离退职村干部缘何在“费改税”中伤心流泪？
——河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思 河南信阳师范学院学报编辑部副主任兼经管院教授 张新光 2004年10月5日 1992年6月，我到新县沙窝镇担任党委书记之前，该镇10年间竟然换了5任书记和6任镇长，其中任职时间最长的不超过3年，最短的只有7个月，可谓走马灯式“轮流坐庄”。2001年12月，我调离沙窝镇工作之后，近3年来该镇书记和镇长又轮换了2遍。难怪当地老百姓戏称：“谁能够在沙窝镇党委书记位置上保住3年，就算是比较会事的共产党干部。” 其实，我作为一名支边大学生能够在沙窝镇党委书记位置上连续干10年，无非是坚持做到最为关键的两条：其一，任何一届乡镇党委都必须把发展当地经济作为执政为民的第一要务，决不能以上报统计数字多少“论英雄”，一定要让当地百姓感觉到身边正发生着“显眼”变化；其二，任何一届乡镇党委要想干成事，单靠某一个人或少数领导干部还不行，一定要充分地调动和发挥广大村干部的积极性和创造性。乡镇党委能够做到这一点，需要妥善地解决村干部的实际困难和问题。于是，我担任沙窝镇党委书记10年间，分别于1992年9月和1993年1月，由镇党委制定出《关于对村干部实行结构效益工资制的实施意见》和《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》。镇党委首次把在职村干部经济补贴分解为四项，即工龄工资、基础工资、效益工资、奖励工资。其中，各村党支部书记和村民委员会主任为一类，其他村干部为二类，分别制定出年度岗位责任目标和具体考核办法，实行平时监督与年终总结相结合的积分制，根据每个村干部补贴系数乘以总积分计算出应得报酬。这样就打破了人民公社时期“工分制”遗留下来的平均主义分配模式，充分地调动了在职村干部的工作积极性，推动了农村经济社会的健康发展。对于离退职的村干部，镇党委根据他们任职时的贡献大小，分别制定出享受一次性补助和定期性补贴的具体对象、比例和补助标准，既体现出上级党组织对离退职村干部生活上的关心，又使在职村干部感到心里塌实。尽管这两份文件是“土政策”，但是它对于进一步地稳定农村基层政权起到了积极作用。正因为这样，1992年到2001年的10年间，沙窝镇投入小城镇建设资金达到1.2亿元，建成了“鄂豫皖商贸大世界”，使镇区面积由0.5平方公里扩大到3平方公里，城镇人口由2000人增加到13800人。全镇实现了村村通公路、通电话、通有线电视、户户通电，经济建设和精神文明建设都走在河南省前列。1995年沙窝镇被信阳市确定为“小城镇建设综合改革试点”，1999年又被河南省人民政府确定为“115个重点建设镇”。2000年，沙窝镇被中共河南省委、河南省人民政府授予“首批省级文明镇”之一。这些成绩的取得，在某种意义上是得益于沙窝镇党委大胆地改革村干部管理制度的结果。 然而，农村全面推开“费改税”试点之后，由于中央财政转移支付资金只能保证在职村干部经济补贴，而离退职村干部却成了“没娘管护的弃儿”。特别是2002年沙窝镇新一届党委宣布：离退职村干部一律不享受村集体提供的经济补贴。全镇几十名离退职村干部多次找县委领导“讨说法”，至今没有得到正面的答复，有时还把他们当成“上访对象”而不受欢迎。难道这些曾经为村集体和广大农民做出过巨大贡献的离退职村干部不应该得到党和国家的关怀和照顾吗？在这里，我不妨举出沙窝镇几位离退职村干部的详细情况，让大家为他们评一评“理”。 陈 登 峰，男，汉族，1936年生，家住新县沙窝镇陈高山村。该同志于1950年搞“土改”时参加工作，1952年加入中国共产党。近40年来，他一直坚守在农村工作第一线，担任过村团支部书记、民兵营长、生产大队会计、副大队长、大队长等职。1973年开始担任村党支部书记，直到1998年冬季突发脑溢血倒在农田水利建设工地被迫退休，他在村干部岗位上奉献了近半个世纪。陈登峰同志退休后，沙窝镇党委对照《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》的条件和标准，决定让他享受在职村干部经济补贴的60%，一年大约为1800元左右，2002年又被迫取消了。