城市规划必须以市民参与为本 中国人民大学 顾海兵 教授 2004年4月14日 笔者居住京城20多年，不要说北京城市总体规划基本不知，就是所在的区、所在的街道、所在的社区是否有分区规划、详细规划也完全不知。作为市民，似乎只有接受规划的义务，从来没有感受参与规划的权力。 我国宪法第2条说，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，由此我们可以推论说，“城市的一切权力属于市民”。而在城市的一切权力中，首先应该是城市的总体规划权利，因为它涉及每一个市民，是市民的安身立命之基。但是在我国，众多城市规划的编制，绝大多数市民几乎没有参与权，更没有参与渠道。 近日有记者报道：按照“两轴两带多中心”城市空间新格局，北京年内确保完成修编《北京城市总体规划》；自2002年12月起，市规划委就组织了中国城市规划设计研究院、北京市城市规划设计院和清华大学三家编制单位，开展了《北京城市空间发展战略研究》的编制工作；专家提出北京未来目标是国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市；所谓两轴就是南北中轴线加东西长安街轴线，所谓两带是指东部发展带与西部生态带，两轴是城市精髓，两带上建设若干新城（《北京晚报》2004年2月17日）。看到这样的新闻，笔者有喜更有忧。喜的是滞后的北京城市总体规划终于要修编了，忧的是这次修编仍是穿新鞋走老路，没有体现以市民参与为本之原则。 从这则报道中可以看到，早在一年多以前，市规划委员会就组织了中国城规院、北京城规院与清华大学三家单位进行北京城市空间发展战略研究。笔者不解，市规划委是依据什么确定这三家单位从事这一研究项目的？有没有法定的程序？有没有招标？城市空间发展战略是否需要这类单一性的设计机构来编制？这种依据地图进行图上作业机械地提出两轴两带之类的形象语言究竟有多少科学含量？笔者半年多以前在参加广东中山市概念发展战略论证时，就曾经看到有一所大学依据地图上的广州在北、中山在西、港深在东的几何位置，提出了所谓A型发展战略，这真是匪夷所思！有一家机构提出中山市要形成“七星捧月”、“翡翠镶钻”的城市空间形态！真不知道这是科学还是文学！ 实际上，城市规划在发达国家早已有成熟的经验，其核心是市民参与。正像江苏社会科学院李芸副研究员在其撰写的专著《都市计划与都市发展 中外都市计划比较》（东南大学出版社2002年6月版）中所说：“人民，只有人民才是创造历史的主人。同理，市民，只有市民才是创造都市的主人。都市社会的主体是居民，都市文明的主要创造者和享受者自然也是广大市民百姓。在都市的计划和建设过程中，只有居民的直接参与和管理，才能培育居民的社区归属感、认同感和现代感，才能有效地整合与发挥都市自身的各种资源。从这个意义上来说，居民的社会参与是都市发展的内在动力源泉，离开了居民的积极参与，就没有真正的或完整意义上的都市文明进步。换句话说，没有大多数居民的积极参与，就没有城市现代化的内在发展，就可能出现有增长（有建设）无发展的局面”。 关于发达国家的市民如何参与城市规划，李芸同志在书中告诉我们： 美国是最早在理论和实践上探索市民参与都市计划的国家之一。它在社区内有“社区委员会”、“社区顾问团”等机构。社区委员会是半官方组织。每个社区委员会都有50个不领工资、由区长任命的任期为两年的委员。社区服务顾问团由各专业职能部门的代表组成。社区委员会和社区服务顾问团是政府和市民进行联系的桥梁和纽带，在社区中发挥着重要作用。美国许多社会活动和专业性的社会服务工作大都在社区范围内开展，且非常重视发挥市民参与的作用。 法国的都市规划中突出了市民群体的“协商”原则。所谓“协商”原则，就是由政府官员与都市各行各业代表和社会各界代表进行充分协商、对话，共同完成都市计划的编制工作。都市计划的管理机构由不同的方面的人组成，成员包括政府官员、各行各业的代表、工会代表、社会团体代表和政府聘请的专家，人数一般在20 50人，这些市民参与性机构既有按部门、行业组成的纵向专业委员会，又有按跨部门的共同问题组成的横向专题委员会，还有集体事务委员会和社区发展委员会。公营和私营企业都可以直接参与都市计划的制定，或者是派代表参加，或者是同计划管理部门下属的一些机构保持直接的联系。 日本的都市建设计划必须与居民自治组织“町内会”（相当于中国的居委会）相联系，“町内会”积极参与社区发展，发动大众参与都市建设项目，坚持社区自我管理。 新加坡政府专门设有社区发展部，主要职责是最大限度地促进居民对都市发展的参与，增加社会凝聚力，协调基层组织和政府的关系。全国不再设市、区政府，把全国划成29个选区，每一个选区中建立一个公民咨询委员会，负责联系政府和群众，促进种族和谐及整体意识、邻里和睦。各社区中除了公民咨询委员会以外，还建有人民协会。人民协会也是执政的人民行动党政权的基层组织，任务是动员组织地区居民参与都市各项活动。人民协会下设联络所（俱乐部）、居民委员会。新加坡政府为吸引居民参与开展了多种多样的活动。 韩国在研制都市计划时，倡导一种“民间自主创意”方式。韩国都市计划部门在起草计划草案时，必须广泛征集各有关方面的意见，不仅要与有关部门协商，而且鼓励公私企业积极参与，提倡公众提出自己的独到见解，共同讨论都市社会和经济发展的目标和政策取向。在制定各部门的计划时，市政府通过讨论会的形式征求专家和本部门内公私企业的意见。通过讨论分析，集思广益，使民间经济主体形成对宏观问题的清醒认识，做到对未来心中有数，这对都市计划的顺利实施产生了巨大的促进作用。 俗话说：计划（规划）的成功是最大的成功；计划（规划）的失败是最大的失败。多年来城市规划的低质、劣质、闭门造车，地球人都知道。在21世纪初这样一个重要战略机遇期，代表市民利益的城市规划部门，请三思多议而后行！切不可追求编制规划的高速度！中国的城市早已经不起折腾了！ [作者联系方法：100872， 中国人民大学国民经济管理系。] ___________________________________________________________________________________ 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn, |