政府与高校的关系：规定与现实

----高等教育体制改革之二

中国经济体制改革研究会副秘书长 张路雄

2006年2月18日

在高校管理体制中，政府与高校的关系是一个基本问题。这种关系决定着高校内部的管理体制，以及高校的自主权。

从我国的现行法律规定来看，中国的高等学校享有极大的自主权。1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》对高校的自主权作了全面系统的规定。在该法的总则中规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。在第四章中又详细规定了高等学校的自主权：第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”。在32条至37条规定了高等学校在招生；专业设置；教学计划、选编教材；科研开发；对外合作；内部机构设置和人员评聘等六个方面的自主权（1）。按照这个法律的规定，我国高等学校的自主权是非常全面的。这个法律颁布到现在已经7年，但到目前为止，法律所规定的高校自主权中有相当多的内容并未落实，高校自主权的法律规定与现实有巨大差距。

一、现实差距的具体表现

1、在高校招生方面，现实与法律规定有较大差距。在高教法颁布之后，在“教育部关于实施《中华人民共和国高等教育法》若干问题的意见”中对高校招生作了一些规定：“国家举办的高等学校按照原国 家教委颁布的《普通高等学校本、专科招生计划管理意见》中 "核定普通高等学校招生规模办学条件标准"的规定，在核定 的办学规模内制定年度招生计划，根据本校情况和专业特点提 出招生附加条件，自主决定系科招生比例，提出面向省级行政 区域招生数，经国务院教育行政部门综合平衡后下达本专科招 生来源计划。社会力量举办的高等学校根据《社会力量办学条 例》的有关规定，行使招生自主权”。在实际执行中是：第一、中央所属高等院校的招生计划必须报教育部，由教育部核准后，按计划招生。因为，教育部及有关部委所给的教育经费是按学生人数乘生均经费拨给学校的。所以教育部必须控制所属院校的招生人数。第二、省属高校的招生计划由省批准，但总数必须符合教育部的总招生计划，所以各省必须向教育部上报招生计划。这条规定的依据是，即教育部必须控制全国的招生总量，以及地区间的适当平衡，避免学校盲目扩招，及地区间差别太大。第三、民办高校（包括独立学院）的招生计划也必须经过省级教育主管部门的批准。所以，从招生方面看，高校的自主权十分有限。（国家在前两年允许全国22所重点高校可以自己招收5%的学生，作为扩大高校招生自主权的一种探索。）

2、专业设置方面。高教法规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。在该法颁布后，教育部颁布了一个《高等学校本科专业设置规定》。教育部的这个规定是一个部门规章，按照中国的法律制度，其不能叫做“法”，也不能作为法律依据。但现实中，这个规定成为高校专业设置的基本制度。高等学校专业设置的自主权在这个规定中被改为：“高等学校依据高等学校本科专业目录，在核定的专业设置数和学科门类内自主设置、调整专业”。这里提出了三个条件：专业目录；专业设置数；学科门类。在这个规定中还有一个条件：“国家控制布点的专业”。就是说，这个教育部的规定一共提出了四个专业设置的条件，并且分别规定了审批办法：一种是报教育部备案，一种是报教育部批准（2）。为了维护专业目录的权威性，该规定还特别对“目录外专业的论证”和所需的“设置评议机构”作了专门的规定。

3、教学计划方面。高教法规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。在实际上教育部规定了一些各个学校必须开设的公共必修课。中宣部、教育部在《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》中规定了的大学本科马克思主义理论课和思想品德课（简称“两课”）的必修课程门类和学时数。其中文科为8门课，总学时365学时，理工科7门课，总学时325学时。在教育部的《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》中规定：大学本科体育课的总学时为144学时，而且是必修课。加上军事、外语、计算机等规定的必修课，有的人讲：教育部“规定所有高校必须开设的公共必修课达到总教学时数的三分之一左右”。这样开设选修课的选择空间就受到了限制。