如今他平均每年花去医疗费高达5000元以上，加上正常的生活费用开支，全部落在子女们身上，成为自己家庭最大的经济负担。 而对于陈登峰同志任职工作表现，中共新县县委曾多次把陈高山村党支部建设经验作为全县“十面红旗”之一推广。根据当时的文献记载是：陈高山村有15个村民组，365户，1583人，拥有山场面积8970亩，耕地面积仅有1132亩，人均7分耕地6亩山场，属于一个典型的深山村。“有女莫嫁高山郎，一年四季闹饥荒，灶上没有成捆柴，缸中没有隔夜粮”，这是该村农民生活状况的昔日写照。改革开放以来，陈高山村党支部积极地贯彻落实党的农村基本政策，带领群众大力绿化荒山，发展商品生产。1990年，全村林木覆盖率达到65%以上，农民人均纯收入比1978年增长11倍，村集体拥有固定资产30多万元。陈高山村党支部曾经多次被中共河南省委授予“农村基层先进党组织”，陈登峰同志当选为河南省第七届人大代表。1990年3月，中共河南省委书记侯宗宾同志到大别山区视察工作时，特别提出到陈高山村旁听农民党员上党课。县委号召，全县各级党组织和广大党员要学习陈高山村党支部“一手抓经济建设，一手抓精神文明建设”的先进经验，学习陈登峰同志公正廉洁、带领群众走共同富裕道路的高尚品质，力争使革命老区新县早日实现脱贫致富的奋斗目标！（摘自《1991年新县三级干部会议材料汇编》） 刘 宏 桥，男，汉族，1942年生，1965年加入中国共产党，高中文化程度，家住新县沙窝镇王山村。1964年至1977年，他一直在沙窝镇兽医站工作，担任过技术员和兽医站长职务。1978年，当时的山水人民公社革命委员会决定，让刘宏桥同志回王山村担任党支部书记。该村与湖北省麻城市小界岭村接壤，平均海拔800米左右，距离沙窝镇政府所在地22公里。全村总人口703人，拥有山场面积11800亩，村部到106国道接口处有6公里不通公路，农民长年靠肩挑背扛运送货物。他担任村党支部书记22年，带领全村200多名劳力坚持长年修公路，直到2001年退休前才把这条山道凿穿，了却了他一生最大的心愿。刘宏桥同志离职后，沙窝镇党委批准他享受在职村干部一年报酬的55%，第二年就被取消了。由于他常年患胃病，家庭经济条件十分困难，至今还住着两间土坯屋。 周 北 翔，男，汉族，1938年生，1960年加入中国共产党，1958年放弃西北工业大学学业，自愿要求回乡当农民。1959年至1990年担任过朴树店村会计、生产大队副队长和村民委员会主任等职，1990年至1994年担任沙窝镇综合厂厂长。1994年至1999年担任沙窝镇光荣院院长时，他每月从县民政局领取工资120元。2000年退休后，新县民政局、沙窝镇党委和朴树店村党支部关于他享受经济补助的问题争论不休，至今也没有得到解决。 冯 保 志，男，汉族，1940年生，1968年加入中国共产党，家住新县沙窝镇街道居委会。该同志于1962年参加街道“市管会”的工作。1965年至1983年，担任过沙窝村民兵营长、副大队长、大队长等职。1984年至1987年担任过3年镇长（村级建制）。1988年至1990年，他被中共新县县委调到沙窝镇人民政府工作，名义上享受副科级领导待遇，实际上仍保留“农民干部”身份。1991年至2001年，县委清退“以农代干”时，沙窝镇党委安排他担任林业工作站党支部书记，一直干到退休。然而，中共新县县委、沙窝镇党委、沙窝街道居委会党支部关于他退休后的经济补助问题，一直没有给予合理解决。他作为“市面”上的公众人物感到十分自卑和难堪。 上述事例，对于全国离退职的村干部队伍来说可谓冰山一角。这使我想到国内学术界流行的一种观点，认为“随着城市化的进展，中国今后必然会像世界上发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来命运注定是消亡的”。（见中共中央党校《学习时报》2004年第228期，贺雪峰《当前国内学术界关于县乡村体制改革研究的主要意见》）按照这种学术观点，党和政府不仅不需要考虑几百万在职村干部的经济待遇问题，而且对于离退职村干部的问题也可以忽视了。