编者按：已经从新华社退休了的高级记者杨继绳同志的这篇文章值得大家高度重视。我们这些从事新闻宣传工作多年的人都知道，中国的正面宣传历来都是莺歌燕舞，经济形势大好，世界经济中一支独秀。但在这种一面倒的宣传和舆论中，决策者和研究者的头脑决不能飘飘然。如果到今天还对中国经济盲目乐观的话，那么危机就距离不远了。
杨继绳同志在文章中引用世界银行的研究说，中国政府的负债率[显性的、隐性的、或然的全部加起来]已占国民生产总值的100%，已经大大超过了欧洲国家60%的安全标准。这一估算完全是可信的，准确的。凡是对中国社会有深刻了解的人，凡是不书生气十足的人，都可以凭知觉和统计数字去测算。中国社会的债务率这样高，导致中国经济充满危机。现在我们要来反思一下，中国政府和中国社会为什么在90年代里迅速背上了这么大的债务包袱？说到底，是政府追求经济高增长的政治目标导致的，是社会腐败导致的。任何一个政府，如果把衡量官员升迁的政绩与经济发展速度联结起来，那么经济发展的质量便要打问号了。不切实际地人为追求，必然带来太多的浪费，太多的损失，太多的失误。这样的一个经济其质量怎么能好得了？因此，解决中国经济问题的根本办法在政治指导思想，而政治指导思想只能来自科学的政治体系。对于这一任务，眼下时髦的经济学家们是根本无法胜任的。这也意味着：经济学家先生们，你还能显赫几时？
中国财政：令人困扰的难题
杨继绳
2002年1月22日
自1994年实行税制改革以来，中央财政收入大幅度增长，从1993年的3400亿元，增长到2000年的13380亿元，7年增长1万亿。而从1980到1993年13年间才增长2400亿。2000年财政收入增长幅度为23％，远远高于GDP8％的增长幅度。预计今年的增长幅度还要超过去年。由于财政收入的大幅度增长，近几年来，中央财政办了很多过去办不了的大事。但是，中国财政还有更多需要解决的难题。
中央财政：静态危机和动态可持续问题
财政收入增加得快，但财政支出增加得更快。因此，中央财政年年捉襟见肘。没有相应强的财政支撑，政府该做的事不能做好。由于财政困难，提供公共产品的部门用公共权力创收，腐败之风由此盛行。
自1994年以来，我国的财政收支统计有所变化，财政收入不包括债务收入，财政支出不包括债务支出（即还息）。支出大于收入的部分就是财政赤字，通过发行国债来平衡。因此，国家财政的债务连年上升,1995年1510亿元，1997年2400亿元，2000年4000亿元，2001年5000亿元。到2000年底，内债余额达13000亿元人民币。外债余额1500亿美元。内外债加起来共25000亿元人民币。
国家财政对债务的依赖程度越来越高，债务依存度（＝当年债务／当年财政支出）已经超过了60％。也就是说，政府每花100元钱，其中有60多元来自借债。上述数字还只是显性债务，此外还有大量的隐性债务，如欠发工资、国家粮食经营亏损挂帐、国有银行不良资产、养老保险欠帐，等等。据世界银行的估计，中国所有的政府债务（包括显性债务和隐性债务）的积累，已经达到了GDP的100％。欧洲国家的经验数据是，积累的国债余额占GDP的比重不能超过60％，我国财政专家认为国债余额应当控制在30％以下，加上各类隐性债务应控制在70％以下，再加上种种或然债务应控制在100％以下。
现在我们的财政处于这样一种状况：借新债，还旧债，依靠不断地发行国债滚动前进。这种状况能不能持续下去呢？
假如出现比较严重的通货膨胀，银行不得不提高存款利率。这时发行国债遇到了难题：如果以高于银行利率来发债，成本太高，财政不能承受；如果不提高利率，国债就没有人买。到这个时候，财政就不能持续下去。政府对付的办法只有两个：一是印钞票，即恶性通货膨胀；二是宣布废除旧的债务，即政府信用破产。实际上，这个过程是渐进的，不等糟糕到这种程度，群众就凭直觉作出了反映，财政危机和金融危机就会提前出现。
