德国国有企业私有化的原则和方法

南京财经大学教授、波恩大学博士 朱秋霞

2004年12月26日

引言

本人于1999年撰写德国财政制度书稿的时候，《外国财政丛书》编委会曾经对我在书中提出的东德私有化债务提出疑问。他们的问题是为什么私有化对国家财政来说是亏损而不是盈利。中国的国有企业私有化如果八十年代末开始，已经经历了17个年头。然而中国国有企业的私有化，正如许多学者所提出的那样，是在没有公开的法律程序下悄悄地进行的，因而形成了国有资产的大量的不必要的流失。这种没有法律程序和公开监督下的国有资产私有化能够得以存在，并且在理论上被一些经济学家认可的原因就是，只要国家财政不亏本就是好的，就应该支持。所以，包装上市和债权转股权这些荒唐的私有化方法能够在中国大摇大摆地横行。

这里的第一个重要理论误区就是国家财政帐户中国有企业私有化不亏损的说法。这种说法真的能够成立吗。有谁能够交出一本中国国有企业私有化的总帐来，证明国家财政没有因此承担亏损？国家财政到目前为止为国有银行不良债务的注资总额究竟是多少个亿? 城市地方财政为所有下岗人员提供的社保和就业扶持资金总额究竟是多少个亿? 通过包装上市从股民手上圈去的资金总额究竟是多少个亿? 国有房地产公司通过国家垄断下的圈地运动又从老百姓手里圈去多少个亿？如果人们对这四个方面的问题不能够提供答案，我就有理由对中国国有企业私有化不亏损的说法提出质疑。

如果谈到学习世界上其它国家国有企业私有化的经验，德国的经验无疑具有重要的地位。就西欧的重要国家来说，统一前的联邦德国是唯一的一个自始至终追求私有化的国家，当上世纪50、60年代，法、英等国通过公有化来解决社会经济问题的时候，德国却反其道而行之，通过进一步的私有化来解决这些问题。在国家统一的过程中，德国完成了东部地区的国有企业私有化。因此，世界上只有德国一个国家，拥有将市场经济体制下国有企业私有化和将计划经济体制下国有企业私有化的双重经验。然而，德国的经验在中国国有企业私有化的过程中却没有得到应有的重视。例如，在李健、王小卫主编的《出路》一书中，参加讨论的专家学者们提到了捷克等东欧国家的经验，却没有提到德国的经验。据说，一个重要的原因就德国在东德私有化的经验被认为是不成功的；其不成功的原因，就是巨大的债务。所以，我有必要在前面首先提出中国国有企业私有化的可能债务问题。其次，我同时需要指出的是，捷克，苏联等平分股票的方法虽然具有平等的意义，但由于中国并没有采取这样的途径，因此这些国家的经验对中国就不具有实际的意义。中国已经和这些国家走上了不同的路。德国采取出卖的途径，中国也是采取出卖的途径，从体制改革的路径依赖原理来说，德国的经验对中国更具有实际意义。由于篇幅所限，本文将从原则和方法两个方面来介绍德国国有企业私有化的经验。

一、 国有企业私有化的原则

中文的国有企业按照德文原意为公共企业（öffentliche Unternehmen、Public Enterprises）,而不是国有企业（state-owned enterprises）。因为公共企业在联邦制国家内，分为联邦所有、州所有和市镇所有的企业。只有联邦所有的企业才是国有企业。联邦国有企业指的是由联邦政府包括联邦各个部所有和联邦特别财产所有的企业。国有企业按国家拥有资本的方式分为两类：直接参股企业和间接参股企业。在参股企业中，作为重要参股企业的指标为账面自有资本价值至少达到10万马克和参与股份至少达到25％的企业。在财政部门的相关文件，法律文件和大部分理论文章中，德国基本采用公共企业、而不使用国有企业的表达。联邦参股企业的经营状况和人事安排由联邦财政部的专门报告、《联邦参股企业年报》每年公告提交议会和以接受公众的监督。

联邦参与股份的企业既可能是联邦投资与私人资本合资的股份制企业，也可能是联邦和州或者市镇联合投资的公共事业或者企业单位。例如著名的萨尔矿业公司就是联邦政府和萨尔州政府联合投资的上市股份公司，在创业资本58亿马克中，联邦占74％，州占26％。科隆－波恩机场是联邦、北莱茵州、科隆市、波恩市和科隆与波恩附近的两个县6个政府联合投资的有限股份公司（GmbH)。参股企业的业务不限制于国内市场，而且扩大到世界市场。例如，德国电讯通过参股和收购的方式，已经在美国，波兰等国家设有分公司。

二战后新成立的德意志联邦共和国的公共企业不是通过国有化，也不是通过有计划的收买私人企业形成的。而是继承了普鲁士国家和德意志帝国时候的遗产。德国比较著名大型公共企业都具有相当长的历史。二战时期，希特勒采取国家社会主义政策，将大量军工企业和与国计民生有重要关系的企业收归国有，成为国家命令型经济的工具。由于这样一种特殊的历史背景，德国许多政治家和民众对公共企业是深恶痛绝的，因为，实践使他们认识到，公有经济就是独裁政治的基础，艾哈德和阿登纳就是反对公有企业的政治家的代表。

德国国有企业私有化的基本原则是建设社会市场经济的基础，而不是财政收入或者其它经济政策，例如反危机政策的考虑。上世纪60年代在联邦德国财政私有化过程中，财政部的文件就明确指出，私有化不是因为企业对国家财政是亏空或者盈余的需要，而是根据市场经济体制的基本原理，让国家退出非国家任务的领域。因此，国有企业私有化不是将 ² 能下蛋的鸡留着，将不下蛋的鸡卖掉² 的政府财政筹资策略。在这一原则下，私有化首先要对公共企业的任务进行重新定义。各级政府成立或者拥有公共企业的目的是因为公共任务的需要,提供公共产品。然而,对于公共任务，不同的政府往往可以有不同的定义。例如，闻名的大众汽车公司,曾经承担的公共任务是生产普通大众也能买得起的私人小汽车,目标是每个工人家庭有一辆车。这一公共任务在战后新成立的联邦共和国政府看来是相当荒唐的。因此，大众汽车公司被列入联邦德国60年代初第一批私有化的大型企业名单。在德国，国家管理部门要经常对公共企业的任务进行考查，就是这些任务在现在的情况下，是不是可以不由公共企业来承担。在战后初期，由于住宅非常短缺，当时由公共住宅建筑公司承担提供住宅的任务。后来，住宅市场的短缺已经克服，政策制定者们就考虑，将这些公司私有化，或者让他们承担其它的任务。在这种对公共企业任务经常重新审订的情况下，有些公共企业被私有化，退出公共任务领域。同时，也因为新的任务的需要而成立新的公共企业，例如，上世纪70年代以后，促进科研成为新的公共任务，于是，就有新的公共企业在风险比较大的新能源、环境和生态等科学领域成立。在将公共企业限定在公共任务这样的原则下，可以说，私有化是一项长期的任务。