其实，我们今天虽然可以用诗一样的语言预测大多数村庄未来注定消亡的命运，但是对于当前的县、乡、村三级管理体制设计，又必须要以农村的现实状况为基础，注重解决农村中存在的诸多矛盾和问题。然而令人遗憾的是，迄今为止党和国家对于广大农村基层干部总是要求过高，而缺乏一套系统化、规范化的制度管理。人们常说中国几千年封建社会都是“皇权止于县政”，这样既减轻了国家的财政负担，又使政府不直接干预乡村社会生活，这一推论也是经不起历史考证和仔细推敲的。试想，中国是一个地域广阔、人口众多的农业大国，不要说一县之令难以管理和控制乡村社会，即使把全部州县官吏放进去也如石沉大海。 实际上，我国历代统治者是以乡里制度、乡亭制度和保甲制度这种纵深型的“乡官”系统管理和控制农村基层政权、族权、神权和夫权。譬如，秦朝的“郡县制”下面设立三老、有秩、游缴、啬夫等职，以掌管民间教化、司法、赋税徭役和社会治安事务。再如，唐朝的县以下行政组织为乡、里、保、邻各级，“百户为里，五里为乡，郭内为坊，郊外为村，四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约。”（见《旧唐书》卷43，《官职二》）这正如清人刘淇所言：“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也。”（见顾炎武《日知录集释》卷8，《里甲》。）总之，我国自古以来正是利用这种“相互制约、环环相扣”阶梯式的乡里控制系统，才得以达到“天网恢恢、疏而不漏”的治理效果。反过来，一旦“乡官”治理系统的功能丧失，州县政府会对乡里社会管理失控，“此奸宄所以易生而民多辟也”。以至国民党统治时期，干脆地把县政权向下延伸，使乡（镇）公所正式成为一级政权组织的行政建制，这是中国乡村治理结构发生的第二次变化。 历史已经证明，乡里制度起到了弥补“县政”之不足，成为一支不可或缺的重要组织力量。不过从总体上看，我国历代“乡官”管理系统远没有县政权那样井然有序——名称固定、职责分明、行政经费有保障、上下进退有章法。这反映出封建官僚政治往往偏重于控制与束缚的“功利性”，对于“乡官”选拔、使用、监督、考核、奖惩等都缺乏规范化制度管理。因此，我国古代“乡官系统”犹如一盘散沙，表现出极大的随意性和无序性，从而造成乡村社会治理成本和农民负担增加。只不过这种非官非民性质的乡里制度设计，又可以利用“障眼法”把“官”字下面的两个“口”遮盖起来罢了！ 建国55年来，中国共产党始终坚持“支部建在连队”这一组织原则，以集体经济为基础，以政治意识形态为手段，以党的一元化领导为内容，以高度集权和半军事化管理为特征，对中国乡村治理结构进行一场“史无前例”的改造与重建。然而，迄今为止我国对这支庞大的农村基层干部队伍仍停留在计划体制的“模糊管理”状态，甚至还沿袭着乡里制度的一些做法。特别是从“大跃进”到“文革”结束的短短20年间，党的组织系统及其群众团体（兵、青、妇）和国家政府组织及其职能机构逐级渗透到广大农村地区，按照人民公社、生产大队、生产队三级建制，构成类似“科层制”管理的 “命令→服从”式行政网络。譬如，1982年全国有大约6.5万多个人民公社，平均每个公社有国家干部20～30人，合计为大约130～195万人。1962年至1978年，生产大队总数由70.3万个增加到69万个，平均每个大队有半脱产农民干部7～9人，合计为大约483～621万人。加上602万个生产队，平均每个生产队有不脱产农民干部5～7人，合计为大约3010～4214万人。这种集权型乡村政治动员体制，一方面为新中国工业化道路积聚一笔数额巨大的“原始积累”，另一方面又为我国当前的政治体制改革埋下一颗“定时炸弹”。 1985年的“社改乡”之后，全国建立9.2万多个乡（镇）和82万多个行政村，农村基层政权组织中仍有上千万人的庞大干部队伍，基本上相当于一个中等国家的总人口。而支撑乡村政权机构运转的经济资源却相当脆弱，因此“这种社会组织形式最终将被农民抛弃，也是符合落后国家社会经济发展规律的”。（见陈吉元等著《中国农村社会经济变迁（1949～1989年）》一书，山西经济出版社，1993年版，第508页）然而，1982年11月5日，中央一位领导同志在全国农村工作会议上做的《进一步发展已经开创的农业新局面》报告中，提出“在公社体制的改革上，应采取十分慎重的态度，不要采用自上而下层层改变、限期完成任务的强硬办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易地变动，以免出现混乱。在人民公社体制的改革上，决不能搞一刀切、一阵风，要成熟一个改变一个”。如果说这一指导思想是受到当时的特殊政治背景影响和制约的话，那么随后又试图在原有政治体制框架内进行“以国家政府权力与村民自治相分离”的乡村治理结构改造就显得僵化而徒劳无益。也就是说，20世纪下半期，尽管我国经历了由“党政与民治相统一”→“党政合一” →“党政与村民自治相结合”三轮变革，但是其实质并没有发生根本变化，乡村政治结构中一直存在着“党、政、群不分”、“党、政、企不分”、“政府政治与农民自治不分”的问题，使县乡村三级组织之间形成行政成本支出与公共财政支持双重压力下的“紧约束”。由此造成村级组织公共财力捉襟见肘，而村民自治又流于形式的恶性循环。这正是我国广大农村在新时期出现“乱麻团效应”的症结之所在。 历史的悲剧不能重演，现实的矛盾与问题也决不能回避。中国是世界上最为古老的农业文明大国，乡里组织一直承担着农村基层政权的管理职能，对于促进国家政权稳定和社会经济发展始终发挥着积极作用。因此，在中国历史上，一些朝代对乡里组织领袖人物奖惩的问题也曾做过“零散”的规定。譬如，秦朝时代的“三老”地位十分尊崇，皇帝经常对他们赐爵、赏田帛等。三国时期的魏国，乡里头目都有品级即“诸乡有秩，三老，百石，第八品；乡小者置有秩，啬夫，百石，第九品”。有学者称“明太祖朱元璋对老人也相当礼遇，常常召见这些人。对于有功的老人常给予出仕的机会”。（张哲郎《乡遂遗规——村社的结构》，载《吾土与吾民》一书，三联书店，1992年出版，第212页）特别是明朝初期，朱元璋对粮长很器重，他们经常得到皇帝召见和奖赏。总体说来，中国历代政府对于“乡官制”的考核、奖励、监督、管理等都缺乏系统性、规范性和科学性，其中惩罚的规定比奖赏严厉得多且相当严密。为什么会出现这种“乡官制”的职责与义务不对称、不平等呢？关键问题就在于，我国古代的乡里制度是一种不成文的“职役性质”官制，它的最明显特征就是带有“义务性”。这种封建官僚制度的政治文化，直接造成历代统治者规定的条文与其实际操作之间发生巨大的矛盾与冲突。尤其是明清以降，有不少乡里组织头目竟然是一些地痞流氓无赖恶棍之徒，因而往往会使乡村治理变得名不副实而陷于无序状态。一言以蔽之，试图把“国家政府政治与群众自治组织相分离”的旧模式，作为当今中国乡村政治治理架构的设想，既不符合现实的国情又违背现代的行政管理一般规律。 关于这一问题，20世纪下半期在中国乡村政治实践中表现得尤为突出。特别是从“大跃进”开始直到人民公社体制解体的26年间，我国广大农村地区各种正规组织和非正规组织及其人员迅速地膨胀，几乎窒息了亿万农民生产和生存的活力；而改革开放以来的26年间，县乡党政机关及其附属机构、人员、经费等不断地扩张，又把9亿农民创造财富的20～30%掠夺走了。党和政府对于这种县政权向乡村渗透、扩张、膨胀的趋势和成倍数增加政府行政成本的代价及其负面效应，并没有给予足够重视与警觉。或者说是，由于我国长期以来的农村经济体制改革与政治体制改革不同步，不配套，使国家政府做出的任何一项重大决策如同走钢丝，稍有不慎，就会出现无序、混乱、失控、停滞的被动局面，而政治体制改革滞后又制约着农村经济体制改革的进一步深化与政策绩效。因此，下一步必须对我国农村政治制度和组织体系架构进行“大手术”，按照“机构精简、农民适用、成本节约、关系协调”的公共行政管理体制的基本原则，统筹考虑和解决县乡村政治制度和行政管理体制的创新。 具体地讲，对于全国目前拥有一支上百万人的农村基层干部管理队伍来说，彻底地改变他们几千年以来的“职役制”性质，逐步地纳入到地方政府的行政体制序列，实行“科层制”的规范化管理制度，也不失为具有可操作性的一种政策选择。