也有专家认为，国债余额占GDP之比并不具有决定意义，真正具有决定意义的是两个指标：一是财政赤字对GDP之比，二是GDP的增长速度。如果财政赤字对GDP之比不超过3％，GDP的年增长速度不低于7％，中国的财政就不会出现偿付危机。2000年底，前一个指标只有2．9％（这里不包括国债利息支出600亿元），后一个指标为8％，这组数字表明，目前不会出问题，但空间不是很大。
学界也有一些人坚持继续发行国债没有风险的看法。他们认为，国债余额占GDP的比重、财政赤字占GDP的比重，都是参考指标，最根本的是看社会物质基础，有了丰厚物质基础，就不会出现通货膨胀。现在社会上还存在着很多剩余生产要素，大量的闲置的厂房、设备、原材料和劳动力需要利用，粮食、资金也很充裕，发行国债带动社会资金进行基础设施建设，可以促进人尽其才，物尽其用。经济发展了，GDP的规模越来越大，国债余额占GDP的比重就会越来越小，财政收入的规模越来越大，需要偿还的债务相对也是一个小数。只要财政每年用于国债利息支出的增长幅度小于或等于财政收入的增长幅度，国债的发行就具有可持续性。这里有一个前提，即国债投资真正能推动GDP的有效增长。然而，中国人民大学教授宋永明先生一项定量研究的结论是，“改革以来，我国国债发行并没有如大多数人所认为的那样用于建设性支出，而主要用于消费性支出。”如果宋先生的研究结论是符合实际的话，那就很危险了。
县乡财政：走不出的两难困境
地方财政比中央财政更为困难，其中最困难的是县乡级。国家法令规定，地方政府不能成为法定的借债主体，但实际上承担了沉重的债务：1，省级政府的外债沉重。世界银行、亚洲开发银行、外国政府以及各类国际金融组织的贷款，数额巨大。湖北省1999年3月末利用外国政府项目中，有37个发生还款拖欠，拖欠本息1．6亿美元；2，地方政府担保的大笔债务。如宜昌市直财政为企业提保的贷款达10．8亿元；3，财政赤字和历史挂帐不堪重负。各级地方财政许多应支未支、已支未报的支出长期积累，是一个无法统计的庞大的数字。
全国2470个县级单位，40％以上是赤字。中央财政赤字可以通过发债券来解决，县级不能发债券，只好向其它途径借债或拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9．66亿元的基础上，1999年当年欠发3．41亿元，2000年1－8月新欠4．33亿元，共欠17．2亿元。到2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计拖欠工资总额14．4亿元。乡村级财政赤字更大，有人估计，平均每个乡有400万赤字，全国4万多个乡就有赤字1776亿。平均每个村20万赤字，村级就有1483亿赤字。乡村两级财政赤字达3259亿。乡村债务大多是借私人的钱，利率比中央债务要高得多。乡村级财政困难最终通过各种收费落在农民头上。有关部门统计，各种向农民征收的项目达149项之多。中央规定的农民负担不能超过其收入的5％，实际远远高于这个比重。据农业部不久以前对湖北荆门的一项调查，当地农民负担平均占农民收入10％左右，人均负担300元。这还不包括义务工及乡镇摊派的报刊费等费用。有的地方农村新婚夫妇登记结婚，要交纳数百元甚至至两千多元的登记费，农民说：“结婚不是喜，证书领不起”。有的地方没有养牛的农民也要交黄牛配种税。农民负担过重，使农村社会矛盾尖锐，近年来因农村收费引起的突发事件日益增多。为了缓和农村的社会矛盾，国家准备实行税费改革（适当提高税负，取消各种收费）。但是，取消收费就切断了乡村财政的来源，乡村政权无法维持，基础教育也只好停顿。据安徽芜湖调查，税费改革前，村级平均收入大约5－6万元，税费改革后，仅为2万元左右，其中不足2万元的行政村占36．2％。村级机构正常运转至少得3万元，此外还得偿还债务。因此，税费改革在安徽试点以后，不能向全国普遍推广。
