突破把握方向　理清思路　精心组织》　国家教育部发展规划司后勤处处长　朱宝铜，

见安徽高校后勤网 2005/03/24《明确目标统一认识进一步做好我校后勤社会化改革工作》,

见中国教育报2004/07/28 《高校后勤社会化改革再思考对40所高校后勤社会化实践的调查》，

见朱宝铜在中国高等教育学会后勤管理分会常务理事扩大会议上的讲话，

见安徽高校后勤网　2005/04/05 《河北大学后勤社会化改革的探索与实践》，

见安徽高校后勤网　2005/06/20《潮涌三湘唱大风－－湖南省高校后勤社会化改革工作六年巡礼》，

见光明网《陕西师大后勤社会化模式特色鲜明转变运行机制提高服务质量》记者杨永林通讯员李卫东，

见《财政部国家税务总局关于继续执行高校后勤社会化改革有关税收政策的通知》财税［2003］152号，