试想，目前在社会主义市场经济条件下，党和国家既要求村干部履行政府行政管理职责又不提供财政经费支出，既要求他们为亿万农民提供公共性农村社区服务又不准增加农民经济负担，这真可谓“既要马儿跑，又要马儿吃草”的早已过时的政治理念了。我们必须清楚地认识到，几百万村干部长年住在农村，他们上有老，下有小，责任田要种，村里公务要忙，加上经济待遇极低，有时还见不到现钱，经常是“去到乡镇看上司的脸色，走到村里看群众的脸色，回到家里看老婆的脸色，遇到麻烦看恶人的脸色”。在我国现实的农村工作环境下，继续让村干部们做这种“义务工”难道公平、合理吗？而对于全国离退职的几十万村干部们来说，党和政府一味地把他们推给8亿多农民来解决或者是“晾起来”不管不问，不仅会遭到整整一代人的农民极力反对，而且对于几百万在职的村干部也会造成心理伤害，可谓得不偿失，后患无穷！因为在20世纪下半期一个相当长的时期里，这一大批离退职的村干部一生都在为党和国家做贡献，他们履行工作职责和承担义务大多来自于“上级意图”，有时甚至还成为党和政府的象征或者叫“政治代言人”。因此，凡是在“土改”、“四清”、“农业学大寨”、“大包干”时期参加村级政权组织工作的这一批“农民干部”，党和国家最起码应当把他们与城市下岗职工或城镇享受最低生活保障的人群一视同仁，采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，妥善地解决离退职村干部的最低生活待遇问题。尽管目前的中国政府行政成本基数已经很大且一次性地同步解决全社会人口的最低生活保障问题也大可能，但是党和政府优先解决离退职村干部的生活待遇不仅会得到国人认可，而且会受到8亿多农民拥护和支持。 附件一、建国以来党和国家关于解决村干部待遇的问题五次文献记载 第一次文本制度记载：1950年7月，由政务院公布的《农民协会组织通则》中规定：农民协会经费来源是会员的会费和人民政府的补助，会员每人每年交纳一斤米。农民协会需要使用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，农民协会享有与同级人民政府所享受的同等待遇。同时将农民协会的性质界定为农民自愿结合，有人一直坚持到20世纪末才退休，至今健在的人数不多。 第二次文本制度记载：1962年9月27日，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，第七章《干部》规定对生产大队和生产队干部实行“工分制”。要求生产大队和生产队干部补贴工分多少，必须经过社员大会或者社员代表大会讨论通过，经过上级批准，不能由干部擅自规定。要求生产大队干部都不能完全脱离生产，只能半脱产或者不脱离生产，生产队干部都不脱离生产。要求生产大队干部参加集体劳动天数最少的全年不能少于120天。生产大队和生产队干部的补贴工分可以略高于生产队工分总数的1%，但不能超过2%。同时，规定县和县以上各部门召集生产大队和生产队干部开会，除了负担伙食费和旅费以外，还应该发给他们适当津贴，生产队不再给他们记工分。这一条规定至今仍在不少县执行。人民公社时期，尽管生产队尤其是生产大队的干部没有纳入到国家行政机关序列，但是他们都被整合进国家统一计划管理体系中去，受制于党组织一元化领导与支配。这一时期，乡村干部一般都拥有政治上和行政管理上的绝对权威，对于普通村民而言，他们就是“国家”、“政府”、“法律”的化身，农民对“干部”或“集体组织”的忠诚甚至超越了血亲关系。这种绝对权威，在“文革”和“农业学大寨”政治运动中进一步地得到强化和升温，加之生产大队干部垄断着诸如入党、参军、招工、招干和推荐工农兵学员以及下乡知识青年进城等发言权，至今一些健在的村支部书记“余威犹存”。可见，人民公社把党和国家的权力“人格化”，以及对村干部实行“科层制”管理的行政化倾向，是造成离退职村干部产生“心理失衡”的制度性根源。当然，这一时期的村干部付出的劳动和贡献是巨大的，这是他们离退职后应得到一定的补偿的基本依据。 第三次文本制度记载：1991年12月7日，国务院发布92号令《农民承担费用与劳务管理条例》规定：农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费不得超过上一年农民人均纯收入的5%。