承担公共任务并不是公共企业存在的必要的理由。德国的基本原则是，在事关国家或者市镇的重大利益，并且以其它方式不能够更好地或者更经济地达到所追求的目标的情况下，才可以由公共企业来承担。在与私人企业发生竞争的领域，就要让位于私人企业，这是社会市场经济的原则。尽管德国坚持社会市场经济原则，对公共企业的任务进行经常的审定，努力做到及时将非公共任务从公共任务中清理出去，将不承担公共任务的企业私有化。但是如果没有私人企业界的抗争，这种任务更新的过程肯定要慢得多。如果我们对德国公共任务的更新过程进行考察，就会发现，私人企业对公共企业的竞争是始终的推动力。私人企业尤其是大型的私人企业经常以反公共垄断为理由将公共企业从竞争领域驱赶出去。新的电讯业务,例如手机和网络业务在发展之初，联邦通讯行业的垄断地位，就立即遇到大型私人公司的挑战。新的电子技术对管理和控制的工作效率已经使得公共企业垄断在这些行业显得毫无理由,它们不得不退出这些行业。

此外，需要特别指出的是德国从来没有将公共企业作为国家宏观经济调控的工具。政府不能够利用公共企业的产品价格对某种产品的市场价格形成影响，因为这正是属于不公平竞争，是政府根据反垄断法需要控制的价格垄断行为。尽管整个公共企业部门的固定资产投资和总就业人数也是德国国民经济的一个重要要素，但是根据人们对德国财政反危机政策历史的研究，公共企业不能够对稳定经济起多少作用，比较有效的财政政策工具是投资促进政策（A. Ehrlicher, 1991）。理论上的原因是公共企业同整个经济相比较，投资活动限制更严，裁减的工作岗位更多，因此在危机时期，公共企业部门固定资产投资总额和就业人数的下降快于一般经济部门。这是德国与其它欧洲国家不同的地方。在其它国家，萧条时期，公共企业的固定资产投资总额和就业人数是上升的，有的情况下，甚至上升的幅度比较大（A. Ehrlicher, 1991）。

德国统一以后，东德国有企业私有化成为统一后联邦德国的首要任务。如何私有化，即采取什么样的私有化方案，涉及到私有化的原则问题。在1989年11月到1990年3月18日，东德的过渡时期政府即莫德罗（Modrow）政府试图采取一项紧急经济改革计划，实现当时东德经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。在当时被称为是又一项社会主义改革的试验。在莫德罗政府的经济改革计划中，要求所有国有企业在4个月之内提出资产登记报告，由经济管理局的财产评估处进行评估，然后向信托局登记转为资本股份制企业（为上市公司和有限责任公司）。所有这些法人企业的资本额必须在国家信托局登记，由国家信托局进行资产信托管理。显然这样的改革只是企业形式的转换，就是说实现企业化经营，但是并没有改变所有权的性质。但是，莫德罗政府改革的特点是，资产信托管理，国有企业的法人代表（领导人）没有任何权利向国内外出卖企业股份的权利，任何涉及到出卖股份和新资金投入的事项，必须经过国家信托局的批准。原则上同意在新企业形式转换完成以后，一部分企业产权可以向企业职工和本国居民出卖。当时政府的目的是保护国有企业的领导权保留在原企业领导人，更重要的是原东德居民的手中。实际效果是在当时的状态下，由于实现了信托局统一控制，防止了国有资产的流失（ H.F. Buck,1991, pp.12-13）。

过渡时期政府的改革方案，在新自由选举的政府成立以后有了根本的改变。新政府要求实现真正的、全面的、迅速的国有企业私有化方案。在关于私有化方案讨论的第一次圆桌会议上，有人提出，原东德社会总资产结构20％属于私人，80％属于国家，在这种资产结构下，由个人来购买全民所有的企业是不可能的。因此，只有通过将企业资产分给个人的方法来实现私有化。这就是全民平均分配国有资产股份的方案。也有人提出通过组建企业集团、上市公司的方式来实现私有化。这两个方案没有被采纳的原因，根据当时负责私有化的罗维德尔博士的解释，是因为它们不能够为市场经济建立起财产责任制基础。通过上市公司进行私有化的方案，由于东德企业实际财务状况不具备上市公司的条件，因此不能够采用。东德原企业职工或者居民无代价直接取得全民所有资产的方案，同样不符合市场经济原则下的财产责任制原则。这个方案虽然从表面上来看是平等的，然而却不是公平的。道理很简单，假定当时的国民经济总资产存量是正数，过去的所有职工或者居民对这笔资产形成的贡献不可能是相同的，平均分配这笔资产显然是不公平的。其次，原职工或者居民平分资产方案由于是平均分配，每个个人并没有在当时的具体付出，这是不符合市场经济制度下，个人财产形成原则的。市场经济的基础是私有产权制度。而私有产权的形成必须以购买和继承方式得以实现。人们之所以关心个人财产的使用和收益，是因为这是他个人或者他的先辈经营和劳动的成果。平分资产这种以天上掉下来馅饼的方式，由于其得来不费功夫，人们就不可能关心这笔资产保值和增值。因此，这种方式实际上是一种社会主义的私有化方式，是不可能被联邦德国的政策制定者们所接受的。由于私有化方案强调财产责任制的原则，从理论上也排除了原国有企业领导人直接成为新企业领导人的可能性。私有化的方案是将现有国有企业拍卖给私人资本投资者。拍卖的基本原则是对所有投资者机会均等。这意味着，在符合拍卖程序的情况下，外部投资者和内部投资者，比如原企业领导的机会是均等的。