4、科研开发方面。科研开发，主要依靠人才和资金，在有人才的学校，更主要看是否可以拿到项目资金。所以，这方面，高校的自主权不是被行政权力限制。在有人才又有资金的高校，科研开发的自主权应该是得到了落实。

5、机构设置和人员配备方面。我国的高等学校，绝大部分是公办的，有100多所是中央直属学校，其他基本都归省管。学校的校长都有行政级别，内部机构设置与政府的事业单位一样，有统一的要求，人员编制是由主管部门下达的。1999年，教育部制定了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，2000年，中共中央组部、人事部、教育部又联合发出《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》。提出“按照总量控制、微观放权、规范合理、精减高效的原则进行高等学校机构编制改革”，并且实行全员聘任制（3）。但如同国家机关的改革一样，上下要求对口，学校撤了一些机构，就会引起上面对口部门的不满，学校的自主权在这里是不管用的。全员聘任制要“老人老办法”，所以只对那些新来的人是真正的聘任制。这些改革确实扩大了学校的自主权。但各方面评价不高。高等学校还是像一个政府机构，准确地讲与政府的事业单位一样。一些国家和地区高等学校虽然实行公务员制（如香港），但与我们相比，我国的高校更像是政府的机关。（4）

在人事管理方面，现在各方面呼吁比较多的问题是：职称评定制度。一是学校是否有正高或副高职称的评定权；二是指标限制问题。有了评定权也不是学校想评多少人就评多少人。这两个权力都在教育部或省教育主管部门。用人权在学校，为什么学校不能任命教授副教授呢？在职称评聘分开后，这种职称评定还有什么意义呢？但这两种职称评定的限制使得学校的用人权打了很大折扣。

从高教法的规定与现实情况比较看，我国高等学校的自主权在现实中与法律规定的权力还有相当大的差距。由于高教法的规定十分明确，所以这种差距非常明显。因此，引来高校负责人及研究教育问题的学者大量的批评。

二、高校自主权难以兑现的原因

高校自主权不落实的原因是一个十分复杂的问题，确实不能都归罪于教育部不放权。对高校自主权的各个方面进行分析，可以提出如下一些制约因素。

涉及招生自主权问题，可以看出如下三个制约因素：

1、拨款制度的限制。目前，全国公办高校基本上实行生均拨款制度，基本建设拨款和科研拨款对大多数学校来讲很少，按生均的财政拨款是公办高校的主要经费来源。在教职工总数不变、固定资产不变的情况下，增加招生，学校可以获得更多的经费，但成本增加有限。所以学校肯定愿意多招生。但财政经费是有限的，所以政府必须要对招生人数按计划限制。在公办高校实行按生均拨款的制度下，政府教育主管部门必须对高校招生人数实行控制。这是这种拨款制度的要求。

当然，办法是可以改进的。如，教育主管部门只核定一个给经费的学生数，对多招的学生不另外拨给经费，也不允许学校对这部分学生多收费。从这个意义上讲，拨款制度的制约并不是绝对的。

2、学校内部没有形成健全的民主管理体制。目前，多数公办高校实行党委领导下的校长负责制。在中国，称此为一种民主集中制。

一方面，由于中国缺乏民主及法制的传统和习惯，不论何种单位基本上是一把手说了算。那些制度都是挂在墙上，写在纸上的，很少有人去执行它。实行民主的重要保证是严格按程序办事，在中国更是没有程序的观念，大多数制度都没有对程序的规定，所以难以执行。在中国，所有制定好的民主管理制度，除了个别单位的领导外，基本上无人执行。另一方面，中国的民主集中制并不完善，如何实行完全由首长个人的意志决定。在现实中，中国的这套民主集中制，集中是真，民主很难保证。在这种制度下，实行集中很容易，但不实行民主无人能够制约。

