对我国地区发展战略的再思考

----为“中越经济改革比较论坛第二届研讨会”提交论文

北京大军经济观察研究中心主任 研究员 仲大军

2005年3月24日

一、均衡发展战略的提出

在一国范围内，如何实现地区间均衡地发展？已经成为国家越来越重视的问题和理论界关注的对象。中央十六大和十六届三中全会提出的全面建设小康社会以及全面统筹协调发展，胡锦涛总书记和温家宝总理关于科学发展观的讲话，都为我国下一步实现地区间的均衡发展奠定了理论和政策基础。之所以中央提出均衡发展的理论，主要针对中国发展的一些基本问题。

回顾改革开放20多年间，我国地区间的发展呈现出此起彼伏、你追我赶的状态，先后经过了由特区到开发区、由沿海到内地的逐级演进，先是80年代初和中期的深圳、珠海特区和海南特区，再是90年代初的上海浦东大开发以及90年代后期的西部大开发，最近几年又提出了“振兴东北”和“中部崛起”等口号。有人将这种板块转移式的发展模式称为“非均衡发展”模式。这种地区间发展有着什么内在的联系？这是需要我们认真思考的问题。

譬如，假如在改革开放之初不实行特区式发展战略，而是实行一视同仁的全面铺开式的发展战略，我国今天的地区发展是否会出现较大的非均衡现象？我国经济是否会象现在这样具有如此大的出口导向特征？假如在改革开放之初，我国便实施了一种按普遍原则、同一轨制制定的发展战略，今天会出现一种什么现象？我国沿海和内陆东西部之间拉开的巨大差距是不是必然的？

无论如何，“中国改革开放以来，形成了非常独特的非均衡形态，不仅持续时间很长，而且影响范围极广，提高了发展成本，降低了增长效益，限制了未来的潜力。” （注1）虽然这位官员在这里所说的非均衡形态是从整个中国经济和社会总体上说的，但这种总体性的非均衡形态与非均衡式的地区发展战略有着密切的联系，而地区发展的不平衡又与政府的重点发展模式密切相关。

既然中央以及理论界都注意到了均衡发展的重要性，那么如何总结我国以往的经验，并为下一步的地区发展找出更加合适的道路呢？

二、特区式发展模式实施的历史背景

什么叫特区？从制度、政策和物质技术几个方面来看，制度上比内地开放，政策上比内地优惠，物质技术上比内地先进优越，这就形成的特区。那么，当时为什么要建立特区以及后来的经济开发区？我认为有这样一些原因。

1，与国际市场接轨的需要。

当一个完全封闭了多年的国家要与国际市场建立联系之时，必须要有接轨平台和通道，并且，这一平台必须具备相应的软件和硬件。从软件来说，那就是制度、体制和政策，给予特区的优惠政策实际上便是对特区的软件建设。从硬件方面上，由于我国经济发展落后多年，经济基础十分薄弱，必须给一些与外部接轨的地区配置一定的物质资源，才能将我国与外部世界拉开的较大的硬件差距弥补上。因此，特区地区的确具有一定的特殊性。

可以说，改革开放以来，中国采取了一种集中发展和由点到面的发展模式，也就是将力量集中于一点，取得突破进展和样板效应，再向周边扩展。从建立深圳特区、珠海特区到海南特区，从浦东开发到西部大开发和振兴东北以及中部崛起，所有这一切无非都是由点到面地对外开放部署和经济发展重点转移。

2，计划经济思路的影响。

当然，这种由点到面的发展模式它的第一内部动力主要来自于政府的计划，在改革开放之初，我国政策的配置、资源的配置还主要以计划思维为主。在一个缺少普遍原则和意识的时代，政府所采取的思路也只能是政府配置资源的模式。这种政府配置模式具有极大的资源调动力，它有时会将资源过度地配置到一个点上，从而造成非均衡的现象。

另外，从文化根源上追溯，中国的发展往往具有明显的非均衡的特点，因为我国是一个习惯于特殊的国家。就是这种文化传统，导致我们的政策难以产生一视同仁的发展政策，动不动就搞什么“样板”，由此又产生了各种各样的地方主义和地方势力。

发展到今天，在新一届中央政府提出均衡发展思路的情况下，中国要警惕后特区时代的地方主义，应当将“特区”这种在某一个时代和时期里发生的阶段性的产物逐渐淡化掉。这对于一个大国的平等发展和均衡发展是有好处的。

然而，有些人已经习惯了寻找特殊和特权的感觉，在没有特殊的时候也总是千方百计地制造事由。而这种“特”的背后其实是利益的争夺，是不平等的竞争。这就是那些“特”的基本内涵。

总起来看，集中发展有集中发展的好处，特殊发展也有特殊发展的作用，集中发展可以很快建立起与外部世界接轨的平台，并为国内内部地区与国外沟通打造了通道。当中国刚开始与世界接轨时，这些“特区桥头堡”可以发挥很大作用。它们将外部世界知识、技术、货物源源不断地输入内地，对内地的发展起到引领作用和辐射作用。

三、特区式发展的代价

“非均衡发展战略”的边际效应往往是其他地区付出的代价

不过，也应当看到中国打造特区所付出的代价，这主要是从物质技术方面讲，那就是为了将特区建成一个能与发达经济接轨的平台，必须投入国内巨大的人力物力，这一过程就是将内部资源向特区配置的过程。在这个配置的过程中，往往产生了这样的结果：特区这个物质技术先进的平台打造起来后，内陆资源却被损耗，最终造成地区间发展的不平衡。这是中国改革开放20多年来最值得总结的教训。这也是发展中国家最容易出现的问题。越南的发展也要注意这一问题。

如果要将一个地区达到与发达国家接轨的程度，那就必须调集国内其他地区的资源。如果这一地区最终的发展不能与国内落后地区接轨，反馈国内其他地区，那么这种特区经济便成了与国内经济脱离的“飞地经济”。因此，当中国经济发展到一定程度，便要警惕这种不能均衡发展的“特区”经济，适当限制这种割裂式的发展。当早先给予特区的那些特殊政策已经被国内广大地区共同享受的时候，特别是在制度和机制上，内部地区已经与特区地区趋同了的时候，“特区不特”的现象便出现了。但是，在物质技术上，特区已经与国内其他地区拉开了一定距离，恐怕这种地区差别还会继续下去。

有记者在采访我时问：从1980年建立深圳、珠海特区到1984年海南特区的筹建，从浦东开发到西部大开发，从振兴东北到当下的中部崛起，这些大事之间存在什么样的内在联系？展现了一个什么样的战略走向？

我的回答是，这种一个点一个点的发展模式，并不一定是最佳的发展模式。这是因为，它总是导致一国经济此起彼伏。当广东地区发展起来后，新兴的工业区制造产品在一定程度上冲击了传统的内陆地区。譬如，东北老工业区在一段时间里的衰退，在很大程度上是沿海冲击的结果，也是技术力量和要素资源转移的结果。因此，要注意地区间非均衡发展的后果。

四、非均衡发展模式的主要特征：优惠政策、双轨制

中国是一个大国，自然禀赋差异较大，地区间的不平衡是自然存在的。但是，在减少这些非均衡问题的同时，要防止以一种非均衡的方法解决非均衡问题。这是因为，对任何一个地区非均衡的扶持发展，都可能导致另一个地区非均衡的发展。

譬如，我们能不能这样认为：“东北振兴”和“中部崛起”与珠三角和长三角大开发是互为因果的关系？没有后者的大开发，可能就没有前者的大失落。政府的方法论必须要有一个系统的考虑，否则将会永远“拆了东墙补西墙”。

今年2月，在中央经济工作会议提出“中部崛起”的背景下，中部省份的政府智囊机构聚集安徽，研讨“中部崛起”的问题。他们认为导致“中部塌陷”的一个重要原因是“政策缺陷”。这样看问题就很清楚了。为什么在中部地区会出现“塌陷”？说到底还是中央政府在政策上扶持东部和沿海的原因！

因此，从中国20年的发展经验汲取教训，那就是应及早地抛弃早先渗透在我们头脑中的“非均衡发展战略”。尽管这种思维模式和发展模式很多人还没清楚地认识到。实际上，改革实践已经揭示了这种政府主导型的地区非均衡发展模式的弊端。

非均衡发展模式的主要特征是“双轨制”，沿海与内地双轨制，里边和外边双轨制，在一个国家内，政策不能统一，待遇不能统一。在地区发展上，总是出台各种各样的特殊政策，优惠政策，从来没有统一的政策和同一制。

