北京市社会保障制度的现状与发展趋势报告 中国社科院社会政策研究中心 唐 钧 研究员 2004年10月13日 摘 要 这是一个受政府机构委托所做的研究报告，研究中的最大发现是：在社会保障方面，政府机构的自我评价和普通老百姓的评价有相当大的出入。要说明的是，上述两个方面的评价并没有故意夸耀或贬损的意思。事实上，这是因为两个方面在进行评价时的标准是不一样的，前者以既定的政策框架，后者却以自身的需求。那么，社会保障的未来走向应该以哪个标准为准呢？这两个标准是否能够统一起来呢？这就是这项研究给我们留下的思考题。 就现行社会保障制度而言，在全国31个省、自治区、直辖市中，北京市无疑是发展最好的行政区域之一。本研究的目标是对北京市社会保障制度的发展进程和未来趋势进行描述和分析；同时，也对制度的现状进行相对客观的评估。 一．北京市社会保障制度的发展进程与现状 对于北京市社会保障制度的发展进程与现状，我们将分两个层次来进行讨论：其一，制度层面上的客观现状。我们主要根据北京市劳动与社会保障局（1998年以前称北京市劳动局）每年发布的《北京市劳动与社会保障事业发展报告》（1998年以前称《北京市劳动事业发展报告》）为依据来进行评述。其二，作为社会保障制度服务对象的普通市民的主观感受。我们主要根据研究机构的研究报告和新闻媒体的相关报道来进行分析。 ㈠．北京市社会保障制度的改革进程与现状 自上个世纪90年代中期以来，在中国社会保障制度改革的大潮中，北京市紧跟国务院的统一部署，充分发挥了北京市资源、财力上的优势，维护了首都的社会安定，在养老、医疗、失业、工伤等社会保险领域以及最低生活保障制度方面都作取得了出色的成就。 1．养老保险 自上个世纪90年代中期以来，北京市的城镇职工养老保险制度的发展可以分为两个阶段：第一阶段，1994—1997年，主要致力于推行养老保险的社会统筹，并准备向社会统筹与个人账户的方向转换；第二阶段，1998年至今，主要是推行和发展社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本社会养老保险制度。 第一阶段，是为养老保险制度的新一轮改革作准备的阶段，主要的目标是要分两步走以完成两个不同层面的制度上的转变：第一步是使原来由企业运作的职工退休制度向社会统筹的养老保险制度转变；第二步是使社会统筹的制度向社会统筹与个人账户相结合的现行制度转变。1994年，北京市开始全面推行新的养老金计发办法。退休费用社会统筹范围进一步扩大，当年已经覆盖到9000多个企业，277万名职工，其中包括退休人员72万人。保证离退休人员的基本生活。同时，建立了企业离退休人员基本养老金正常调整机制，使离退休人员的工资水平随着整个社会工资水平的上升而得到调整，以分享社会、经济发展的成果。在部分企业实行了补充养老保险制度，增强了企业的凝聚力。为方便广大离退休人员，减轻企业负担北京市开始推行退休费社会化发放，当年已有25万名退休人员的退休工资由银行代发。1995年，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。据此，1996年北京市发布了《北京市人民政府1号令》，这预示着养老保险制度改革迈出了第二步，养老保险社会统筹与个人帐户相结合的新机制开始全面运行。当年，北京市已建立起近200万人的养老保险个人帐户数据库，在18个区县形成了局域网。同时，进一步统一了缴费比例，均衡了企业负担。完善了基本养老金计发办法，提高了养老保险待遇水平。[1] 1997年，中共中央和国务院为社会保险制度改革召开了一系列会议，颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。北京市的养老保险制度改革也进入了一个新的阶段。1998年，按照“三统一、一加强”的原则，养老保险工作进一步完善：统一了企业和职工缴纳基本养老保险费的比例和基数，统一建立了11%规模的个人帐户，统一了基本养老金的计发办法；加强养老保险基金管理，把基本养老保险基金纳入财政专户。同年，养老保险行业统筹移交地方管理如期实现。按期完成了中央所属11个行业、15个系统67万名在职职工和离退休人员基本养老保险统筹移交地方管理的工作，为加强养老保险统一管理奠定了基础。同时，中央政府“确保企业离退休人员养老金按时足额发放”的决心，使养老金发放工作得到明显改进：建立了离退休金发放的统计月报制度，公布了举报电话，开展了离退休金发放情况的大检查。 从1999年到2003年，现行养老保险制度日益趋于成熟，这表现：其一，“收支两条线”的制度设计发挥出良好的效应：2001年，在实行了养老保险基金从企业全额缴拨的同时，百分之百地实现了退休人员基本养老金的社会化发放。其二，养老保险范围不断扩大，2001年，中央及市属科研院所等转制单位纳入了企业养老保险体系，完善了外来务工人员养老保险政策和存档人员的参加养老保险的办法；2002年，对机关事业单位转制或流动到企业及中断缴费人员出台了衔接办法。 表1：1998—2003年养老保险制度的发展状况
资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·1998—2003》 在农村，90年代初，由民政部门负责建立起农村社会养老保险制度，到1998年，北京市所属14个区县的243个乡镇34.5万农民参加了这项制度，积累养老保险基金近2亿元；1905人领取了养老保险金，支出养老保险金65万元，人均340元左右。[2] 1998年，根据国务院的部署，这项业务从民政部门移交给劳动和社会保障部门，1999年实现了平稳过渡。2000年，参保的农民已经达到40万人，积累基金4亿元。以后两年中，参保的农民一直保持在40万人左右，而领取养老金的人和支出的金额逐年增加，2001年为440万元，2002年为450万元。2003年，参保人数有所下降，为33.7万人，基本上与1998年齐平，但支出的养老金金额却猛涨到2418万元。 近年来，由于城市发展和建设的需要，北京市政府又出台了一些与失地农民相关的社会保障措施。2002年，出台了农转居人员参加社会保险试点办法。2003年，已经有4.8万余人纳入了农转居社会保险试点范围。 从现状看，北京市养老保险制度的改革基本上达致了原先设定的目标，覆盖面逐渐扩大，资金筹措顺利，制度运作稳定，所以，从政府的立场来看，这项改革无疑是成功的。 2．失业保险和下岗职工基本生活保障 上个世纪90年代中期以来，北京市与国内其他城市不同的是，失业、下岗问题始终被限制在一个较小的范围内。从登记失业率看，从开始有记载的1996年较为含糊的1%以下，到1997年比较明确的0.73%，又下降到1999年的0.62%，再到2000年的75%，然后缓慢爬升到2003年的1.43%；从下岗职工的人数看：从1994年的4.7万人（当时成为厂内待业职工），最高峰时为2000年的10.8万，2001年开始实行失业保险与下岗职工基本生活保障并轨，到2002年年底已经全部出中心。因此，在这一方面，北京市面临的压力并不大。 北京市失业保险制度改革在1994—1995年开始出现新的突破，覆盖面很快扩大到各种经济类型企业的所有城镇职工，到1998年，覆盖率已经达到94%，缴费率达到95%。1999年，北京市出台了《北京市失业保险规定》，调整了单位和个人缴费比例及失业保险待遇。由于实行失业保险与下岗职工基本生活保障并轨，失业保险的压力骤增，领取失业保险金的人数增加到将近13万人，比2000年增加了30%（3万人左右）。2002年和2003年，领取人数每年增加大约1万人。给付的保险金也从2001年的5.7亿元增加到2003年的7.1亿元。此外，失业保险基金的一部分还用于支付下岗职工生活费。在调整完善落实各项促进就业政策方面，失业保险基金还用于支付促进就业经费，仅2003年就支出2.5亿元，帮助将近18万失业人员实现了就业。 在下岗工人基本生活保障方面，1998年以前采用的是“拨付借支”的办法，1994年为1002万元，到1997年这笔款项已达1801万元。1998年开始，国务院要求确保企业下岗职工基本生活费，市财政拨付资金8376万元，加上中央财政、区县财政及企业的配套资金，北京市用于再就业服务中心的经费总共达到1.47亿元。1999年和2000年，北京市的下岗职工达到峰值（将近11万人），当年筹集的3.2亿元保障资金采取了“三三制”：各级财政筹集0.9亿元，失业保险基金安排0.9亿元，企业自筹1.4亿元。1998—2000年三年共筹措基金9亿多元，保证百分之百的下岗职工领到了基本生活费。 表2：1998—2003年北京市失业保险和下岗职工基本生活保障状况
资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·1998—2003》 失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金的筹措在北京市也是比较顺利的，为保证企业富余职工下岗分流及后来的转制并轨提供了强有力的支持。在政府的政策视野中，这项制度的运作状况也是非常正常的。 3．医疗保险 上个世纪90年代中期以来，医疗保险制度的发展在北京市大致可以分为两个阶段，第一阶段是从1995年到1999年，主要是推行大病医疗费用的社会统筹。此前，北京市已经在局部范围内对这项改革进行了试点，为1995年全面推行做好了充分的准备。 表3：1995—1999年实行大病统筹的情况
资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·1995—1999》 1999年是从大病医疗费用的社会统筹向城镇职工基本医疗保险制度进行制度转换的一年。是年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，北京市对本市中央和地方所属企业、事业、机关单位的职工和离退休人员433万人的工资收入情况、医药费支出情况及北京地区医药卫生资源情况进行了全面的调查测算，为制定北京市医疗保险制度改革方案和有关配套办法打下了基础。2000年，北京市出台了《北京市基本医疗保险规定》，准备建立个人帐户与社会统筹相结合的城镇职工基本医疗保险制度，同时在西城区、宣武区、海淀区近7万名职工和退休人员中进行了改革试点。 从2001年4月1日开始，北京市医疗保险制度改革正式启动，原来已经实行大病统筹的企业和职工稳妥地实现了新老制度的转换。全市认定定点医疗机构889家、定点药店64家。企业建立补充医疗保险工作也有较快进展。2002年，北京市多层次的医疗保障体系初步形成，保障与约束机制的作用日益显现，操作运行逐步平稳，基金收支平衡。2003年，北京市进一步完善了医疗费用的合理分担机制，通过调整报销政策、建立补充医疗保险、社会医疗救助和清理拖欠职工医药费，较好地解决了参保人员医疗费用负担过重的问题。并建立特殊疾病患者支出台帐做到个人负担费用逐人追踪。对贫困群体的医疗社会救助也得到了进一步落实。清理企业拖欠职工医药费工作基本完成，累计清欠11亿元。 表4：2000—2003年实行职工基本医疗保险的情况
资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·2000—2003》 在农村，按照国务院部署，从2003年开始，北京市大兴区、通州区、顺义区、平谷区和怀柔县先后开始了建立新型农村合作医疗制度的试点。大兴区在三个乡镇进行试点，农民每年自掏30元，看病最高可报5万元。仅一个月，就有70％的农户参了保。到2003年7月，已有57204位农民参加合作医疗，并有1938位农民按规定报销了240多万元的医药；在平谷区，到2004年5 月底，已有18.8万农民参加了合作医疗。[3] 北京市的医疗保险制度改革和建立农村新型合作医疗制度与中央的改革思路可谓亦步亦趋。中央的政策改革动向一旦明了，北京市马上紧跟照办。在城镇职工医疗保险制度改革的过程中，最重要的转变是从大病统筹到城镇职工基本医疗保险，其间的过渡也是非常稳妥的。此后，各方面的“微调”更可谓水到渠成。 4．工伤保险 北京市在工伤保险制度改革方面是有点超前意识的。1994年便制定了改革方案，1996年，北京市调整了企业职工工伤保险待遇水平和有关补助标准，解决了多年来这部分人员待遇偏低的问题。1997年为保证工伤保险制度改革，专门对1.3万名企业工伤人员进行了伤残鉴定。2000年4月1日，《北京市企业劳动者工伤保险规定》正式颁布实行。当年，参加社会统筹的企业便达到14000多家，职工212万人，筹措工伤保险基金1.48亿元，有3.3万人次享受了工伤保险待遇。2002年，对企业工伤保险缴费率进行了调整。2003年，根据国务院《工伤保险条例》，制定了北京市的《实施办法》及配套政策，积极稳妥地做好北京市新旧政策的衔接。并对享受定期伤残抚恤金和领取护理费的工伤人员及享受供养亲属抚恤金的工伤职工亲属再次提高了待遇水平。 表5：2000—2003年实行工伤保险的情况
资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·2000—2003》 从全国范围看，北京市在工伤保险改革方面一直是超前的，虽然有北京市财力较为雄厚的客观原因，但更是“以人为本”思想在社会政策领域的重要体现。 5．最低生活保障 1996年7月，北京市人民政府批转了《市民政局等部门关于实施城镇居民最低生活保障制度意见的通知》，宣告这项制度正式建立，当时的最低生活保障标准为170元。有9842户，15763人享受了最低生活保障待遇。1997年6月1日，低保标准调整到190元。同时，北京市还对收入低于低保标准的居民，发放粮油供应卡，每人可获相当于20元的粮、油等实物救助。另外，针对收入低于低保标准的贫困居民的医疗收费的优惠办法和针对贫困家庭的义务教育阶段的孩子的“人民助学金”制度也在1997年下半年陆续出台。到1998年3月缺，北京市的低保对象已经增加到10423户，14719人。 1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》正式实施。与此同时，1999年国庆前后全国实行了统一调标，北京市的低保标准在年初调整到210元的基础上，再次提高30%，达到273元。到1999年10月，北京市低保对象已经增加到20367户，39044人。其中，传统民政对象家庭4000户，4552人；困难企业职工、下岗职工和退休人员等家庭7111户，18851人；失业及无业人员家庭9265户，13461人。1999年最低生活保障资金支出达6000多万元，超过了1996—1998年两年半的总和。 2000年7月1日，北京市的低保标准再次调整到280元。北京市就实施低保制度的相关问题进行了较大规模的调研，调研的结果使北京市的低保对象人数增加到80125人，占非农业人口的1%左右。支出的低保资金8717万元，全部由北京市的地方财政支出。人均月补助金额为127元。 2002年下半年，北京市城市居民最低生活保障制度的建设进入了完善阶段，工作重点转入制度本身的规范与完善。2003年上半年，北京市的低保标准提高到290元，低保对象家庭已达66967户，149498人，共支出低保金1.9亿元，人均月补助金额为231元，为全国最高水平。到2004年一季度，北京市的低保对象已经增加到72947户，160712人，比2001年10月增加差不多1倍。一季度共支出低保金1.1亿元，人均月补助金额达到236元，仍为全国最高水平。 同时，从2002年，北京市农村最低生活保障对象已达28698户，54433人；加上传统救济对象8885人，共计63318人。当年，农村低保和传统救济共支出1026万元，其中政府财政提供350万元，农村集体提供676万元。[4] 总之，从1996年到2003年短短的8年中，北京市的城乡最低生活保障制度已经有了长足的进步，已经从一项曾经被“边缘化”的制度跻身于担负着社会稳定千斤重担的主流制度之中。 表6：1996—2003年最低生活保障标准的调整
资料来源：《北京市城市最低生活保障制度历年保障标准》，北京市民政局网站 6．社会保障制度的待遇水平和标准 社会保障制度的改革，其待遇水平和标准是与老百姓的切身利益最为相关的。因此，北京市的社会保障制度改革，很重视将各种待遇和标准调节和把握到一个适度的水平上。从2000年起，建立了所谓“五线联动”机制。 表7：最低生活保障金、最低工资、失业保险金、下岗职工生活费、最低养老金标准的“联动”
资料来源：《北京市劳动和社会保障事业发展公报·2000、2002》 总而言之，以上对北京市的社会保障制度改革的描述和分析表明，在这些方面，北京市是领先的或者是超前的。这种领先或超前说明政府对与老百姓切身利益相关的“实事”是高度重视的，为社会保障花钱也是慷慨的。 ㈡．北京市民对现行社会保障制度的主观评价 在2004年北京的两会之前，《首都之窗》政府网站进行了“两会议题征集活动”，共收到投票9711张，有效意见和建议300多件。其中，社会保障类问题最受市民关注，占投票总数的15％。[5] 无独有偶，北京市总工会2003年11月的调查也表明，在1250份企事业单位职工的调查问卷中，职工最为关心的是社会保障体系的健全和完善。[6] 市民也好，职工也好，社会保障制度得到了他们的分外青睐，这可以使人马上联想到其原因是这项制度与他们的切身利益密切相关。从1994—2003年10年的《北京市劳动和社会保障事业发展公报》中我们得知，北京市的有关部门在这方面已经做得几乎尽善尽美，很多相关的影响因素，譬如各项社会保险制度的覆盖率、各项社会保险缴费的收缴率，常常都高达95%以上。那末究竟是什么使社会保障制度的政策对象难以释怀？以下，我们再从制度的“用户”的立场出发，看看他们的主观感受及评价。 2000—2002年，北京社会心理研究所连续3年做了一个题为“北京市民社会保障情况调查”的研究课题。发表的调查报告中披露：2000年，有52.5%的人表示，目前社会保障制度存在的问题“很严重”或“比较严重”。[7] 2001年和2002年的报告告诉我们，持正面的肯定意见的被访者分表为25.3%和51.1%，而持负面的否定意见的分别为42.9%和28.4%。[8] 这些数据表明，一方面，近年来，中央采取的“三条保障线”、“两个确保”和最低生活保障制度等一系列“以人为本”和“保护社会弱势群体”的社会政策正在取得明显的效果；另一方面，3年来，持负面的否定意见的社会群体从50%以上到40%以上再到30%以下的速度持续下降，但终究还有四分之一强的人还是对社会保障制度持负面意见，最有说服力的推论是他们没有或者没有完全享受到从公民权利的角度他们应该享受的社会保障待遇。 那么，究竟是哪些社会群体没有得到社会保障呢？2000年北京社会心理研究所的调查结果表明：只有66%的人参加了医疗保险、63%的人参加了养老保险，43%的人参加了失业保险，22%的人参加了工伤保险。[9] 2002年，中国社科院社会学所与北工大人文与社会科学学院联合在北京进行了一次题为《社会分层、公众心态与社会稳定》的课题研究，[10] 研究报告披露：当征求调查对象对“养老保险制度改革”的评价时，认为“会有损失”的占9%，认为“会有好处”的占66%，认为“没有好处或损失”的占25%。当征求调查对象对“医疗保险制度改革”的评价时，认为“会有损失”的占36%，认为“会有好处”的占35%，认为“没有好处或损失”的占29%。从调查总体看，人们对这两项社会保障制度改革对自己的影响的评价是不同的。养老保险制度改革得到的正面肯定要占到三分之二，而负面意见不到一成；对医疗保险制度改革正面肯定与负面意见势均力敌，各占三分之一强。 上面的意见是以调查总体的意见为基础分析得出的。如果还想知道究竟是哪些社会阶层认为自己在养老和医疗保险改革中会受益，哪些社会阶层认为自己在养老和医疗保险改革中会受损，就必须再进一步厘清各社会阶层给出怎样的回答。 表7：在养老保险制度改革中，您将会获得好处或有所损失？
资料来源：《社会分层、公众心态与社会稳定》，中国社科院社会学所、北工大人文与社会科学学院联合调查组，社会政策网。 表7显示，除了乡村管理者和个体经营者，其他各阶层认为对自己有好处的比重都在五成到八成以上，在平均数（66%）及以上的阶层有：党政干部（89%）、办事人员（82%）、专业技术人员（77%）、农民（76%）和离退休人员（71%），工人略低于平均数4个百分点。认为自己会有损失的比重在平均数（9%）及以上的阶层有：农民工（14%）、工人（13%）、下岗失业人员（13%）和离退休人员（10%）。经理人员和专业技术人员略低于平均数1—2个百分点。以上分析表明，乡村管理者、个体经营者、农民工、工人、下岗失业人员和离退休人员中对养老保险改革持负面意见的较多。 表8：在医疗制度改革中，您将会获得好处或有所损失？
资料来源：《社会分层、公众心态与社会稳定》，中国社科院社会学所、北工大人学文与社会科学院联合调查组，社会政策网。 表8显示，对于这个问题，所有的社会阶层认为对自己有好处的比重都在接近三成到七成以上。在医疗制度改革中，在平均数（35%）以上的有乡村管理者（75%）、农民（61%）、农民工（50%）、党政干部（48%）、私营企业主（40%）和专业技术人员（35%），另外，略低于平均数的还有经理人员（33%）、办事人员（33%）、工人（32%）和下岗失业人员（32%）。在医疗制度改革中，认为自己会有损失的比重在平均数（36%）以上的有离退休人员（50%）、工人（46%）、办事人员（45%）、专业技术人员（39%）和党政干部（38%）。另外，还有下岗失业人员低于平均数4个百分点。以上分析表明，离退休人员、工人、办事人员、专业技术人员、党政干部和下岗失业人员对养老保险改革持负面意见的较多。 饶有兴味的是：对养老和医疗保险制度改革，分别有四分之一和三分之一的调查对象持“没有好处也没有坏处”的态度，这可以有两种解释，一是享受这两种保险待遇，但改革对他们的影响不大；二是根本就没有享受这两种保险待遇，当然改革也就对他们没有影响了。可惜这个研究没有提供我们可以做进一步分析的数据和资料。但就社会阶层而言，对养老保险制度持不置可否态度的乡村管理者（67%）、个体经营者（60%）、私营企业主（40%）和下岗失业人员（35%），对医疗保险持不置可否态度的个体经营者（73%）、私营企业主（60%）、农民工（50%）、经理人员（42%）、下岗失业人员（36%）和农民（30%），他们的社会保障状况，都是值得特别关注的。 相比社会保险制度，最低生活保障制度的社会公众评价要好得多。2002年，北京市行政学院尹志刚教授主持的“北京市低收入家庭基本状况调查”表明，低保对象对于低保制度的满意率达到80%以上。2004年，北京市行政学院对北京市东城区低保制度的实施情况进行的调查中得出的结论，与前次调查基本相同。[11] 根据以上的分析，我们可以得出以下几点印象： ⑴．各种调查都表明大约至少有30%左右的人对目前的社会保险制度持负面意见，另有30%的人不置可否。其中老百姓矛头所指比较明显的是医疗保险制度改革。 ⑵．可能有一些社会阶层，尤其是农村人口，很少得到的社会保障制度的眷顾甚至根本没有，这使本来应该是所有中国公民都具有的社会保障权利变成了一部分人的特权。 ⑶．在社会保险制度没有或不能完成预设目标的情况下，最低生活保障制度成为所有的北京市民（不论其社会身份和经济地位如何），在其遭遇社会、经济风险而陷入贫困时，可以求助的唯一的制度。 结论 前文中的两个部分通过对社会保障制度层面和保障对象心理层面的描述、分析和评价，揭示出北京市社会保障制度的发展过程与现状给予人们的两种不完全一致的印象。第一种印象是政府有关部门在政绩方面的自我评价良好，第二种印象是保障对象对现状的不满足。这种不一致实际上可能表现出的是两种评价体系的差异：其一，政府有关部门是在一个既定的政策框架中来进行自我评估的，只要达到了这个政策框架中规定的目标，他们就完成了任务，因此，以《公报》的形式公诸于世的政绩应该是无可置疑的。其二，社会保障对象是以他们自身所得到的实惠来衡量政策的优劣的，一部分在政策视野之外没有或没有完全得到实惠的个人或社会群体自然不会给予相关的制度好的评价。这种差异也许是对我们的一个告诫：就社会保障制度而言，已经取得的成绩自然应该发扬光大，但改革之路尚且任重道远。 二．北京市社会保障制度的发展趋势 北京市的社会保障制度隶属于中国的社会保障制度。要对北京市的社会保障制度的未来走向作出预测，从某种意义上说，就是要对中国社会保障制度的未来走向作出预测。而对中国社会保障制度的未来发展趋势作出预测在目前仍然是一件非常困难的事。因为在中国，社会保障制度基本上还是从国外引进的“舶来品”，这项制度与中国的本土性知识 悠久的历史传统和深厚的文化积淀的结合仍然停留在非常肤浅的层面。由此推论，进一步改革是必然的。但是，改革的方向 中国的社会保障制度向何处去 目前确实难以把握。因为在前进的道路上，就像走迷宫一般，岔路千千万万，而正确的道路也许只有一条。另外，从历史的角度看，国际国内的社会保障制度的方案设计多少带有“机会主义”的色彩，常常为现实的功利的动机所左右。于是，其中又加入了“人为因素”，尤其是有中国特色的“长官意志”这个不可捉摸的东西。鉴于此，我们只能从我们认为这项制度下一步“应该”发展的方向来谈几点看法： ㈠．决定北京市社会保障制度进一步改革的影响因素 北京市社会保障制度改革会受到很多主观的和客观的因素的制约，主要表现为作用于不同方向的诸多影响因素形成的张力。这些影响因素主要分为两大阵营，一是改革的推进力，二是改革的制衡力。 从前文的分析可以得知，北京市社会保障改革从政府立场看是成绩斐然，但从保障对象的立场看却是并不尽然。这两种不同的评价体系体现出的差异揭示出更深层次的社会保障的供应方和需求方的博弈，而这种博弈还会随着社会、经济环境的变化而变化，形成了北京市社会保障制度改革的最主要的推动力。 对社会保障形成平衡的制约力的有： 1．社会保障制度是一项全国性的制度，发展的趋势是越来越强调“统一”。北京市在对社会保障制度的改革方面能有多大“自由发挥”的余地。 2．北京是首都，政治稳定第一。因此，北京不能像上海那样，可以在不改变大方向的前提下，在社会保障制度改革中时时融入自己的创意。 3．资源和财力的制约。 ㈡．中国社会保障制度的缺陷及对北京社会保障制度的影响 北京市社会保障制度是中国社会保障制度的一部分，从这个意义上说，中国社会保障制度的缺陷也就是北京市社会保障制度的缺陷。在《问题与障碍：中国走向全面小康的社会政策思考》一书中，我们曾经指出了现行社会保障制度的五大缺陷或困境： 1．现行社会保障制度改革的具体的方案设计有问题； 2．现行社会保障制度改革的目标设定有问题； 3．现行社会保障制度改革没有注意整体效应； 4．现行社会保障制度改革所处的社会、经济大环境不利； 5．现行社会保障制度的筹资方式对劳动密集型企业不利。 这些缺陷与困境决定了中国的现行制度可能存在的不可持续性，这也同样会制约北京市的社会保障制度的未来发展。 ㈢．对北京市社会保障制度未来发展的预测 鉴于以上分析，我们可以对北京市社会保障制度的未来发展作出以下两种预测： 1．中国的社会保障制度改弦易辙，创造出一种以“在中国行得通”为方向的社会保障制度。那么，北京市的社会保障制度的变革也是其题中应有之义： ⑴．社会保障的覆盖面真正扩大到包括所有有需要的市民，不分户口、不分城乡、不分所有制、不分单位性质。 ⑵．所有的社会保障制度都分成两个层次：一是基本保障，按基本生活需求制定标准，由政府操作，无论在什么情况下政府都要保证兑现承诺；二是补充保障，按个人需求自由选择，以市场的方式运作，政府立法监管。 ⑶．社会保障基金的筹措按以下方式进行：个人按工资的一定份额缴纳，企业按利润大小交税，政府在基金出现困难时给予支助。 ⑷．提供充分的医疗服务和社会福利服务，以满足所有的人的基本需要。 ⑸．老百姓后顾之忧解除，满意度有很大提升。 2．中国的社会保障制度仍然局限在现在的框架中，某些地方进行一些小修小补，那么其发展的余地并不大，其潜力也几乎已经穷尽。北京市的社会保障也难以摆脱此种困境： ⑴．社会保障仍然只是一部分人的特权，最需要保障的社会弱势群体反而得不到充分的保障。 ⑵．政府包揽几乎全部的社会保障责任，负担沉重，效率低下，其他的社会保障形式也难以发展。 ⑶．社会保障资金筹措日益困难，各项保障制度对政府财政的依赖性日益增长。 ⑷．医疗服务和社会福利服务难有更大的发展余地。 ⑸．老百姓的后顾之忧难除，满意度难有根本改善。 ⑹．经济体制改革的进一步深入，城市建设的发展，可能使更多的社会群体需要社会保障制度的庇护，如流动人口、失地农民等等。 结论 很遗憾，我们目前尚且不能对北京市的社会保障制度的发展前景作出具有确定性的描绘，更难以给出一个数量化的指标体系。如前所述，两种不同的目标选择会决定两种不同的发展前景。第一种选择需要勇气和胆略，也需要充足的财力做后盾，但是北京市在这方面可能很少有回旋的余地。从某种意义上说，中国社会保障制度的走向是决定北京市社会保障制度走向的最主要的影响因素。 三．现行体制下北京市社会保障制度发展前瞻 我们应该认识到：社会保障制度的不健全会对消费产生负面效应。我们常说，社会保险是整个社会保障制度的主体，社会保险一疲软，整个制度框架当然也不可能雄起。近年来，社会保障的不到位是影响到内需不足的重要因素的观点在学界已基本达成共识。社会学家孙立平对此作出了这样的解释：上个世纪，中国社会是一个以生活必需品消费为主导的社会；进入新世纪，中国社会正在向以耐用消费品消费为主导的社会转型，但中国社会却没有对这样的社会变迁做好准备。从理论上去探讨并参照国际经验，社会保障是新的社会运行模式的重要基础。这项制度使老百姓的生活必需品消费得到保障，免除了他们的后顾之忧，于是人们才能放心大胆地去享用甚至超前享用住宅、汽车、电脑等等耐用消费品，才能走进我们所希冀的“全面小康”社会。而社会保障制度的不健全，使人们为日常生活花费太多（消费方式不小康），并且心存太多的忧虑（生活感受不小康），于是耐用消费品的市场便止步于少数的高收入阶层，内需自然得不到充分开发。在消费这个最终环节上一出问题，通货紧缩也是必然的结果。所以，建立完善的社会保障制度并使其合理地运行是我们迈向全面小康社会征途上亟待解决的重要问题。[12] 就现行社会保障制度而言，资金保障必须归属于一个全国统一的体制，北京市在这方面的改革空间极为狭小。因此，以下我们就“服务保障”和“可持续生计”两个方面来对北京市社会保障制度的“有限”的发展空间进行一些探讨。 ㈠．在服务保障方面的努力方向 在前文中，我们已经就养老、医疗、失业、工伤等社会保障问题进行了探讨，在这里我们仍然遵循这条思路来谈我们的想法。我们的研究希望能突出一个特点，就是着重于社区。希望我们在这方面的建议能够为这项研究添彩： 1．老年服务保障 北京市离退休人员的社会化管理服务在劳动保障部门的规划和推动下渐见雏形，加上民政部门负责实施的为社区中的老人提供服务设施的“星光计划”，今后的发展是怎样使这些设施以社区为依托配套成龙，发挥整体的效益。综观北京市今后的发展，老年人的生活区域可能走两个极端，一是集中在老城区，一是在城乡集合部和卫星城的新建小区，这些地方的老年服务设施应该得到特别的关注。但是，要使老年服务保障在社区的运行最终实现，应该一反过去的“见物不见人”的政策思路。毫无疑问，所有的服务设施都需要配备服务人员，不然，不管是什么“工程”，仍然是形式主义的空架子。其实，一个可行的对策是：“政府买岗位”不一定就局限于“保洁、保绿、保安”，为什么不可以购买老年服务的岗位呢？ 2．医疗服务保障 要真正使广大的北京市民得到良好的医疗服务，北京市应该改变现在以大医院为重点的医疗体系建设的思路，而转向重视社区医疗服务中心的建设。目前北京市已经将街道一级的医院改称社区医疗服务中心。但是这还不够，应该彻底改变坐等病人上门的“坐堂服务”方式，转变为将以预防为主、防治结合的“上门服务”方式。社区医疗服务中心还应该尽可能地向社区延伸。 3．失业（就业）服务保障 就中国的国情和北京市的市情而言，失业问题并不是一个在短期内就可以解决的问题。总会有一部分就业困难群体将沉淀在社区中，所以，为他们提供就业服务的社区机制必不可少。这些机制既为社区中的就业困难群体提供就业信息，也在他们没有找到工作时为他们提供一个参与社会的窗口。 4．伤残服务保障 在这里，我们把工伤保障扩大为面向所有残疾人（包括病残）的服务保障，希望在社区中为他们留出活动的空间。这些服务设施一定要有适合残疾人活动的特别设计和施工。 5．贫困群体服务 对于已经陷入贫困的社会群体，现在的低保制度只能管到“不饿死人”，他们的很多基本需求还需要政府制定相应的制度加以关照。所以，进一步改革的方向应该包括教育、医疗、住房等各个相关的领域。 在住房政策方面，中国的城市发展与国外不同，长期的计划体制留给我们的一份“好”的遗产是迄今为止城市中还没有“贫民窟”，这是值得庆幸的。贫困人口集中的地区（贫民窟）会成为将所有城市病集于一身的癌肿毒瘤。更可怕的是，在这个地区会滋生出时代相传的“贫困文化”，致使生活在这一地区的人在贫困的泥淖中越陷越深、难以自拔。国际经验告诉我们，专门为贫困人口建造“廉租房”不是个好办法，这样的建筑本身的质量成问题，加上建成之后物业服务得不到保障，因此，稍有办法的人就会想方设法离开这里，剩下的人口其素质可想而知。因此，这是一个很危险的方案。 ㈡．在“可持续生计”方面的努力方向 在城镇下岗、失业人员的保障方面，我们已经做了许多，似乎是“应该想到的都想到了”。但是，仍然有一部分人“沉淀”到社区中，成为领取低保的城市贫民。另外，随着北京市城区的扩展，一定会在城乡结合部造成农民失地问题，他们也极有可能沦为城市贫民。对于上述两类人，解决问题的思路实际上可以更加开阔一些。让所有的人都去劳动力市场竞争有限的工作岗位并不是一个明智的社会政策，明知其不可为而非要老百姓去为之，对于政府来说，这越来越近似于“推托之词”。 譬如，京郊农民奔小康，出租房本是一种“可持续生计”，但是出租房本身的负面影响使得政府视之为眼中钉，似乎非加以消灭不可。然而，从某种意义上说，北京市的发展是得益于人口流动的。有流动人口在，就有租房的需要。如果政府因势利导，将京郊农民的租房市场纳入规范化的管理。那么，就有可能既造就一个良性循环的很有潜力的市场，又解决了京郊农民在土地被征用后的“可持续生计”问题。 再如，因为京郊的特殊地位，大部分乡村得以将集体经济保持至今，近年来，二、三产业，尤其是服务业的飞速发展使集体经济具备了相当可观的经济实力。随着城市化的进程，农民逐渐转为城镇居民的“身份变化”，村委会转为居委会的“性质变化”，乡村企业必然股份制改造。将现有的集体经济量化再以股份的方式分配给农民，其实也是使失地农民获得可持续生计的可行之策。然而，这样的政策安排是否有效，取决于这些企业改制后在市场上的生存和发展能力。如果把握住这样一个明晰所有权以及将经营权与所有权分离的契机，运作得当，这些股份制企业就有可能向现代企业的方向发展，作为股东的农民，包括失地农民，也就有了经济上的保障。 有些看来似乎必须要靠“社会保障”去解决的问题，其实不然。只要我们把思路打开，以“可持续生计”与“社会保障”两条腿来走路，肯定比只有社会保障一条腿的“单脚跳”效率要高。从解决“失地农民”的对策建议再反过来看下岗、失业人员的问题，我们又可以有什么新的思路呢？ ------------------------------------------------------------------------------- 注释： [1] 凡本报告中没有特别注明出处的数据、资料，均引自1994—1997年《北京市劳动事业发展公报》，1998—2003年《北京市劳动和社会保障事业发展公报》，北京市劳动保障信息网。 [2] 《中国民政统计年鉴·1999》，民政部财务与机关事务司1999年编制。 [3] 《平谷区对新型合作医疗参保人员实行“四免、三降、一优惠”》，平谷区卫生局；《大兴区全面推行新型农村合作医疗制度数万农民持证看病》，《北京晨报》记者王莉等，北京市卫生信息网。 [4] 《北京市低保干部培训讲义》，唐钧，内部资料。 [5] 《北京两会议题征集反响热烈，社会保障最受关注》，“首都之窗”网2004年2月4日。 [6] 《北京职工最关注：社会保障体系的健全和完善》，《北京晨报》2003年11月13日。 [7] 《2000年北京市民社会保障情况调查》，北京社会心理研究所罗嘉，中国民意网。 [8] 《北京市民的社会保障》，北京社会心理研究所，中国民意网。 [9] 《2000年北京市民社会保障情况调查》，北京社会心理研究所罗嘉，中国民意网。 [10] 《社会分层、公众心态与社会稳定》，中国社会科学院社会学所、北工大人文与社会科学学院联合调查组，社会政策网。 [11] 《北京市低收入家庭基本状况调查》，尹志刚等，内部资料。 [12] 《问题与障碍：中国走向全面小康的社会政策思考》，唐钧，华夏出版社2003年版。 —————————————————————————————————————————— 北京大军经济观察研究中心 电话：86-10-63071372，传真：66079391，信箱：zdjun@263.net 地址：北京市西城区温家街2号，邮编：100031， 网站网址：www.dajun.com.cn |