中央与地方在高等教育管理上应该如何分工？ ----高等教育体制改革之一 中国经济体制改革研究会副秘书长 张路雄 2006年2月18日 一、我国现行的高等教育管理体制 目前，我国的高等教育管理体制，是中央和省两级管理体制。按照1998年通过的《高等教育法》规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”。《高等教育法》只是在高等学校的设立和经费方面规定了中央和省两级政府的管理职能。在其他方面，法律把权力都给了高等学校，作为高等学校的自主权。 经过1998年至2002年高等教育管理体制的改革，不少中央管理的高校下放地方，在2004年发布的《2003-2007年教育振兴行动计划》又有了新的提法：“完善中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的高等教育管理体制”。高等学校以省级管理为主，这是一个新的提法。为主是什么含意？从目前情况看，“为主”是指省级管理的高等学校数量为主。在全国1552所高等学校中，中央直属的只有111所，只占全部高校总数的7.2%。因为现在管理职能上，无论在高校设立，还是在招生、专业设置、课程和教材管理、以及博士、硕士点的审批、教授副教授职称评审权的审批的方面，大权都在教育部手中，省级教育主管部门权利很小。 从现有法律和有关规定看，高等教育管理体制本身就存在一些无法解释的矛盾。第一、《高等教育法》前面讲“国务院统一领导和管理全国高等教育事业”。可后面又讲：省级政府“管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”。既然是“统一管理”，就应该只有一个管理者，怎么又出来一个省级管理者？第二、《2003-2007年教育振兴行动计划》明明是讲“以省级人民政府管理为主”，可实际上除了举办者的数量上以省为主，在职能上还是以教育部为主。这种字面上的矛盾，实际上反映了中国现行的高等教育管理体制本身存在的矛盾状态。 在世界上许多国家，中央政府都不直接管理高等学校，或者管的很少，而中国中央政府部门管理的大学达111所，其中教育部直属的就有72所，而这72所高校中，副部级高校就达31所。教育部的负担实在是不轻，单副部级单位就管了31个。不但要管人（书记、校长的任命）而且还要管财（给这些学校拨款）。目前，教育部的多数司局是管高等教育工作的，并且，这些直属高校又会占去大部分精力，可以想象，教育部还有多少精力可以统管全国的教育工作呢？ 现在省级教育主管部门基本上是教育部的传声筒，机构虽然很庞大，但权力很小。这种情况并不正常。 能不能把高等学校都下放给省，全部实行省级管理呢？从中国的实际情况看，这种做法也有不可逾越的障碍。中国高等教育资源尤其是那些质量高的研究型大学分布极为集中，而这种历史形成的状态是无法用行政手段调整的。下面我们看一看中国大学的分布不均等现状，分析一下其形成原因，再来讨论解决办法。 二、我国地区间高等教育发展差距极大 我国高等学校的分布不平衡尤其是优质高校极为集中，这就造成了各地入学机会的差距。 高等学校在我国的分布极不均匀。这主要是历史形成的。近些年，一些省加强了高等学校的建设，所以，在普通高校的数量上不太好比较差别，但高水平的研究型大学，如中央部委所属院校或列入教育部“211工程”的重点院校，各省分布差别极大。详细可见下表： 2003年各省高校分布情况表
从上表中可以看出：第一、中央所属院校在各地分布极不均等。排在前5位的是北京、江苏、上海、湖北、陕西、四川（后两者并列第5），分别有部属高校33所、10所、9所、8所、6所。这六个省就占了部属院校的近60%。这些部属院校基本上都是历史悠久、师资力量雄厚的研究型大学。第二、“211工程”大学分布也极不均等。“211工程”是1993年经中央和国务院批准提出的，即：“重点建设100所左右的高等学校，力争在21世纪初有一批高等学校接近或达到国际一流大学的水平”。这次重点院校的调整，照顾了一些不发达地区，尽量使各地都能有重点院校。全国有10个省没有中央部属院校，而“211工程”重点院校只有5个省没有。即使如此，进入“211工程”的重点院校分布还是极不平均。数量居前5位的省是：北京、上海、江苏、陕西、四川，分别为19、11、11、6、5所重点院校。北京一地集中了近20%的重点院校、上海、江苏也各占10%多。三省市就占了全国重点院校的41%，而有11个省每省只有一个重点院校。高等学校分布的不平衡，尤其是研究型大学分布不均，是造成各省考生进入高校，尤其是重点院校机会不均等的主要原因（这在后面再作详细分析）。如2001年，北大和清华在北京招生名额分别占其总数的13%和18%，而北京的高中毕业学龄人口只占全国的0.9%，也就是说，北京学生考北大、清华的机会是全国平均水平的十几倍。 比较各省高等学校的毛入学率，也可以看出各省高等教育发展的不平衡。