二、 私有化的方法

2.1．原西德国有企业私有化的方法

德国私有化的主要程序是首先通过私有化法。在德国，任何政府行为既需要符合一般框架法律的要求，还需要有具体的法律为依据。联邦所有的国有企业是联邦的资产，对于联邦资产的私有化属于处置产权的重大决策并不是政府的财政部可以直接决定的。因此，必须由联邦议会通过法律加以规范。法律规范的内容包括私有化的目的，范围，程序和出卖企业私有化收入的使用途径。联邦财政部以及下属的资产管理局只是负责法律的执行。对于小规模的私有化，联邦财政部也需要在每年的预算方案中提交议会通过。联邦财政部计划在哪一个年份，将哪些企业私有化都作为财政预算的内容，需要得到议会的批准，并且与国家财政预算的所有其它项目一样，接受公众的监督。显然，没有法律许可的国有企业私有化行为实际上是违法的。财政部下属的国有资产主管部门有管理和经营权，没有改变所有权关系的直接处置权。这一点，我们可以从政府的看门人职能来理解。政府的主管部门是看门的，不拥有将家里东西卖出去的权利。

联邦所有的大型企业私有化的方法是出卖股票。联邦德国对大型国有企业私有化的方法是逐步出卖联邦所有的股份，减少联邦持股的比例，从部分私有化到完全私有化。由于德国是市场经济国家，就是联邦所有的企业（包括完全拥有股份的企业）由于它们是在私人产权为基础的市场经济体制下运行，也首先要考虑法律对一般企业的规范要求。同时，它们的产品价格是市场经济下的非垄断价格。因此，它们不仅有与其它一般企业相同的符合规范要求的年终财务报表，而且由于它们的财务报表中的产品销售利润由市场价格决定的，具有有效性。政府在私有化时，只需要根据公司的资产负债表，就可以对公司的资产进行正确的评估，技术问题比较简单。对于这些大型企业，由于本来就是上市公司，资产总额本来就是公开的，所以在私有化时，技术上也不可能对企业的资产总额进行改动。

为了不让大量的股票对资本市场产生影响，因此，逐步减少联邦的持股是一种考虑。这里涉及到的一个具体的问题是，如何出卖股票。从艾哈德1957年宣布部分私有化开始到60年代初，德国完成了大众汽车公司（VW）等大型国有工业企业的部分私有化。这一阶段私有化的主要方法是通过出卖部分国家股票。原始股可以卖给公司，单位和居民个人。股票分散卖给个人的目的是想让人民分享资本的收益，实现人民资本主义的制度设想，而不是想通过小股民来圈钱。以1961年大众汽车公司私有化为例，当时的大众公司是营利前景非常好的企业，它的股份大约有60％卖给了个人。个人购买股票需要以身份证进行登记，每个人只能够购买一定的数额。同时，根据德国1998年以前的法律规定，个人购买股票的收入是不需要缴纳资本所得税的。如果不进行配额的限制，私有化的股票就可能被高收入家庭作为避免所得税的手段。在1998年联邦电信私有化采取的是基本相同的方法。每个个人购买人限购3股，每股为26马克。股票对个人投资者的出售采取银行代理的方式，而不是证券公司。企业和单位投资者可以通过证券公司也可以通过银行购买股票。

在将国有独资企业改革为国家和私人合资企业以后，德国在70年代改革的重点是减少联邦政府的间接参股。联邦政府要求每个总公司的领导对子公司的参股部分进行重新审查，确定这些参股对于总公司是否是必要的和不可缺少的。如果不具备这两个条件，总公司就必须将参与的股份出卖给子公司。这样，通过出卖参与股份的方法，使联邦政府完全退出这些公司。1970年联邦经济活动收入（即从事经营性活动的收入）占联邦财政收入的1.26％，到1977年这个比例已经降低为0.34％。说明这一阶段私有化的速度是相当快。

由于采取持续的私有化政策，国有企业的收入在财政收入中的比重是微不足道的。下表为政府经济活动和财产收入占联邦政府财政收入的比重。表中数据表明，以1986私有化的开始为标志，包括财产出租收入在内的经济活动收入是逐年下降的，从1986年占7.6％ 下降为2003年占1.61％。股份出卖和收回资本的收入在不同的年度是浮动的，取决于当年私有化项目的数额。根据联邦政府的财政计划，在2004年以后到2007年期间，私有化收入基本稳定在0.05％的比例。联邦虽然还有些不动产可以出卖，但是已经没有什么需要出卖的企业股份。

上世纪80年代初世界经济的不景气使许多德国企业陷入亏损的境地。在这种情况下，与法国通过国有化解决危机的方案相反，德国采取了“全盘私有化的方案”。基本方法是对出现亏损的大型国有控股工业企业进行进一步整顿后，全部私有化。改革的目标是国家完全退出工业企业。这一阶段，德国比较突出的是完成了大众汽车公司、萨茨基特工业公司，德意志联合工业企业公司等几个大公司的完全私有化。在德国500个销售额最大的企业中，1982年联邦政府参股的企业共有45个，到1989年只剩下9个。联邦政府直接和间接参股的企业总数由958个下降为1990年的411个。这期间，联邦政府出售了它在大型工业企业的间接参股总量的75％。到1990年，联邦政府出卖企业股份的收入为大约100亿马克，其中的三分之一用来建立两个国有的基金会：大众汽车基金会和德国环境保护基金会。其余大约60亿马克用于联邦政府的财政支出。私有化的收入与联邦政府在80年代的总开支相比较，是微不足道的。因此，在这一阶段，联邦政府私有化目的不在于增加财政收入，而在于减少国家在经济领域的作用。

资料来源：《联邦财政年报－2004》，第246－247页。

非上市公司实行改组上市

可以毫不夸张地说，上世纪90年代是德国私有化的年代，因为联邦德国对原西德的联邦铁路、联邦邮电和联邦航空事业这三个传统公共任务领域进行了大规模的私有化。联邦铁路、联邦邮电和联邦航空都是由基本法所规定的由联邦承担公共任务的领域，是联邦企业（相当于中国概念的事业单位）。联邦铁路和联邦邮政的私有化是一项相当艰难的任务。对两个部门私有化的要求在上世纪80年代就提出，由于基本法规定这些行业属于公共服务行业，要对这两个部门私有化首先必须修改基本法。工会和部门利益集团，以及来自社会民主党的阻力，都是私有化必须首先克服的障碍。上世纪90年代初，这些改革计划终于能够冲破阻力，提上议事日程。