村提留包括公积金、公益金和管理费三项，其中管理费用于村干部报酬和管理开支。村干部报酬实行定额补助和误工补贴两种形式。具体定额补助人数、标准和误工补贴办法，由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，并报县级人民政府农民负担监督管理部门备案。村民委员会应当对村提留的收取和使用实施监督。这一法规存在着许多“漏洞”：（1）村干部报酬和管理开支费用来自于农民的统筹提留，而具体定额补助人数、标准和误工补贴办法则由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，由村民委员会对提留的收取和使用实施监督。这样做，一方面造成乡（镇）领导与村干部之间“私下交易”和“相互利用”，即乡镇党委、政府利用给村干部确定具体定额补助人数、标准和误工补贴办法的自主权，可以根据各行政村完成上级任务难度大小以及其他一些因素，不惜加重农民负担为村干部“谋取好处”；另一方面让村民委员会对提留款的收取和使用实施监督，违背了“由干部擅自规定”这一基本常识，所谓的“监督”等于行同虚设。而村干部为了讨好上级又不惜牺牲农民的利益，完成县乡政府“硬性摊派”的任务。县、乡、村“集体博弈”的直接结果，必然会使农民负担经常出现“反弹现象”。因此，尽管党中央和国务院“三令五申”，但是农民负担一直降不下来，这与《农民承担费用与劳务管理条例》中自相矛盾的政策规定和“软约束”有关。 第四次文本制度记载：１９９４年11月5日，中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》指出：全国农村几百万基层干部是贯彻党在农村的方针政策，完成各项任务，团结带领广大农民建设社会主义新农村的骨干力量。这支队伍的主流是好的。但是，相当一部分干部的素质同所担负的任务还不适应。各地都应根据本地情况制定规划，对村级主要干部分期分批地进行培训，每年至少培训１０天，每次解决几个最急需解决的问题。还可以组织村干部轮流到县、乡党校学习，也可以组织他们到奔小康示范村实地考察，交流经验，互帮互助。还规定：（一）政治上关心爱护。对那些公正清廉，奋力工作，为农村发展和进步做出了突出贡献的优秀村干部，要充分肯定成绩，宣传他们的精神风貌，在社会上形成尊重基层干部的风气。（二）建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为，退有所安，老有所养。提倡干部报酬同工作实绩挂钩并保证兑现。对群众公认有突出贡献的干部，要给以奖励。积极创造条件，建立村干部养老保险制度，或者对离任村干部根据任职时间和贡献给以适当补贴。对一些贫困中本来很低的干部报酬补贴尚不能兑现的问题，所在县、乡要积极设法解决。特别困难的地方，上级组织应给予必要的帮助。（三）支持村干部依法行使职权，大胆进行工作。要实事求是地评价基层干部的功过是非，公道正派地对待每一个干部。对坚持原则、努力工作的干部要给予支持，有了缺点要从爱护出发耐心进行帮助，属于与上级工作有关的问题，领导要主动承担责任。对于打击报复村干部的行为，要旗帜鲜明地坚决制止，构成违法犯罪的要依法严惩。（四）要把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度长期坚持下去，并在实践中加以完善。这是建国后，党中央第一次比较全面地从政治、经济、社会、文化等方面给予村干部的关注和爱护，并且第一次提出了“根据村干部的工作实绩以确定补贴报酬”和“根据离退职村干部的贡献大小享受补贴标准”等原则性意见，第一次突破了“把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度长期坚持下去”的国家机关干部管理制度。然而，各地各级党委对于涉及到几百万人村干部这样极其复杂的问题，并没有很好地去贯彻落实。 