在这种社会背景下，高等学校虽然人的文化水平高一些，但很难形成有效和健全的民主管理体制。国有企业的改革经验已经向我们展示，改革的结果往往是，企业变成一把手统治的天下，实行民主的公司治理结构不过是一种口号。给高校过多的权力是不是也会引起腐败和不正之风？（5）会不会形成一把手的一言堂？许多学校现在已经显出这种迹象。这大概是教育主管部门不轻易放权，要加强管理的一个合理因素。

3、社会监督机制还不完善。社会监督机制包括舆论监督，还有社区代表参与的民主管理。

现在的新闻立法，难于保证舆论监督的自由。目前关于高校的腐败和不合理行为新闻报道不少，但有多少是由记者发现并报道出来的呢，不是没有，而是很少。所以由舆论监督高校的办学行为还要走很长的路。要等待社会法律环境的完善，也有待于新闻工作者素质的提高。

地方高校有社区代表参与学校的管理，在许多国家有健全的制度，并且效果很好。一方面，当地居民中不少人的子女在此校读书，另一方面，该校为地方经济和社会服务，所以，当地居民代表参与高校的部分业务的管理对高校的发展是有好处的。但在中国，一方面是无此制度，另一方面，连高校内部的民主管理还十分不健全，外部人参与管理更是困难。

在内部民主管理体制不健全、外部监督机制不健全的情况下，给高等学校更大的自主权（尤其是招生方面的自主权）并不见得是好事。

4、涉及专业设置权，主要反映的是教育主管部门本身的职能及改革问题。

现在教育部共20个司局，除了办公厅和政策法规司之外，有11个司的业务主要是管高校，或者是管理的业务与高校有关。把现在的教育部称为“高教部”并不为过。看看一些省教育厅的情况也大致差不多，有一半以上的职能部门是管高校。如广东省教育厅有近30个处、室、中心，其中业务处有18个，在这18个处中与高教有关的处为15个。听一些省教育厅的同志介绍，在对高校的管理项目上，省教育厅能够作主的事并不多，基本上都要向教育部请示后才能决定。单从机构设置就可以看出，教育主管部门对高校为什么要管这么多。

进入市场经济体制以后，教育主管部门对公办高校到底如何管理？的确实一个新的课题。给高校办学自主权是上世纪80年代中期提出的，（6）至今已经20年了，高校的自主权确实有所扩大，但与国有企业相比差距极大（7）。可见，改革任务还相当繁重。解决高校办学自主权，虽然是一个十分复杂的问题，但不可否认，其中确实有教育主管部门职能改革的问题。教育部应当认真研究在市场经济条件下，公办高等学校到底应该如何管理，应该建立什么样的管理体制？

5、从职称评定权看，其主要制约因素是国家的职称评定制度。

建国以后，一直到文化大革命以前，我国的没有技术职称，而只有在技术职务，技术职务是由各单位自己确定的。全国没有统一的科技人员技术职称的评定体系。

文化大革命以后，1977年在《中共中央关于召开全国科学大会的通知》中指出，“应该恢复技术职称、建立考核制度，实行技术岗位责任制。” 1979年底,国务院科技干部局发出《关于做好科技干部技术职称评定工作的通知》。同年12月，国务院批转国家科委、国家经委、国务院科技干部局《关于颁发<工程技术干部职称暂行规定>的请示报告》（8）。至此，全国各地都开始了技术职称的评定工作。这时的技术职称就是技术职务，与工资待遇完全挂钩。

由于历史遗留问题多、各地掌握的评聘条件不一致，出现了技术职称过多过滥的情况。针对这种情况，1983年中央停止了职称评定工作。1986年中央决定改革职称评定工作，实行评聘分开，并且由中央政府统一制定职称系列称呼和评定标准。所以真正的职称评定是从1986年以后开始的。