德国1994年1月根据铁路改革法，开始联邦铁路私有化改革。首先将原来的德国联邦铁路（DB）和德意志帝国铁路(DR)（原东德的国家铁路）合并成新的股份公司－德国联邦铁路公司（后改为德意志铁路公司），组建三个独立核算的部门，线路，客运和货运部。规定这些部在5年之内必须分别改组为股份公司。铁路私有化的难题是铁路线路的所有权和使用权处理的问题。德国采取的方法是由线路管理机构将线路以收取费用的方式租给交通公司，其建设和维护由政府负责。公司管理机构要交纳相当于折旧费的金额给政府。联邦政府拥有线路管理机构50％以上的股份。原来DB和DR的总债务700亿马克由联邦专门成立的项目- 联邦铁路财产项目承担。同时，退休人员以及遗属补助的费用也由联邦政府（联邦铁路财产专项）承担。2003年联邦财政此项支出为55亿欧元，总负担人数为232000人。由于人数的逐年下降可以抵消退休金水平的提高，联邦政府的该项支出在2007年可以基本稳定在53亿欧元。

联邦邮政的改革真正开始于1998年。改革的直接背景是德国公有的邮电系统与欧洲其它国家相比较明显的服务效率低下。改革前德国的邮费和电话费明显高于其它国家，已经达到使德国人羞愧的地步。同时，新的信息技术，尤其是网络和无线电话的发展，形成要求打破邮电系统国家垄断的压力。改革的具体做法是在联邦邮政和通讯部领导下成立了联邦邮政总局。以联邦邮政总局参股的方式成立了三个股份公司：邮政股份公司，电讯股份公司和邮政银行股份公司。原有的所有分支机构按行业划分归属这三个股份公司，并由这三个公司对它们进行进一步的改制。股份公司的成立从根本上克服了多年以来国家对邮电事业的垄断地位，为邮政，电讯产品市场化扫平了道路。邮政，电讯系统改革的基本方法与铁路系统是相同的。私人公司采用付费的方式取得国家公共电话线路的使用权。国家通过拍卖的方式发放建立无线电话区域网的许可证。邮电系统改革的最大难题是对原来本系统的职工安排问题。因为原来本系统的所有职工都是国家公务员的身份，工资和福利待遇都高于私人企业。这样的工资和福利水平是新的股份公司所不能够承担的。采取的措施是对于退休和失业人员由联邦政府负责待遇不变的全部支出。对于仍然工作的，负责补差（公务员待遇与现在在私人企业待遇的差额）。由联邦政府和后继企业共同设立单独的项目－邮政公务员供给账户，对这些公务员进行支付。2000年开始，后继企业承担该项支出的33％，其余的67％由联邦政府承担。2003年享受供养和补助的职工总人数为273000，联邦政府的支出为53亿欧元。估计到2007年，联邦政府的支出为63亿欧元，享受供养和补助的总人数为277000。2002年通过的邮政改制法，取消了联邦拥有股份50％的限制，为邮政的进一步私有化提供了可能。2003年用于该项支出的资金来源为联邦政府最后一次出卖德国通讯和邮政公司股份的收入。2004年开始，再也没有股份好卖，只能来源于联邦政府的正常财政收入（联邦财政年报，2004，pp.50－51）。

从1991年到2002年以来，联邦国有企业的改革取得了很大的成就，直接参股企业和联邦特别财产企业的总数由214个减少为120个，重要直接参股企业由136个减少为37个。三大重要公共部门联邦铁路，联邦邮政和联邦通讯的私有化任务已经基本完成。整个期间私有化总收入为235.74亿欧元，各年收入见表2。

表2 联邦参股企业私有化收入，1991－2002年

资料来源：《联邦参股企业年报2002》，第VIII B1页。

直接拍卖和出卖

对于小规模的企业和不动产采取的主要方法是直接出卖或者拍卖。联邦的不动产管理局负责联邦所有的不动产的出卖。所有的房地产出卖广告都可以在联邦财政部的相关网页和当地的房地产广告报纸和网页中得到。在同等条件下，现租户有优先购买权。这一规则并不是来源于私有化法，而是源于原有的相关法律。

2.2 东德国有企业私有化方法

东德国有企业私有化的法律依据是国家统一协议和财产赔偿法。 国有企业私有化的具体法律是自由选举后新的议会在1990年6月17日通过, 7月1日生效的《全民所有制企业的私有化和重组法》和《信托法》(H.F. Buck, 1991, pp. 40-41)。新的法律对莫德罗过渡时期政府对信托局的任务和私有化的基本方针进行了全面的修改。法律授权信托局作为私有化的总执行机构。它的任务是对原德意志民主共和国的全民所有财产按市场经济原则进行评估和私有化、解除和清理企业之间各种联系和合作关系（共用设备等）使之成为互相独立的企业，对暂时卖不出去的企业进行整顿，对不可以整顿恢复的企业实行停产关闭。对于那些全民所有（国家所有）的，主要承担地方公共任务的企业也可以移交给市镇和州。私有化的目的是使企业成为有市场竞争力的企业，为东德建立有效的市场经济基础。

1990年3月，托管局正式成立。托管局的第一件事情，就是进一步明确东德国有企业私有化的具体方案和范围。1990年9月14日，罗维德尔博士代表托管局向新闻界宣布要将托管局下属的8000个过去的国有企业进行私有化和再私有化。再私有化就是将原来曾经是私人企业，在第三帝国时期和东德时期被国有化运动所没收的企业，按照赔偿法，退还给原来的业主，由他们重新开业。私有化的具体时间计划为4年（1991-1994年）。私有化的方案是将现有国有企业拍卖给私人资本投资者。私有化的基本原则是对所有投资者机会均等。

私有化总的做法是，由企业向托管局提出资产负债表，托管局主管机构的专家对企业的真实资产价值进行评估。虽然原来东德的国有企业都有自己的成本核算表和资产负债表，但是这些数据资料由于其采用的价格是国家定价。所以这些企业资产负债资料的质量不够，不能够用于企业价值评估。同时，这些资料还是以原东德马克作为计量单位。因此，信托局的第一项任务是将原来企业的资产负债表进行西德马克的价值转换。对于企业资产评估的基本考虑不是设备的重置成本（这是西德资产评估使用的基本方法），而是仅仅考虑企业产出的销售额（即实际生产能力所需要设备价值）（H.F. Buck, 1991, p.50)。托管局进行资产评估以后，将企业出卖事项公开登报。有购买意向的企业和个人在规定的期限内，向托管局提出购买申请。托管局在购买申请者中选择最具竞争性的买主，并与其达成出卖协议。

根据1990年初的估计，原东德的全民所有资产总值为13000亿马克。在私有化工作的进程中，托管局的专家们才认识到，原东德国有资产的价值被高估了。由于许多企业设备陈旧，在拍卖之前必须进行必要的整顿。为了保证一定的就业位置，许多企业必须由托管局向买者提供一笔补贴，才能够出卖掉。因此，实际全民资产最后是负值 2100亿马克。

东德的私有化与西德的私有化的区别是需要私有化的对象范围特别广泛。东德是一个对几乎所有的国家资产进行私有化的过程。因此，需要对不同的类型的资产采取不同方法。东德的国有资产主要由3部分构成: 工商企业的资产，主要由机器和设备构成；国有和集体农业企业的资产，主要由土地构成；市镇的房地产。这三个不同部分私有化的承办单位、方法和进程是不同的，对国家财政负担的影响也是不同的。

工商企业的私有化

在工商企业私有化的过程中，第一步，是对原有的企业和不动产进行识别，对于应该属于退回的，退还给原来的所有者。根据1990年10月的统一财产法，所有在统一财产法确定的期限内被没收财产的德国居民，都可以在6个月内，向托管局提出要求退回财产的申请。因此，对于有原主的企业，托管局首先要对这些原主人提出的申请资料加以审查，才能够确定具体的返还方式。由于时间太长，资料失落严重，对于申请资料的识别是一项相当艰难的工作。在一开始，人们普遍对托管局能否按照统一财产法完成财产退回任务感到怀疑。认为要完成这些资料的识别就需要几十年以上时间。尽管如此，托管局还是按照统一财产法规定的程序实施财产退回工作。采取的方案是: 对产权没有确定的企业，首先采取出租和租赁的方式，待产权确定以后再出卖。对产权关系清楚，原主人并不想重新经营的企业，由托管局协调，或者由原主人委托进行拍卖，拍卖收入用以赔偿原主人。对于没有净价值的资不抵债的企业，根据企业债务豁免法，免去债务，将旧的厂房和地基退回原主人。对于已经出卖的企业，如果根据统一财产法，属于应该退还的财产，将出卖的所得退回原主人。

私有化的第二步，才是拍卖企业。东德工业企业组织结构的特点，是以大型联合企业为主，中小型企业几乎没有地位。要在短期内为这些庞然大物寻找买主，是非常困难的。因此，私有化的方法是首先对这些庞然大物，进行整顿和分解，采取化整为零的方式，把分支机构或者车间独立出来，成为中小型企业。将大企业分解成中小企业（分支企业独立化），或者将企业的一部分独立出来私有化，使更多的中小投资者能够购买。因此，在私有化的过程中，大约80％的工矿企业买主是中型企业。企业进行分解以后，为“管理人员买出（MBO）”提供了现实的可能性。原企业管理人员和工作人员可以在自有资本不够的情况下，可以从银行获得贷款扶持。取得银行贷款的首要条件是提出对企业的投资改造计划。托管局的专家们根据申请者提出的投资计划，从中选择最具竞争力的申请者。在出卖的中小企业中，大约20％的企业采取了管理者买出的方式。需要指出的是，虽然管理者买出的方法仍然是化公为私，企业家并没有通过自有资本，而是通过贷款的资本取得企业的所有权，这种方法与上市或者登记转手方法的根本区别就是企业家个人的财产责任。这是理解罗德维尔方案的关键。当然，并不是所有的大企业都可以采取化整为零的方式，变成中小型企业进行出卖的。有的大型联合企业进行分解以后，工厂的主要部分，仍然是一个规模相当可观的大型企业，所以，仍然有大型企业需要整体出卖，而它们的买主只可能是大型跨国公司。在这些大企业的公开拍卖过程中，托管局坚持本国(西德）和外国跨国公司机会均等的原则，根据价格和投资计划选择买主，本国的大公司并不能够得到优惠。同时，托管局也接收国际投资机构和咨询公司的招标。

小型手工业和服务性行业的私有化

对于小型手工业，尤其是服务性行业，基本是退回和出卖给了当时的经营者。因为，在这些企业中，相当大的部分是在1972年东德公有化运动被收归国有的。相距的时间比较短，原主人或者原主人的后代可以接受继续经营。经营者购买企业时，同样可以得到政府的财政支持。对这类企业的财政支持采取的主要是无抵押，部分无息贷款和低息贷款混合的贷款方式。因为这些企业的资产价值主要是房地产价值，企业资产本身就具有抵押功能。业主付的利息很可能相当于或者低于租赁企业的费用。需要特别指出的是，对于服务行业，私有化的基本原则不是采取出租店面的方式，而采取直接卖给经营者的方式。这样做的理由是：

1）从产权激励机制来看，低息或者贴息出卖的好处是企业主可以有长期的预期经营他的企业，以还清利息取得企业最后所有权作为经营目的。2）对于大型私人房地产公司采取购买店面，出租店面的实现私有化方案。这样的投资计划根本不会被托管局接受，更不可能得到政府的财政扶持。托管局不能够这样做的原因是，根据德国房地产出卖的法律规定，现用户或者现租户有优先购买权。这是第一条。也许有人可以说，将价格订高一些，现用户或者现租户买不起，就可以卖给大公司。托管局不能够这样做，还有第二条，根据德国经济政策中对中小企业扶持原则，对于适合私人经营的中小企业，就不可能让大型企业集团插手。这一条保护了在这样的不需要规模经济和高技术的行业，大房地产公司不可能在私有化的过程中通过他们的“大”来吃“小”。有以上两条约束托管局不能够这样做。第三条是托管局不会这样做，因为出租店面不符合托管局私有化的原则。布劳伊尔女士作为罗维德尔彻底性私有化方案的忠实执行者，不会这样做。私有化的主要目的不是为了政府增加财政收入，而是建立私有产权，为市场经济创造基础。私有化是政府行为，不是个人行为，第一原则不是卖价最高。而是在一定的前提之下，选择价格最高的买主。

