第二章 法治行政基本原则

肖金明

[内容提要：法治行政在依法治国，建立社会主义法治国家这一治国方略实施中有着至关重要的地位和作用。推进行政法治化必须循着一定的原则，这些原则因其规定着法治行政的方向并宏观控制着行政法治化过程而被称为基本原则。法治行政的基本原则包括立法和执法面前人人平等、合法行政与合理行政并行、权力与权利相平衡和统一、公平与效率协调一致。法治行政的如上基本原则蕴含着现代法治精神并昭示着法治的一般要求，将引导和规范着行政逐步走向法治行政。]

关键词：法治行政 平等 合法与合理 平衡 公平与效率

目次

一、立法和执法平等原则

二、合法与合理并行原则

三、权力与权利平衡原则

四、公平与效率协调原则

依法治国，建立社会主义法治国家，已成为中国的基本治国方略。在依法治国，建立法治国家的过程中，法治行政建设有着非常重要的地位和作用。近十几年来，中国法治行政建设有了长足的进步。行政立法进展很快，并且日渐成熟。特别是进入1990年代后，行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、立法法颁布实施，在我国民主与法制建设进程中具有里程碑意义。由于强调依法行政，行政管理和行政执法工作也日益走向规范化，行政执法状况不断改善，行政管理水平不断提高。当然，法治行政建设中存在的问题还不少。比如，立法膨胀问题，行政立法中的利益倾向问题，注重实体立法轻视程序立法问题，执法中以权压法、以权力压制和侵犯权利的问题，注重执法结论轻视执法过程的问题，要么倾向公平忽视效率要么侧重效率淡视公平的问题，等等。法治行政建设中存在的诸如此类的问题，涉及到法治行政的价值目标，关系到法治行政建设和发展的方向。在依法治国，建立社会主义法治国家的政治背景下，明确和关注法治行政的目标和方向，确定和遵循法治行政的基本原则，[1]对于法治行政的建设和健康发展具有极为重要的意义。

法律面前人人平等，是中国民主与法制建设的基本原则之一。早在1954年，新中国第一部宪法就宣告："公民在法律上一律平等"。

这是宪法赋予公民的一项基本权利，也是中国宪政实践与发展必须遵循的基本原则。毫无疑问，"公民在法律上一律平等"的宪政原则对中国行政法制建设具有重要的指导意义。但是在相当长的时期里，"公民在法律上一律平等"这一宪政原则并未产生实际效应，这既表现在政治生活中复杂的身份差异决定着人们的待遇和地位，也体现在行政制造的文件和规范强行区别人和差别人群的广泛的经济和社会领域。毫无疑问，出现这种情况的原因是多方面的，其中一个重要原因是对该项原则认识上的局限性。新中国执政党领导人并未从完整意义上认识和理解"公民在法律上一律平等"原则的内涵与意义。毛泽东曾经讲过，我们在立法上要讲阶级不平等，在司法上讲阶级平等。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中对"公民在法律上一律平等"作了如下说明："在这样的法律面前，在它的实施上，所有公民都是平等的。"这表明在立法上，在权利义务的分配上，不能实行人人平等的原则。"公民在法律上一律平等"的原则由于政治上阶级观念的影响被局限在"实施法律上的平等"或"适用法律上的平等"的层面上。[2]这无疑形成了中国宪政理念上的先天缺陷，成为民主法制建设特别是行政法制建设的思想障碍。将"公民在法律上一律平等"原则的内涵限定为法律适用上的平等，再加上人治思想传统的影响，行政主宰的社会先因阶级成分不同后发展为因身份、职业、级别等不同而产生了普遍的差别对待，行政产生的文件和规范在设定权利义务、分配资源和利益时依据双重甚至多重标准制造区别甚至特权。及至"文化大革命"期间，"左"的思想路线猖獗，过去的一些错误认识走至极端，法治、人权、司法独立、"公民在法律上一律平等"等理念和原则，被视为资产阶级的意识形态、司法观念和原则加以批判，人治盛行，人权受批判，司法成为附属，"公民在法律上一律平等"从宪法中消失。[3]

"文化大革命"结束后，经过拨乱反正，清除"左"的思想路线的错误影响，人们开始重新认识权利问题，[4]"公民在法律上一律平等"作为公民的基本权利和宪政原则在中国宪法中重新得到确认。1982年宪法规定的"公民在法律面前一律平等"与1954年宪法规定的"公民在法律上一律平等"，仅是字面上的差异，尽管法学界也有学者比较两者在其他方面的差别，认为对于平等权的宪法规定来讲，"法律面前人人平等"比"法律上人人平等"表述更为明确，[5]但就其思想内容而言，在当时的政治和社会背景下，这两种表述并无二致。但是，随着中国经济体制改革和政治体制改革的不断深入，在民主与法制建设中，人们对"法律面前一律平等"宪政原则的理解和认识也在不断深化。自1980年代以来，法律面前人人平等原则在内涵上得到了丰富和发展。特别是进入1990年代以来，在市场经济体制形成和发展过程中，公民个体和企业法人都力主获取独立的人格和平等的权利，成为法律上自由、平等、不受差别对待的市场主体。这就必然要求立法上的平等，要求在权利义务的分配上消除特权现象。1990年代以来，随着对法治国家和社会框架认识的逐步完整和对法治精神、人权意义的深刻体味，人们越来越关注法律是否平等待人，对法律能否平等地尊重人的人格、尊严和利益要求和表现出极大的关切。任何立法上的倾斜都已变得特别引人注目，并与全社会日益浓重的法治观念极不相容。

在市场经济体制形成和发展过程中，在国家和社会法治化进程中，法律面前人人平等应当具有完整的意义。作为一项法治特别是法治行政的基本原则，"法律面前一律平等"应当作这样的解释：

首先，它意味着立法面前人人平等，亦即制定法律上的平等。[6]立法如果区别待人，允许特权存在，立法就会失去"良善"标准，虚假的法治前提最终只能导致人治和专制。"当立法者被禁止在其立法中进行不合理分类时，这就在平等的阶梯上前进了一大步。"[7]实践立法平等原则，应当格外注意：一是立法必须体现利益衡平，要反映多数人的意愿，也要尊重少数人的利益要求，防止法治演变为"多数人的专制"。二是立法平等并不是绝对排弃"例外"，有时立法应当刻意不平等地对待事实上的不平等，比如强者和弱者。保护弱者是立法面前人人平等的题中之义。[8]立法面前人人平等是民主宪政和法治行政的根本要求。

其次，它要求在执法面前人人平等，亦即执行法律上的平等。行政执法如果差别待人，法律将在执法中失去应有的公正，虚拟的法治过程最终也只能导致人治和专制。"如果享有实施与执行法律职能的机关能够使赋予平等权利同尊重这些权利相一致，那么一个以权利平等为基础的社会秩序，在通向消灭歧视的道路上就有了长足的进展"。[9]实践执法平等原则，应当充分注意：一是执法面前一视同仁，同类情况同样处理，坚持无偏见和不歧视；二是执法前后保持一致，维护执法的一贯性，这是法律面前人人平等的具体保障。[10]三是行政领域的权力评判和裁决应当保持超脱和中立，判断是非和裁判纠纷应当讲求公道，不能偏听偏信，裁决性的行政执法最忌有偏有倚，不公正的行政裁判是对行政执法平等原则的亵渎。实现执法平等原则，必须保持行政的独立品格，不为他人或物所差使和左右，受人情唆使、金钱诱惑、权力摆布，容忍非法律因素如职位、身份、背景等介入执法领域，必然产生执法上的差别对待，从而违犯了执法的最高戒律，远离了法治行政的基本要求和精神。

再次，从法治的角度讲，实现行政立法上的平等，是生成和发展"良善之行政法"的根本要求，实现行政执法上的平等，是促成和发展"守法之行政"的基本需要。如果说法治乃"良法"与"守法"的高度统一，法治行政就必然依赖于行政立法上的平等和行政执法上的平等。对于法治行政建设来说，行政立法上的平等和行政执法上的平等应当摆在同等重要的位置上。

二 合法与合理并行原则

法治内涵着合法与合理。合法行政与合理行政并行，是建设和发展法治行政必须遵循的基本原则。[11]

依法办事，是中国民主与法制建设的重要原则之一。建国初期，新中国就十分重视民主与法制建设，提出国家机关应依法办事。董必武在1956年共产党第八次全国代表大会的发言中阐述了依法办事的基本要求："公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。"并指出依法办事有两个方面的含义："其一，必须有法可依。""其二，有法必依。"[12]依法办事被确定为国家政权运作必须遵循的指导原则，成为指导中国行政法制建设的基本原则。行政机关自身建设和管理经济及社会生活的各项工作大体上能够依政策和依法展开。但是，由于新的国家政权建立不久，立法基本上是从空白起步，人们的权力观念以及行使权力的方式也需要一个转换和调适的过程，因此，依法办事的状况并不理想。在很多人看来，法不过是一种工具，是用来管理经济和社会的工具。于是，依法办事成了以法办事，依法管理成了用法管理，背离了依法办事的内在精神。尤其是在1956年后不久，国家的工作中心没能转移到经济建设上来，民主与法制建设也开始逐渐滑坡。在这种政治和社会背景下，行政领域的立法工作几乎停顿下来，法律制度供给不足，行政管理为人治思想和政策文件所支配，整个行政管理领域法律虚无主义盛行。在很长一段时期里，特别是"文化大革命"期间，由于依法办事原则被破坏，中国行政法制建设陷入瘫痪状态。

十一届三中全会以后，执政党和国家强调在政治、经济体制改革的同时必须加强法制建设，并重申依法办事的原则。十一届三中全会总结了社会主义法制建设的经验和教训，更加全面、具体地概括了社会主义法制的基本要求："使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。"由"有法可依，有法必依"到"有法可依，有法必依，执法必严，违法必究"，依法办事原则在内涵上有所丰富和发展。由于加强了行政立法工作，到1980年代中后期，从总体上讲，各级政府及所属部门的各项管理活动基本上实现了有法可依，有章可循。在几乎所有行政管理领域，以加强管理力度、增强管理规范化的行政执法全面展开，依法治水，依法治地，依法治路，依法治税，依法治林，等等，[13]依法办事原则在行政领域开始得到全面实践。由于社会对政府依法办事的广泛关注，当然更因为由改革和开放带来的经济和社会的变化和发展，1980年代后期，人们普遍认为，民主与法制建设要求全社会普遍依法办事，更要求政府严格依法办事。政府依法办事就是依法行政。伴随着中国司法审查制度的确立和运转，建设和发展法治行政已经成为酝酿中的和可以预见的法制目标，依法行政成为比依法办事在内容方面更为全面、在内涵上更为丰富的行政领域法制建设的基本原则。目前，尽管法治行政建设中还存在这样或者那样的问题，比如，地方和部门利益左右行政立法，行政程序立法滞后，权力、金钱、人情干扰和冲击行政执法，导致某些领域执法水平低下，行政救济措施不能到位，等等。但由于充分强调和全面贯彻依法行政原则，近十年来，行政立法进展很快，立法水平日益提升，行政执法状况日益改善，执法质量不断提高。特别是1990年代中后期，全社会对法制的理解日益全面和深入，依法治国，建立社会主义法治国家已成为中国的基本治国方略，全社会对建立法治行政的呼声越来越高，法治行政建设孕育着新的动力，充满了无限生机和活力。

首先，这里有一个观念问题。法治行政有形式意义和实质意义之分，前者是指形式上的合法，后者更与善法至上、一体守法以及法律有限等观念保持一统。其一，法律有其价值追求和利益趋向，善法的基准是价值排序与利益安排的理性化，规范合理性是善法的一般要求。法律至上是指善法至上，对行政而言，善法具有绝对权威，一切行政行为无论立法还是执法，都应接受善法规制，在政策、"文件"创制的规范面前，法律规范效力最高或位次优先；其二，法治社会需要社会成员一体守法，行政从法是社会一体守法的关键。守法或从法不仅指人们的行为应该奉守法律规范，还在于在人们的法律常识里遵守法律占有重要位置而成为人们的一种信念；[14]其三，法律不是万能的，任何立法都需要成本支出，社会不需要法律面面俱到，立法也不可能为社会生活作出全面安排，即使在公共权力领域特别是针对行政权力，法律也无法做到事无巨细，消除"法律万能"或"无法律即无行政"的绝对消极行政观念，承认在"法律空位"时依政策行政的必要性，在法不必及的领域或因立法滞后而无法可依的情形下，依据法治理念、法律精神、社会习惯或政策合理行政。

其次，这是行政领域创设规范的指导原则。行政领域的各级各类规范以及产生规范的行政立法和制定规范性文件的过程都应合法合理。合法、合理地运作行政立法权，提升行政领域立法的品位，改良行政立法的品质，建立合法合理即"良善"的法律制度，这是建设法治行政的基础。"良善"的法律制度有若干评价指标：反映人民的意志和利益要求；平等地分配权利和义务；平衡权利和权力的关系；衡平立法上公正与效率的价值追求；从实际出发，因时制宜，因地制宜，符合国情，反映规律；注重立法质量和立法效益；无法律抵触和矛盾，保持法律制度体系的统一；实现法律制度价值的现代化并尊重对社会秩序及公众利益无害或有益的传统习俗、规则；等等。实践合法与合理并行原则，必须特别强调：一是在行政主导的立法领域，在行政创设规范的过程中，要特别注意和消除地方和部门利益对立法的不良影响，坚持人民利益高于一切；二是反对立法上的不合理差别和特权，实现权利义务的个体对应和总体对称；三是把握公权力与私权利的合理定位，抑制立法上权力与权利失衡现象；四是坚持宪法统帅立法，以宪政和人权观念统一立法，实现法律体系的一体化；五是防止盲目追求立法数量而忽视立法质量，抑制立法膨胀和泛滥，实现法律制度的良性供给。行政领域立法遵循合法性和合理性的统一，是行政法律制度"良善"性的根本保证。

再次，这是执法实践必须遵循的原则。合法性原则简洁明了：它关注行政执法主体的合法资格，要求执法权力必须源自法律并在法定的范围和幅度内运作；它关注行政执法过程，要求执法行为合乎程序规范并遵守执法规则；它关注行政执法结果，要求执法结论合乎事实，合乎法律。 [15]

合理性原则远比合法性原则复杂和难以把握。[16]合理性原则主要是针对行政执法中的自由裁量权问题。[17]行政执法质量的高低不仅取决于是否具备合法性的框架，更取决于能否实现执法的合理性。合理性原则要求在合法的前提下合乎法治理念（比如尊重立法意图，尊重相对人权利等）地行使执法权力，寻求执法的合理、适当。合理性原则还要求在紧急情形下逆法但合乎理性（比如必要、适当）地行使执法权力，以对应紧急或危险状态；合理性原则亦要求在法不必及和"法律空白"的时空条件下依据"三个有利于"的原则、通行的社会习惯、可持续发展政策合理行政。[18]当然，在无法律规制的情形下合理行政，应当尽量淡化行政执法的权力色彩，比如采用行政指导、行政合同等执法形式，发挥行政方和相对方两个积极性，重视和实现行政相对人对执法过程的参与和监督。

三 权力与权利平衡原则

法治的主题是如何面对权力和权利。权力与权利平衡，是建设和发展法治行政应当遵循的基本原则。[19]

自近代以来，人类社会中的权力和权利大致按照一种"此长彼消"的规律确定相互关系。[20]毫无疑问，消除权力与权利的对立和冲突，使两者在平衡中寻求和解与一致，已成为现代社会和法治国家的普遍追求。中国新政权制定的1954年宪法，较好地贯彻了人民立宪思想，对国家权力和公民的基本权利都作了明确的规定，从而使权力与权利构成一对宪法范畴，两者的统一成为中国基本的宪政原则和行政法制建设的重要指导原则。中国是奉行人民主权的国家，人民主权的实现有赖于国家权力的有效运转和公民权利的充分主张。人民、国家、政府的一致性，决定了权力与权利相统一原则的现实性。但是，长期以来，由于过分强调国家、集体、个人的利益次序，甚至曲解国家和集体利益，全面否定个体利益，在权力与权利的相互关系上出现错位，国家权力特别是其中的行政权力渐渐凌驾于社会和公民权利之上，权力忽视、无视权利的存在，以至于出现干预和侵犯权利的现象。"文化大革命"使这种现象达到了无以复加的程度。中国1975年宪法甚至将公民的基本权利和自由由1954年宪法的14条缩减为3条，从而在立法上彻底否定了权力和权利相统一的原则。在行政法制实践中，由于没有正确界定和处理权力与权利的关系，行政权的地位愈来愈优越，它借助行政法（主要是行政性的命令、规定等）的力量，深入到社会的方方面面，强有力地作用于经济和社会生活，行政权凌驾于社会和公民权之上，立法上忽视权利发展到执法中的无视权利。在庞大和强硬的行政权面前，公民权利显得弱不禁风和微不足道。权力与权利严重失衡导致两者无法统一于人民主权，两者统一关系被打破的"权力本位"的社会是一种行政社会，由于行政法制的薄弱性和脆弱性，这种行政社会必然带着浓厚的"人治"色彩。

首先，应当解决一系列观念问题。是不是必须在权利和权力之间比较出高低，分清谁是"本位"，才能界定两者的相互关系？是不是在明确了"权力至上"后才能够让权利服从权力？是不是在确立了"权利本位"后就能够使权力尊重和保障权利？是不是权力与权利相比较只有将权力摆在低权利一等的位置上才能够使权力放弃其"强权"姿态？是不是权利与权力相比较只有将权利摆在高权力一等的位置上就能确立权利的不可侵犯性？显然这些设问很难获得一致性和肯定性回答。能够肯定的是，既不能将权利服从权力简单地视为人治，也不能把权力臣服于权利简单地讲成法治。法治既保障公民自由，亦确立行政权威。既不让权威侵越了自由，亦不许自由损害了权威，权威与自由并重，这是法治的精义。权利与权力不会是绝对对立的，两者完全可以归于法治的旗下，建立一种不分谁主谁次的平衡关系，在相互尊重、相互制约、相互促进中寻求一致和统一。权力与权利平衡的理念引导了当今社会法治化的基本旋律，明确了行政领域控制权力和保障权利的法治化主题。

其次，立法上应当权衡左右，把握权利与权力的静态平衡。通过立法实现制度创新并达成制度文明，是法治的一般要求。制度文明要求构成制度的各项要素必须协调、平衡，各要素在组构制度时如果出现失衡和不协调，就会走向制度文明的反面。任何一种制度创新都必须贯彻和体现平衡精神，背离平衡精神的制度建设无法形成文明制度。通过立法实现行政法律制度的创新，就是要消除权力与权利关系中的不协调音符，使表现为权力高于权利的失衡关系恢复平衡。行政立法越来越注重程序立法以及救济制度的确立和完善，这是世纪之交中国行政法制创新的主要体现，它们的宗旨都是为寻求权力与权利关系上的平衡态势，而非刻意追求权利高于、优于权力的制度状态。行政程序立法的一个重要意义在于赋予相对人以程序性权利，扩充相对人的权利能量，以抵抗行政权的不法和侵害。行政救济制度的主要意义在于否定权力对权利的无礼和非法，使权利可以借助其它权力（比如司法权）抗衡破坏权力与权利平衡关系的不法权力，恢复权力与权利的法制状态。行政法制中的程序规范和救济机制的完善和发展有利于权力与权利关系实现制度上的静态平衡。

再次，执法中应当相互尊重，实现权力与权利的动态平衡。无论是权力还是权利都存在着突破制度的内在冲动，通过立法建立起的权力与权利的静态平衡很容易在动态中被打破。权力与权利的动态失衡主要表现为权利滥用，权利无视权力的权威；权力专横，权力无视权利的尊严。既维护行政权威又保障公民权利的现代法治，要求执法既要体现权威又要维护权利。由于权力和权利相异的特性，占尽优势、强势的行政权忽视甚至无视公民权的现象比较普遍。因此，执法中权力与权利的相互尊重特别是权力对权利的尊重，对于维护权力与权利的平衡、有效保障权利具有重要的现实意义。行政法制中的程序规范和救济机制对于维持和恢复权力与权利的平衡关系发挥着特别的作用。

总之，权力与权利平衡原则的完整意义，在于权力与权利在平衡中相互制约、相互促进并走向统一。权力与权利平衡原则的出发点和归宿在于人民主权，实践这一原则的根本在于权力与权利的相互尊重，关键在于行政权力能否以对等的姿态善待公民权。

四 公平与效率协调原则

公平与效率是充满矛盾的现代社会生活的主题。任何社会的制度建设及其运转都无可避免地要面对和正视公平与效率这一对矛盾。[26]新中国的成立，标志着一种比以往任何社会制度更显示公平的新型社会制度的确立。在这种新型社会制度--社会主义制度完善和发展过程中，任何制度建设，其中包括行政法制建设，都要体现公平原则。新中国建立在一片废墟之上，发展经济和提高生产力都需要效率，为生产和经济建设服务的各项制度建设必须贯彻效率原则。公平与效率协调一致，是各项制度包括行政法制健康发展的重要保证。但是，长期以来，由于对社会主义存在着认识上的偏差，由于热衷于在公平层面上比较社会主义制度与资本主义制度谁优谁劣，再加上中国历史上形成的"不患寡而患不均"的平均主义文化遗产的影响，导致在制度建设上公平与效率关系失衡，公平优先于效率，甚至不计效率。在行政法制建设中，忽视了公平与效率的价值同等性，行政法律制度不是通过权利的规定和保障激发人的积极性和创造性从而创造经济、社会和行政高效，而是通过义务性规范约束人的行为，通过户籍制度、身份制度、许可制度、审批制度等一系列行政法律制度维持经济、行政秩序和社会公平。维持经济、行政秩序和社会公平是以抑制人的生机和活力、压制人和社会的积极性和创造性为代价的。以抑制人的生机和活力为代价的、维持经济、行政秩序和社会公平的行政法律制度必定是高成本、低效率的制度。尽管在经济建设中曾经追求过效率，甚至出现"赶超英美"、"放卫星"、"大跃进"等极端做法，但任何一种效率，无不在一定的政治、经济、社会和法律制度中显现。高成本、低效率的行政法律制度制约着经济和社会的发展，它与计划经济体制、传统分配制度以及高度集权的行政体制相结合，减损甚至扼杀了效率，导致社会生产力水平持久低下，经济发展异常缓慢，物质财富极度匮乏，从而将人们心目中神圣的公平最终庸俗化为平均主义和共同贫穷。

十一届三中全会后，执政党和国家的工作中心逐步转移到经济建设上来，改革和发展中对效率格外关切已经成为人们的普遍心态。从农村实行家庭联产承包责任制到对企业的放权让利，从劳动工资制度改革到承包租赁经营地位和收入的界定，从消费品市场逐步完善到生产要素市场日益开放，都是围绕着增强人和企业的生机和活力、激发人和社会的积极性和创造性、提高效率和增进效益而展开的。改革开放促进了经济发展和社会财富的增长，让一部分人先富起来，走共同富裕的道路的思想和政策从根本上否定了"大平均"观念，使人们逐步摆脱了平均主义的困扰，逐步走出了共同贫穷的困境。但是，经济和社会的迅猛发展，使社会分配问题越来越引人注目，贫富差距以及分配不公现象极有可能引致政治和社会的不稳定。特别是在经济体制转轨过程中和市场经济尚不成熟的条件下，效率显现而公平显失，再度引起人们对公平与效率关系的反思。经济注重效率，而社会关注公平。当经济学家倡言效率时，社会学家则对社会公平问题忧心忡忡。[27] 如何界定和处理公平与效率的关系，已成为关乎改革、稳定、发展的进程和成败的主要难题。1990年代中期，市场经济体制被确立为经济体制改革的目标时，公平与效率的关系一锤定音：效率优先，兼顾公平。毫无疑问，效率优先，兼顾公平，体现了对公平和效率双重社会价值的两难权衡和现实选择。效率优先兼顾公平的原则是当前各项制度建设，其中包括行政法制建设和建设法治行政应当贯彻和体现的重要原则。

首先，公平和效率是社会价值体系中相互对应且关系紧张的一对基本价值，它们与其它社会价值一同在价值体系中有着次序排列，当然在所有价值排序中，公平与效率的次序比较最具有相对意义。效率优先兼顾公平或者公平优先兼顾效率，体现了公平与效率两类社会价值的相互关联。如果不能武断地认为客观上存在"没有无公平的效率，也没有无效率的公平"，至少可以在主观上强调公平与效率的相互需要，"在公平中注入一些合理性，在效率中注入一些人道"。[28]公平与效率之间的矛盾和冲突是问题的一个方面，问题的另一个方面是它们之间的相互关联和相互需要。前者使公平与效率之间的妥协成为必要，后者使两者的协调成为可能。公平与效率的妥协和协调意味着：在理论上，公平与效率具有同等的价值重要性。在现实中，两者的协调经常表现为一者优先，兼顾另者。公平优先兼顾效率或者效率优先兼顾公平，与公平与效率相协调并不矛盾。公平与效率相协调并不表明两者绝对持平，任何政策选择和制度安排都无法达到这种完美境界，甚至政策和法律在一定时期里和一定背景下还会刻意去维护公平或者特别去促进效率。正是在这样的意义上，公平与效率协调原则成为法治行政的一项基本原则。

其次，在既相互矛盾又相互依存的基础上，在既互相冲突又互相需要的前提下，公平与效率协调原则可以具体展现为效率优先兼顾公平或者公平优先兼顾效率，但任何价值优先都应当保持适度，否则将会产生两者的对立而失去协调。就效率优先兼顾公平而言，强调自由的价值和市场的作用，并不表明容许财富占有上的差距和贫富悬殊的无限扩大。经济发展和生产力进步应当容忍或认可差距和不均，只要这种差距和不均能够为社会所承受，即使强调效率优先，也不会打破公平与效率的协调关系。效率优先兼顾公平原则指导下的制度建设应当起到限定社会差距和不均程度的作用，以避免因不公过分导致政治和社会不稳，甚或形成公平与效率的绝对对立并在对立中灭失效率。[29]在行政法制建设中特意关注效率，但不要忽视公平与效率的对应关系，无论是基于对公平价值的认同还是出于对效率需要的考虑，法治行政都不应漠视了公平，这是公平与效率协调原则的基本要求。

再次，公平与效率协调原则主要作用于政策安排和制度建设。政策和制度关系着稳定和发展。偏失公平的政策和制度会引发政治和社会不稳，缺失效率的政策和制度则会抑制经济、社会不进。如同政策和制度既要关心稳定又要支持发展一样，政策安排与制度建设既不能慢待了效率，也不能亏待了公平。维护公平和促进效率是政策选择和制度建设的双重价值追求。公平与效率协调原则是政府决策和制度创设必须遵循的基本原则。

最后，一般说来，在市场经济体制形成和发展过程中，政府主要承担两项基本职能，即经济宏观调控职能和社会管理职能。在宏观调控方面，政府要运用行政权力维护市场经济秩序，建立和推行反垄断和反不正当竞争制度，确保市场主体在法律面前一律平等和在市场交易与竞争规则面前一律平等，实现市场经济所要求的机会均等和平等竞争，这在一种意义上体现了公平，在另一种意义上，由平等营造的市场局面也为效率提供了前提；在社会管理方面，政府要建立和推行各类社会保障制度，通过"再分配"实行限制性的结果平等，避免社会不均和贫富差距的无限拉大，从而避免公平与效率相互撕扯而导致两败俱伤。　

[2]历史地看，这种认识显然不限于执政的政治家们。建国前夕制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》就潜伏着这样的认识，《共同纲领》第4条、第5条就只规定"人民"（而不是全体"公民"）有选举权和其它政治权利，反革命分子与一般反动分子、封建地主、官僚资本家"仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利"。1954年宪法尽管规定了"公民在法律上一律平等"，但"依照法律被剥夺选举权和被选举权的人"并不享有该项权利。这表明了立宪者对该项权利认识上的局限性。自1950年代后期，中国开始了长达近20年的"以阶级斗争为纲"的错误路线主导的时期，中国的政治家、立法者和法学界多数人，只承认法律上的平等，而不承认立法上的平等。1957年"反右派"斗争中还将1954年宪法上规定的"公民在法律上一律平等"（其内涵主要是适用法律上的平等）当作"敌我不分"的观点加以批判，并导致随后的两部宪法取消了"公民在法律上一律平等"的条款。参见郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第77~78页。

[3]1975年宪法更象是一份政治宣言，它在不长的篇幅里（除序言外，共4章30条）宣称"阶级斗争为纲"是社会主义历史阶段的基本路线，倡导"无产阶级专政下的继续革命"，确认了社会主义经济制度的同时规定了极左的城乡经济政策，确认了"文化大革命"中国家机构设置的混乱状态，将国家机构和公民义务置于公民权利之前，取消了被视为宪法"帝王条款"的"公民在法律上一律平等"，公民权利被无情砍减。参见许崇德主编：《宪法学》（中国部分），高等教育出版社2000年版，第120~122页。

[4]对权利问题的重新认识反映在宪法上是1980年对1978年宪法的修改。1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，决定删除在公民基本权利与义务一章中的第45条规定的公民运用"大鸣、大放、大辩论、大字报"的权利。参见许崇德主编：《宪法学》（中国部分），高等教育出版社2000年版，第124页。在随后的20余年里，中国社会对权利问题的认识逐步深化并相应地体现在立法上。

[6]立法面前人人平等，意味着平等原则对立法权的拘束。在二战之前的欧洲，特别是在魏玛宪法时代的德国，平等原则仅仅适用于行政和司法适用法律之时，但"法律适用的平等权利，若只是拘束行政权及司法权，要求对法律'公正'的执行，这种注重'形式'平等权理论，并不能清晰了解法本身应该实践此平等权利之内容。倘若一个法律本身即不公正，那么透过毫不打折扣的法适用平等，适足以加重恶法造成之弊害"。陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》，作者自刊，1992年版，第501页。转引自皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第80~81页。因而二战之后学界有"法的内容平等说"，二战后的德国基本法第1条第3项明文规定立法权应受平等原则的拘束。立法上贯彻平等原则，是法律正义的基本要求，已成为民主宪政国家立法权运作必须遵循的基本原则。国内法学界在1990年代以后才开始广泛而深入地谈论立法上人人平等的命题。参见周永坤：《市场经济呼唤立法平等》，闫国智、徐显明：《权利平等是我国公民平等权的根本内容》，《中国法学》1993年第4期；郭道晖：《市场经济与法学理论、法制观念的变革》，《法学》1994年第2期。此前，1980年代初期，著名法学家潘念之等曾在《政治与法律》上撰文主张立法上人人平等，但被认为"抹煞了法的阶级性"遭致非议而夭折。参见郭道晖总主编：《中国当代立法》，中国民主法制出版社1998年版，第78页。