当时实行评聘分开，有当时的历史条件，不可一概否定，但是从现在条件看，这种改革存在重大失误。一是，评聘分开。世界上各国的技术职务都是评聘统一的，只有技术职务，而没有单纯得职称。二是实行全国统一的标准，并实行各种职称考试，这是一种“超计划经济”的行政手段。这种做法是一种错误。在制定这个政策时，全国大部分技术人员还是都由财政供养。中央单位和地方单位、企业单位和事业单位、不同的事业单位之间，人员的学术和技术水平是差距极大的，可是因为都吃财政饭就都要有一个统一的标准，这个想法实在是脱离实际。在计划经济体制的鼎盛时期都没有实行这种制度，而在计划经济体制将要推出历史舞台的时候却要实行这种“超计划经济”的制度，可见这是多么不合适宜。就在实行这种制度的同时，中国已经开始向市场经济转轨，这样，这种“超计划经济”的行政手段就与市场经济结合在一起，形成了一种全世界没有的职称评定怪胎，至今贻害无穷。

三、如何逐步而实在地扩大高校的自主权

1、健全高等学校的民主管理体制。

没有民主的管理制度就难以杜绝滥用职权，因此也就难以杜绝腐败。可以说健全高等学校的民主管理体制是高校扩大自主权的一个前提。对必须建立民主的管理制度是没有争论的，但是对建立什么样的民主管理制度有重大分歧。高等学校是实行行政主导、还是实行学术主导，目前有许多争论。笔者主张在高校民主管理的体制改革中应从中国的现实政治制度出发，在现有法律制度的基础上进行改革和完善。

《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。这是高等学校的基本领导体制，我们应在此基础上考虑完善民主管理的办法。

第一、进一步完善一把手 党委书记的任免程序，形成一种民主的制约机制。现在，党委书记实际上是由上级党委任命的，选举是在任命之后举行的，基本上是走形式。虽然，也有民意测验的形式，但不公布结果。

这种上级任命的办法是形成一把手主要对上级负责和同级无法制约党委书记现象的制度基础。必须改变这种单纯由上级任命的办法。

一种办法，就是把现有办法的顺序倒过来，即党委书记先由学校的党代会选举，上级党委再批准。就是说，应明确规定，提名权在学校本身的党组织（如是外面来的干部，必须先当至少一年以上副职），上级党委对学校党代会的选举结果拥有否决权。这种办法并没有消弱党的领导，只是改变了党管干部的形式和程序。

这种程序的颠倒，会极大地加强学校内部的民主管理权，从根本上解决一把手只对上负责，同级无法约束的局面。

第二、健全保证民主制度真正实行的各种议事和办事程序。这是民主管理制度的一种基本建设。党委会、党代会的职权、议事规则和议事程序都要按照健全的民主制下的一般规则制定，并且要有适合本校具体情况的详细规定。实行民主管理就不能怕麻烦。民主制实行的必要条件就是复杂的程序。不然就会给个人专断制造条件。

在制度制定之后就必须执行。首先，要检查一把手对程序的执行情况。要把此作为对一把手考核的重要内容。中国人不看重程序，对负责人的评价中往往注重其做了什么，或者是否有违法违纪行为。但对于民主制度来讲，最重要的是程序，领导人违反民主程序就是最大的问题，如果对此不了了之，就会给其独断专行创造条件。程序被破坏，民主制就会流于形式。

第三、健全和完善高校职代会制度。《高等教育法》规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。职代会由法律地位，但难于起实质性的作用。完善职代会的办法之一，是在职代会的基础上建立常设机构，并规定其议事和决策的具体内容、及议事和决策的程序。

法律已经规定高校职代会“以教师为主体”。各校应在校章中明确规定其具体比例。在职代会的常设机构中教师的代表比例应该更高。

应该赋予职代会的常设机构在学校教学管理方面较大的权力，校长应该是此机构决议的执行人。职代会的常设机构还可作为对校长权力的监督机构，也可以作为校长提名权的初始单位。

第四、完善学术委员会的职能，使之能在高校的改革中发挥重大影响。《高等教育法》给了学术委员会法律地位。“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学成果等有关学术事项”。

香港科技大学在建校后利用一个类似机构从教师的学术聘用和评价方面着手，在香港大学都是公务员体制的制度环境中走出了一条办高水平研究型大学成功之路（9）。这个经验实在是值得国内的一些大学及负责高校管理的同志借鉴。