县乡财政困难的原因除了供养过多的公职人员以外，另一个重要原因是县乡财政承担了农村公共产品的的投资和日常开支。这些公共产品包括教育、基础设施、广播电视等方面。其中，义务教育的经费又占了相当大的比重，县乡财政支出中一大半是教师工资和其它教育经费。其实，这些公共产品的费用大部分应当由中央财政来承担。从上面介绍可知，中央财政如此困难，短期内要它承担这笔费用是不现实的。
看来，在今后几年内，县乡财政还得处于两难的困境之中：要减轻农民负担，缓和社会矛盾，乡村财政难以为计；要维持乡村财政，只好让农民承受沉重的负担。
财政问题的连带影响
熊彼特说过：“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，反之，“所有的变化都会在财政上有所反映”。中国财政的种种问题必然影响到方方面面。
财政困难会影响基础设施建设的进程。据世界银行的估计，我国80年代中期基础设施投资占GDP的4.4%，90年代中期达到7.5%。世界银行预计：要保持GDP的持续高增长，下一个10年中我国基础设施投资占GDP的比重将达到8-9%，总量将达到7400亿美元，其中2000亿美元将用于能源基础设施。这是一笔巨额的投资。从目前中央财政的状况来看，还有相当大的差距。如果筹措不到足够的资金，如果不实行投融资体制改革，不仅制约GDP的增长速度，也会使西部开发的宏图难以落实。
财政和银行有着密切的关联。由于历史的原因，我们的财政、银行、国有企业是一个连通器，一方面的危机必然向另外两个方面转移。国有企业的债务最终还是国家财政的债务。虽然不是像过去那样拨款扶持，但减免税负、破产基金、债转股等等扶持国有企业的手段，最终还是割国家财政的肉。此外，财政没有力量支持国有企业，国有企业的亏损就向银行转移：逃废债务，人为压低利率，通过债转股方式使银行债务变成亏损企业的股份，这些都加大了银行的不良资产。
据财政部财政科学研究所唐龙生分析，现在可以确定的国有银行不良贷款的总规模至少12000亿元。此外，考虑政策性银行的不良资产和其它不良贷款，国有商业银行的不良贷款总额为27000亿元。考虑到可以回收30％，则27000亿元的不良贷款的损失将在19860亿元。国有银行的损失最终还需国家财政补充，一旦银行出现支付危机，它的最后支撑者还是财政。如果财政力不从心，支付危机就会演变为全面的金融危机。
财政赤字是引发通货膨胀的原因之一。一旦出现通货膨胀，作为银行业的重要参数――利率，就得随之提高。利率提高以后，就要引起投资收益率、企业盈利率、股指、汇率等一系列经济参数的变化。
财政出现赤字以后，不能像过去那样向银行透支，但可以向银行借债。即银行认购国债。在财政状况良好的时候，银行认购国债是一件好事。过去，国债作为弥补财政赤字的手段，它的作用一直限定在财政方面。最近几年，银行的贷款放不出去，形成大量的存差。这些钱放在银行里不能增值，还得向储户支付利息。为了解决这一困难，商业银行大量购进国债， 90年代上半期，商业银行持有的国债占其总资产的比重不到1％，现在已接近7％。这样，商业银行的闲置资金找到了生息的机会，改善了银行的资产结构，增加了银行的盈利。此外，目前利率没有市场化的情况下，公开市场业务是中央银行执行货币政策的最好手段。而大量的国债交易和商业银行大量持有国债是公开市场业务的重要条件。
但是，银行持有大量的国债这一事实，把银行和财政联结起来了。一旦财政失去了还债能力，财政危机就会转化为金融危机。
对资本市场的影响。资本市场不仅有股票市场，还包括债券市场。国债是债券市场上信用等级最高的债券，一直受投资者青睐。股票投资者同时投资债券，可以实现收益和风险的合理的搭配，在投资组合中，国债比重较大，投资的安全性和稳定性就较高。目前向个人发行的国债，利率高于银行储蓄利率，又不征收利息税，可以说是收益高、风险小的投资方式。这是投资者排长队购国债的原因。
财政对股票市场的影响是多方面的，目前最直接的是国家在社会保障基金的欠债对股市的影响。马克思说过，工资是劳动力再生产的价格。那么，工资中就应包括养老、住房、医疗、教育等方面的费用。但是，过去三十多年来，国有企业只发给工人生活费，其余部分由国家拿走，由国家承担这些方面的费用。现在由企业保障变成社会保障以后，国家应把这部分本应属于职工的钱拿出来作为社会保障资金。这是一个不小的数字。据国家体改办研究所和美国安泰保险公司的精算，如果按目前企业和个人的缴费率、退休年龄、投资回报率计算，未来30年，总共有7．6万亿元的社会保障的债务。
国有企业的债务应当用国有资产来归还。卖出一部分国有股来补充养老保险和社会保障费用不足，是顺理成章的事。这就是通过国有股减持来筹集社保资金。但是国有股减持实际是股市的扩容，它会使股市的供求关系向利空方向变化。最近一个时期内股市一蹶不振的状况已经证明了这一点。为了减少国有股减持对股市的冲击，除了控制减持的力度和速度以外,学者们提出了一个新的思路：过去30年欠的债务，何不分30年归还？他们建议发行为期30年的国债来补充养老保险和社会保障费用，这就不必短期内从股市拿走资金，从而保持股市的稳定。
解决中国财政问题的出路
要改善财政状况最根本的是发展经济。国民经济发展了，在同样的份额下，财政的总量也会随之扩大。就财政本身来看，也有很多工作要做，我认为，下面三个方面是必须的。
由政府职能决定财政规模。
有不少专家认为，中央财政困难是因为中央财政的规模太小，主张提高“两个比重”来扩大中央财政规模。即，将财政收入占GDP的比重提高到20％，将中央财政占整个财政收入的比重提高到60％。我觉得这样做缺乏根据。
财政收入的规模应当由财政支出来定。财政支出是政府活动的成本，即政府为履行其职能的代价。政府的职能是市场给出的，市场无效的地方就是政府活动的地方。
中央政府必须做哪些事？做这些事要花多少钱？这是确定需要多大中央财政盘子的唯一根据。在不确定事权的前提下，提高两个比重有点盲目性。在市场经济条件下，政府的职能或“事权”主要由以下两个方面组成：一是提供各种必不可少的“公共产品”，如法治环境、政策体系、社会秩序、公益性的基础设施等等；二是为维护社会公平和公正而制定的制度上的干预的安排，如义务教育、基本社会保障、转移支付等等。这两方面都是市场无力做到的。
目前我国财政支出“越位”和“缺位”的情况同时存在。也就是说，给了一些不该给的钱，该给的钱没有给到。一方面，大量向竞争性领域投资，向一些营利性、经营性领域投资。这样做落下了“与民争利”的名声，实际上由于经营不善，大量投资收不回来。另一方面，应当由政府投资的地方却没有投资，使政府的职能没有到位。
当前一个重要任务是，按照市场发育程度，划定政府与市场的活动边界，并据此确定财政资金的供给范围。凡是市场能办的，政府就要退出，政府只做市场做不了又必须做的事。在这个基础上确定中央财政的盘子需要多大，解决财政越位与缺位问题。
目前我国预算内资金虽然只占GDP的15％，但由于有预算外资金和非预算资金的存在，中国政府全部资金，已接近GDP的30％。中央财政占整个财政收的比重已经超过了50％，考虑到不少应由中央开支的让地方和农民开支了的情况，实际已经超过了60％。再大幅度地提高“两个比重”就有点竭泽而渔了。
如果做好了以下几项工作，不必再大幅度地提高“两个比重”，政府在应该花钱的地方就不致于囊中羞涩：1，把政府的事权限制在必要的范围以内，把不该投资的钱减下来；2，减少政府投资中的失误和浪费；3，通过有效的机构改革减少财政供养人员，压低行政事业经费；4，用好预算外资金和非算资金。
由事权划分决定财权划分 在需要政府负责的各项事务中，哪些需要中央政府做，哪些需要地方政府做，这在政府职能转换和财政分担中，是一个急需解决的问题。中央、省、市、县、乡，各级政府应当在划分事权的基础上划分财权。即在明确各级政府的职能的基础上确定各自的支出范围。
中央政府与地方政府的事权应当是清楚的。国防、外交、国家行政事业单位的经费支出，宏观经济调控，义务教育，全国受益的基础设施等，都是中央政府的事。而地方公共事务、地方的社会管理和地方局部受益的公共产品，是地方政府的事。各级政府要做哪些事？做这些事要花多少钱？使事权和财权一致起来。
目前，一方面有些应由地方承担的事务，如地区性银行、邮电通讯业等都由中央包揽了，另一方面，应由中央政府承担的事务，如国防武警的某些费用，部队粮价补贴、建设消防营房等却要地方财政掏钱。本应由中央财政承担的国民义务教育经费也由地方财政、甚至县以下财政承担，实际是农民承担。地方政府的财政收入上解中央后，职能职责范围丝毫没有改变，地方财政承担了一部分中央的开支。当然，中央财政也承担了一些地方政府的的开支，如中央财政支出名目繁多的专项拨款中就包含着不少地方财政应当承担的费用。
就地方政府而言，省、市、县、乡四级也要合理划分事权，建立与其事权一致的财政，以保证各级地方政府机器正常运转和地方公共开支的需要。
1994年实行的分税制，开始的设想是，在划分中央和地方的事权的基础上划分收税权。设有中央税、地方税和中央地方共享税。中央和地方设两个收税机构。但实行起来不彻底，结果还是“分灶吃饭”。地区分割，各级行政机构膨胀，向农民乱收费，这些不良现象，都与“分灶吃饭”的财政体制有关。现在应当在1994年改革的基础上把各级政府的事权和财权完善起来。
由政府投资变为社会投资。在上海，一家民间公司――爱建信公司，做了原先必须由政府做的事，承担了外环隧道的建设工程。这个隧道的规模居亚洲第一，世界第二，投资17亿元。这在上海早已不是新闻，“十五”期间，上海要修建650公里的高速公路，总投资400亿元，其全部项目都向国内外投资者招商。
这说明，通过投融资体制改革，现在由政府投资的项目当中，有不少可以向社会转移。除了竞争性行业的建设不必政府投资以外，一些重大的基础设施建设项，非义务教育的经费等，也不一定完全要政府投资。可以采用国际上通行的方式吸收社会资金，在以后的经营中给投资者相应的回报。
财政这样做不仅减轻了财政负担，还使社会闲散资金有的合理的投向，有了增值的机会。现在实行积极的财政政策，苦于带不动民间投资。如果向民间资金开放一些领域，就可以促进经济繁荣。
过去财政投资有很大一部分用于产业政策，即政府确定某些优先发展的行业，通过财政投资来促进其发展。“产业政策”的效果本来是一个有争议的领域，过去在这方面成功的日本和韩国近年来已经显现出产业政策的不良果。今后在这方面要不要投资，还需要讨论。
2001年10月
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