2004年全国高校的毛入学率为19%，但上海、北京、天津的毛入学率都已超过50%，进入了高等教育的普及化阶段，分别为55%、53%、52%。一些较发达的省如江苏、辽宁也分别达到29%和29.3%。而一些不发达的省还还很低，肯定是在15%以下。就是说，一些地方的高等教育已经进入了发达的“普及阶段”，而另一些地方的高等教育还处于起步的“精英阶段”，中间相差两个发展阶段，可见差别之大。 三、地区间高等教育发展不均衡的原因分析 地区间高等教育资源的不平等是历史形成的，并且现在无法用行政手段硬性调整。重点高校与地方政府的利益联系是一种客观存在，简单加以否定也并不可行。 我国从清朝末年开始创办大学起，就集中在几个大城市中。新中国建立后，上世纪50年代初进行了一次大的院系调整，现在全国重点院校的布局，基本上是那时形成的。文化大革命中又调整过一次布局，但一些搬迁和撤销的学校在1978年以后大多数都回到了原来的城市。一些没有回到原地的学校，现在看来，比原来地位都有所下降。只有一些部队的院校，如几个军医大虽进行过调防，但对学校影响不大，因为当时所有职工都可以随军调动。 1998年以后进行的高等教育管理体制改革虽然涉及学校很多，但基本上都是在同一地区内的 “共建、调整、合作、合并”。其中影响比较大的改革主要是：同地学校的大规模合并和中央部属院校的大规模下放。自1998年以来，全国有200多所原部属大专院校下划到地方，实行中央和地方共建，以地方为主的管理体制。 在目前的经济和社会环境下，对已经形成的重点院校布局，基本上已无法进行调整。个别教授和学校领导是可以调动的，但整体搬迁，在现实条件下难以成功。因此，中国重点高校的布局及由此形成的利益格局，很难通过行政手段，用调整布局来实现平衡。由此所造成的教育不平等也难以一下子消除。 近几年，对高校招生中，重点院校在各地录取分数不平等，各方面反映极大。这些重点院校基本上都是教育部“985工程”的学校，共38所（名单附后）。“985工程”重点院校虽然都是中央直属，但中央所属的院校，在目前条件下，对地方政府的依赖性很大，在招生方面也必然对所在地有所照顾。按教育部与部门及地方签署的协议，“985工程”的38所大学，除清华和北大两所“世界一流大学”的投资全部由中央政府投入外，其余的重点高校都是由中央政府与地方政府联合共建。在列入第二类的9所"国内一流、国际知名高水平大学"中，视各地情况不同，中央和地方政府承担不同比例的经费投入(已签约情况附后)。地方财政较多的省，按合同负担50%的经费投入。但实际上，一些富裕的省，地方政府的投入都高于中央政府，如广东对中山大学、上海对复旦大学的投入都超过中央政府。 李岚清同志特别强调，“不管是中央还是地方管理的高校首先都要努力为地方服务。共建的基础是贡献。所有的高校无不是办在地方，应当让地方的领导和广大干部群众都感到，高校对当地的发展非常重要，离不开你。所有的高校都要牢固树立为当地服务的观念。为当地服务好才能为全国服务好。”李岚清同志的话，反映了目前条件下重点高等学校与地方政府利益交融的格局。在目前体制下不能把这种情况都看成是不合理的。这种要求过于理想化，有些脱离实际。当然，在量度的把握上，在各地录取人数的比例分配、及相应的录取分数上，应该尽量考虑公平因素。这是目前做得不足的地方，值得各个学校加以改进。还有一些原来归部委的学校，近几年下放到省，原来一些学校是面向几个省招生的，现在只考虑本省，基本上不招外地学生。而这些学校有大量中央政府的投资。这也是一种不合理不公平的现象。也应考虑解决办法。 四、进一步理顺中央与省对高校的管理权 总的思路是：教育部只负责全国教育政策的制定，并管理直属高校，地方所属高校应交还地方管理。真正实现：“中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的高等教育管理体制” 1、按照《高等教育法》的规定，进一步明确中央与省在高校设立、领导人任命、经费拨付方面的职责。中央直属高校的以上各项管理权在中央，地方高校的各项管理权在省教育主管部门。 2、招生名额的分配应确立“照顾地方利益和落后地区”的原则。凡是中央直属院校，在招生指标上要适当照顾学校所在地，同时应当照顾落后地区。中央所属院校对全国各地的学生收取同样费用。地方所属学校可以对外省学生收取高于本地生标准的学费，但高出的比例必须由教育部统一制定，对外地生收费不得超出教育部规定的上限。 对此招生原则应制定专门法规。 3、目前不论是教育部还是省级教育主管部门对高校的过多管理（超出《高等教育法》规定范围的部分），都应随着高校自主权的扩大而逐步减少。 4、在高校自主权扩大以后，教育主管部门主要是管教育政策法规、公办高校领导人的任免、及学校经费的拨付。因此，从中国研究型高校分布极为不均的实际出发，中央办的高校应当保持稳定，不易进一步下放地方。 （2005年8月18日完成初稿） ——————————————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn |