[国外参考] 俄罗斯铁路垄断体制改革及其经验借鉴 中国社会科学院经济研究所 林跃勤 研究员 2004年6月4日 一、 近10年来，企业和居民对交通运输的有效需求的降低使俄铁路运输周转量持续减少。2001年铁路货物运输只达到1998水平的87%。俄整个运输和通信部门在国内总产值中的比重仅8%，低于发达国家的9%-12%的水平。而且，俄整个铁路部门的经营状况也不理想。据统计，2000年俄整个铁路旅客运输亏损达270亿卢布（合9亿美元），2001年亏损上升到300亿卢布。最近10年由于经济衰退对交通部门的投资大为减少，只占国家总投资的3%左右，而发达国家对交通基础设施的投资占总投资的20%。如1998年俄对铁路的投资仅有150 亿卢布，远不能满足铁路更新改造的需要，导致了铁路运输系统技术状况的严重恶化：铁路固定资产的磨损率达到了90 %。铁路车辆由1993年的100多万台，下降到2000年的82万台。铁路人浮于事、缺乏竞争、管理不力、人才流失、效率低下现象非常严重。俄火车票还是由交通部定价和提供补贴，补贴水平达45%。铁路干线通讯网络落后，旧式的模拟信号通信线路急需进行彻底的改造。因此，提高铁路运营效率，改革经营体制，迫在眉睫。 在大规模私有化改造背景下，俄罗斯铁路成了改革的孤岛和少数几个幸存的国有自然垄断部门之一。特别是在其他交通部门早已引入竞争机制、实行市场化经营的条件下，任何推进铁路部门的改革成为俄罗斯深化改革的重中之重。俄政府总理卡西亚诺夫强调，铁路改革的任务首先是要提高铁路的社会化程度、能够巩固俄统一经济空间。改革的根本目标就是要在维护对铁路这一自然垄断领域的国家宏观调控能力、保证国家经济空间的统一和经济安全以及国防运输需要的前提下，改变国家既是投资管理者又是经营者的身份，又创造竞争条件，通过改善环境来吸引投资、加快现代化改造、增强活力、提高效益以及改善服务。 按照正在实施的俄罗斯铁路改革计划，铁路运输系统和铁路基金仍将是归国有，不会马上交给私人经营，但将把铁路划分为自然垄断领域和竞争领域两大块，把国家管理职能与铁路的营运业务职能剥离开来，分类治理，改革目标是建立一个开放的铁路体系，各铁路公司能够在一种更有活力更有效率的新的体系中进行经营，如使所有权与管理权相互独立；政府对乘客实施直接、透明的补贴；停止系统内部的收入再分配；允许各地灵活地制定列车时刻表和制订价格等。首先，按照新的市场经济条件修订运输法规并将铁路的管理与营运职能分离开来，营运职能由2002年新成立的国家100%控股的开放性股份公司“俄罗斯铁路总公司”承担。现有的17个铁路局作为其分公司，暂时不实行股份制，总公司开始由现行的分区指挥系统逐步转变为按业务种进行的指挥系统；2003年开始在总公司内逐步按业务种类组建一些股份制子公司，如远途和近郊客运公司、冷藏和货运公司、维修公司、生产车头和车厢零备件的企业以及各种辅助性服务公司等。鼓励地方政府投资，遵循兼顾国家、铁路和用户三方有利的原则，不得擅自提高运价，逐步创造竞争环境；从2006年开始到2010年，将通过拍卖子公司部分股权来向私人投资者逐步开放各种运输业务。拍卖所得将上交总公司用来充实铁路更新改造资金。但是，铁路生产性基础设施，如铁路、车站以及指挥调度通信系统等则不出售。通过逐步股份化来实现国有股减持，按照业务性质成立一系列子公司，经过一段时间，待这些子公司的财务状况趋于稳定后，子公司的股票将在交易所上市融资，从而建立起完全的股份制市场竞争经营模式。 在体制改革的同时，还加快技术改造。通过引进先进的通信技术并运用商业运作模式对铁路通信网络进行数字化改造。目前，基本完成了覆盖全国的数万公里的干线数字通信网的建设，其传输速度比改造前提高了数百倍，俄交通部所掌握的电脑总的运算速度超过了80亿次/秒，超过85%的俄罗斯居民使用该网络服务。新的铁路干线数字化通讯网可传输语言、视频等多种信息，进行网上售票、运输、结算业务，管理人财物和全部列车，控制运输工序、操纵运输设备、监测路况、车辆运行和供电等信息和在全国路线系统内进行远程网络可视电话会议。还能与其他运输系统的通信网相连，为国家运输部门和社会提供电话、上网和有线电视等通信服务。在国际协议框架下，铁路干线通信网还能和东欧、北欧、中亚和东亚各国和跨国的地区性网络连接。为促进技术改造，俄罗斯政府2001年8月决定将包括铁路技术设备在内的400多种技术设备的进口税率下调5%，进口税率由10%-15%下降为5%-10%。随着俄罗斯经济的复苏，国家对铁路的投入已经开始逐年增加：1999年为380亿卢布，2000年800亿卢布（约27亿美元），而 2002年俄对铁路的投资达到了1500亿卢布。其中，部分用于铁路电气化工程及增加运输能力，主要是发展西北地区铁路基础设施。一些重要干线得到改造，运力提高。如西伯利亚铁路从80 年代中期就陷于困境，从1996年起加大投资后，技术设备得到现代化改造，运量大增，该线集装箱过货量从2000年的4万个提高到2001年的5万多个。 大力精简机构。准备在2005年之前实现裁员25%，即41.8万人。同时，将增加员工的工资。目前，俄铁路职工的工资水平在俄居第8位，与其所完成的工作任务不相称。因此，近几年来已经有数千专业水平高的专家“跳槽”离开了铁路系统。预计到2005年全路职工工资水平将提高 1.5倍。其次，积极更新设备。对交通和通信部门的投资占对整个经济的投资比例从1998年的17.6%提高到2000年的26.3%，再到2003年的30%多。 通过改革，俄整个铁路系统正在发生根本性的变革：投资环境大大改善，近两年每年吸收到新投资300-400亿卢布，国际贷款增加，世界银行还向俄赠送了5亿美元用于社会发展，其中3.5亿将用于改善交通和移民等方面，经营效率不断提高，技术改造的推进使俄铁路生产性固定资产的损耗下降37% 39%，电气化货运量提高到80%-83%，旅客运输成本比2000年下降10%-12%。2003年5月俄罗斯打破交通部对铁路的控制，成立了俄罗斯铁路公司，将管理功能与经营职能分开、重组债务并成立若干子公司，其中一些将出售给私人投资者，私人公司已经向铁路机车投入了数亿美元的资金，60%的机车车辆将最终转移到私人手里，铁路货运业务中私人经营者已经超过10%，条件成熟时一些公司将通过上市而实现整个铁路系统的市场化经营。经过改革，整个俄罗斯铁路运输竞争力明显提高，2003年11月11日长途火车票调低5%-10%，跨西伯利亚国际铁路集装箱快运增加了50%。在2004年2月份于莫斯科举行的铁路运输改革经验交流会上经合组织国家专家称赞俄铁路改革取得成功。俄铁路股份公司总裁根纳季.法捷耶夫2003年10月份说，铁路市场化改革将增加俄经济的竞争因素，未来3年俄铁路货运量将至少增长33%。改革垄断体制将使俄罗斯铁路运输老大难的问题得到根本的解决。 二、 随着整个改革的深入，铁路也不会是一个改革的世外桃源和孤岛，打破垄断，引进竞争机制，提高效率成为中国铁路不可避开的一环。相对于俄罗斯，我国关于铁路改革的讨论和步伐比较滞后，效率低下，融资渠道不畅，囿于其对国民经济牵一发而动全身的独特地位，历次改革都让它置身改革的世外桃源，而今，其经营状况和效率日益成为经济社会发展的桎梏，早已到了不彻底改革国家垄断体制难以让其重生的时候了。近年中国铁路一直偏重于提速等技术性改造，而彻底打破垄断体制、股份化和投资多元化、管理模式革新等方面则相对滞后，而现实情况及国家整个经济改革不允许我们不触动铁老大。在这方面，俄罗斯铁路改革经验无异是块他山之石。 首先，体制改革是打破垄断、提高效率的不可回避的方式。仅仅靠解决硬件问题，如多修路和提速，无法从根本上搬走铁路这一国民经济发展瓶颈，必须打破铁老大这一体制，即解决软件问题，才能从根本上释放生产力。俄罗斯铁路改革的经验已经表明了，避重就虚、小打小闹，无异隔靴捎痒，难以凑效。在保持国家统一经济空间和宏观调控的前提下，大胆改革，通过打破垄断、加强竞争、逐步实现市场化运作、提高服务效率和服务水平、大力改善投资环境。 其次，要积极稳妥，循序渐进。铁路改革是一个十分复杂的系统工程，必须本着积极稳妥、综合平衡的原则来考量，既要借鉴国外经验，更要从本国实际出发。 俄科学院研究人员尤.巴普连科指出，世界铁路改革的实践证明，实行铁路股份化的国家都是在经济十分稳定的条件下进行的。外国经验也没有一致证明，按照经营活动将铁路划分为不同的公司进行经营就是最好的管理方式。在弱化铁路垄断性、增强竞争性的同时，也不能忽视铁路是保证经济发展的火车头这一重要使命，需要从更加宽广的层面来看问题。 第三，加强国家的调控作用。为了加强国家对改革的调控，俄罗斯成立了一个负责国家调控的联邦执行机构 政府铁路改革委员会，其职能是保证广大用户对垄断部门的服务具有平等权利，保证运输价费公平合理以及监督改革的持续平稳、有序有效地进行。 第四，特别要注意避免铁路改革过程中可能带来的运输秩序的破坏，防止国有资产流失以及保证完成国防运输任务和国家安全。 ——————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， |