托管局从原东德接管的企业总数（包括大企业的分支企业）为45000个，接受的国有资产总额为13，000亿马克。从1990年初托管局成立到1994年底托管局撤消的5年期间，它完成了15102个工矿企业的私有化，对3700家企业进行了破产清算。签订单项合同近40000份。托管局还完成了25030个小型手工业、服务行业企业的私有化。根据统一财产法退回原所有者的为4358个企业。最后仍然有70个企业尚未实现私有化。这些企业的私有化任务以及已经出售企业的投资合同落实的管理将由托管局的后继机构－－联邦统一特殊任务局（BVS）负责。

由于在私有化过程中，托管局往往需要先整顿好企业，然后才能把它们卖出去。而对新的企业主，托管局为促使他们多保留原有的就业位置，给予了特别的补贴。这样，托管局从出售东德国有企业中不但没有得到净收入，反而得到是净债务。1994年托管局结束私有化任务时间，账面净债务为1046亿欧元。这笔债务被计入补偿债务偿还基金，将由现在和以后的几代人来偿还。

自从1995年开始，托管局后继机构所需要的经费直接来自联邦财政拨款。2004年为此项需要的支出大约为4.24亿欧元。2000年底托管局后继机构，联邦统一特殊任务局（BVS）也已经完成它的历史使命，停止运行。现在它仅仅作为一个法律意义上的财产所有者存在。BVS遗留工作任务将由三个公司完成。复兴银行（KFW）下属的金融咨询股份有限公司，负责合同的管理，对参与股份企业的财务管理。劳齐茨中部德国矿山管理股份有限公司（LMBV）负责对生态破坏地区的整治和房地产公司的参与管理。BVS柏林管理股份有限公司负责后继企业的财务管理以及对原来东德的党群组织的财产管理。由于相关工作任务的减少，联邦统一特殊任务局已于2004年进行重组，管理委员会已经取消，主席的位置由一个总管替代。法律和专业监事会将继续保留，以及联邦议会的一个相关的法律委员会也将继续保留。以2004年联邦统一特殊任务局的重组为标志，也许可以说，东德国有企业私有化的任务已经全部完成。

市镇房地产的私有化

除了企业资产以外，托管局接管的不动产为原农林企业所使用的资产，部分军用房地产和原东德国家安全部的财产。在原东德的国有资产中有价值的部分是不动产，主要归市镇地方所有。这些不动产中有些本来就是属于市镇的，在国有化运动中被升级为从全民所有，统一以后，市镇提出要求退回这些本来属于市镇地方的财产，由地方提出申请以后，由信托局的将资产再转移到市镇的。在统一之前，原东德共有房产700万所，其中300万所是战后东德时期的建筑。战后平均质量的建筑每平方米购置价格估计为800马克，质量比较差的价格为600马克，战前的建筑为1000马克。根据这个估计价格，房产总价值大约为3360亿马克。在这些房产中，私人所有的占41%，其中24%为自有自用住房，17%为私人的出租房屋。其余的59%是公有房产。在59%的公有房产中，18%是合作社所有，41%是国家所有，国家所有中35%属于市镇地方政府所有。

改革目的是建立住宅市场经济。住房的私有化和房租的自由化，是住宅市场经济的必要的前提。住房私有化的任务就是要将东部住房所有制结构比例达到西部的目标。

住房改革的主要途径是，逐步提高房租。因为不提高房租，就不可能有私人投资者对住宅业投资，也不可能提高私人购买住宅所有权的积极性。因此，从1990年开始，东部的房租每年都在以每平方米1马克的平均速度提高。1990年不包括暖气的冷房租只是家庭月可支配收入的4.52%，1994年已经达到16.25%。提高房租必然增加了租房家庭的收入负担，相应的制度是房租补贴。房租补贴采用的西德的制度，它只是对收入低于一定标准的低收入家庭进行补贴。此外，由于新建住宅和进行过现代化改造的住宅的租金是旧房子的一倍，这种房子的住户实际上减少了家庭在支付房租以后剩余的可支配收入。因此，还设立了一种特别的补贴，给由于制度转变而造成净损失家庭，而不仅仅是低收入家庭予补贴。

在房产的私有化方面，根据旧债救助法，房产公司所拥有的每平方米住房的债务要降低到150马克。为此，市镇房地产公司必须将他们房产的15%出卖，用来偿还债务。当然，私有化不一定是住房自有化。因此，最初私有化以后，出租私人住房的比例提高了大约10%。除了完成旧债救助法规定的出售比例以外，其他公有房屋出卖的进程比较慢。因为，根据法律，市镇对它的房产有自治权，联邦和州不能够通过私有化法律强迫他们出卖。实际的原因是，居民个人对购买住房的投资风险难以估计，降低了个人的购买意愿。私人投资者由于对房租上升的预期不高，而降低了投资的积极性。当然，最大的障碍是市镇的房地产公司。他们为了自己的生存，宁愿将房子出租也不愿让价出售给租者。

联邦财政对房产私有化的扶持措施有特别折旧、特别补贴和特别贷款。特别补贴是房租补贴，在前面已经提到。特别折旧是对企业自用房产，按建筑价格或者最初购置价格的50%直线折旧法，5年分摊折旧。特别折旧额最高为总价值的50%。对于自有住宅的修理和建造的支出，分摊10年，每年10%作为特别支出免交个人所得税，最高限额为4万马克。

根据房产私有化的特别贷款计划，银行为个人和企业或者社团，作为自用或者出租房的现代化和维护投资提供低利率贷款。最高的贷款额为每平方米500马克，最长期限为25年。同时银行也为个人购买住房提供贷款。在图林根州，低收入家庭可以为70平方米的房子得到大约10万马克的贷款。对为了私有化而需要的整修投资，每平方米提供100马克的建筑补贴。贷款的提供银行是巴伐利亚州的州土地银行。

在整个东德私有化的过程中，尤其是中小企业和手工行业的私有化，绝大部分原来的经济管理人员，工程技术人员仍然成为私有化后新企业的所有者或者经营者。在购买价格和经营计划相结合的情况下，原有企业的管理人员仍然占有优势。总体来说，私有化方案是对事不对人的，所以不存在对企业管理人员既得利益的敌意损害。从长期来看，稳定的所有制关系，才能够保护企业家的长远利益。私有化的原则是建立市场经济基础，在这个原则之下，企业家的积极性是肯定要保护的。从某种意义上，可以说私有化是国家财政帮助企业家公开地化公为私，在这个过程中，有胆量承担经营责任的企业家是私有化的得利者，而不是利益受损者。在私有化的过程中，加强金融监督是很重要的。通过投机行为，低价买进，高价卖出的行为基本是可以通过金融监督加以防止的。只要买卖企业的资金流动在金融机构的有效监督之下，出卖企业的收入如果不用于投资新的企业，需要交纳公司所得税。投机收入中的大部分将必须用来偿还贷款和交纳公司所得税，最后还要再交纳一次个人所得税。在这种情况下，投机收入的大部分将被国家通过税收和利息的方式收回。在贷款购买企业的情况下，银行的贷款肯定不是以现金方式支付，而是用于购买设备，直接付给设备供货方，企业家不可能通过骗取现金的方式，抽逃资金。