由于整个国家政策没有建立在一个普遍原则基础上，导致各种特殊政策政出多门，地方官员经常需要做的一件工作就是到中央部门跑政策，这无疑也给某些政府部门的腐败创造了条件。因此，要尽快结束“双轨制”和“优惠政策”这种阶段性的制度产物，深刻认识“双轨制”给中国经济发展和社会发展带来的付作用。

总起来看，所谓的“中部塌陷”这个词汇更多地是一个官员术语，是官员们从政绩角度看问题时对现状的描述。地区差别在市场经济条件下不可避免，然而，我们的官员们的行政级别却是全国统一。“中部塌陷”说穿了是地方官员经济实力的差距，物质权力的差异。对于老百姓来说，没有多大意义，因为在经济要素可以自由流动的市场经济情况下，人们是会自己选择适合自己的去处。如果放开管制，一任市场和劳动者选择，中国肯定会出现一时间的地区“落差”，这种落差是难以靠政策优惠去消除的。但在完全自由流动和自由选择的情况下，经过调整，各个地区的差异又会趋于缩小。要素自由流动的最后结局是基本平衡。

五、中国的地区发展要遵循普遍原则，

上个世纪80年代我国重点发展珠江三角洲，90年代后倾力打造长江三角洲，90年代中重点建设京津唐及渤海三角地带，90年代末实施西部大开发，2003年又提出了振兴东北，现在又提出“中部崛起”。有人认为，非均衡发展战略的边际效应正在逐步递减，并且，今后实施的机会越来越小。

中国经济发展的重点不断在各个地区间转移，说明中国经济存在着巨大的地区发展不平衡，而这种不平衡恰恰是一会珠三角、一会儿长三角、一会儿京津塘、一会儿“中部崛起”这种非均衡发展战略导致的。政府总是在充当着扶危济困的角色，这反映了政府主宰型国家的特点，也就是“计划国家”的特点。遍观其他国家，很少有象中国这种做法的。尽管作为一个大国，中央政府更需要照顾各地区的均衡发展，但是，这种做法的成效值得反思。因为如果政府总是在扶危济困，那就总是有危者和困者。中国有句古语叫“按下葫芦浮起瓢”。因此，我们需要寻找出更高明一些的发展方法。

中国自近代以来，便扬弃了清静无为、顺其自然的政治哲学，革命哲学成为一种强大的推动力，总是在改造自然，改造社会。在经济发展和建设上，也是以这样一种思维哲学在行动。这就使政府成了万能和全能的政府，

说到底，中国的发展方法在很大程度上仍然停留在传统的计划经济思维模式里。要想改变这种状态，就需要有一种普通法的精神，即遵循一种全国通行的“普遍原则”，而不是一个又一个的“特殊”。

今后我们要做的是，说服各路诸侯，唤醒全国人民，制定放之四海而皆准的准则，在这一平等准则的指导之下，各地区都可以调动起内部的动力，通过有序和谐的竞争，建立起一个均衡发展的国家和社会。

六、非均衡发展战略与出口导向型经济，

我国的地区发展关系着整个国家今后发展的命运。但是，今天的中国经济已经是一座座高地与低谷的经济。如果过去几十年里打造的沿海经济高地与内地低谷相割裂，那么，不仅内地发展不起来，沿海地区可能也难以持久。

在这里，我们要清醒地认识非均衡发展的弊端。当通过政府配置资源的力量打造出一些沿海经济高地之后，这些高地经济往往带有明显的出口导向型经济特征，并且，在一定程度上与内地经济失去密切的联系，有些地区甚至成为“经济飞地”。目前，这种特点已经成为中国经济的主要特征，进出口贸易已经占到GDP的60%！这不能说不与非均衡的地区发展战略有着极大的关系。

但是，有学者已经尖锐地指出：“如果不把外贸依存度逐渐降下来，沿海的产业会成为永远长不大的树木。”[注2] 因此，让沿海与内地更紧密地联系在一起，减少地区差距，是关系中国经济未来存亡的战略问题。必须按照符合市场规律的方法，通过市场机制的作用，加强地区之间的联系与合作。通过统一政策、规范金融、土地和劳动力市场等措施，扩大东西部的联系，平衡地区间的发展。

越南相对于中国来说是一个小国，但均衡发展的基本原则不能忽视。希望越南人民借鉴中国的经验，取得更大的成就。

注释：

注1，郭树清：《中国经济均衡发展需要解决的若干问题》，《比较》杂志2004年总第15期。

注2，同上。

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