总之，可以在我国现有的制度框架内学习一些国外高校民主治校的办法。

2、完善社会监督机制。

凡是面向本地区的高等学校，都应在完善校内民主管理体制建设的同时，吸收一些本地的社区代表参与学校一些事物的管理。在美国有一类两年制的高等学校叫社区学院，社区学院是美国高校的主力军，大部分大学生就读于社区学院。社区学院董事会由学院所服务的社区选民选举产生。在我国，目前一些地级市已经举办了高等学校，这些学校应该很好地学习美国社区学院的经验，其管理体制也可以借鉴社区学院吸收当地居民代表参加的办法。当然，校外的社区代表不应广泛参与学校的全部管理。但在与外界有利益关系的方面不但应听取社区代表的意见，而且社区代表应当有较大的权力，如在学生收费方面、学校为社区服务方面、与社区关系的处理方面等。

高等学校要为社会舆论监督创造较为开放的条件，愿意把自己内部的问题暴露出来。在互联网较为发达的今天，实际上，学校内部的问题已经很难隐瞒。但这只是为记者提供了一些素材，学校应为记者的采访提供更方便的支持，起码是不干涉新闻媒体报道学校不良行为的自由，更进一步，应该使学校内部的各方面信息全部公开化（比如，学生家庭情况的比例、特招及保送入校学生的名单和基本情况等）。信息公开是社会监督的一个重要条件。

3、教育主管部门的职能和机构必须要不断改革，以适应社会主义市场经济的发展。扩大高校自主权必须要相应地减少教育主管部门的权力。

比如，在专业设置方面。在《行政许可法》实行以后，因为专业设置的审批是不合法的，所以，教育部对专业设置的审批进行了调整。取消了“高等学校在本科专业目录内设置、调整核定的学科门类范围内的本科专业审批”，但保留了高等学校设置、调整管理权限范围外的本科专业、第二学士学位专业和国家控制的其他专业审批”。这个保留项目列为《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。就是说虽然没有法律依据，但“确需保留”。可见教育部在其中是做了不少工作的。而且看来，教育部制定的专业目录还是专业是否需要报审的依据。

很多学者和学校管理者对教育部制定的专业目录提出批评（10）。专业目录是计划经济体制下的一种管理办法，确实是不适应就业市场已经放开的高等学校，社会需要的变化是专业目录无法赶上的。依然采用这种过时的办法管理高校显得过于落后。不是说所有的专业设置教育主管部门都不应该管理，如美国社区学院所设的学科专业通常要经过州教育协调机构审批。但哪些要审批，哪些应由学校自主决定，还值得教育主管部门认真研究。随着经济和社会的发展，类似专业设置审批等许多部门的管理权可能还会进一步进行调整，总的方向是减少部门的管理权，而增加学校的自主权。

时代变了，在管理上哪些方面要随之改变，值得教育主管部门深思。尤其是，随着市场经济的发展及对教育系统影响的增加，作为主管部门必须考虑适应新形势，增加一些必要的新职能。

如：高等学校毕业生就业市场供求预测信息的发布。在高等教育法中没有规定教育主管部门有这一职责。因为当时大学生毕业基本上还由国家统一安排。在高校毕业生就业市场放开以后，就要求政府及时而准确地发布高校毕业生就业市场供求信息。这个工作应考虑以下内容：

第一、所提供的信息要包括大专生、本科生、硕士生、博士生每个专业的毕业生数量、已实现就业的情况（包括在哪个行业就业的信息）。供求信息不但提供要分专业的信息，而且应提供分地区的信息。对高校毕业生就业市场的供需两个方面不但要提供统计信息，还应提供预测信息。

第二、教育部应成立专门的机构做这项工作。具体负责信息的收集、分析、整理、发布的工作。发布工作应形成制度。这种信息不能一年只发布一次，而应发布多次，可以不断调整预测数据。由于这是一项全国性的工作，省里也应有专门机构，中央与省级机构的分工及相互关系应制订专门规则。

第三、所发布的信息不但要有短期信息，还要有长期信息。由于教育的周期关系，所以在每年招生计划确定之前都应先发布对未来毕业生供求关系的预测。这样才能对市场有指导作用。另外，由于就业市场的变化及每年都有大量毕业生是跨专业就业的，所以，短期的市场信息对指导这些学生就业也大有益处。

4、取消职称统一评定制度。这个制度对所有的知识分子和技术人员都是一个大害。对国家现在也没有任何好处。在上世纪50-70年代的计划经济体制，都不需要全国统一的评聘标准，在市场经济体制下更是多余的废物。技术职务本来就是由各单位自己决定的。同样的技术职务在不同单位之间会有极大的差别。即使是统一评定的技术职称也是如此。所以这个制度现在没有任何意义。

近几年一些部门和地方已经开始了这个方面的改革，如中国科学院。早在2001年就有报道：“中科院将在全院范围内停止专业技术职务任职资格的评审，同时停止传统意义上的职员职级晋升，取而代之的将是全面推行的岗位聘任制”。上海市在2002年也开始取消职称制的改革。上海市人事局有关负责人介绍：该市在上海大学先行试点的基础上，已在高等院校全面实行专业技术职务聘任制，停止职称评审。“教授”作为专业技术职务聘任，只是职务，不再是“职称”，离开了岗位就不能再称为“教授”。

看来，这项改革正在逐步进展，不断扩大战果。希望在职称评定中得利的单位和个人不要成为这场改革的阻力。事实上，现在每年的职称评定中只是有关的职称考试就使一大批人从中得益。

（8月15至17日完成初稿）

1，为了读者了解国家的法律规定，本文把高教法的有关规定抄写如下：第三十二条　高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。第三十三条　高等学校依法自主设置和调整学科、专业。第三十四条　高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动第三十五条　高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。第三十六条　高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。第三十七条　高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。

2，有的大学负责人讲：备案实际上变为批准。见《对高校办学自主权的思考》作者张楚廷教授系原湖南师范大学校长。载于：中国教育和科研计算机网。

3，北大的张维迎讲：“北大在1999年改革之时，合并了一些部门，其中把社会科学部和科研部合并成一个部门，但有关部门就不高兴。你把社会科学部合并了，如果其他的大学都效法，那我以后干什么？所以你合并社会科学部，我就不给你科研经费，北大后来被迫又把它分开”。见《以大学的逻辑改革大学》《21世纪经济报道》 2004-12-20

4，有人根据联合国教科文组织的比卡斯·桑亚对教育行政管理模式的分类，我国的教育行政属于"官僚模式"。见《落实高校办学自主权，完善大学法人制度》杨 颉中国网 2004年09月14日

5，发生在2004年的北航招生事件不过是冰山一角。在现有制度下，如把招生自主权全部给了学校，那会是一种什么景象，从该事件中人们可以看到这种前景。

6，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中首次明确提出要“扩大高校的自主权”。

7，原因何在？可能是企业管理体制与政治体制关联度较低，而高等学校的自主权与政治体制关联度较高。

8，这段历史参考北京科技志第一编第二章第四节。见北京市科技局网站。

9，详见香港大学丁学良博士所著《什么是世界一流大学？》。

10，如：顾海兵的《试论中国的高等教育体制改革》；《谈政府与高校权力关系中的几个问题》蔡达峰；《切实转变政府职能，促进高校依法自主办学》郑挺；科技日报《高校的办学自主权》等。

I，见《高校的办学自主权》原载《科技日报》。

II，《美国社区性学院漫谈》 张凤英《中国教育报》2002年2月9日第4版

III，同上。

IV，《职称评定：早该终结？》李立《新闻周刊》2001.5.21

V，《上海：改革职称评审 “教授”从职称变职务》贺天宝见《中国教育和科研计算机网》

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