在德国也存在对于东德私有化过程的批评。主要是出卖企业以后的亏损太高，即没有卖到好的价格。而布劳伊尔对此批评的反驳是，如果不是后来考虑政府对就业位置保护的要求，完全无限制条件地出卖，出卖收入高一些是有可能的。而这样做，已经是她对联邦政府要求的让步。此外，第二项主要的批评是，有些企业通过对托管局项目官员行贿的途径，低价购买企业。对于这一项批评，公众认为这不是布劳伊尔的责任，在大量的工作人员和大量的业务中，她不可能全部能够了解信息。国家需要对这些有怀疑的企业进行调查处理。所以，在私有化结束以后，对私有化过程中行贿案例调查和处分的工作大约进行了两年多。调查结果表明布劳伊尔本人与托管局私有化过程中所有的行贿案例没有关系。

2.3. 德国经验对中国的启示

近年以来，中国学术界已经对中国国有企业改革中出现的问题进行了大量的讨论。学者们见仁见智，已经提出了大量的看法。这些看法已经被李建、王小卫收编到《出路》这本书里。本文不再重复。在此，本人结合德国的经验，提出以下几点看法：

第一、学术界和政策制定部门必须明确国有企业私有化的原则是为市场经济建设基础。而制度建设本身是需要支付成本的。用股市圈钱这样的改革方法虽然表面上或者暂时支付的成本比较小，或者不明显。但是，最终这些成本将露出水面，被公众所感觉到。因此，所有的制度建设方面的机会主义行为最终是要受到惩罚的。政府本身不能够有自私的谋利行为，将卖不出去的东西想尽办法推销出去，使自己损失最小。本人感到特别可悲的是，中国的经济学界和政策制定部门经常被那些在制度建设方面的短期行为的理论所左右，而失去对经济学最基本原则的坚持。

第二、要正确看待国有企业经理人在国有企业私有化中的地位。我们必须承认，企业家是社会的重要资源，经济政策要保护企业家经营企业的积极性。但是，这种保护应该是给企业家以合法的公开的渠道增加个人资产，而不是通过资产流失，比如送股的方法使企业家拥有股权。经营效益好的企业家可以得到比较高的报酬和奖励。这些报酬和奖励要缴纳个人所得税。可以鼓励企业家将他们的收入用于企业投资，对于投资的收入，比如购买本企业股票的收入可以减免个人所得税。采取送股或者其它资产流失的手段来增加企业家的股份，不是保护了企业家，而是有害的。因为这样使企业家有不安全感，容易导致短期行为。

第三、要建立国有企业私有化的专门机构。私有化是一场运动，必须有计划有组织地进行。现有的国资局只能够负责国有企业的日常管理，不能够领导私有化运动。因为他们长期以来在这个系统工作，有大量的人事关系，不便于公平操作。国有企业私有化的专门机构的人员只能够从现有的政府机关，企业，高校和相关的服务部门，例如律师事务所，会计事务所，企业咨询公司等单位临时抽调和招聘组成。只有这样一个类似于德国信托局的独立组织，才能够在最大程度上克服资产评估不公，拍卖程序不公的问题。由于中国的国有企业的特点是分为中央所有和地方所有。因此，可以成立中央和省两个层次的国有企业私有化机构。省的国有企业私有化机构除了负责省级国有企业的私有化任务以外，也负责省以下地方政府所有的企业的私有化工作。

第四、采取企业分解的措施，将大型企业分解为中小型企业是一种比较好的技术方法。在德国私有化过程中，无论是在原来的西部地区还是后来的东部地区，这都是一个重要的方法。西部地区70年代到80年代私有化的过程中，大量采取的是将集团公司控股的分公司独立出去。这里有一个背景就是这些公司本来是总公司从业务扩张目的出发投资的，本来就是独立的经营单位。将总公司控股部分卖出去，企业就独立了，就私有化了。中国目前也有这样的企业，例如苏果超市或华联超市这样的企业集团，完全可以采取分解的方式私有化。私有化以后并不需要改变子公司与母公司在业务方面的联系，改变的只是所有权的结构。中国在前一阶段采取了将小企业合并成大企业的所谓组建企业集团的方式，这种做法与东德时期的企业联合运动很相似。虽然可以实现国有企业之间在市场开发，设施共用方面某些规模经济，但是，由于企业规模太大，导致管理困难，效率下降。中国这样做的目的是为了上市，把20个1000万资产的小企业组建成2个亿的大企业就具备了上市的资产规模条件。但是对于私有化来说，这样的大企业很难找到合适的卖主。因此，私有化需要采取的第一个措施就是将这些大的企业集团进行分解。分解以后的企业资产规模比较小，比较容易找到买主。中国有大量台资、港资和海外的华资企业，大陆本土经过改革以来的发展也有相当数量的的私人中小型企业，同时也有大量的中小型外资企业，它们都有可能成为企业的买主。只有在大量买主的情况下，才能够从技术上防止国有企业原企业家形成的买方垄断。在公平竞买的情况下，政府可以采取财政扶持的政策，使企业家通过银行贷款购买股权的途径成为新所有者。需要建立这样一种保护真正的企业家的制度，而不是保护那些在化公为私方面很有本领的企业家。中国并不缺少企业家人才资源，缺少的是保护真正企业家的制度。现在有些企业家不认真经营企业，而致力于通过各种途径成为企业的大股东。这是制度造成的，这是在特定制度下形成的行为偏好。

实行企业分解措施以后，很可能仍然有一些大型企业，在技术上无法进行分解。对于这些大企业只能够采取国家减少股份的方法上市。这里当然需要有规范的资产评估报告。可以考虑的另一项制度创新是在政府之间拍卖，先形成市场价格的方法。例如，中央所有的企业可以先卖给地方。由于中国发展的地区不平衡，各个地区国有企业的经营水平也有相当大的差别，沿海发达地区的国有企业由于受出口市场、外资企业竞争的比较大的压力以及外部社会环境的影响，可能比落后地区的国有企业经营得好一些。同时，不发达地区有劳动成本低和资源方面的优势。因此，可以考虑将落后地区的大型国有企业先对发达地区的地方政府（国有企业）拍卖。在这个过程中，本地的企业就首先要接受外地企业家的评估，也就可以先一步形成比较逼近市场的价格。有些企业也可能在第一轮出卖中就被定为破产企业。一个在落后地区依靠本地地方财政扶持的经营不善的国有企业，很可能被发达地区的企业家看做一摊子破铜烂铁，没有任何价值。这个过程相当于引入完全的外部人评价机制，克服本地地方政府和本地企业家内部串通的技术问题。对于有价值的企业，通过新的产权组合，引入发达地区的管理方法改进管理，可能对这些企业的资产保值起到正面作用。第二步，再考虑将发达地区的这些大企业逐步出卖股份给私人投资者。当然，特别需要注意的是卖买过程的自由竞争，防止中央政府强迫地方政府的购买行为。因为，任何强迫都将是对企业市场价值的扭曲。这个过程本身的目的是形成企业的市场价格，而不是为落后地区的国有企业找卖主。

第五、在私有化过程中要区分企业资产和不动产，理顺地方财政与私有化后企业的经济关系。大量资料表明，许多国有工商企业在它们的资产评估价值中主要部分是房地产价值。而这笔资产在私有化过程中，基本采取继续无偿使用，或者按计划划拨价格使用。而私有化以后，企业家往往通过经营房地产的收入来购买企业股权或者偿还购买股份的贷款。如果说资产流失的话，房地产大概是流失的主要途径。对于企业转型的扶持应该规定房地产无偿或者低价使用的期限，比如说3年或者5年之内。根据现在的城市土地所有权制度，这些国有企业的土地属于城市所有，土地经营的收入应该属于地方财政的收入。有些企业的下岗职工已经提出，他们不需要参加城市的低保，只要将工厂的房地产经营收入给他们就够了。现在一方面由城市地方财政负责下岗工人的支出，一方面将城市土地无偿由改制后的企业使用。这实际上是一种地方财政资金向企业家私人的流动，是公众利益的净损失。

第六、发挥金融监控的作用。国有企业私有化涉及到巨额资金流动，银行要对国有企业的私有化收入的资金流动过程进行全程监控。中国目前的最主要问题是仍然允许巨额的现金交易。这在发达国家都是不允许的。现金交易为国有资产流失提供了逃脱银行监控的方便之门。如果中国还不可能实行全面的现金交易限制，至少可以规定国有企业私有化不可以使用现金交易，必须采用银行转帐的方式。有必要规定专门的银行作为国有企业私有化的银行，以便于监督和管理。

第七、对已经私有化的企业进行财务审查。现在人们已经提出大量已经私有化的企业存在资产流失问题。对于这些已经发现的问题，政府应该组织专门的机构审查，进行处理。不能够采取既往不究的态度。也许有人认为，有些事情已经无法可查，或者说就是查到，需要的组织成本也相当高，得不偿失。建设新的制度，就是要坚持公平的原则。通过审查，保护了采取正当手段的企业家，将采取不正当手段化公为私的企业家清除出去，才能够巩固私有化的成果。

第八、完善现代企业制度的基本法律框架。这里涉及到现在大家讨论的关键问题即国有企业经理的权限和义务问题。国有企业经理在企业盈利的情况下，可以得到多少报酬；在亏损或者破产的情况下，要承担多大的经济责任。这里的一个首要的问题是，我们可以不考虑国有企业的经理，而是对一般企业经理的法律规定是如何约束的，比如工资标准是工人的多少倍。经营不当的责任，董事会在什么条件下，可以解雇经理。德国法律规定，企业破产以后经理承担直接的法律后果是在20年之内，被剥夺经理资格。这样任何一个国有企业经理都不可能通过将企业玩破产的方法，低价收购，重新取得经理位置。

国有企业私有化是一项运动，需要有法律程序，有计划有组织的进行，接受公众的监督。市场经济体制的建设是一项工程，既需要有大政方针，也需要有经过论证的适当的具体的政策相配合。政策工具的选择是经济学的重要任务的一个方面。经济学不仅仅需要研究理论，也需要研究政策，因为任何理论都需要具体的政策来实现。有人认为现在的改革方法就是合理的，就是好的，就是没有办法的办法，只要私有化就行了。这实际上是经济学界和政策制定部门的一种懒惰，这种看法排斥了对更好的改革方法的研究和吸收。从结果上来讲，这种懒惰为既得利益者保护他们的既得利益提供了理论依据。

主要参考资料：

托管局，1995，托管局文献 1990－1994， 第1至13卷。

住宅政策专家委员会，1994，新州的住宅政策。

德国政府新闻局，变化中的德国：1990－1995，1995。

联邦财政部，1997，德国统一的财政政策，波恩。

联邦财政部，2004，《联邦财政年报－2004》，柏林。

联邦财政部，2002，《参股企业年报－2002》，柏林。

李建、王小卫主编，2004，《出路》，经济日报出版社，北京。

H.F. Buck,1991, Von der staatlichen Kommandowirtschaft der DDR zur Sozialen Marktwirtschaft des vereinten Deutschland. Sozialistische Hypotheken, Transformationsproblem, Aufschwungchancen.

Alexandra Ehrlicher, 1991, Die Finanzpolitik 1967-1976 im Spannungsfeld zwischen Konjunkturpolitischen Erfordernissen und Haushaltskonsolidierung, Duncker & Humblot, Berlin.

重要名词翻译：

联合工业企业股份公司 Vereinigte Industrieunternehmungen AG

大众汽车股份公司 VW Volkswagen AG

萨茨基特工业公司 Salzgitter ，

德意志联合工业企业公司：（VIAG）Vereinigte Industrieunternehmungen ()

德国联邦铁路 （DB）Deutsche Bundesbahn

德意志帝国铁路 (DR) Deutsche Reichsbahn（原东德的国家铁路）

复兴银行 Kreditanstalt für Wiederaufbau KFW

德国统一基金 （Der Funds ?Deutsche Einheit“）

旧债救助法 (Altschuldhilfe--Gesetz)

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