第五次文本制度记载：2001年3月24日，国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》规定：在不增加农民负担的前提下，妥善解决村级三项费用开支。实施农村税费改革后，多数地方的村级三项费用（村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费）存在一定开支缺口。解决这个问题，从根本上讲要靠深化改革、发展经济和节减村级开支。地方政府在试点过程中可以按照中发[2000]7号文件有关农业税及其附加、农业特产税的规定征收，村级三项费用经费缺口由乡镇财政适当补助；也可以按中发[2000]7号文件精神在农业税及附加总体负担水平不超过8.4％的前提下，通过适当降低农业税税率相应提高农业税附加比例的办法增加村级收入。具体采取哪一种办法，由省级人民政府结合实际情况确定。也就是说，一方面《中华人民共和国村民委员会组织法》把村民委员会的性质界定为村民自治的群众性组织，不属于国家政府序列的一级政权组织机构，其组成人员的工资报酬及经费开支自然不应该列入国家政府财政预算支出的范围之内；另一方面又把取消的村级三项提留费用作为依法征收7%农业税之外的20%附加上，列入地方财政预算支出项目之一，由省级人民政府在县、乡、村三级之间进行分配和调剂解决。实际上，村干部报酬及其正常办公费用开支变成一种“准财政性”的行政经费支出。因此，有大部分乡镇将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念，有时为了按时完成县级政府财政硬性分配下来的任务，乡镇甚至让村干部采用“借”、“垫”、“扣”、“抵”等手段弥补上缴税款的不足，致使许多村干部得不到补助工资甚至还“倒贴钱”。不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上转移”的基本要求调整县乡财政体制，而是“县把财政缺口留给乡，乡又把财政缺口留给村”。这种把村级集体资金“准财政化”和村级干部（包括下派的国家干部）“准行政化”的倾向，不仅混淆了乡村两级“行政”与“财务”的明确划分，而且还动摇了村民自治群众性组织的存在基础和功能发挥，使村级组织有可能成为乡镇政府附属行政机构。正是由于在征收农民税费“尾欠”和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，才造成一些村级组织正常运转受阻而村干部只好“撂挑子”，最终导致农民负担出现“反弹”，甚至会使我国正在开展的农村税费改革又一次陷入“黄宗羲陷阱”。 附件二、 新县沙窝镇关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定 中共新县沙窝镇委员会文件 沙发（1993）11号 一、本规定中享受离退职经济补贴的对象，是指经过镇党委批准离休或提前退职且任职时间累计达到6年以上的村级干部； 二、离退职村干部享受经济补贴的标准，比照现职村干部当年的经济补贴基数，扣除其效益工资部分乘以个人应得补助的比例计算； 三、村党支部书记、村委会主任离退职后享受正职的经济补贴待遇，离退职时为副职而以往又担任过正职且累计达到10年以上的也享受正职的经济补贴待遇，其余人员只享受副职的经济补贴待遇； 四、离退职村干部任职时间的计算办法，以镇党委（过去叫人民公社革命委员会）下发的任职通知为准，任职有间断的应扣除其离职时间； 五、任职时间为6～15年的只享受一次性经济补助，正职按补助基数的5%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的4%乘以实际工作年限计算； 六、任职时间为16～20年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的25%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的20%乘以实际工作年限计算； 七、任职时间为21～25年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的35%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的30%乘以实际工作年限计算； 八、任职时间为26～30年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的40%乘以实际工作年限计算； 九、任职时间为31～35年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算； 十、任职时间为36～40年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算； 十一、任职时间为41年以上的享受定期性经济补助，正职按补助基数的60%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算； 十二、奖励补助标准的计算办法，是指个人任职期间曾获得过省部级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加10%；曾获得过地厅级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加5%；曾获得过县级奖励5次以上的人员，按照其补助基数再增加3%；曾获得过乡级奖励10次以上的人员，按照其补助基数再增加2%；
十三、惩罚措施：（一）任职期间因违反纪律而受到行政处分且任职15年以下的人员不享受离退职干部的经济补助，连续任职16年以上的只享受同级离退职干部应得补助标准的50%；（二）任职期间因违法而受到刑事拘留处分以上的人员一律不享受离退职干部的经济补助； 十五、离退职村干部补助经费的来源，一般应由所在行政村集体经济收入中解决，不足部分从全体村民中统筹解决，但分摊的比例和总金额需征得全体村民大会一致同意，不得向村民强行搞摊派； 十六、此规定自1993年1月1日起试行。 中共新县沙窝镇委员会 一九九三年一月一日 （作者系信阳师范学院学报编辑部副主任兼经管院教授、硕士研究生导师） 联系地址： 464000 河南省信阳市谭山包·信阳师范学院学报编辑部 通讯方式：13939708336/0376-6390857-6393322 E_mail: zhxg@xytc.edu.ch /zhangxinguang@xytc.edu.cn/zhxg@mail.xytc.edu.cn 下期预告： 我国现行的农地产权制度存在着十大弊端 ——河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思（之九） 个人资料：张新光（1964-），男，河南邓州人。1982年9月至1986年7月在郑州大学经济系学习政治经济学专业，1998年9月至2000年7月在武汉大学政治与行政学院研究生班学习马克思主义理论史专业。21岁开始在《战略研究》上发表学术论文，大学时代加入中国共产党组织，担任郑州大学社会主义经济研究会会长，连续3次参加中共河南省委、省人民政府召开的经济发展恳谈会，受到省委书记刘杰同志亲切接见。1986年大学毕业后，自愿放弃去河南省计划委员会工作，要求到大别山革命老苏区支援经济建设。在新县工作16年期间，先后担任村长、乡长、县政府经济体制改革办公室主任、县委政策研究室主任等职务。28岁担任镇党委书记，连续干了10年。2001年12月调任信阳市广播电视大学党委委员、副校长。2002年1月调入河南省属高校信阳师范学院学报编辑部副主任，负责哲学社会科学版编辑出版工作，同时兼任经管院教授、硕士研究生导师，讲授《资本论》课程。2001年9月撰写的《关于下一步深化农村改革的五十条政策性建议》被批转到党的十六大报告起草小组和2002年中央农村工作会议筹备组参考。 ------------------------------------------------------------------------------------- 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn |